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第1篇：權益金制度改革方案范文

【關鍵詞】事業單位；養老保險；改革；完善；基本思路

一、事業單位養老保險改革與完善的基本原則

為了保證國家社會保障制度的統一，維護社會公平，正在醞釀的機關和事業單位養老保險改革，在制度設計上不應與企業部分的制度相互分割，以促進全國統一的養老保險制度的建立和完善。通過對事業單位養老保險改革的具體調研，改革應該遵循的一些基本原則以及初步的框架思路，已經逐漸清晰起來。目前進行事業單位養老保險制度改革，應該遵循在制度設計上相互銜接而不是“另起爐灶”，保證權利與義務相統一，保證新老制度平穩過渡等一些基本原則[1]。

1、權利與義務相對應原則

權利與義務對等的原則是社會保險學自商業保險而升華為自身遵從的一項原則，按照此原則，任何投保人要想獲得養老保險權益，即享受養老保險金，必須履行規定的義務，就是先投保、且投保達到一定長度的時限，這就是養老保險歷來遵循的權益與義務相對等原則的內涵。所以，要享受養老保險權益，必須盡投保的義務。而且，一般說，二者成正相關，即投保期越長，投保費越多，可享受的權益越多。如果公民享受的養老保險待遇與繳費數額沒有聯系，那么公民就不會參加繳費，即使參保繳費，也會盡量少交保險費，這樣的養老保險制度就缺乏應有的繳費激勵機制。提高養老保險統籌層次，不僅涉及養老保險統籌層次提高的問題，而且涉及地區間利益調整的問題[2]。

2、公平與效率優化結合原則

事業單位社會養老保險作為社會養老保險里面的一個特殊領域，也是實現社會公平的一個重要制度性工具。然而，單純的公平并不現實，因為養老保險制度的運行其本身就是要以效率和發展所帶來的物質基礎為依托的。公平如果不能促進效率，甚至在某些層面牽制了效率的發展，成了經濟發展的負擔，那么這種公平也是難以為人所接受的。公平如果不將經濟發展的效果考慮在內，就會在一定程度上阻礙經濟的發展，最終將不利于解決社會問題。因此，事業單位要建立自己的社會養老保險制度，就要在制度建立之時貫徹公平與效率相結合的原則，在公平與效率兼顧的動態過程中，不斷的改進、調整并作出選擇，擺正兩個互為條件、相互制約的發展目標，力求在這兩個目標之間達到動態平衡。

3、兼顧統一性和差別性原則

目前，我國企業的養老保險待遇主要由三部分組成：社會統籌和個人賬戶基礎上的養老保險金、繳費性養老金、調節金組成。而機關養老金卻仍然受工齡、退休前工資、在職人員工資調動等相關因素的影響。改革后的事業單位養老保險制度一部分參照于企業，還有一部分參照于機關單位。一些優秀企業管理人員和技術人員千方百計地調入機關、事業單位從事，或是在即將退休之際跳入事業單位，享受事業單位的優厚退休金。相反，機關、事業單位人員大多不會進入比自己退休待遇差的企業。這種單向流動人員流動，不利于勞動力資源的合理優化配置。養老保險制度的不統一，尤其制度間具有巨大的待遇差，難以為全國統一的人才大市場提供支持和保障。事業單位是我國國家政權和社會公益事業得以正常運轉的重要部門，是整個社會的核心。事業單位的重要性決定了事業單位匯集了整個社會的棟梁和精英，他們是先進生產力的代表。這些特點反映在社會保障領域，就是他們的保障待遇要普遍高于企業一般職工[3]。在我國目前，事業單位的養老保險制度和企業的養老保險制度既要相互銜接又要相互區別。這就是要在基本養老保險方面要統一，在補充養老保險方面要有區別，即在事業單位建立職業年金制度，在企業建立企業年金制度。而且在替代率方面，職業年金的替代率要高于企業年金的替代率。

4、保障水平與經濟發展水平相適應原則

社會保障的標準要同國情國力及各方面的承受能力相適應。社會保障水平要與經濟發展水平相適應，這是一個基本原則。事業單位養老保障的標準要同國情國力及各方面的承受能力相適應，要求社會保障基金的籌集，特別是社會保障的待遇水平要隨著國民經濟的發展水平變化而變化，同時兼顧財政和個人的承受能力，并且與企業離退休人員的待遇水平大致持平、互相銜接。要本著既要保證經濟發展，又要適當積累的原則，統籌安排養老保險基金。既要有利于社會保障與經濟發展相互促進，也要有利于職工在地區和部門之間的流動[4]。

二、事業單位養老保險改革與完善的立法目標

1、逐步建立起公平統一的城鎮養老保險制度體系

目前，我國沒有建立一個覆蓋全社會勞動者的、統一的社會養老保險制度體系，仍是三套制度同時存在，制度間的兼容性差，不同對象享受的保險待遇差別懸殊，既不利于社會公平原則的體現，又不利于不同制度間勞動者的合理流動。我國大部分省份實現了養老保險基金省級統籌，各省按照“以支定收、略有結余”原則，從自身實際情況出發來籌集、管理和支付養老保險基金。由于各省的具體情況不同，導致了養老保險制度在基金征繳、基金管理、基金運營以及待遇給付等方面存在很大差異，養老保險實行全國統籌可以從根本上改變這種狀況[5]。

2、出臺事業單位養老保險的專門立法

從我國事業單位社會養老保險的立法現狀看，還沒有一部統一的立法，盡管我國已經推出了《中華人們共和國社會保險法》，并引起了廣泛關注，但是事業單位社會養老保險臨時性的決定多于法律、法規，即使是某一方面頒布了行政條例，也多因注重于局部而忽視了全局的協調和統一，內容上也有些地方不甚周全。因此，在對事業單位社會養老保險的立法建設之初，我們就應作出系統的計劃，使事業單位的社會養老保險制度建設盡量從開始就邁入社會保障法制體系建設的正軌。目前,我國的養老保險立法相對滯后,并且缺乏應有的權威性、統一性和穩定性[6]。

三、事業單位養老保險法律制度的改革方向

我國社會養老保險改革的目標是向全國統一、規范和完善的獨立于企業、事業之外的社會保障系統發展。事業單位養老保險制度改革不可能孤立與其他保障制度進行，必須立足我國養老保障制度的現狀，統籌設計需要從養老保障體系建設的整體出發來進行。

1、建立適應事業單位養老保險法律制度的人事養老保險

事業單位養老保險制度改革應充分借鑒企業養老保險制度改革的成功經驗和做法，建立起以養老保險統籌為主、以個人賬戶養老金為輔、以獨生子女父母補充養老保險和職業年金等為重要補充的事業單位養老保險金發放辦法。同時要將公務員的養老保險制度改革也充分的考慮進來，適時公布改革方案和推進時間表，消除事業單位工作人員的攀比心理。要逐步實現公務員、事業單位工作人員、企業職工退休后基本養老統籌發放上的一致，努力縮小彼此間的差距，差距部分可通過單位及個人支付部分來體現和解決。建立起權利和義務相約束機制，改革養老金計發辦法，將繳費和職工個人利益緊密掛鉤[7]。

2、處理好與企業養老保險制度的銜接

從目前的情況來看，盡管國家和省、市對事業單位轉企改制工作已經出臺了一些養老保險關系處理方面的政策規定，但這些政策規定很不系統，也缺乏可操作性。按現有政策已經轉制的事業單位，養老保險遺留問題很多，影響到了單位職工的切身利益，引發了一些社會不穩定因素，應當引起高度重視。一是事業單位轉制后，離退休人員和在職職工參加當地企業職工社會保險統籌，建立基本養老保險個人賬戶，按規定享受社會保險待遇。職工原來的連續工齡視同繳費年限，不再補繳社會保險費。二是改為企業前的離退休人員基本養老金仍按原辦法計發，原離退休費待遇標準不變。改為企業前參加工作，改為企業后退休的人員，基本養老金按企業辦法執行。目前事業單位實際情況的復雜性，解決事業單位與企業兩類養老保險制度的接續問題，可分為遠期目標和近期目標，分步驟穩步推進，一方面要保證轉企改制工作的順利進行，另一方面要注意切實維護轉制單位職工的切身利益，保持社會穩定[8]。

3、逐步融入城鄉統籌的基本養老保險法律制度

建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，使人人享受基本生活保障，享受改革成果，是黨的關注民生政策的具體體現，是建設小康社會的基本目標之一，也是城鄉統籌發展及構建和諧社會的必然要求。基本養老保險是社會保險的最重要項目，是社會保障中最根本的制度安排[9]。因此，如何將基本養老保險制度覆蓋到全體城鄉居民,實現城鄉統籌,是實現社會保障體系覆蓋城鄉居民目標的關鍵。中國養老保險制度改革基本目標的選擇，是一個復雜的問題，涉及到社會經濟結構的演變進程、城鄉現行二元養老保障體制的發展走向以及國際經驗的借鑒等因素。甚至在闡述發展目標使用的概念問題上都存很大的張力和爭議。

參考文獻：

[1]鄭秉文.事業單位養老金改革路在何方[J].河北經貿大學學報,2009(5):5-6.

[2]蔡向東,蒲新微.事業單位養老保險制度改革方案芻議[J].當代經濟研究,2009(8):58.

[3]周康.事業單位養老保險制度改革宜統不宜分[J].中國物價,2009(7):68.

[4]王月欣.對事業單位養老保險制度改革的幾點思考[J].理論學習,2008(1):32-33.

[5]臧宏.事業單位養老保險制度改革的路徑與對策[J].東北師大學報:哲學社會科學版,2008(6):173-177.

[6]黃俊.機關事業單位養老保險制度改革探討[J].廣西大學學報,1999,21.

[7]高愛娣.我國養老保險制度改革的意義與方向[J].理論前沿.

[8]宋大涵.事業單位改革與發展[M].北京:中國法制出版社,2003.3.

第2篇：權益金制度改革方案范文

關鍵詞：農村集體資產;股權改革

一、引言

黨的十八屆三中全會《決定》指出：要賦予農民更多財產權利，探索農民增加財產性收入渠道。這就是要賦予農民在自由支配法定占有的生產要素基礎上合法追求利益最大化的權利。本文基于嘉興市農村集體資產產權制度改革現狀的基礎上，客觀分析當前改革中存在的問題，并就如何深化改革提出意見建議。

二、嘉興市農村集體資產產權制度改革的現狀分析

嘉興市的農村集體資產產權制度于2002年就已開展了試點工作，當時的改革帶有被動性，開展試點的出發點，主要是解決在城市規模不斷擴大，城郊村撤村建居過程中村級集體資產如何處置的矛盾。2008年4月，嘉興市被列為全省統籌城鄉綜合配套改革試點市，作為一項推進統籌城鄉發展的配套性改革，嘉興市的集體資產股份制改革以理順村級集體經濟分配關系為基礎，以創新村級集體經濟管理體制和運行機制為重點，在面上強勢推進，改革目的由主要解決村級集體資產的處置矛盾而轉向創新集體資產管理和運行機制，明晰成員在集體資產中享有的權利，強化對村級集體資產的監督;改革方法也由被動應對轉向主動推進。全市到2014年年底，已有852個村完成了社區股份合作制的改革，占總村數的98%，量化資產39.19億元，股東總數274.56萬個，累計股金分紅總額2.47億元。

嘉興市農村集體資產產權制度改革，從資產處置結果來分析主要有二類：一是已撤村建居、村民分散進入城市社區，作為村一級組織已失去社會公共管理職能的村，村級集體資產全部折股量化，量化后的資產全部分配到人，以解決村民變居民后生產生活、養老保險、合作醫療的補充，生活困難補助和支持村民自謀職業等;二是尚未撤村建居或雖已撤村建居、但仍保留集體經濟組織的村，通過對經營性凈資產或者村級賬面資產進行折股量化，主要是明確每個成員在村級資產中所占有的份額，量化的股份主要作為收益分配的依據，并可按照章程規定進行繼承和內部轉讓。改革中的股權設置主要模式有三種：以南湖區、秀洲、桐鄉為代表的以人員在集體經濟組織中戶籍年限的模式;以嘉善、海鹽縣為代表的人口福利股和土地股模式;以海寧市、平湖市為代表的人口股加勞動貢獻股模式。

三、嘉興市農村集體資產產權制度改革存在的主要問題

（一）認識上的誤區

法律規定農村集體資產屬全體成員共同所有。但農村集體資產產權制度改革上有多種認識誤區，在基層干部層面，有的認為集體資產是長期積累而形成的，把集體資產量化給了個人，將會影響到今后農村公益事業建設;有的怕改制后原有的權力將受到制約，對改制積極性不高。在農戶層面，有的認為改革是“換湯不換藥”，農戶利益仍難以得到保護;有的認為既然改制了，還不如把全部資產都分掉，省心省力等。

（二）改革程序不規范

從面上改革情況來看，有的村在程序上不規范，如要不要改、改革方案的制定等不征求農戶意見，資產清查、成員界定等結果公開不到位;有的村在改革中刻意回避一些歷史遺留問題，改革不全面、不徹底、不完善，留下了矛盾隱患;還有的村為了完成任務，只是簡單地翻牌應付了事。作為股份享受合法憑據的股權證發放不到位，農戶持股意識模糊。

（三）運作方式尚未根本轉變

改革后，多數地方仍然沿用原有的管理方式，“三會”在資產運作、分配等管理中的作用難以真正發揮。絕大多數改革村中尚未開展股份分配，全市開展收益分紅的不到100個，股東參與決策、監督的意識還不強。經營方式上以股東參股開展項目化經營集體資產的觀念尚未形成，全市僅有2個村，參股金額為3027萬元。監管方式上內部股東監督作用不力，外部監督又缺乏有效的措施，容易造成監管的失控。

（四）股權退出機制尚未形成

嘉興市在股權管理的設置上有靜態管理與動態管理兩種模式（“靜態管理”指量化股份一次量化，較長時期內不變;“動態管理”指量化股份按人口、農齡等量化標準的變化而變動），采取動態管理的村，即使在改革后也難以達到確權、保權的目的;另一方面尚未建立股東和股份合作社兩個層面的股權退出機制，缺乏資產評估、年度實績、交易規則等為股權退出進行基礎性工作的機構和環節。

（五）政策支持有待加強

盡管嘉興市黨委政府高度重視村級集體經濟發展，去年出臺了《關于實施新一輪村級集體經濟壯大計劃的意見》（簡稱《意見》），但在實際執行中，用地指標、財政扶持、稅費減免、審批環節簡化等政策落實不到位、不及時，已經成為阻礙村級經濟發展的瓶頸。

四、深化農村集體資產產權制度改革的建議

（一）完善股權改革

一是對形式上已經完成改制的村，認真做好回頭看，從改革方案、關鍵環節、農民參與度等改革的內容和程序方面查找薄弱點進行整改。二是對由于各種原因尚未改制的村，要加強組織領導，在著力化解各類歷史遺留問題的基礎上，用1～2年的時間，全部完成改革目標。三是對原實行“動態管理”的改革村，要在充分聽取農民意見基礎上，適時調整，真正做到賦權到人。

（二）規范運行機制

一要提升股份合作社運行水平，切實轉變股份經濟合作社管理組織與黨支部、村委會之間政經不分、職責不清的管理模式，并處理好與村內其他組織的關系;二要建立有效的決策、監督機制，嚴格落實“三會”制度，充分行使好全體股東的知情權、決策權和監督權;三要規范內部股東治理，既要保證股東權利的行使，根據年度收益狀況，適度開展股份分紅，又要強化履行義務的意識，引導成員參與到新農村建設的各項事業中來。

（三）建立股份退出機制

一是依據城鎮化發展趨勢、成員融入城鎮的速度和股份經濟組織所承擔的經濟、社會管理等職能的轉變，研究制訂股份經濟合作社的終止退出機制;二是對生產生活已完全融入城鎮，已享有比較完善社會保障的轉移農民，允許其將享有的農村集體資產股份進行流轉，建立農民股份的退出機制，制訂《農村集體資產股權備案和交易管理規則》，以制度規范股權流轉的條件、對象、程序、方式以及流轉后股權的變更、權利義務轉移等規則，逐步打破股權的封閉性。

（四）創新村級集體資產管理有效模式

探索建立以集體資產保值增值為主要內容的經濟責任制，以獎懲政策調動村級管理層謀發展的積極性與主動性;探索股權向董事會經營管理層適當集中、經營班子年薪制、風險抵押金制、外聘職業經理人、獨立董事等經營管理機制，進一步發展壯大村級集體經濟實力;有條件的地方借鑒寧波等地的成功做法，采取項目制、公司化等模式深化改革，按照建設項目由股份經濟合作社獨資、股東配股出資、吸收社會工商資本投資等多形式開發，加快發展混合所有制經濟。

（五）加強對股份經濟合作社的政策扶持

改革后，農村股份經濟合作社仍然是新農村建設的主體，仍然需要在政策上給予有力的支持。一要簡化登記管理，股份經濟合作社成立后，在申領《浙江省村經濟合作社證明書》的基礎上辦理組織機構代碼證，因經營活動需要，進行工商登記注冊的，可以直接憑《證明書》，按股份合作性質予以辦理。二要強化政策落實，國土資源、規劃建設做好發展用地的規劃和落實工作;稅務部門做好村級集體經濟發展項目及物業租賃收入的減免稅政策;各級項目審批部門對集體經濟發展項目簡化行政審批手續，減少辦理環節，落實限時審批辦法，提高辦事效率。三要按照加大對改革后農村社區公共管理和公共服務的財政投入，加快推進農村公益事業建設，保障集體經濟組織成員權益。四要強化金融服務，金融機構要適應農村集體資產產權制度改革的需要，根據股份經濟合作社發展要求和項目特點，推進農村集體資產股權擔保、抵押貸款，激活農村金融，解決發展資金的束縛。

第3篇：權益金制度改革方案范文

（一）推進糧食管理體制改革。加快糧食行政管理部門職能轉變，更新管理理念和管理方式，加強糧食行業指導、管理和宏觀調控，落實國家糧食政策，積極處理改革中的遺留問題，進一步理清與企業的關系，實行政企分開、政資分開。

（二）規范和完善糧食購銷企業改革。按照債務跟著資產走的原則，進一步落實好糧食購銷企業債權債務，繼續做好原糧管所土地證、房產證補辦過戶手續，加快辦理無對應資產貸款的資產抵押手續。加大應收款清欠力度。積極化解老債務，遏止當期貸款欠息行為。優化股權結構，進一步降低國有股比例，提高經營者和經營層持股比例，積極吸納民間資本。完善企業法人治理結構。按照黨管干部的原則和《公司法》要求，尊重股東和職工意愿，公開選擇經營者。建立健全企業“三會一層”工作制度，落實董事、監事“四項制度”（授權制、責任追究制、民主決策制和定期向股東會匯報制）和經營者“一書三制”（聘任書、目標責任制、年薪制和風險抵押金制），規范企業內部運行。深化企業人事用工制度改革，實行競爭上崗，全員聘用。探索新的富有活力的分配機制，推行績效掛鉤，以崗定薪、薪隨崗變。

（三）加快國有資產有序退出。積極探索國有資產退出渠道，對當地無糧源或糧源不足的原糧管所資產，通過掛牌出售、公開拍賣、競標租賃等形式，逐步把國有資產置換出來，盤活存量資產。鼓勵現有糧食經營企業做大做強。對改制后企業經營不善，出現嚴重虧損的，要進行重新整合，采取更加靈活的機制，實行兼并、托管或租賃經營。出售、租賃收入，實行專戶儲存管理，主要用于充實糧食發展基金和歸還農發行貸款。

（四）改革糧食補貼辦法。按省統一安排，逐步將原來通過糧食購銷企業按保護價收購農民余糧的間接對農民補貼方式，改為由財政部門對農民進行直接補貼。按每戶農民享受補貼商品糧常量和政府公布的差價標準，確定每戶農民的補貼數額，由鄉鎮財政所直接兌付到戶，切實保護農民種糧積極性。補貼資金，設立專用帳戶，實行專款專用。加強地方糧食風險基金的籌集和管理使用，維護糧食安全和社會穩定。

（五）有序放開搞活糧食市場。加快糧食購銷市場化、市場主體多元化，充分發揮市場調節在配置糧油資源中的基礎作用，同時加強政府宏觀調控和管理。放開糧食收購價格，放開糧食收購市場。鼓勵和支持糧食經銷大戶、糧食經銷和加工企業參與糧食收購和經營；鼓勵和支持國有和國有控股、參股的糧食購銷企業自主經營、自負盈虧；鼓勵和支持外地糧食經銷、加工企業進入我市糧食市場，發展訂單農業，從事購銷業務和建立糧食生產基地，開展多種形式的糧貿合作、技術合作和聯合開發；鼓勵和支持我市糧食購銷、加工企業和農戶結成利益共同體，實現產加銷一條龍。

二、深化供銷社體制改革

（一）轉換職能，實行社企分開。供銷社要改變以前直接管理企業的做法，強化指導、協調、監督、服務職能，理清與企業的關系，解除其行政隸屬關系，實行人、財、物三分離。加快社有資本退出，建立現代企業制度，推進企業真正成為法人實體和市場主體。社有資本暫時不能全部退出的應按出資人的出資額享受相應權益。加快棉花企業產權制度改革，推進供銷社與棉花企業的社企分開（具體按政發〔〕147號文件執行）。

（二）轉變觀念，推行開放辦社。打破投資主體單一、資本封閉狀況，鼓勵和支持社會法人、自然人參與社有企業、基層供銷社產權改革和股權流轉。以資產為紐帶，吸收農村各種專業社、專業協會和聯合體加入供銷社，與產業化龍頭企業，農村流通集團開展多層次聯合與合作，打破區域、級別、系統的限制，按照不同情況、不同的結合帶，通過多種形式的合作，形成新的經濟聯合組織。鼓勵棉花企業領辦棉花專業合作社，建立棉花基地，培植龍頭企業，與棉農結成利益共同體。支持農資企業整合網絡資源，通過直營、加盟連鎖經營，拓展市場。

（三）轉換機制，深化企業改革。按照“三置換一保障”的總體要求，對改制企業進行規范完善。對采取租賃形式處置土地使用權的改制企業，要加大置換力度，多方籌措職工身份置換資金。優化股權結構，經營者持股比例要占經營層股本的50%以上，經營層持股比例要占企業總股本的50%以上。加快增資擴股，充分吸納民間資本和外來資本。完善法人治理結構，健全內部管理制度。加大未改制企業產權制度改革力度，加快國有集體資本退出。進一步做好改制企業職工社會保障關系銜接工作，維護職工的合法權益。

（四）改革經營方式。大力發展連鎖經營、倉儲超市、經銷、物流配送、電子商務等新型流通業態和現代營銷方式。整合資源，通過聯合經營、加盟經營、特許經營，發展多種類型的連鎖店。積極推進全市農資商品經銷、生活資料經營掛靠省內外大型連鎖集團，逐步創造條件組建市連鎖經營集團，組建具有庫存、配送、包裝、流通加工和信息處理等功能完備的商品配送中心。進一步靠大、靠外、靠強，加強與“農”、“果”等省內外大企業的合作。大力發展總、總經銷、特約經銷、直銷等現代營銷方式，開展品牌經營。

三、創新外經貿體制

（一）深化外貿企業改革。實行開放式改制，支持民間資本、外來資本參與企業改制，促進外貿經營主體的多元化。妥善安置分流職工，做好落聘職工經濟補償工作，銜接好職工社會保障關系和企業的業務關系。

（二）放開外貿經營主體。支持和鼓勵各種所有制企業取得自營進出口權。加強外貿出口的組織度，調整產品出口結構，提高出口產品質量，擴大地產品出口品種和數量，完善出口“免、抵、退”稅政策，推進銀貿、稅貿合作。

第4篇：權益金制度改革方案范文

年是實施“十二五”規劃承上啟下的重要一年，是改革攻堅克難的關鍵一年。繼續扎實推進各個領域的改革，加快破除制約科學發展的體制機制障礙，對于促進我縣經濟平穩較快增長，推動發展方式轉變等都具有極為重要的意義。按照中省市和縣委、縣政府關于深化改革的總體部署和要求，現就年全縣深化經濟體制改革重點工作提出如下意見：

一、總體思路

（一）全面貫徹縣委十四屆二次全會和縣政府經濟工作會議精神，深入貫徹落實科學發展觀，堅持用改革的思路破解發展中的難題，充分激活、有效釋放創新動力，圍繞科學發展和建設后花園、魅力新的目標，轉方式、調結構、惠民生，加快推進重點領域和關鍵環節改革，著力解決制約發展的深層次矛盾，力爭在關系經濟社會發展和群眾切身利益的改革方面取得實質性突破，為保持經濟平穩較快發展和社會和諧穩定奠定堅實基礎。

二、圍繞構建服務型政府，推進行政管理體制改革

（二）進一步轉變政府職能。在不斷強化政府經濟調節、市場監管職能的同時，著力提升基層政府的社會管理和公共服務能力。按照食品安全責任屬地化要求，加強監管體系和技術能力建設，落實監管責任。依照全市總體部署，深化鹽業經營管理體制改革，完善郵政監管體制。（縣編辦、縣工商局、縣質監局、縣藥監局、縣交通局、縣郵政局、縣工信局等負責）

（三）啟動新一輪投資體制改革。進一步改革項目審批制度，完善政府投資決策機制，開展政府重大投資項目公示試點。創新項目招投標管理體制，大力培育規范化投資中介服務組織，抓緊完善投資體制改革相關配套制度。（縣發改局等負責）

（四）繼續深化行政審批制度改革。以投資、社會事業、非行政許可審批等領域為重點，進一步調整、精簡行政審批事項，健全新設行政審批事項審核論證機制，嚴格規范行政收費行為。圍繞強化政務服務能力，完善體制機制，規范政務大廳建沒和管理，切實解決工作運行中存在的問題。繼續加強政府績效管理，加大行政問責問效力度。進一步完善行政執法責任制，在全縣各級行政執法部門推行行政處罰裁量基準制度，推進文化、農業、水利、商務等部門綜合執法改革試點。（縣政府法制辦、縣監察局等負責）

（五）按照國家統一部署，穩步推進事業單位分類改革。完善事業單位改革方案和模擬分類目錄，適時開展縣屬事業單位模擬分類。積極推進事業單位法人分類改革，完善事業單位績效評估制度。（縣編辦、縣人社局等負責）

（六）深化縣級機關經營性國有資產改革。結合事業單位清理規范工作，進一步完善縣級機關資產經營管理。根據市上公務用車制度改革精神，結合我縣實際，適時選擇部分行政機關進行試點。（縣機關事務所、縣監察局、縣財政局等負責）

三、圍繞城鄉統籌發展，健全有利于促進農村發展的體制機制

（七）繼續推進城鄉統籌發展改革。進一步加大城鄉統籌工作推進力度，完善有利于城鄉一體化發展的制度體系和推進機制，拓展城鄉統籌的領域和范圍。（縣委農工部、縣住建局等負責）

（八）繼續完善農村土地管理制度。加強土地用途管制，做好土地利用規劃和城市總體規劃等各類規劃的銜接。進一步規范農村土地承包經營權流轉行為，在依法、自愿、有償、有序的基礎上發展規模經營。加快建立三級土地經營權流轉服務體系，嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點。完善城鄉平等的要素交換關系，創新土地增值收益補償機制，促進土地增值收益主要用于農業和農村。（縣委農工部、縣國土局、縣農業局等負責）

（九）深入推進農村產權制度改革。在保持農村基本經營制度穩定的前提下，繼續完善農村產權制度改革政策及操作辦法。抓緊完成農村集體建設用地使用權、宅基地使用權、土地承包經營權、集體林權等確權登記發證工作。積極探索建立農村產權流轉體系，健全農村產權價值評估機制、產權流轉規則和流轉市場。（縣國土局、縣農業局、縣林業局等負責）

（十）繼續推進有條件農村居民進城落戶。完善并落實轉戶農民進城的相關政策，積極探索符合實際的有效途徑和辦法，逐步把在城鎮穩定就業和居住的農民工有序轉變為城鎮居民。切實保護農民承包地、宅基地等方面合法權益，充分尊重農民進城和留鄉的自主選擇權。充分考慮經濟社會發展水平和城市綜合承載能力，分類分層推進戶籍制度改革。（縣公安局、縣人社局等負責）

（十一）完善政策性農業保險保障體系。進一步擴大糧食、蘋果、設施蔬菜、奶牛、能繁母豬及大宗農作物政策性保險范圍和規模，研究建立農業保險巨災超賠準備金，積極探索把商業保險引入到政府防災救災體系中的有效途徑。（縣人保公司、縣財政局、縣農業局、縣金融辦等負責）

（十二）健全現代農業產業技術體系，完善農業科研立項和評價機制，促進農業科技創新。推進小型水利工程產權制度改革。（縣農業局、縣科技局、縣水利局等負責）

四、圍繞完善基本經濟制度，建立健全公平有序競爭的市場體制

（十三）繼續完善有利于非公有制經濟發展的體制。進一步落實有關鼓勵引導民間投資健康發展的各項政策，最大限度消除民間投資準入障礙。積極鼓勵民營資本組建投資公司，支持民間資本整合進入能源、基礎設施、市政、金融、水利、電信、社會事業等領域，引導民企以多種方式參與我縣基礎設施建設（縣發改革局、縣工信局、縣財政局、縣人民銀行、縣銀監局等負責）

（十四）積極推進中小企業健康發展，認真落實國家出臺的支持小型微型企業發展的一系列財稅金融政策，不斷拓寬小型微型企業融資渠道。完善中小企業融資擔保制度，探索建立融資性擔保風險補償機制。支持中小企業開展知識產權質押融資、集合票據、創業投資、信用擔保融資。（縣金融辦、縣工信局、縣財政局等負責）

五、圍繞提升服務保障能力，進一步加快財政體制改革

（十五）深入推進財政管理制度改革。繼續深化縣、鄉財政管理體制改革，推進專項資金整合和績效評價，進一步提高財政資金的使用效益。（縣財政局等負責）

（十六）繼續完善預算管理制度。完善和規范部門預算改革，健全政府性債務管理制度，規范地方政府投融資平臺運行，有效防范債務風險。（縣財政局等負責）

六、圍繞消除制約經濟發展的資金瓶頸，繼續深化金融體系改革

（十七）加快金融管理體制改革創新。密切關注外地金融改革，認真借鑒其成功經驗，積極引導我縣民間融資陽光化、規范化發展，探索建立金融服務實體經濟的有效方式，著力破解中小企業融資難等問題。加快推進地方法人金融機構改革，進一步提高地方金融機構綜合實力。鼓勵支持金融機構開展產品、業務和服務方式創新。加強基礎設施投資相關政策研究，及時順應投資政策體制新變化。（縣人民銀行、縣金融辦、縣銀監局等負責）

（十八）加快建立現代農村金融體系。積極引進面向小型微型企業和“三農”貸款的小型金融機構。深入推進農村合作金融機構股權改造工作，選擇部分農村信用合作社改制為農村商業銀行。加大新型農村金融機構設立政策扶持力度，探索建立存款保險制度。吸引民間資本參與村鎮銀行設立，力爭小額貸款公司縣域覆蓋率達到8O%以上。繼續做好縣域工業集中區參股支持小額貸款公司試點工作。積極做好中國農業發展銀行政策性金融支持項目的爭取工作。創新融資模式，擴大農村有效擔保物范圍。（縣銀監局、縣金融辦、縣財政局等負責）

七、資源節約和環境保護，加快推進資源價格和環保體制改革

（十九）適時推進資源價格改革。按照國家統一安排，健全反映市場供求和資源稀缺程度的天然氣價格形成機制，逐步理順天然氣與可替代能源比價關系。繼續完善水價改革和節水激勵政策，組織調研提出城鎮居民供水價格改革方案。抓好居民階梯電價改革工作。建立健全長效機制，進一步疏導煤電價格矛盾，推進銷售電價分類改革，完善可再生能源和水電發電定價機制。全面推進供熱計量改革。（縣發展改革局、縣物價局等負責）

（二十）推進環保體制改革。完善水土保持補償等生態補償收費政策。扎實開展好低碳試點工作，完善清潔發展機制。（縣環保局、縣財政局、縣發改局、縣物價局等負責）

八、圍繞促進社會公平和改善民生，進一步推進基本公共服務均等化

（二十一）按照國家統一部署，適時推進收入分配制度改革，認真落實好調整國民收入分配的相關政策，健全以稅收、社會保障、轉移支付為主要手段的再分配調節機制。按照省市安排，抓好縣內初次分配改革試點工作。加強壟斷行業收入分配監管，推進職工收入分配工資化、貨幣化和公開化。以非公有制企業、中小企業密集區域和行業為重點，穩步推行工資集體協商制度。完善工資正常增長機制，開展工資制度改革試點，推進事業單位績效工資改革。加快建立統一規范的企業薪酬調查和信息制度。健全促進農民持續增收的長效體制，完善被征地農民社會保障資金籌措機制。建立健全價格調節基金制度，完善社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤聯動機制。（縣發改局、縣人社局、縣財政局、縣工信局等負責）

（二十二）深化社會保障制度改革。加快推動養老、醫療等社會保障從制度全覆蓋向人群全覆蓋邁進。繼續完善醫療保險制度，在鞏固基本醫療保險制度全覆蓋的基礎上，推進醫療保險城鄉一體化建設。積極推進事業單位養老保險制度改革試點，全面啟動實施事業單位參加工傷保險工作，完善靈活就業人員社會保障體系。（縣人社局、縣衛生局等負責）

（二十三）建立健全保障性住房體系。完善全縣住房保障信息系統，確保公平透明、陽光操作。（縣住建局等負責）

（二十四）著力推進文化體制改革創新。加快公共文化服務體系建設，深化文化行政管理體制改革。同時，引導社會資本以多種形式進入政策許可領域參與文化建設。（縣文廣局、縣財政局等負責）

（二十五）統籌推進醫藥衛生體制改革。加快公立醫院改革，在縣鄉醫療衛生機構全面推行藥品“三統一”工作。提高城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療政府補助標準，擴大基本藥物制度實施范圍，建立健全全科醫生制度。加快推進衛生、教育、醫療資源的整合，促其做強做大。支持社會資本投資公益性醫療機構，繼續完善基層醫療和公共衛生服務體系，加快縣醫院“二甲”建設工作。實施重大公共衛生服務項目，繼續抓好醫改重點任務的落實。制定完善縣鎮醫院一體化管理相關配套政策，全面做好縣鎮醫院—體化管理試點工作。（縣衛生局、縣發改局等負責）

（二十六）深化教育體制改革。完善學前教育體制，加快覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系建設。健全教育投入保障機制，教育資源進一步向農村和貧困地區傾斜。健全義務教育均衡發展保障機制，逐步取消義務教育階段重點校、重點班。完善家庭經濟困難學生資助體系。（縣教體局等負責）

第5篇：權益金制度改革方案范文

一、個人賬戶制度與現收現付制度并不是非此即彼的關系

在養老社會保險制度改革的爭論中，世界銀行、美國經濟學家馬丁?費爾德斯坦等是私營養老金計劃的擁護者，他們的理論是在批評現收現付的公共養老金計劃中建立起來的。現收現付制度不利于儲蓄并導致產出減少；同時現收現付制度是反激勵的機制；當然，最重要的是現收現付制度不能解決人口老齡化問題。因而他們主張“社會保障私有化”。但世界銀行與以費爾德斯坦以代表的激進觀點還是有區別的，世界銀行并不反對保留養老社會保險制度，只是希望降低現收現付制度的作用，加強私人部門在養老金計劃中的作用，而激進的觀點則主張“智利模式”，以私有賬戶制度替代養老社會保險制度。

馬丁?費爾德斯坦認為，社會保障私有化是從現收現付計劃向強制性的基金積累的個人自由賬戶計劃轉變，其關鍵是個人是否掌握投資決策的主動權。馬丁?費爾德斯坦的社會保障私有化涉及全部產權的改革，他不但要求現收現付的公共養老金制度向個人賬戶制度轉變，即個人對養老基金擁有所有權，而且要求個人對賬戶的經營權，并且個人的投資決策是關鍵。這樣，“社會保障私有化”就包含了公共養老金向私人養老金的轉變，現收現付制度向基金積累制度的轉變，既定給付計劃向既定供款計劃的轉變，基金集中管理向分散管理的轉變。

總結個人賬戶制度倡導者的主要觀點為：第一，個人賬戶制度是個人在不同年齡時期的收入再分配制度，個人老年收入取決于個人的終身儲蓄及其積累的數量，而不取決于人口的結構。這樣，許多人認為它不受人口結構的影響，所以在人口老齡化的情況下，它優于代際轉移支付制度。第二，這一制度的權益是以收定支的，退休金的多少不是取決于退休人口的收入需要，而是取決于個人賬戶已有的積累，這樣政府的風險被就轉移出去了。第三，這一制度使得個人所得與支出緊緊連在一起，可能使個人更加負有責任感，同時制度可能運行得更有效率。第四，從制度外部效益看，這一制度是一種強制儲蓄制度，雖然其目的是為了保證老年人口的收入，但從效果上看它可以提高國民儲蓄率，對經濟起促進的作用。

這里提出的第一個問題是，什么是“社會保障私有化”？現收現付制度有問題，唯一的替代辦法是個人賬戶制度嗎？現收現付制度不能解決的問題，個人賬戶制度就能嗎？

奧格薩和斯蒂格利茨認為，目前關于養老保障制度改革的許多討論似是而非，混淆了一些基本概念的區別，得出了許多錯誤的結論。今天的許多誤區是沒有區分養老體制的幾個主要方面：私有化、預先籌資（基金積累制度）、多樣化以及既定給付計劃與既定供款計劃等等，以至于模糊了許多基本事實。他們認為私有化是指私人管理的養老金體制代替公共運營的養老金體制；基金積累制度是指累積資產用以支付將來的養老金；多樣化是指投資于各種資產而不只是債券一種投資工具。美國國民社會保險研究院在其研究報告中也指出，應該將私有化與預先籌資（即基金積累制）、投資組合多樣化、個人賬戶相區別。按奧格薩和斯蒂格利茨的理解，社會保障私有化其實并不涉及所有制問題，社會保障私有化是在不改變原有公共養老保險本質特征的情況下，改變其財務制度，由現收現付變為基金積累制度，并將基金交由私人按多樣化原則經營。所以，中文的“私營化”更貼近他們理解的“社會保障私有化”。

公共養老社會保險在財務上可以是現收現付制度，也可以是基金積累制度；用另一種說法，基金積累制度可以是公共基金積累制度，也可以是私人基金積累制度；基金積累制度并不必然導致儲蓄的增長和資源的有效配置，公共管理的新加坡個人賬戶制度對新加坡政府的社會目標做出了貢獻，但對新加坡資本市場的作用卻甚小；公共管理的瑞典和日本公共基金積累制度“強有力地證明了，這個選擇也許只會把投資基金浪費在不經濟、產量低的投資項目上”。

其實，個人賬戶制度和現收現付制度不是一個非此即彼的選擇問題，個人賬戶制度有其優點，現收現付制度也有其優點。如果只是強調養老保險制度對儲蓄――資本形成――經濟增長的作用，個人賬戶制度不是充要條件，公共養老保險也可以采取基金積累制度和市場導向的投資模式；如果從化解人口老齡化的壓力的角度看，現收現付制度面臨的問題個人賬戶制度也不一定就能解決。

二、養老社會保險制度的設計需要兼顧養老和社會公平雙重目標

養老社會保險制度的社會目標包含兩個內容，即通過保險達到養老的目標，同時達到分散個人風險、社會公平或再分配的目標，兩者必須并行不悖，這正是養老社會保險區別于商業保險的本質之所在。現收現付制度安排得當是可以在一定程度上照顧社會公平的，但個人賬戶制度肯定是不能達到社會目標的。

養老社會保險制度在世界范圍之所以得以迅速發展，正是因為它具有再分配性質，能兼顧社會公平目標。現收現付制度的養老社會保險制度既可以產生同代人間貧富差別的再分配效應，更可以由代際間的再分配使退休人口分享經濟增長的成果。養老社會保險制度對老年貧困問題的減輕是有明顯作用的。例如，1995―1996年期間，英國稅收和給付的共同作用將退休家庭的基尼系數由稅前的66降低到稅后的31。雖然養老社會保險制度再分配的總體效應的評價很復雜，但正如希爾斯1997年的研究結果表明的，“終生的貧困者”是制度的“凈得利者”，而“終生的富裕者”則是“凈損失者”。養老社會保險制度是能夠實現富人向窮人的再分配的。在1948―1995年期間，英國基本國家養老金的實際購買力提高了240％，遠遠超出養老金領取者按照精算而有權取得的增幅。這說明現收現付制度可以實現年輕人向老年人的再分配。而另一方面，個人賬戶制度則不具社會公平的目標。反對再分配的經濟自由主義者會認為，貧富差別是市場的結果，也正是效率的結果。養老社會保險制度具有的富人向窮人的再分配以及年輕人向老年人的再分配功能也正是經濟自由主義者所攻擊的，他們認為社會保險制度再分配傷害了效率。但是，無論是從政治還是社會倫理的角度，一個追求文明進步的社會是不能容忍貧富差別擴大的，因為貧富差別的擴大不利社會的安定和整合；其次，從經濟效率的角度看，貧富差別的擴大必然導致有效需求不足，此時經濟不會是有效的。

事實上，盡管現收現付制在有效解決人口老齡化等問題時遇到了困難，但與基金制相比，在提供養老保障方面它仍然具有優勢。例如：可以迅速建立起全額養老金領取權，能夠使處于支付階段的養老金免受通貨膨脹的影響，可以根據經濟增長提高養老金的實際價值等。基金積累制在提供養老保障方面的優勢則在于：當基金積累制下的養老基金的投資收益率大于通貨膨脹率和工資增長率之和時，基金積累制在同等繳費水平下提供的養老金替代水平高于現收現付制。然而，基金積累制并沒有對年輕一代要求的未來的養老保障水平提供自動保證，因為它并不能逃避風險，只是把風險幾乎全拋給了個人，特別是把通過市場化的安排并不能擺脫通貨膨脹風險留給了個人。從養老目標看，基金積累制度成功和失敗的例子都有。智利以10％的工資積累，退休后工資替代率1994、1995、1996年分別達到64．8％、64．3％和67．5％；而新加坡公積金制度以工資總額的4％積累于個人賬戶制度中的養老賬戶，退休金的工資替代率在同期僅為7．4％、6．8％和6％，如此低的退休收入顯然不能提供基本的退休收入保障。

其實無論是基金積累制度還是現收現付制度都離不開代際轉移，只不過基金積累制不是通過下一代供款直接養活上一代，而是通過上一代積累資產形成對下一代創造的產品的索取權來達到下一代養活上一代的目的。所以人口老齡化問題的解決，主要還得靠社會總產品的增長來解決。從這個角度來看，現收現付制和個人積累制的差異來自對社會總產品增長的影響。假定社會總產品的增長主要取決于儲蓄率，那么，養老保險制度是采取現收現付制，還是基金積累制，抑或兩者的混合，主要看哪一種制度與一個國家的最優儲蓄率相符合，也就是與最優經濟增長的黃金率相符合。如果一個國家儲蓄率已經很高，那么試圖通過基金積累制來進一步提高國民儲蓄率未必是好事。因為在一個資本市場不開放的經濟里，儲蓄率太高，積累資本過度，會導致資本的報酬率大幅度下降，背離一個經濟的最優增長路徑。

三、養老社會保險制度的本源目標應該優先于制度的經濟外部性

經濟自由主義者反對現收現付制度、主張個人賬戶制度的邏輯起點是前者不利于儲蓄，所以不利于經濟增長；而后者有利于儲蓄并有利于經濟增長。筆者也認為養老社會保險制度不僅是一種社會制度也應該是一種經濟制度，它可以進行再分配、進行需求管理，還可以通過設計產生提高儲蓄的能力和資本形成的能力。但是，養老社會保險制度的本源目標與其經濟外部性之間，有先后次序之分，保險養老收入和公平是第一位的目標，而增加儲蓄是外生的目標，強調儲蓄作用而忽視社會保險本身的目標，顯然是本末倒置。

況且，基金積累制是否能提高一個經濟的儲蓄率還是一個問題。如前所述，從目前的經濟文獻來看，還是沒有定論的問題。即使基金積累制度能夠提高儲蓄率，但儲蓄轉化為有效的投資從而促進經濟增長也需要其他一系列條件。

從第一個層面來看，基金積累制的優勢是不確定的；在第二個層面即促進社會公正方面，現收現付制的優勢卻是十分明顯的，因為完全的基金積累制根本不具備社會再調劑或再分配功能。這使得基金制至少在解決以下幾個方面的問題上顯得乏力：一是減少貧困，維護最基本的人權或個人尊嚴，不使任何個人或家庭的生活水平降到最低生活水平以下；二是促進個人一生收入平滑移動，保證沒有人會面臨未預料到的和不可接受的生活水平大幅度下降；三是減少不平等（包括縱向的和橫向的），促進社會團結和社會穩定等。

筆者并不反對建立個人賬戶制度來分散現收現付制度的風險，但認為個人賬戶制度并不能解決社會公平，也不能單獨承擔養老問題，所以現收現付制度是必要的，同時，由于基金積累制度的效率的實現取決于基金收益率的高低，所以基金管理就被提到前所未有的高度。

四、養老社會保險制度的設計離不開特定國家的國情

近年來，在許多國家出現了更加重視既定供款的個人賬戶制度的趨勢，很顯然，在這一過程中，包括政治、經濟在內的結構性因素、文化因素、意識形態因素扮演了重要角色。

首先，從整個國際大背景來看，既定供款的個人賬戶制度之所以在許多國家受到推崇與新自由主義的興起密切相關。近20多年來，在國際貨幣基金組織、世界銀行等強有力的國際組織推動下，新自由主義在世界政治、經濟、文化等領域迅速興起、擴張，它幾乎影響了世界上絕大多數國家。新自由主義作為一種意識形態建立在古典自由主義宗旨基礎上，它包括：自由的市場、個人主義、追求私利，并且認為這些將導致社會公益。正如上文所述，如果養老保障制度中需要包含再分配因素，完全私有化顯然是不可取的。而且，如果市場本身是不完備的，市場化的速度和程度都應該是有節制的。此外，有一些現象值得注意，第一，社會保障私有化口號喊得最響亮的是美國，20世紀70年代，費爾德斯坦即對現收現付制度提出批評，至90年代各種改革方案被提出，但至今美國的現收現付制度沒有任何的改變。美國是說得多做得少。所以有人認為美國是鼓勵別人做而自己不做。克林頓政府曾試圖將現收現付制度下的基金的一部分投資于股票市場，這一小小的變革要求也被扼殺在思想的萌芽中。原因是美聯儲主席格林斯潘認為美國的股市已經處于非理性的狀態，養老社會保險基金的入市只能是推波助瀾。事實證明格林斯潘是正確的，美國股票市場經歷了從2000年開始，長達近三年熊市的痛苦。第二，在部分工業國和轉型經濟國家進行全部或部分養老金計劃私有化改革嘗試的同時，而另一些國家正在做相反的運動，許多公積金計劃開始轉變為既定給付計劃，這是一個與私有化傾向背道而馳的政策變化。1994年，尼日利亞對養老保險政策進行了重大的修改，將原有的公積金計劃轉變為既定給付（DB）的基本養老金計劃。20世紀90年代早期，其他幾個非洲國家也有公積金計劃，但今天不少國家都效仿尼日利亞，轉為實施既定給付基本養老金計劃。20世紀50年代早期，印度也實施了國家公積金計劃，1995年，印度修改了其養老保險政策，將原來的方案轉變了既定給付的養老金計劃，截至2000年，在這個計劃中，約有50％的繳費用于既定給付養老金的融資。而且，到目前為止，大部分國家仍然以公共管理的現收現付制度為基本養老保障制度，這說明，既定供款的個人賬戶制度還遠未成為養老社會保險制度的主流。

從各國養老社會保險制度的具體設計來看，各國的國情是各國選擇制度模式的基礎。各國人口結構、財政狀況以及養老制度自身的收支狀況決定了各國政府對待這次改革浪潮的基本態度。很顯然，西方一些發達國家之所以積極提倡以個人賬戶為基礎的基金積累制是與這些國家人口老齡化程度高、養老保障支出急劇膨脹以及國家財政赤字居高不下密切相關。2003年，德國的財政赤字為386億歐元，人均為8840歐元。為此，德國去年開始實施的“2010改革計劃”，政府將提高醫療費用、降低退休金和失業救濟。有關保護勞動者就業的法律也將被放寬。德國政府希望通過這個計劃，來削減德國的財政赤字。2004年4月3日超過20萬的德國人走上街頭，抗議施羅德推行削減福利的“2010改革計劃”，要求政府“把改革計劃丟進垃圾箱”。而在其他一些沒有這些問題或這些問題還不嚴重的國家，政府就不見得對這種制度過分青睞。

各國的政治文化差異對制度模式的選擇產生了重要影響。在瑞典等國，一貫強調社會和諧和互助，長期把追求平等和消滅貧困作為重要政治目標，所以，任何會導致貧困和不平等狀況嚴重惡化的改革方案都不可能成功，因而選擇的是以名義賬戶制度為主體模式。在美英等國，一貫強調個人責任和自助，長期追求把政府作用局限在盡量小的范圍內，因而改革的方向是以私營個人賬戶制度為主體模式。在東南亞國家，一貫強調社會穩定，長期主張政府在經濟生活中發揮重要作用，因而選擇了中央公積金制度。所以，在比較各種模式時，我們不能簡單地說這一種優于另一種，需要把制度模式與該國國情結合起來，看哪一種模式更適合該國國情。而新制度的具體設計也應該以該國國情為基本依據。

此外，各國選擇的制度模式的差異，還與其他一些因素有關。各國的原有制度的“路徑依賴”也對制度模式的選擇產生著重要影響，比如，許多工業國長期實行現收現付制度的，如果一下子把原制度去建立一個以個人賬戶為基礎的完全積累制度，不僅廣大職工難以接受，政府也要面對幾乎無法消化的巨額轉制成本。與此相比，那些現收現付制度還沒有建立或建立不久或所發揮作用不太大的國家，建立以個人賬戶為基礎的完全積累制度的難度要小得多。

第6篇：權益金制度改革方案范文

摘要：從不同層面使用“政策”“支柱”“體制/組織方法”“系統/制度”等框架研究老齡化趨勢下的東亞、東南亞典型國家和地區養老金體系的發展情況，發現東亞、東南亞典型國家和地區養老金體系具有社會保險類型、公積金類型、混合拼盤型三種類型，養老金體系的重要組成部分及其各自功能的耦合具有相似性，養老金系統的主要缺陷普遍為覆蓋率低、收益不足，而且東亞、東南亞國家養老金制度改革面臨著老齡化趨勢、全球化競爭加劇和勞動力市場變遷、城鎮化加速、宏觀經濟形勢及資本市場的波動性影響等外部挑戰，因此只有維護財務穩定、促進經濟競爭、實現社會公平、提高運行效率，才能實現人民負擔得起、充足和可持續的養老金計劃。

中圖分類號：F279.129文獻標志碼：A文章編號：1009-4474（2016）03-0063-09

Comparative Study of National Pension System Reforms in

Eastern and Southeastern Asian Countries

LV Huangqin1，2a， ZHOU Weimin2b， Che Sihan3c

（1.Channel Management Department， Beibu Gulf Property & Casualty Insuramce Co.，Ltd. Nanning 530028， China； 2a.International Institute of Gerontology； b.School of Economics & Management； c.School of Public Administration， Southwest Jiaotong University， Chengdu 610031， China）

Key words： welfare system； pension funds system； social security； Eastern and southeastern Asian Countries

Abstract： This essay discusses the development of pension system in eastern and southwesten Asian countries on different layers and under the framework of “policy”， “pillar”， “regime”， and “system”. The authors find out that there are three types of pension systems in eastern and southwester Asian countries， i.e.， social security， accumulation fund and mixed assorted type. Based on historical institutionalism analysis paradigm， the authors present the important components of pension systems and their combinations and reveal crucial disadvantages inside pension systems such as low coverage and insufficient profits along with the mutual external challenges： aging， accelerating global competition， labor migration， growing urbanization and the effect of capital market volatility. In conclusion， the pension systems in eastern and southeastern Asian countries still demand a long term development to make them sustainable， sufficient and beneficial to citizens. Policy suggestions were also proposed for the reform of pension systems.

一、引言學術界有關世界養老金制度主要類型的劃分，尤其是對福利制度發源地歐洲各國的研究，已經產生了諸多影響深遠的研究成果。其中包括EspingAndersen依據生產模式及政治民主觀點所創立的“福利資本主義社會”的三分法〔1〕，Ferrera依據社會風險分擔方式的差異所創立的“普惠――職業”的兩分法〔2〕，以及Bonoli、Marier所推崇的多維多層分類法〔3～4〕。

其中，EspingAndersen的三分法精辟地歸納了福利制度的若干重要特征：西南交通大學學報（社會科學版）第17卷第3期呂芹東亞、東南亞國家養老金體系的比較研究以英國和愛爾蘭為代表的自由主義體制，其養老金制度既包括了帶有“安全網”意義的國家養老金，還倚重體現職業特點的、以自主選擇、市場運作為特點的私人養老金；以德國、意大利、法國、奧地利、荷蘭、西班牙為代表的保守―團結主義體制，其養老金制度主要依靠以就業和參保關聯的社會保險，同時輔以微薄的社會救助；而以丹麥、挪威、瑞典為代表的社會民主體制，其養老金制度則更強調以一般性稅收為基礎的社會普遍養老金。

Ferrera的二分法則在EspingAndersen三分法的基礎上，進一步細化了對上述國家福利制度的分野。比如：他明確地指出雖然英國也如同北歐諸國那樣提供普遍的養老金，但顯然英國更像是一種混合體制，它吸納了更多個人主義、市場主義的成分；同樣的，意大利和荷蘭雖然同德國一樣傾向于采用就業和參保關聯的社會保險，但也從一開始就允許甚至鼓勵其他形式的存在。

Bonoli、Marier則在OECD提出的“支柱”概念〔5〕的基礎上，明確區分了國家責任和個人責任，剝離了“國家管理和社會管理”這一對曾經混用的概念，再結合對福利國家制度兩大起源（Bismarckian & Beveridgean）的歷史考察，做出了對歐洲福利國家制度分野的新詮釋。

但是，以Gough為代表的學者則認為，亞洲諸國福利制度的特性從根本上有別于上述歐洲國家而獨樹一幟〔6〕，主要原因是這些國家的社會政策包括養老金政策，往往從屬于經濟政策或者“社會經濟政策”的范疇，其根本導向是加快貨幣資本流動性、提升人力資本、增進市場競爭，進而促進經濟增長。研究認為，造成這一現象的原因來自以下幾個方面：（1）殖民經歷對有關國家建制的早期有明顯影響。比如日本對韓國、中國臺灣地區的影響，英國對新加坡、香港和馬來西亞的影響。（2）經濟增長中的“追趕期待”。不論是20世紀中后期崛起的“亞洲四小龍”，還是近年來發展迅速的其他“亞洲新興經濟體”，無一例外地在發展模式中導入了“經濟增長優先”的取向，這成為“生產型福利國家”概念得以落地的根本因素。（3）亞洲國家中央政府在社會領域的調控能力普遍較弱。家族宗族以及儒家孝文化的傳統在亞洲根深蒂固，這使得中央政府有機會也有動力更多地依靠“家庭”“單位”“集體”這樣一些東方概念下的“社會組織”來解決養老籌資和老年服務問題，只是保證極低限度的再分配水平，而不像歐洲國家那樣更多地依賴國家對個人強有力的干預〔7～10〕。

因此，這些國家一方面被籠統地界定為“福利生產型”或者“發展型福利”國家和地區，另一方面卻又因其中央公積金制度、“社會統籌+個人賬戶”的社會保險制度、普遍給付制度等極富特色而備受關注。

由于各國實際運行的福利制度復雜多變，相互之間又有很強的“學習特性”，理論分析上還雜糅“體制/組織方法”“制度/系統”“支柱”“政策”等多個層面的分析元素，這些都使得希望用單一維度進行精準抽象分類的想法變得非常困難〔11～14〕。

明白這一點，對后來者研究亞洲國家養老金等福利制度及其改革議題具有重要的啟發意義。我們認為，唯有從系統的觀點出發，結合歷史發展脈絡〔7〕，重點考察制度內各組成項目的功能搭配、功能演化，才能有力地解釋危機應對措施、政策變遷、制度改革和體制轉型的內在邏輯，最終得出有關亞洲國家或者區域間養老金體系的通識結論。

半個世紀以來，以日本、韓國、新加坡、馬來西亞、中國、越南為代表的東亞、東南亞國家，經濟增長成就顯著，其經濟政策廣受世界各國關注〔15〕。然而，與經濟發展并行的該地區獨特的社會保障改革實踐卻并未引起國際社會保障學界的足夠重視。基于此，本文將嘗試利用已有的關于福利體制比較研究的知識〔16〕，考察日本、韓國、新加坡、馬來西亞、中國和越南等六個東亞、東南亞國家自20世紀晚期以來應對經濟危機的社會保障政策，一方面努力解釋這些國家作為一個整體在養老金制度改革議題上有別于西方工業化國家的若干特殊性，另一方面也關注這些國家之間的改革分歧與多樣化的政策選擇〔17～19〕。

二、分析框架與觀測維度根據Ku & Finer所開創的分析框架，我們可以把社會福利納入三個層面分析：福利體制、福利制度和福利政策〔20〕。三者之間雖緊密聯系，但仍有本質上的區分。

所謂體制，是指有關組織形式的制度，是管理機構和管理規范的結合體或統一體。至于福利體制，是指國家和社會經濟在長期互動過程中形成的，關于生產、初次分配和再分配的相對固定關系〔21〕。換言之，福利國家被視為一種特殊的政治經濟關系的總和，其中涵蓋了其歷史發展因素的影響、國家制度安排的特征以及由此決定的國家角色和國家功能的定位、資本主義經濟過程中商品化與非商品化二者之間的矛盾、社會科層化和社會整合等諸多因素〔22〕。可以認為，福利體制本身很難因為短時期或偶然的內外部因素改變而發生變化。而福利制度意味著一種“體制格式”，每個單一的被推行的福利政策都在系統性的體現福利制度的基本原則。同時，福利制度是一種連貫一致的制度安排，不同的政治經濟條件下，福利制度可以出現不同的類型。至于政策，是指國家以權威形式標準化地規定在一定的歷史時期內應該達到的奮斗目標、遵循的行動原則、完成的明確任務、實行的工作方式、采取的一般步驟和具體措施。

因此，制度變遷可以被看作是一種政策調整之后滿足體制改革最終目標的方法。當社會經濟環境不斷改變時，相同福利制度國家做出的反應可以在第一時間被輕易觀察到；當面對經濟危機時，國家社會保障領域會形成新的消費和儲蓄政策網絡。這些政策修訂將導致兩種不同的結果：一種情況是它可能會直接導致系統配置的重大改變，我們稱之為結構性改革；另一種情況是，當涉及到制度層面時，這些改革則是體制演化的固定規律〔23～26〕。在本文的討論中，政策分析是切入口，系統分析是核心，制度層面分析是基礎〔27～28〕。

三、東亞、東南亞國家養老金體系的發展

（一）社會保險類型：日本和韓國

日本和韓國作為二戰后的新興發達國家，其經濟制度均以產業立國，倚重出口，因此，均采取繳費型社會保險制度，通過五十余年的改革和發展，基本形成了覆蓋全民的、多層次多支柱的、穩定的公共養老金制度〔29〕。韓國和日本均以收入關聯的社會養老保險為制度核心，以企業和職工共同繳費作為籌資來源〔30〕。

在韓國，養老金分為三個層次（見圖1）：第一層是所有企業職工及其配偶都必須參加的半積累制國民養老金方案，但特殊職業人群如公務員、教師和軍人等則享用特殊職業養老金，而65歲以上的低收入人群根據其家庭收入情況，每月能領取10萬韓元至20萬韓元的養老金補助（韓國基本年金法，2014年）；第二層是退休津貼、企業年金（包括DB計劃和DC計劃）以及個人退休養老金計劃（IRP）；第三層是個人退休養老金計劃（PPS），18歲以上公民可通過自愿購買由銀行、證券公司和保險公司等機構提供的相應的養老金保險產品來加入該計劃，每月繳納約定的金額，最終養老金水平取決于市場利率和投資收益。

圖1韓國養老金制度在日本，養老金也分為三個層次（見圖2）：第一層是覆蓋全體公民的基礎養老金（BP），是與收入無關的額外所得，有助于完善老年收入保障機制；第二層包括員工養老保險（EPI）、國家養老基金（NPF）和互助養老金（MAP），其中員工養老保險覆蓋所有企業職工，個體經營者和職工少于五人的企業則可自愿參加國家養老基金，互助養老金是公務員、教師這樣的特殊職工享有的；第三層則是由幾個單獨的計劃組成即退休援助（RA）、就業養老基金（EPF）、企業型DC/DB養老金以及稅收資格養老金（TQP）等，受惠人員包括企業職工的一部分〔31〕。

（二）公積金類型：新加坡和馬來西亞

新加坡、馬來西亞的養老金制度都建立于英國殖民時期，秉承了“自力更生”的基本概念。這兩個資源貧乏的國家已經建立了以公積金為主體的單一型養老保障制度，其基本宗旨是為退休職工或提前非自愿脫離勞動力隊伍的職工設立一項強制性儲蓄計劃保護其收入來源，該計劃的資金主要來源于企業和職工。就養老金而言，兩國政府均采取監督和管理措施，而不進行財政轉移支付。經過半個世紀的改善之后，公積金退休計劃已經發展成為一套有效的、有組織的且成熟的系統。

新加坡養老金制度的核心是中央公積金（CPF）制度（見圖3），它提供了大部分社會保障功能，社會風險分擔和再分配不再存在，個人完全依賴于供款基金積累的個人賬戶；圖3新加坡養老金制度養老金制度還包括政府養老金計劃（GPS），是公務員無需繳費且現收現付的養老金計劃；同時還有針對武裝部隊人員的儲蓄和員工計劃（SES）。除此之外，還有補充退休計劃，即企業沒有參與、企業職工私人自愿參加且享受稅收優惠的養老金計劃。為了應對長壽風險，中央公積金的領取向“年金化”方向發展，新推出的終身入息計劃使得目前50歲及以下擁有至少4萬元公積金最低存款的國民，能夠自動加入該計劃成為會員，并從80歲開始領取每月固定收入，直到終老。

與新加坡類似，馬來西亞的養老金制度沒有一個統一的結構，它針對不同的特定人群有不同的計劃（見圖4）。在馬來西亞，有一個針對公務員制定的由政府財政全額資助、受益者不用做任何貢獻、且有固定金額的固定福利養老金計劃。企業職工獲得養老保障的主要途徑是成為職工公積金（EPF）的成員，EPF是一個建立在固定繳款的基礎上、積累儲蓄在個人賬戶里的指令性計劃，該計劃為企業職工提供養老住房和醫療保障。另外，福利部門有責任減輕公民的貧困，每月為60歲以上、貧困潦倒、體弱多病又沒有近親者提供300元人民幣的養老補助。除此之外，武裝部隊基金（LTAT）是1972年8月由議會通過的對于所有現役軍事人員都是強制要求的DC計劃，同時它也可以作為所有軍事人員的自愿儲蓄計劃。

（三）混合拼盤型：中國和越南

中國作為擁有世界最多人口的經濟轉型國家，自1993年開始進行養老金制度改革，并于4年后正式確立了全國企業統一的、社會統籌和個人賬戶相結合的城鎮職工基本養老保險框架，之后，又用了16年的時間在全國建立起了一個多支柱、多層次的基本養老金制度，實現了從制度上覆蓋所有人群（而非每個人）的階段性改革目標〔32〕。當前，中國的第一層基本養老保險制度主要由三條線路組成：機關事業單位養老保險、城鎮職工養老保險、城鄉居民養老保險。而城鎮職工養老保險是由統籌賬戶和個人賬戶共同組成，統籌賬戶由職工所在企業繳納，個人賬戶則全部由職工個人承擔；城鄉居民養老保險則略微復雜，各地區實施標準略有不同，但都是由地方社保機構統一管理，當地居民按各地標準自愿參保；2015年11月中國養老金“并軌”后，機關事業單位養老保險將由單位和個人共同繳費，單位繳費比例和個人繳費比例與企業職工一致，全國養老金改革同步，繳納的比例統一。此外，中國還引入了第二層針對公務員、事業職工和企業職工的企業年金以及第三層個人儲蓄養老保險（見圖5）〔33～37〕。

圖5中國養老金制度

同為經濟轉型國家的越南，其社會保險制度由該國總理于1995年2月16日簽署頒布實施法令19/CP后設立，并于同年10月1日起生效。越南的社會保險制度由強制型和自愿型兩部分組成（見圖6），且都是基于固定收益的現收現付籌資制度。目前，強制型社會保險的貢獻率為24%，其中17%是由企業支付，另外7%則由職工個人支付。關于強制型社會保險基金的分配，3%為短期利益分配，1%分配給工傷和職業病保險，剩下的20%則分配給殘疾以及養老保險。自愿型養老保險制度于2008年實施，主要針對非正規就業的人群和農民。然而與強制型養老保險制度相比，自愿型養老制度則沒有任何短期效益，不保證最低養老金，沒有提前退休的可能性。

圖6越南養老金制度

四、東亞、東南亞國家養老金制度改革的外部挑戰及其路徑和目標（一）外部挑戰

1.老齡趨勢

東亞、東南亞主要經濟體將在21世紀上半葉逐漸邁向人口的全面老齡化。人口老齡化的加速使得有關國家，特別是那些實行現收現付制養老金制度的國家面臨支付壓力，政府背負著沉重的彌補基本養老保險基金收支缺口的財政責任。在此背景下，提高在職勞動者的繳費或納稅水平、降低退休勞動者的養老金待遇水平、提高法定退休年齡、引入基金積累制繳費確定型養老金制度或者是非積累制繳費確定型養老金制度將成為這類國家的主流政策選擇〔38〕。

2.全球化競爭加劇和勞動力市場變遷

經濟活動特別是產業的全球化意味著國際貿易競爭加劇和金融市場更加開放。歷史上發展中國家由于在世界貿易經濟格局中處于劣勢地位，長期依賴以廉價勞動力為基礎的出口導向的制造業，因而它們比歐美發達國家更需要通過實施“競爭性節儉”的社會保障來提高本國商品和產業在國際市場的競爭力，并盡可能多地留住國際投資。目前，雖然他們的養老金等社會保障的資金來源也有面向資本利得的稅收，但其主體仍然是基于勞動就業等經濟活動收入的課稅（或繳費）。這就使得養老金制度對勞動力市場非常敏感，且勞動力市場的變化給養老金制度帶來了進一步的挑戰。

3.城鎮化加速

亞洲開發銀行的《亞太地區關鍵指標2012》別章節“亞洲的綠色城市化”顯示，從1980年到2010年，亞洲城鎮人口增加了10億，超過世界所有其他地區新增城鎮人口的總數。其中中國的城鎮化發展最快，在1949年到2010年的61年間，城鎮化率從10%提高到50%，而拉丁美洲及加勒比海地區實現相同水平的城鎮化用了210年，歐洲用了150年，北美用了105年。大規模的快速城鎮化將導致不平等程度逐步加深，城鄉發展差距持續擴大、城市貧民窟越來越多，這給城鎮化快速發展中的東亞、東南亞國家提出了嚴峻挑戰〔39〕。

4.宏觀經濟形勢及資本市場的波動性

在國際金融危機、外部環境趨緊的影響下，東亞、東南亞國家宏觀經濟運行的困難比預想的還要嚴重，經濟短期減速甚至中長期下滑的風險已經顯現，已經出現了投資增速下降、經濟增長出現放緩的跡象，同時，消費不景氣，對經濟增長拉動減弱。以凱恩斯主義為代表的國家干預經濟理論認為，社會保障是國家干預的重要實現形式和調節工具。在經濟蕭條時期社會保障收入增加緩慢而支出增加迅速，在經濟繁榮時期社會保障收入增加迅速而支出增加緩慢，這樣社會保障的收入和支出變化就會自發地作用于社會總需求，從而在宏觀上和周期上具有調節與緩和經濟波動的作用，是政府干預經濟、促進增長的重要環節，是化解和抵消經濟波動風險的有力手段，是平衡社會利益關系的制度保證。在現代市場經濟體制中，沒有社會保障體系提供的調節穩定作用，經濟增長將難以為繼。

另一方面，金融和產品市場日益一體化給養老金制度帶來了其他壓力。更開放的金融市場，資本流動的增加，貿易模式的變化給政府帶來了要降低非工資勞動成本的壓力（比如社會繳費）。這種壓力在那些養老金是由捐款得到資助，較小程度上由一般稅收資助的通用系統提供的國家非常嚴重。

養老金制度的成熟度是另一個導致金融不穩定的因素，這個不穩定因素是指退休人口的共享資源是受益人和貢獻者的比例的函數（受益人和捐助者占總人口的比例）。如果這些比例依然增長，并且在未來將繼續增長，那么這個制度仍在成熟的過程中，而當這個比例不斷上升時，制度的潛在財務風險就會逐漸暴露出來。

（二）改革的路徑和目標

1.維護財務穩定

如何維護和加強社會保障項目自身的財務穩定是制度改革與發展本身的首要難題。正如我們所觀察到的那樣，在那些以俾斯麥式社會保險為核心制度的國家，財政約束和財政依賴正變得日益緊迫。

自1970年以來，也就是制度創立僅20余年之后，日本韓國出現過數次因為財政補貼養老金繳費過多而難以為繼的情況，迫使政府不得不著手降低養老金待遇和提高養老金繳費水平。中國政府近年來也加大了對養老金制度的投入，但仍捉襟見肘。

這些事實不僅引發了社會各界對制度選擇甚至福利體制的質疑，也讓學術界和后進國家開始更多地關注以一般性稅收作為融資來源的普遍給付的社會養老金模式。進而，人們重新回到了一個長期爭論的問題：在老年經濟保障的責任劃分中，政府和個人究竟應該如何分擔？如果政府負有更多責任，那么增加養老金系統資金流入則是必然之選。一個國家繳款型福利和非繳款型福利的搭配結構，也直接影響到養老金制度的整體面貌，甚至是體制特征〔40〕。

2.促進經濟競爭

亞洲數次經濟危機的經驗教訓表明，持續可靠的經濟增長不僅僅源于充分杠桿化了的繁榮的虛擬金融經濟，更源于產業蓬勃發展、勞動就業充分、崗位創造活躍、工資穩定提升的健康的實體經濟。而繳費型社會保險制度賴以穩定運行的前提，恰恰是上述實體經濟本身的穩定。否則，在經濟增長放緩、失業率高起、企業生產開工不足的情況下，強制性社會保險繳費作為企業勞動力成本的主要部分之一，不可避免地會對企業復蘇造成負面影響，進而打擊企業的雇傭能力和生產能力，最終有損經濟增長。這一特性也可以解釋為何越來越多的東亞、東南亞國家在不確定性日益增加的宏觀經濟形勢下，迅速從單一的繳費型向繳費型、普惠型和積累型混合的復合型制度轉變：引入普遍養老金鞏固減貧效果，降低第一支柱養老金的比重，提升第二支柱和第三支柱養老金的分量，倡導個人對養老責任的負擔，這些都可被視作提升經濟整體競爭力的策略性考慮。

3.實現社會公平

社會公平是任何一個社會保護項目需審慎對待的核心原則。然而“養老金制度的公平/不公平”在各個國家卻有著千差萬別的含義和表現形式。不同國家由于權益不同而產生了不同的多元化問題，包括不同代際之間的公平，主要是處于改革前后不同年代的“新人”“中人”“老人”權利義務的平衡性問題；而代內不同群體之間的公平，則涵蓋職業、性別、地域等方面的差異性問題。在日本、韓國，體現為工人和其他社會類別之間以及不同年齡群組之間的再分配不公平；在新加坡和馬來西亞，則是高收入人群和低收入人群之間缺乏再分配機制的不公平問題。針對這類問題，有關國家近年來整合原有的、碎片化的、分割的養老金制度，積極引入調劑金和養老金待遇指數化調整等機制，以提升社會公平性。

4.提高運行效率

養老金制度運行效率的提升，對于那些人口眾多、財力有限、地區發展不平衡、非正規就業廣泛存在的東亞、東南亞國家來說，通常是一個難題。當國家大刀闊斧地削減財政對公共養老保險的支持，甚至取消部分養老金福利項目的時候，制度本身的財務穩定性的確是提高了，但卻使得越來越多的社會群體暴露在全球化競爭、宏觀經濟波動、人口老齡化等社會風險之下〔41〕；但如果要下決心為全體國民提供體面的老年經濟保障，就必須將拓展融資渠道、加大財政補貼、提高費/稅水平、改革稅收體系、盤活變現國有資產等納入一攬子改革計劃中做通盤考慮。同時，面對多樣化的勞動力市場，進城農民工、非正式職工、家庭辦公工作者、兼職人員日益增加，政府還必須竭力提升養老金制度的彈性和可攜帶性，降低勞動力流動給制度帶來的管理成本。

五、結論現代國家或者文明制度的特征之一就是如何讓人們“體面地老去”，因為年老并退出勞動力隊伍，這是個人沒有辦法抵御的自然風險，需要國家有制度安排，但各個國家的解決方式卻大相徑庭。以往的研究雖提供了一些有意義的見解，但沒有一個能夠合理地解釋為什么同為生產型福利體制卻出現了機構不一，以及為什么面對來自人口結構變化和經濟全球化這種社會經濟挑戰時，這種分歧明顯擴大了。比如在中國，“全民退休金制度”曾在改革開放前（1949年到20世紀80年代）對公務員和國有企事業單位職工實施過，獲得過較多的社會支持和民眾支持。但到改革開放（20世紀80年代）以后，中國轉而以經濟建設為中心，包括社會保障事業的發展在內都變成經濟發展的配套。當時的決策者把經濟發展的一些原理或者一些規律套用到養老金等社會保障制度上，造成了很多問題。比如，中國的正式養老保險制度雖然基本實現了人群意義上的覆蓋，但仍有一半以上的公民個人并沒有被養老保險制度真正覆蓋。在中國只有少量的農民參保，且他們可獲得的養老金水平很低。即使是被養老保險制度覆蓋的從業人員，其養老金的實際替代率也不足50%，而且不同群體的養老金待遇差距很大。經過分析，本文認為這兩個問題的答案是因為福利政策/制度/體制下的生產制度系統已經發生變化。

從政策的角度看，為東亞、東南亞國家老年人提供養老保障有三個可能的政策選擇：（1）擴大正規社會保障覆蓋面；（2）推行互助形式的小范圍保險；（3）實施更激進的社會救助（社會養老金）。

其中，前兩個政策都要求參保人付費，是付費型的社會保障。第三個則是一個全面普遍性的政策設計，就是一個都不能少，人人都能被納入到公共養老金體系里面去。盡管付費型的社會保障有其優點，但國際上的經驗表明，在擴大農村地區的覆蓋面和脫貧方面，它在發展中國家是不成功的，最貧困人口和低收入群體往往被排除在外，原因很簡單，因為他們沒有支付能力。因此，東亞、東南亞發展中國家希望貧困人口和低收入人群通過繳費型社會保障來獲得養老金，并實現全面覆蓋是非常困難的，如果為了擴大覆蓋面而強制要求低收入的居民付費，又會損害他們的基本權益。越來越多的國際組織和從事社會保障研究的學者認為，前兩種政策途徑對于生活在貧困線上下的高風險群體是不適用的，而社會養老金較為可行。

而從制度的角度看，東亞、東南亞國家的養老金制度由兩大類板塊組成：一類是以社會保險為核心，輔以較高的政府財政補貼，謂之“保障型”福利體制；另一類是以強制積累為核心，輔以有限的政府財政補貼，謂之“競爭型”福利體制。當然，如果算上近幾年在中國農村等其他發展中國家出現的社會養老金，當前東亞、東南亞國家的養老金制度則應該為三種。第一類主要采取DB型的財務給付模式，待遇的確定通常與人口撫養比、工資水平、繳費年限等人口和就業制度緊密聯系，因而容易受到人口老齡化、勞動力市場波動、宏觀經濟惡化等因素影響而造成收支不平衡的問題；第二類主要采取DC型的財務給付模式，待遇的確定取決于基金在勞動者生命周期內的總繳存水平和總積累水平，因而其影響主要來自資本市場和投資業績的不確定性。當然再加上基礎養老金作為托底，又可以衍生出其他兩類制度形態：一是國民年金+職業制年金；二是國民年金+積累制年金。

當我們站在國家體制的角度來分析，邏輯將變得更加清晰。國家只有兩種選擇：要么從老百姓手上收取保險費并給予必要的補貼；要么采用收稅的方式，通過制度安排給老百姓提供保障。換句話說，就是政府是否應該靠公共財政來實現居民的養老經濟保障？這種保障是否可行？對此，各方面爭論很大。

奉行自由主義觀點的人認為，從社會正規制度安排來看，人們的養老保障至少可以從社會養老保險、最低生活保障制度和商業養老保險三個渠道獲得。而對于當前廣泛存在于東亞、東南亞發展中國家覆蓋面不足、保障水平過低、籌資來源不穩定等現象，他們認為由于制度設計的局限性和制度之間缺乏配套和銜接，才最終使弱勢群體游離于養老保障的制度之外而沒有得到體制上的保護。因此，他們呼吁構筑弱勢群體的老年救助制度應為解決弱勢群體養老保障的選擇，而沒有必要人人都被同一個制度所覆蓋，造成效率低下。

而倡導國家干預觀點的人則認為，從制度安排上來看，一個全覆蓋的、全體百姓共擔風險的養老金體制是成本最低的，它的核心在于它是以國家信譽來構建養老金體系。因為養老金問題實際上是一個跨越代際的資源轉移和再分配問題，它其實是一個信譽產品，就是你信則有，不信則會產生很多糾紛。國家提供養老金實際上是在以國家信譽做擔保，讓老百姓相信社保部門發放養老金不是敷衍，社保部門保管養老金是盡心的，社保部門運營養老金不是謀利的，這樣一來能夠顯著地降低交易成本。更重要的是，這種依靠國家信用、以稅收為基礎、保障基本水平的普遍養老金體制，由國家財政來牽頭，建立覆蓋城鄉居民的基本養老保險制度，把體系內現有的各種保險、政府投入以及個人的支付整合起來綜合使用，會給國家參與區域和世界經濟競爭留下更多的空間。

當前及未來相當長時期內，本文所談及的東亞、東南亞國家的養老金制度都面臨嚴峻和緊迫的改革任務，都需要各國決策者審慎權衡、全面比較上述多種養老金改革方案，以實現總體改革和發展目標。

總體來看，盡管亞洲國家在福利制度和福利政策層面存在諸多差別，但其生產型福利體制的本質并未改變。只要追趕式經濟增長在長時期內仍然是亞洲各國發展的首要任務，那么其養老金制度等社會保障制度相對其他經濟制度而言，就還會具有明顯的依附性和配套性。因此，我們建議，分析亞洲國家養老金改革議題的基點不僅要落腳在政策層面，追蹤短期內的政策調整，還要充分認識這種配套性和依附性，從中期的制度層面和長期的體制層面理解亞洲各國社會保障改革發展的內在動力，進而實施行之有效的長期可持續的改革發展措施。

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第7篇：權益金制度改革方案范文

關鍵詞：養老保險制度 改革 可持續性 保值增值

一、我國現行養老保險制度概述

1986年《國務院關于實行勞動合同制暫行規定》明確提出，勞動合同制工人實行養老保險制度，退休養老基金的來源由企業和勞動合同制個人繳納，首開了中國勞動者個人繳納養老保險費之先河。經過十多年的探索與實踐，國務院于1997年頒布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，正式確立以社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險體制。目前，我國的養老保險體系由城鎮職工基本養老保險制度、農村新型社會養老保險制度、機關事業單位的退休養老制度及城鎮居民養老保險制度四部分構成。按照現行政策，用人單位繳納基本養老保險費的比例，一般不超過企業工資總額的20%，職工個人按照本人繳費工資的8%繳費，記入個人賬戶。

二、我國養老金資金池現狀概述

我國的養老保險大致分為三個部分，一是基本養老保險，這是規模最大的一塊，按規定只能存在銀行和購買部分國債，收益率極低。二是企業年金，可以投資一定比例的股票等高風險資產。三是全國社會保障基金，用于社會保障支出的補充和調劑，屬于戰略儲備基金，按規定比例投資于有固定收益的各類債券和存款、股票實業等。

我國企業職工養老金目前結余1.9萬億元，既有當年的結余也有累計的結余。2011年養老金收入大約為1.3萬億元，支出約為1.2萬億元，略有結余。2011年財政對職工養老金的補助大約為1800多億元，如扣除財政補助，13個省有缺口，但是加上財政補助全部都是收大于支（人力資源和社會保障部部長尹蔚民）。從全國層面看，不存在養老金缺口的問題，仍是可持續的。

三、我國現行養老保險體制存在的弊端

首先，我國的養老金制度存在較為嚴重的空賬問題。我國在設計養老保險改革方案，也就是從傳統的現收現付制轉向社會統籌與個人賬戶相結合的體制時，沒有采取專門方式處理轉軌成本。在養老保險制度建立之前沒有資金積累，當期繳納的保險金被用來支付上一代人的養老金而沒有投入到養老金資金池中，個人賬戶是“空賬”。另一方面由于我國老齡化程度不斷加速，除去個人賬戶積累的“社會統籌”部分根本不足以用來支付離退休人員養老金，再加上統籌部分與個人賬戶部分資金的“混賬管理”，于是就出現了“挪用”個人賬戶中的基金來填補養老金支付空缺的現象。截至2010年底，中國個人賬戶記賬額1.9萬億元，其中做實賬戶僅2039億元，等于1.7萬億元的缺口（中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文，2012）。

第二，養老基金投資渠道單一、效率低下。目前我國養老金主要用來購買國債和銀行儲蓄，安全性有了保證，但在市場經濟條件下很難規避通貨膨脹的風險，存在貶值的可能，無法滿足老齡社會對養老金的需求。在2004年、2007年、2008年和2010年這四年中，我國的通貨膨脹率在數值上部分或全部超過了同期銀行定期存款利率，在2004年和2008年中，即使全部以五年期定期存款的方式存在銀行，也是縮水的。在通貨膨脹率較高的2004年、2007年和2008年，憑證式國債的票面利率雖然略高于同期銀行定期存款利率，但仍不足以完全抵消通貨膨脹的風險。

第三，退休年齡偏低，且男女性別在退休年齡上差距太大。退休年齡的高低決定著領取養老金時間的長短，偏低的退休年齡是導致我國社會養老保險制度收支不平衡的主要原因。從人口預期壽命的角度出發,一般的規律是退休年齡隨人均壽命的增長而提高。我國在1951年規定男性退休年齡為60周歲，女性為50周歲，1955年把女干部退休年齡確定為55周歲，國發[1978]104號仍沿用此規定至今。隨著平均預期壽命增長，現在的退休規定則明顯不合適了。另一方面，由于女性的平均壽命要明顯高于男性，女性要比男性早10年（女干部早5年）退休，這不僅導致我國養老金支付壓力加重，而且也不利于婦女權益的保障。

四、對我國養老保險制度改革方向的幾點建議

從養老金資金池可持續性角度，對我國養老保險制度改革方向的幾點建議：

1.加大財政投入力度

養老金個人賬戶出現的空賬是制度設計原因造成的，因此以財政資金填補養老金賬戶本身就具有合理性。《中華人民共和國社會保險法》第十三條規定：“國有企業、事業單位職工參加基本養老保險前，視同繳費年限期間應當繳納的基本養老保險費由政府承擔。基本養老保險基金出現支付不足時，政府給予補貼。”由于人口老年化社會的加速到來，基本養老金隨時可能出現支付的虧空，《社會保險法》明確了政府以公共財政進行“補貼”的責任，從基本法層面確立了政府承擔國有企業、事業單位職工養老金“歷史欠賬”的財政責任，有利于城鎮職工基本養老保險可持續發展。實際上，像美國等發達國家在處理養老金缺口問題時，也基本上都是由政府買單。

2.推遲退休年齡，實行彈性退休制度

在就業年齡推遲、預期壽命增加的情況下，推遲養老金給付時間無疑是解決養老保險不可持續問題的有效措施。目前大多數發達國家的法定退休年齡是65歲，我國法定退休年齡是目前世界主要國家中最低的，尤其是女性退休年齡，與壽命預期嚴重脫節。隨著科技水平的提高，勞動強度大大降低，且女性受教育程度也越來越高，推遲女性的退休年齡可以避免人力資源的浪費，同時增加女性的晉升機會和空間，延長退休年齡也可以創造第二次人口紅利。可見，推遲退休年齡是大勢所趨，非常急迫。

另外，我們可以借鑒韓國的經驗，不是把退休年齡推遲幾年，而是把領取養老保險金的年齡往后推遲5年，得到跟推遲退休年齡一致的效果。但在目前就業難的形勢下，這樣的調整無疑會加劇就業壓力，激化某些社會矛盾。對收入高、工作輕松的群體，延遲退休是有利的，而對于普通工人則是不利的。在短期內以“一刀切”方式推遲退休年齡缺乏可行性。可以嘗試推行彈性退休制度，逐步提高退休年齡尤其是婦女的退休年齡。對不同行業、不同群體采取相應的退休年齡，并結合工作需要，允許勞動者在政策規定的范圍內選擇退休方式。對于選擇延長退休年齡的勞動者可以制定相應的激勵政策，適當提高養老金支付待遇。

3.引導養老基金進入金融市場，推動多元化投資，確保保值增值

據中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文估算，全國社保基金十多年來的收益率可能不足2%，低于同期CPI增長水平，收益率近世界最低之列。國家“十二五”規劃綱要提出，積極穩妥推進養老基金投資運營。所以對養老金投資運營實現保值增值而言，方向是非常明確的。

全國社保基金理事會2012年3月20日消息稱，經國務院批準，社保基金理事會受廣東省政府委托，投資運營廣東城鎮職工基本養老保險結存資金1000億元，此舉在全國尚屬首次，是在當前形勢下實現養老金保值增值的一個探索。

從國外成熟市場看，很少有養老金全部躺在銀行吃存款的現象，基本上都有20%到50%左右的資金進入股市。但國外的股市相對成熟，而我國的股市還存在重融資輕回報，投機炒作盛行種種問題，股市經常大起大落，和經濟基本面脫節等等。在法律制度建設、市場化投資運營方面需要解決的問題還有很多，客觀上需要有關政府部門對此做出科學安排，應能夠隨著我國金融市場的深化妥善調整投資政策，真正有效地通過養老基金進入金融市場，促進我國養老保險基金的可持續發展。

參考文獻：

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第8篇：權益金制度改革方案范文

根據我國的基本國情以及建立社會主義市場經濟體制的總體要求，我國職工養老保障制度應當從傳統的以受益為基準、養老金現收現付體制改革為基金預籌積累的個人帳戶制度，這已經成為社會各界的普遍共識，并且在黨的十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中也得到了比較明確的體現。《決定》明確指出，在職工養老保障問題上，要“實行社會統籌和個人帳戶相結合”。

對新參加工作的職工來講，通過個人帳戶進行養老金預籌積累是沒有問題的。但無法回避的問題是，目前已經離退休的職工沒有養老金積累，目前在職但在實施個人帳戶制度以前參加工作的老職工在過去的工作年限里也沒有養老金積累。而他們的養老問題又是必須予以保證的，因為按照舊體制下的低工資、高福利政策，他們的養老金已通過“預先扣除”轉化為過去的政府收入并凝固在國有資產當中，政府則承擔對他們的養老保障義務。更進一步講，舊體制形成了政府對老職工隱性養老金負債，這是必須償還的。

老職工養老金來源理論上可能的解決方式有二，一是實行“新人新辦法、老人老辦法”，即對新職工實施基金積累的個人帳戶制度，對老職工則繼續通過現收現付的辦法，讓目前的企業和年輕職工繳費解決；二是由政府統一對老職工的養老金來源作出專門處理。

實行“新人新辦法、老人老辦法”問題很大。第一，對老職工負有養老保障責任（事實上是負債）的是政府，因此，如果政府不承擔責任，轉而繼續讓年輕職工承擔義務是不合理的。第二，即使不考慮合理性問題，僅從財務上看，也行不通。目前在全國范圍內，已退休職工的退休金大約占在職職工工資總額的16—18%，隨著今后更多老職工進入退休年齡，這種負擔比例還會進一步提高。如果通過企業繳費完成對“新人”進行養老金積累和對“老人”養老的雙重任務。即使考慮新制度中的個人繳費因素，所需的企業繳費占職工工資總額的比重也要達30%左右。這是企業無法承受的。

因此，要想真正實現養老保障體制轉軌，必須對老職工的養老金來源作出專門處理，即由政府統一償還舊體制形成的對中老年職工的養老金負債。根據智利等國家的實踐經驗，順利實現社會保障體制轉軌的關鍵就在于由政府妥善解決了舊體制遺留的中老年職工的養老金權益問題。否則，轉軌無法進行。

二、1995年3月的改革方案無法實現《決定》提出的改革目標

為落實《決定》提出的改革要求，1995年3月，國務院了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，并同時出臺了兩個具體操作方案，即實施辦法之一和實施辦法之二。

方案一的特點是要為在職職工全面建立個人帳戶，職工退休后的養老金計發比較嚴格地與個人帳戶儲存額相對應。對于實施個人帳戶制度以前參加工作的職工，該辦法實施前的工作年限視同繳費年限，至退休時，“以個人帳戶中的儲存額推算出全部工作年限的儲存額”。已退休職工的養老金通過企業另行繳納一定比例的費用形成統籌基金解決，給付標準按照改革前老辦法執行。

方案二只設計了一個比例不大的個人帳戶。目前在職職工退休后的養老金計發分為三部分，一是社會性養老金，按照職工所在地職工平均工資的一定比例計發；二是繳費性養老金，個人和企業繳費每滿全年，按繳費工資基數的一定比例計發；三是個人帳戶養老金，對應于個人帳戶儲存額。其中前兩項養老金來自于“統籌”。已退休職工的養老金則全部來自于“統籌”。與方案一類似，實施個人繳費制度前參加工作的職工，連續工齡視同繳費年限。

兩個操作方案的設計思想、內容等是存在較大差異的，但有一個非常突出的共同點：老職工的養老金來源都是要通過當期的企業“統籌繳費”解決。

根據前文分析，在老職工的養老金來源不進行特殊處理的情況下，要想實現養老保障制度的轉軌是根本不可能的。從兩方案的實際運行結果看，與真正意義上的個人帳戶制度大相徑庭，個人帳戶普遍為空帳戶，基金積累也不可能形成。

由于目前離退休人員的養老金沒有來源，要通過企業“統籌繳費”解決，但在實際上，在企業開始為在職職工進行個人帳戶積累的情況下，已不可能再承擔過高的“統籌繳費”以支付目前退休人員的實際養老金需要。而老職工的養老金又是必須支付的，所以，唯一的辦法只能是挪用目前已進入在職職工個人帳戶的養老金。這在方案一中表現得最為突出。其更一步結果是，不僅實施個人帳戶制度以前參加工作的職工存在“空帳”問題，已經按規定繳費的個人帳戶也因為資金被挪用而無法積累。盡管有關方面在無可奈何的情況下提出要進行所謂“基金部分積累”。但由于支付已退休人員養老金的壓力巨大，又不可能無限制地提高企業繳費水平，因而在事實上基金積累的數量極為有限。至1996年底，全國養老金歷年滾存節余為580億元，尚不到1996年當年養老金支付額的一半。而且，其中還有相當大部分是1995年改革以前所剩余的。

由于個人帳戶中沒有資金，待目前在職職工退休時，他們的養老金來源就又成了問題，出路只能是繼續挪用下一代人的個人帳戶資金，拆東墻補西墻，使空帳戶一代一代往下轉。

三、“空帳”運行無法支撐下去，有關功能目標也無法實現

1995年3月的改革方案不僅未能建立真正意義上的個人帳戶制度，從實際運行情況看，也是很難支撐下去的。

由于已退休職工的退休金支付壓力巨大，再加上因管理體制問題導致的高昂成本，養老金繳費率（企業繳納的養老金占企業職工工資總額的比重）普遍很高，絕大部分地區都在20%以上，個別地區則接近30%，許多企業無力繳納或以各種方式拒繳。綜合各種調查結果，近期各地養老金的收繳率（實際收繳額占應收繳數額的比例）在1996年竟降至50—60%。為了維持統籌體系的運轉，一些地方不得不進一步提高繳費率，進而形成一種惡性循環。

需要指出的是，在以養老金現收現付為資金籌集模式的舊體制中，對職工的養老金負債是一種隱性負債，而空帳戶形成的則是政府對職工的明確負債，負債規模也更具有剛性。對這種負債也沒有任何對其他人的債權來保證，因此是非常危險的。

由于體制本身存在缺陷，很多預期的功能目標也無法實現。首先，國有企業負擔問題得不到有效緩解。不僅那些老職工多、負擔重的困難企業未能走出困境，很多原本負擔較輕的企業也由于統籌壓力而不堪重負；此外，由于統籌層次低，不同地區之間企業負擔不均衡問題也很突出。其次，覆蓋全社會的統一的社會保障體系難以建立，無法為改革和發展提供保證。目前有關部門和各級地方政府都試圖將現行保障體系的覆蓋范圍擴大至非公有制經濟領域，但收效甚微，其根本的原因在于，在政府不能明確償還對老職工養老金負債的情況下，擴大覆蓋范圍存在明顯的責任轉嫁特征，以致于非公有制企業普遍難以接受，養老保障體系仍只能局限在公有制經濟范圍內。這不僅不利于各種經濟成份的共同發展、平等競爭和統一勞動力市場的形成，也嚴重制約著當前的國有企業

改革和國有經濟結構調整，諸如破產兼并、富余人員分離等難以有效進行，企業職能無法有效轉換。第三，由于無法真正形成基金積累，難以為長期經濟發展特別是資本市場發育作出貢獻；第四，無法有效解決老有所養，社會穩定問題。僅從目前國有企業的現實看，因企業負擔過重，養老金收支困難，退休職工養老金拖欠問題已相當普遍，在許多地方已成為嚴重的社會不穩定因素。

回避償還對老職工的養老金負債的一個重要考慮因素是不想讓政府承擔過多的經濟壓力。然而，當現行體制無法正常發揮功能時，必須承擔風險的只能是各級政府。事實上，目前在不少地區，地方政府已經開始面對維持職工生活的巨大經濟壓力和相關的政治與社會壓力。

四、1997年的改進措施及其局限性

鑒于1995年改革以來面臨的問題，勞動部、國家體改委等政府職能部門經過協商，于近期形成一個改進方案，并報請國務院批準于1997年8月公布。統一后方案的要點是：按職工工資的11%建立個人帳戶，其中個人繳費率1997年不得低于本人工資的4%，1998年起每兩年提高一個百分點，最終達到本人繳費工資的8%，個人帳戶的其余部分由企業繳費劃入。隨著個人繳費比例的提高，企業劃入的部分要逐步降至工資的3%；老職工的養老金由企業繳費形成的社會統籌基金解決。企業繳費率由省、自治區、直轄市人民政府確定，一般不得超過企業工資總額的20%（包括劃入個人帳戶的部分）。養老金支付分為兩部分，一是基礎養老金，標準為當地職工上年度平均工資的20%；二是個人帳戶養老金，標準為個人帳戶累計儲存額除以120。個人繳費年限累計不滿15年的，退休后不享受基礎養老金待遇，其個人帳戶儲存額一次性支付給本人。

圍繞上述基本框架，該改革方案還提出了其它一些措施，主要包括逐步擴大覆蓋范圍、提高統籌層次以及改善基金經營、監督和管理等。

從統一制度、改善管理的角度看，較之于當前多種具體實施方案并存，該方案顯然有所進步。然而，從基本的養老制度模式看，仍然不準備補償國家對老職工的社會保障欠帳，而是試圖繼續用“社會統籌”來解決老職工的社會保障費用。因此，該“統一制度”方案僅僅是對當前較為混亂的養老保障制度的一種修補方案。從其確定的“個人帳戶”比例和“社會統籌”比例看，則是前述方案一和方案二的折衷。

根據對1995年改革以來養老保障制度主要矛盾和問題的分析，不解決對老職工的養老金負債，真正意義上的個人帳戶制度是建立不起來的。

對于必然出現的空帳問題，有關方面的設想是通過提高個人和企業繳費逐步將“空帳”充實。很顯然，在目前企業已不堪重負并且退休人員比例迅速增加的情況下，這只能是一種不切實際的幻想。此外，還有不少人寄希望于擴大統籌的覆蓋面，將實施范圍擴大到目前職工年齡結構相對年輕的非公有制領域。這一思路的最大問題表現在兩個方面：其一，如前所述，由于明顯存在負擔轉嫁問題，這種努力很難實現；其二，即使使用強制手段使各種非公有制企業進入統籌體系，也姑且不考慮這會對非公有制經濟發展產生何種影響，一個必然存在的問題是，在非公有制企業職工陸續進入老年后，政府則必須兌對他們的養老金承諾，屆時亦不可避免會出現支付危機，而且是更大的危機，因為養老保障體系的負債數量較目前會大幅度增加。因此，這種思路的實質只是將發生危機的時間推遲。

總之，1997年改進方案仍然是一個存在缺陷的方案，仍然難以為當前緊迫的國有企業改革和國有經濟的戰略性改組提供幫助，無法保證長期的養老安全，也難以促進經濟增長以及為市場經濟體制建設提供支撐。在我們看來，唯一的出路應當是抓緊解決對老職工隱性負債的補償這個癥結問題，在完全積累的個人帳戶制的基礎上，才能使其他的問題迎刃而解。

五、解決問題的關鍵：補償對老職工的隱性負債

要順利實現養老保障制度從以受益為基準，養老金現收現付的舊體制轉向養老金預籌積累的個人帳戶制度，最關鍵的問題是必須以有效方式解決對中老職工的隱性負債。由于隱性養老金負債是作為舊的體制結果出現的，是政府對職工的負債，只能通過政府統一承擔債務責任。

1、過渡費用應主要來源于國有資產存量

既然國家應當負責補償，過渡資金從理論上講只能有兩種基本來源：一是從現有的國有資產存量中“切一塊”注入老職工的個人帳戶；二是從政府目前和今后的財政收入中拿出一筆錢來對老職工過去的隱性供款進行補償。

智利的作法是由政府向老職工發放認可債券，并通過政府財政逐年償還。之所以如此，其中一個很重要的背景是，在進行改革時，智利的財政是有盈余的。我國的情況下則不然，目前以至今后相當長一個時期都將面臨財政緊張的局面。雖然每年用于償還隱性債務的流量不是很大，最高年份約為1200億元（1994年價格），但是否有足夠的能力仍值得懷疑。我國財政目前已經有較高的赤字水平，如果再考慮以財政收入償還養老債務，財政赤字的規模無疑會更加龐大，其風險是可想而知的。同時，這也必然有一個向全社會的責任轉嫁問題（或直接增稅，或通過通貨膨脹方式變相征稅），引發各種矛盾的可能性也是存在的。當然，運用財政收入解決問題是最大優點是操作簡便。

通過現有的國有資產存量解決隱性債務問題可能更為有效。一方面，并不是象有些人理解的那樣，用國有資產存量償還養老金負債意味著國有資產流失，相反，目前國有資產中的很大一部分就是隱性債務形成的，以此償還隱性債務是完全合理的。另一方面，雖然用國有資產存量解決問題會遇到一些操作困難，但我國正在加緊對國有經濟結構進行調整并對國有經濟進行戰略性改組，其間自然要對國有資產進行重新配置，如與這一過程相結合，操作問題可能也不會成為太大的問題。至于是否象智利那樣向老職工發放認可債券，則是具體的手段問題。

當然，以國有資產存量為主，結合經濟發展中形成的政府新增收入共同解決隱性養老金負債也是可以考慮的。但無論如何，基于我國目前的財政狀況以及有關改革的緊迫性，對隱性養老金負債的解決都只能更多地考慮運用存量。

與通過國有資產存量解決養老金負債密切相關的另一個問題是，如何對國有資產進行分解。對此有幾種基本的傾向性意見：一是結合對國有企業的公司化和股份制改造，將國有企業的部分股權劃歸專門的社會保障機構，用股權收益支付隱性負債：二是將部分國有企業劃歸社會保障機構進行經營，以其經營收入償債；三是將一部分國有資產（比如一些中小企業、部分國有房地產等）進行出售、租賃，以銷售和租賃收入償債。總的看來，最后一種辦法是最為可行。前兩種辦法的最大問題是，一方面操作難度較大，同時，企業經營的風險仍然是難以避免的，因而無法保證足夠的支付能力。最后一種辦法不僅較為簡便，支付能力也沒有問題。據世界銀行等測算，目前我國國有部門的房產（附帶土地使用權）的價值大致與年度GDP水平相當，足以支付有關費用。

最佳的應該還是混合方案，比如，以國有經濟部門的房地產作為主要的和最后的擔保，配合國有企業股份制改造過程中的股權轉讓售股套現所得以及對中小企業的拍賣、租賃所得等。需要注意的是，除國家必須承擔

的養老金債務外，目前尚有安置企業富余（下崗）職工再就業等政府義務，完成這些任務所需的費用來源與籌集方式也應通盤考慮。

對職工養老金權益的具體支付方式也應采取以某種形式為主的混合方式。比如，對大部分職工采取以貨幣支付養老金的形式，對某些正處于調整狀態的企業的職工，也可采取企業股權、債權讓渡以及工齡買斷等特定形式。有關的處理手段還應盡可能與住房制度改革相結合。

考慮到與國有企業改革銜接和配套問題，還有一種可供考慮的思路是實施政府、企業、職工和銀行之間的債務轉換。目前絕大多數國有企業都有著相當高的負債率，且絕大多數的負債都是對（國有）銀行發生的，因此，一個可以考慮的債務轉換思路是，將企業對銀行的相當一部分負債轉化為企業對職工的負債，結合企業的股份制改造，進一步將職工對企業的債權轉化為股權。與此同時，將政府對職工的（隱性）負債轉化為政府對銀行的負債。更為具體地說，政府對職工的養老金負債由企業償還，企業對銀行的等量負債則由政府償還。這樣一方面可以從很大程度上解決目前企業與銀行之間的關系矛盾問題，也可以通過職工對企業的持股解決有關產權不清和治理結構無效等諸多問題；另一方面，對職工隱性債務的償還也有了更為現實的基礎。考慮到不同企業的負債水平、經營業績的不同，全面實施債務轉換可能會遇到困難，但實施部分債務轉換應該是可行的。如，為保證老職工養老金的穩定性，可大致確定一個基本部分，仍由政府按統一標準支付，其余部分則進行債務轉換。對一些負債水平高，經營業績又不太好的企業，有關的債務轉換可以折扣方式進行。

2、我國的總體負債水平不高，實現過渡沒有問題

與其他大多數國家和地區相比，由于我國的工業化水平不高，尤其是獲得了政府養老承諾的公有制部門的職工人數占全社會勞動者的比重較低，目前也只有20%左右，因此，我國的養老金債務負擔占GDP的比重屬于非常低的。比如，由世界銀行組織有關中、外專家在1995年所進行的詳細測算結果為：截至到1994年底，已退休職工的所需的養老金總量為6810億元，在職職工積累的養老金權益為12360億元（均為1994年價格）。兩項合計為19170億元。而且這一結果不僅包括企業職工積累的養老金權益，也包括機關事業單位職工積累的養老金權益。而1994年我國國內生產總值（GDP）為46622億元，養老金債務負擔占GDP的比重只有40%多一點。如工業化水平較高的歐美國家（包括東歐各國），隱性養老金負債占GDP的比重幾乎都超過100%，一些國家甚至超過200%。已經成功實施了從現收現付制向基金積累制過渡的智利等國家的隱性養老金債務占GDP的比重也在80%以上。考慮到我國較高的經濟增長率，從一個動態的過程看，隱性養老金債務所占GDP的份額會更小，因為隱性養老金負債通常不需要一次性支付，而是在相當長的年份內逐年償還。總之，我國目前還是處于壓力比較小的時機和階段，只要措施得當，順利實施過渡是沒有問題的。

通過資產存量解決對中老年職工的隱性負債不僅從理論上是可行的，近年來國內不少地區也在有關問題上進行了諸多探索和實踐。如近年來不少地方在對國有企業進行轉制（放小）的過程中，都明確地將一部分存量資產劃撥出來，用作專門的社會保障費用，以償還舊體制形成的對老職工的社會保障債務。這些探索都是非常有益的。這說明社會各界都對“補償”的必要性有比較一致的共識，同時也為如何有效進行“補償”提供了經驗。

我國人口眾多，建立基金預籌積累的養老金保障個人帳戶制度可以積累相當大的一筆資金，如果能夠合理、有效地利用，無論對于經濟發展還是對于進一步的經濟發展還是對進一步的經濟體制改革都有非常重大的意義。如在目前的國有企業改革和國有經濟的戰略性改組過程中，之所以改不動或者說障礙重重，不僅有人員負擔和各種社會負擔問題，資金投入不足以及不合理融資體制等也都是嚴重制約因素。通過有效的養老金積累并通過養老金基金管理機構的投資利用，不僅可以擴大全社會的投資能力，特別是長期投資主體的多元化，推進資本市場的發育，彌補目前資本市場中機構投資者缺乏等缺陷。

養老金基金作為一種主要形式的投資基金，還可以促進發展新的公有制實現形式。養老金基金本身就是一種屬于所有投保人的公有制形式，通過基金投資，持有各種企業的股權，還能夠產生和發育更多的公有制經濟組織。此外，通過基金組織持有企業股份，對于完善企業治理結構也有非常積極的意義。

在有效解決舊體制遺留責任、基本的目標模式等已經確定的前提下，新的養老保障體制應如何組織值得認真思考和對待。主要問題涉及以下兩個方面：

一、是否設立固定津貼型的基本養老保險

新的保障模式實施養老金預籌積累的個人賬戶制是不應有異議的。但選擇完全的個人賬戶制還是混合制則需要進一步分析。

包括世界銀行專家在內的許多學者建議，新的養老保障制度應采取混合制，即，在實施個人賬戶制度的同時設立固定津貼型的基本養老保險。比如，世界銀行建議新制度下的養老金由三個支柱組成，支柱一為一個通過統籌（進行轉移支付）旨在保證退休職工生活在貧困線以上的基本養老保險部分，平均的替代水平約為24%左右；支柱二為一個實施養老金預籌積累的個人賬戶，可使達到正常工作年份的職工獲得平均35%左右的替代水平；支柱一和支柱二是強制的，兩項合計可達到60%左右的替代水平。世行報告提供的測算結果表明，兩支柱所需的繳費率為平均工資的17%，其中企業約占13%（其中9%進入統籌，4%進入個人賬戶），職工占4%。支柱三為一個按需要補充的自愿賬戶（補充保險）。

我們的意見與此不同。新的養老保障制度可不設立固定津貼型的基本養老保險。除了非強制性的補充保險外，強制性養老保障全部通過個人賬戶實行，目標也是讓達到正常工作年份的職工獲得平均60%左右的替代水平。在此目標替代率水平下，企業與個人繳費水平比世行測算結果還可略低。所不同的是，企業繳費全部進入個人賬戶。即，新的養老保障模式選擇完全的個人賬戶制。

設立固定津貼型的基本養老保險，其基本的出發點一是要保證退休者的收入，建立最低養老金保證；二是要通過統籌，即轉移支付實現社會保障的公平性原則。這兩個目標追求本身是沒有任何問題的。但考慮到我國特定的國情，其在操作中可能遇到的問題值得分析。

其一，財務上的收支平衡未必能夠保證。設立固定津貼型的基本養老保險，保障水平顯然不能太低，至少要保證退休者的此項養老金收入要高于貧困線，否則沒有意義。顯然，對固定津貼部分的養老金收繳仍需要以支定收，現收現付。雖然較之于舊體制下養老金全部現收現付，企業在統籌項目上的繳費率會大幅度下降，但也不可能太低。同時，由于新的保障體制必須覆蓋各種所有制類型的企業，設立固定津貼型的基本養老保險要對所有企業都進行統籌，考慮到今后相當長時期內企業發展的不穩定、不平穩問題、非正式部門和行業所占比重過大以及養老金現收現付難以避免的逃避繳費等問題，能否保證足夠的收繳率仍是未知數。所以，風險仍是存在的。如果預期的企業繳費率因支出壓力增大或因收繳率降低等原因不能維持

收支平穩，要么需要財政進行補貼，要么需要進一步提高繳費率，進而繼續在某種程度上陷入舊制度的誤區。

當然，在通過其他籌資方式解決目前已退休職工和在職職工養老金權益的情況下，統籌部分在相當長時間內都將有節余，因為新職工中的大多數暫時到不了退休年齡。這種情況類似于國內一些機構推崇的“部分積累”。但根據世界銀行等機構的測算，至2030年以后，這一統籌部分亦將會出現赤字。也許考慮許多年以后的風險有些杞人憂天，但從一個國家和民族的長治久安考慮，選擇無風險的制度總是更好。

其二，一些技術性問題難以有效解決，管理難度與成本也將大幅度提高。在今后相當長時期內，我國將面臨大的經濟結構調整過程和迅速的城市化、工業化過程，尤其是大批處于各種年齡段的農村勞動力向城鎮和二、三產業的轉移過程，同時，也會出現大量的階段性就業以及勞動力在正式部門和非正式部門之間的頻繁轉移等情況。設立固定津貼型的基本養老保險，如果考慮工齡（繳費年限）因素進行領取資格限制，則體制缺乏開放性，在全面擴大覆蓋范圍時必然也會遇到各種阻力甚至是抵制。如果不進行資格限制或工齡要求很低。財務上的風險勢必會大幅度增加。而且，對繳費情況的統計，受益人個人情況的認定都將會非常復雜。

由于我國人口眾多，地區間不平衡問題突出，設立固定津貼型的基本養老保險如果統籌層次過低，地區間的差距等問題難以避免。如果統籌層次過高，則必然存在較高的管理難度（如地區間的差距問題等等），以及同時存在兩套管理體系時必然出現的高管理成本與操作成本。

此外，較之于完全的個人賬戶制，混合制度的資金積累率要低得多；對個人的激勵機制也會在某種程度上弱化。

采取完全的個人賬戶制更安全，也更適合我國國情。由于完全以收定支，其不僅可以避免統籌體系中幾乎肯定會出現的財務危機，還可以提高對個人的激勵、提高經濟發展起步階段的積累率。此外，考慮到新體制必須全面擴大覆蓋范圍，而且在今后的城市化和工業化過程中必須不斷擴大覆蓋范圍，必須在不同所有制之間以至城鄉之間形成平等的起點與條件，完全的個人賬戶制也具有明顯的優點，具有更大的開放性和靈活性。此外，與混合制條件下雙重管理體系并存相比，只對個人賬戶進行管理也會降低管理難度與管理成本。

當然，完全的個人賬戶制的確存在難以體現公平性原則，尤其是少數退休人員的養老金可能不足以維持基本生活問題。對此問題，可通過強化社會救濟來解決。即，對所有收入水平達不到最低生活保障線的人，政府均通過制度化的社會救濟體系，保證其基本生活。實際上，即使通過設立固定津貼型的基本養老金或其他方式建立了最低養老制度，社會上仍不可避免有貧困者存在，政府仍然必須通過社會救濟制度對這些人提供幫助。因此，不實施最低養老金制度，代之以統一的社會救濟制度可能更加適宜。

總之，新的養老保障體制采取完全的個人賬戶制并結合強有力的社會救助體系，同時以發達的商業保險作補充，更適合于我國國情。個人賬戶制的優點可以充分得以體現。對那些無力自保的社會弱者，政府的責任主要是提供一種制度化、社會化的救濟體系，維持其基本生活。在這里，社會保障的互濟特征及轉移支付特征也能夠得到體現。

二、如何更有效地保證養老金增值保值

在養老保障制度的改革目標、模式甚至更為具體的政策組合都比較清晰后，改革能否成功的關鍵問題無疑取決于改革后的管理體制是否有效：尤其是能否確保基金被有效使用并能增值保值。這一問題不僅直接涉及到投保人的切身利益、養老保障體系的安全，也直接關系到進一步的經濟發展問題。

從我國近些年對極為有限的養老金管理的實際情況看，一直存在嚴重問題，遠遠不能適應養老保障制度改革的需要：養老保障（包括其他內容的社會保障）行政管理與基金運營一直不分，不僅有限的基金積累無法獲得很好的投資效益和投資回報，由于缺乏制約和監督，各種管理不善甚至腐敗問題都相當突出。根據國內外經驗、教訓，要通過個人賬戶進行養老金預籌積累，社會保障管理機構與養老金經營機構必須分開。在這一問題上，十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》也提出了明確的原則。

當然，僅僅將行政管理與基金經營機構分開是遠遠不夠的。為了確保養老基金能夠被有效使用，必須發育更有效的基金運營和監管制度。

其一，必須培植和發育高效率的基金經營機構。智利等國家所提供的兩條最重要的經驗是：第一，基金交由民間機構而非政認府部門進行經營。第二，多家經營而非獨家壟斷，全面引入市場競爭機制。由世界銀行完成的一份全面的研究結果顯示，在全世界范圍內，由民營機構經營的養老金收益率普遍高于由政府部門經營的養老金收益率。除美國、馬來西亞、新加坡等少數國家外，在大部分國家，由政府部門管理的養老金收益都是負值。之所以出現這種結果，一方面是政府部門自身的運行效率往往不高，甚至會出現腐敗問題。另一方面，政府部門管理的養老金通常不能投資于股權、不動產或國外資產。而是被迫購買政府債券，或以很低的名義利率向虧損的國有企業貸款，從而使風險過分集中。此外，采用政府部門管理方式，基金還往往成為政府部門的專用資金來源，其運用通常服從于政治目標而非追求經濟效益，這不僅無助于增值保值，還有助長浪費和鼓勵赤字財政的危險。民營機構的最大優點是他們會盡可能追求效益最大化。

上述經驗是值得充分研究和借鑒的。根據我國目前的實際情況，可考慮對大致具備經營條件的一些金融、保險機構（如人保集團及各種業績較好并且在全國各地均有一定業務基礎的信托投資機構）進行改造，以承擔基金經營任務。但無論如何，一定要有競爭機制。

其二，必須健全行政和管理與監管體系。首先必須有嚴格的法律體系。有關管理機構不但要依法行政，其自身也要依法接受監督，真正體現法制原則。在此基礎上，應建立統一、高效的管理機構，將目前分散于勞動、人事、民政、衛生等部門的管理職能統一到一個專門的機構，比如成立社會保障部。該部門作為政府機構依法行使各種管理、監督及指導職能，并對不同形式和內容的保障及保險進行協調。作為管理者，該機構不參與任何形式基金的經營活動。當然，中老年職工養老所需要的過渡資金的籌集與償還工作可在有效監督的前提下交該機構執行。為了使監督體系本身具有制衡機制，還應考慮發展其他監督機構，如由繳費人、受益人及其他相關人士組成非官方的監督機構等。

對養老金基金經營機構的監控重點應當集中于金融和財務監控方面。為防止舞弊行為，要建立基金經營機構的法定資本金制度以及財務公開、績效評級和嚴格的經濟處罰制度。為保證投保人利益，還必須有指數化的最低投資回報率制度。

第9篇：權益金制度改革方案范文

關鍵詞：社會保障；勞動者；權益；長效機制。

社會保障是國家和社會通過立法對國民收入進行分配和再分配，對社會成員特別是生活有特殊困難的群體的基本生活權利給予保障的社會安全制度，其本質是維護社會進而促進社會穩定發展。由于社會經濟發展歷史階段不同等多種因素的影響，我國勞動者社會保障權益的維護和實現與西方發達國家相比還有一定差距。因此，如何完善社會保障制度，維護勞動者社會保障權益是當前面臨的一個重大課題。

一、加強勞動者社會保障權益的必要性。

（一）中國勞動者社會保障權益的總體情況。

改革開放30多年來，我國社會保障事業得到了突飛猛進的發展。但是，我國統一的社會保障制度體系尚未建立，結構性問題還將在一定時期內存在。

1.多層次社會保障制度構架已基本形成經過多年改革和發展，我國已經初步形成了以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充的維護勞動者社會保障權益的多層次社會保障制度體系框架，社會保障覆蓋面不斷擴大，社會保障水平不斷提高。

首先，隨著社會保障制度的不斷完善，維護勞動者社會保障權益的各項社會保險覆蓋范圍不斷擴大，參保人數不斷增長。

養老保險方面：2009年末，全國參加城鎮基本養老保險人數為23550萬人，比上年末增加1659萬人；參加基本養老保險的農民工人數為2647萬人，比上年末增加231萬人；參加企業基本養老保險人數為21567萬人，比上年末增加1616萬人；參加農村養老保險人數為8691萬人，比上年末增加3096萬人。醫療保險方面：2009年末，全國參加城鎮基本醫療保險人數為40147萬人，比上年末增加8325萬人；參加醫療保險的農民工人數為4335萬人，比上年末增加69萬人。失業保險方面：2009年末，全國參加失業保險人數為12715萬人，比上年末增加315萬人；參加失業保險的農民工人數為1643萬人，比上年末增加94萬人。工傷保險方面：2009年末，全國參加工傷保險人數為14896萬人，比上年末增加1109萬人；參加工傷保險的農民工人數為5587萬人，比上年末增加645萬人。生育保險方面：2009年末，全國參加生育保險人數為10876萬人，比上年末增加1622萬人①。

其次，維護勞動者社會保障權益的各項社會保險保障水平不斷提高，基金收入持續增加。

其中，2009年城鎮基本養老保險基金總收入11491億元，比上年增長18.0%，企業退休人員基本養老金待遇提高，且全部按時足額發放；2009年城鎮基本醫療保險基金總收入3672億元，支出2797億元，分別比上年增長20.8%和34.2%。醫療保險覆蓋面不斷擴大，醫療保障水平不斷提高；2009年工傷保險基金收入240億元，支出156億元，分別比上年增長10.8%和22.7%。2009全年生育保險基金收入132億元，支出88億元，分別比上年增長16.4%和23.5%①。

2.勞動社會保障權益嚴重缺失我國雖然已經建立了比較完善的社會保障制度，但是這并不意味著勞動者社會保障權益得到了合理有效的保護。

首先，社會保險覆蓋面偏窄，相當數量的勞動者尚未納入社會保障范圍。2009年度人力資源和社會保障事業發展統計公報表明：2009年末，我國參加城鎮基本養老保險人數總和為23550萬人，分別占全國城鎮就業人口的75.7%（2009年末城鎮就業人員31120萬人）和全國就業人口（2009年末全國就業人員為77995萬人）的30.1%;2009年末，全國參加失業保險人數為12715萬人，分別占全國城鎮就業人口的40.8%和全國就業人口的16.3%;2009年末，全國參加工傷保險人數為14896萬人，分別占全國城鎮就業人口的47.9%和全國就業人口的19.1%。據統計，目前全國享有生育保險的女職工只有26.5%，其中國有企業的比例最高，為32.3%;私營企業為27.8%;外資企業為6.3%②。醫療保險覆蓋面最廣，參保率較高，但距離全民醫保還有差距。

其次，社會保障制度的不統一導致勞動者社會保障權益的不平等。統一的社會保障模式是指社會不同群體的人群參加同一個社保制度，待遇發放具有相同標準，不存在群體差異性，而且在全國范圍流動沒有任何障礙。

由于我國長期存在二元經濟結構，使社會保障制度結構也呈現出明顯的二元性。現階段養老保險制度采取城鎮和鄉村不同的制度模式和管理方式，社會保障制度不統一的問題十分突出。目前正在試點的事業單位養老保險改革向企業看齊卻不涉及機關公務員等，造成了事業單位職工與公務員社會保險權益的不平等，不利于建立統一的社會保障制度。

最后，社會保障制度體系各層次之間還缺乏有機聯系，出現勞動者社會保障缺失的真空。從本質上講，社會保障制度是管理和應對社會風險的一種制度安排。每個勞動者既面臨老齡化的風險，也會面臨各種各樣不同的社會風險。因此，社會保障制度的構建需要不同層次，以便應對不同風險。目前，我國雖然建立了包括社會保險、社會救助、社會福利在內的多層次社會保障體系，但各項制度之間缺乏有機聯系，沒能實現有機銜接，部分勞動者長期被排斥在社會保障體系之外，導致勞動者社會保障權益缺失。另外，為提高勞動者社會保障水平，更好地維護勞動者社會保障權益，許多國家都建立了國家、企業和個人共同承擔責任的多層次社會保障體系。

我國雖然也提出了發展企業年金，但缺乏統籌協調，抑制了企業年金的發展。據統計，目前我國引入企業年金制度的絕大多數都是國有企業，特別是具有壟斷性質的國有企業，非國有企業比例很小，而中小企業幾乎沒有。

（二）勞動者社會保障權益缺失的影響。

勞動者社會保障權益問題的提出，主要是為了維護勞動者合法權益以更好地構建和諧社會。勞動者是推進經濟和社會發展的有生力量。在市場經濟條件下，勞動者的勞動就業權離不開社會保障系統的支撐。但現實情況是：部分勞動者得不到應有的社會保障，游離于社會保障體系之外，這對勞動者和經濟社會發展都將產生不良影響。

1.不利于勞動者素質和職業技能的提高。

根據發展經濟學家舒爾茨的人力資本理論，人的知識、能力、健康等素質的提高對經濟增長有重要貢獻。

這種貢獻可能比物質資本、金融資本的貢獻要大得多③。

而人力資本的形成離不開教育和培訓。在社會保障制度相對完善的條件下，勞動者除了基本生存和發展權利能夠得到維護外，受教育的權利也能夠有所保障，從而使其勞動技能能夠通過培訓等方式不斷提高，個人素質也因此得以提高，進而促進人力資本的形成。

2.加深勞資矛盾，加劇勞資沖突。

我國《勞動法》第七十二條規定，用人單位和勞動者必須依法參加社會保險，繳納社會保險費。用人單位為勞動者繳納社會保險是國家強行性規定，是用人單位的法定義務，是保障勞動者基本生活和改善勞動者生活狀況的不可缺少的社會保障制度，是國家的一項重要社會政策。社會保障制度的不健全不完善，使用人單位得以逃避法定義務，不為勞動者辦理社會保險。特別是部分民營企業，長期以來，不為職工繳納社會保險。這加深了勞資矛盾，加劇了勞資沖突。

3.不利于經濟社會和諧穩定發展。

社會保障被稱為國民經濟的穩定器，它作為現代社會的公民保證制度和福利提供制度，為現代市場經濟的運行提供了一個“安全網絡”，為全體社會成員的基本物質生活提供了有效保障，使社會成員在其因各種原因而遇到生活困難時能夠獲得“生存權利”保障。國家建立社會保障體系的目的是通過利益再分配保障公民的基本生活需求，緩解勞資矛盾，維持社會穩定，為社會經濟發展提供安定的社會環境。如果社會保障權益缺失，社會保障制度缺位，將會使社會成員在失去工作機會或勞動能力后得不到任何幫助，也有可能引發社會動蕩，不利于經濟社會和諧穩定發展。

二、現階段中國勞動者社會保障權益缺失的原因分析。

當前我國部分勞動者被排除在社會保障體系之外，造成了勞動者社會保障權益的缺失，這是多方面因素綜合作用的結果。具體而言，主要表現在以下幾個方面：

（一）政府宏觀層面錯位。

宏觀制度和政府執行層面缺失和錯位是我國勞動者社會保障權益缺失的深層次原因。

1.長期的制度性障礙。

中國的社會保障制度是在計劃經濟體制背景下建立起來的。計劃經濟模式建立的二元社會結構模式把社會成員人為地劃分為城鎮居民和農民。而在社會保障制度設計方面，制度安排表現出對城鎮居民的傾斜，城鎮居民以就業的單位作為保障，農民的保障來自土地。社會保障資源集中在政府手中，形成了權力和責任的高度統一。在這種制度背景和制度環境下，農民與城鎮居民在經濟、政治、文化、心理等方面表現出了明顯的區隔，形成了不同的身份制度、就業制度、教育制度、醫療制度、保障制度、公共服務制度的城鄉差別，城鄉勞動者社會保障權益差別明顯。這主要表現在兩個方面：一是此項改革的受益者并不包含大量農民勞動者。由于戶籍制度能夠提供就業和社會保障的關聯資源，戶籍制度對農民的排斥成為農民工在流

入地就業卻無法享受社會保障的根源。農民勞動者城市身份的模糊性和不確定性使他們無法在城市正式的就業體系中找到工作，只能在體制外尋找那些不受任何保護的邊緣職業和底層職業。二是各項改革受益者并不包括大量從正規就業群體中脫離出來的靈活就業人員和部分民營企業勞動者，他們由于脫離了正規就業單位，因而其工作及相關社會保險待遇無法得到合理保證。

2.制度的可操作性手段不完善。

社會保障應該是國家以法律的形式加以規定、并以國家強制力保證其實施的一種制度。而當前我國社會保障相關立法的嚴重滯后、法律制度的欠缺給勞動者社會保障權益的保護帶來了諸多問題，如保障對象不明確、保障資金來源不穩定、保障管理不到位、保障標準不統一等。時至今日，我國還沒有一部系統完整的社會保障法規，更沒有形成相應的法律體系，這使得我國社會保障領域無法可依的現象在一定程度上依然存在。

3.政府職責履行力度不夠。

政府能否完全履行職責和履行效果如何對社會保障制度的建設和實施有決定性的影響。政府職責履行力度不夠的主要體現：一是政策失當。政策（尤其是財政政策）偏差和政策機制某種程度上的失靈是導致勞動者尤其是農民工社會保障權益問題產生的主要根源。農民工為國家建設做出了巨大貢獻，他們作為社會成員的一部分理應享有社會保障權益；二是對社會保障的財政支持嚴重欠缺、立法不夠及監管不力等。雖然我國憲法和勞動法等立法明確規定勞動者享有社會保障權，國家和用人單位有義務為勞動者提供社會保險和相關福利，但在現實中用人單位有法不依的情況相當普遍，嚴重影響了勞動者社會保障權益的實現和維護。

（二）部分用人單位有法不依。

部分用人單位有法不依和社會責任缺失導致的勞動者社會保障權益得不到保護是造成當前勞動者社會保障權益缺失的另一個重要原因。雖然我國勞動法明確規定用人單位必須依法為勞動者繳納社會保險費，但由于我國法律制度存在一定缺陷（主要適用于城鎮公有制的機關、團體和企業，而不適用于非公有制的企業），有些條文模糊不清，這就為用人單位提供了不履行法定責任的漏洞，突出表現在：用人單位不給勞動者繳納社會保險；在缺乏安全衛生保護條件的場所工作；以非法拘禁方式強迫勞動者勞動。更有甚者，部分用人單位還不與勞動者簽訂勞動合同，社會保障權益更是無從談起。

（三）勞動者自身權益意識不強。

勞動者社會保障權益的擁有和實現除了需要政府制度和企業層面的積極作為外，還需要勞動者自身具有強烈的權益意識，而許多勞動者由于受自身條件限制，權益保護意識相對淡薄。

首先，部分勞動者長期對自身社會保障權益認知不足，主張和維護自身社會保障權益意識不夠。部分勞動者過分關心工資收入和工作機會而忽視社會保障權益；部分勞動者尤其是許多農民工作為傳統小生產者比較注重眼前利益而忽視長遠利益，并不認同和理解社會保障制度，更談不上維護自身的社會保障權益。如社會保險需自身繳納部分社會保險費用，一些農民工往往由于現實考慮而不愿意付出自認為并不必需的支出。一項針對農民工的調查發現，有近半數的農民工對于用人單位和自身參保持無所謂的態度，其理由主要有：繳納保險費減少了現金收入；擔心將來社會保險沒有“保險”；怕失去工作機會而不敢向用人單位爭取社會保障權利。即使購買了保險，退保現象也時有發生。

其次，勞動者維護社會保障權益的法律意識不足。

部分勞動者受知識少、文化程度低等因素限制，法律意識淡薄，這使其不能事先預見可能的社會風險而進行自我保護，同時在權益受損害后不知道怎樣用法律武器來維護自己的權益。

最后，部分勞動者的組織化程度低，這里主要是指非公企業的勞動者。由于許多非公企業沒有組建工會，因而在其中就業的勞動者，他們得不到工會的保護，使這部分勞動者缺乏利益表達和權益維護的渠道與載體，在權益受到侵害時，不能通過集體的力量，更好地維護自己的權益。

三、構建維護勞動者社會保障權益的長效機制。

勞動者社會保障權益是勞動者權益的重要組成部分，維護勞動者社會保障權益是構建和諧社會的必然要求。

因此，必須加快健全和完善社會保障制度，構建維護勞動者社會保障權益的長效機制。

（一）政府應重點推進社會保障制度建設，維護勞動者權益。

社會保障是一項社會政策，政府作為政策制定和實施的主導部門，在健全和完善社會保障制度建設、維護勞動者權益保護方面應發揮主要作用。

1.構建統籌城鄉的統一社會保障制度。

首先，要統籌城鄉發展，制定適合中國國情的戶籍制度改革方案，轉變人口管理方式，盡快實行由戶口管理向身份證管理的轉變，將依附于戶籍背后的就業、教育、住房、社會保障等衍生物從戶口薄上去掉，把全體社會勞動

者納入到統籌城鄉的社會保障體系中，實現社會保障的全面覆蓋，從根本上維護勞動者社會保障權益。

其次，要建立相互銜接、統一的社會保障制度體系，通過立法完善社會保險制度、社會救助制度和社會福利制度的有效銜接，同時發揮國家基本社會保障制度與社會和商業保障制度的有效銜接，使勞動者無論在失業還是在職期間或者在遭遇各種社會風險時都能獲得合理的社會幫助，確保所有勞動者社會保障權益得以實現和維護。

2.健全和完善社會保障相關法律法規。

要進一步加大立法的力度，盡快建立和健全一套符合中國國情的、行之有效的社會保障法律體系，系統地規范我國的社會保障工作，以使我國社會保障工作納入法制化的正常軌道，確保社會保障資金在征繳、管理、運用、保值和增值等方面都能做到有法可依。首先，應在中央一級建立社會保障基本法，在此基礎上頒布全國性的包括最低生活保障、社會福利、社會救濟、社會保險等單行法規，形成比較穩定的社會保障法律體系，從立法層面維護勞動者社會保障權益。其次，要加強執法檢查，強化對勞動者社會保障權益保護的監察力度。必須盡快加強勞動監察機構建設，建立起完善的勞動監察體系，對那些侵害勞動者社會保障權益的行為進行有效和及時的制止，對那些拒不向員工提供社會保險的企業進行嚴厲處罰，以切實保護勞動者的合法權益。最后，完善司法救濟程序，健全法律援助制度，使勞動者社會保障權益受到侵害時能尋求司法保護，得到應有的法律幫助。

3.加強宣傳教育力度。

大力拓寬勞動保障普法宣傳教育渠道，擴大宣傳教育覆蓋面，靈活運用各種宣傳教育手段，廣泛深入持久地開展相關法制宣傳活動，提高用人單位執行勞動保障法律法規的自覺性，增強勞動者依法維護自身權益的意識。建議國家加大對勞動保障普法工作的投入，以提高勞動者的法律意識為重點，用3年左右的時間，組織一次勞動者權益保護方面的法制教育輪訓。

（二）強化企業社會責任。

社會保障是企業應承擔的社會責任。我國《勞動法》及相關社會保險政策與法規明確規定，企業要為職工參保各項保險，按時繳納社會保險各項費用，政府對不承擔責任的企業嚴加懲處。當前我國企業承擔社會保險面臨諸多的現實困境，這導致企業有險不保，有險無保，參保欠保。在五大險種中，部分企業只參加一、兩種保險，或者不參加保險；有些企業雖然參保，但欠保、騙保。企業對社會保險責任的逃避是我國當前勞動者社會保障權益缺失的重要原因。首先，要加強企業社會保險責任的制度設計與觀念重構，切實落實企業在社會保障中的責任和作用，體現國家、企業、個人共同負擔的原則；其次，要強化立法進程，用立法規范和硬約束來強化企業履行社會保障的社會責任，促進社會保險的全面覆蓋，維護勞動者權益；再次，要從嚴格簽訂與履行合同入手，引導企業承擔社會責任，同時加大對欠保、騙保企業的懲罰力度，強制收繳保費，對不履行社會保險責任的企業要強硬處罰；最后，要深化企業的公平效率觀、權利義務觀，強化企業的社會保險責任意識，積極參與社會保障制度建設，從根本上維護勞動者社會保障權益。

（三）充分發揮工會職能作用。

《勞動法》第88條規定：“各級工會依法維護勞動者的合法權益，對用人單位遵守勞動法律、法規的情況進行監督”，這既是《勞動法》賦予工會組織的神圣權利，也是工會工作的基本職責所在。工會作為集體勞動權的代表，在維護勞動者的合法權益、協調勞資關系中應該發揮重要作用。但目前我國企業特別是非公有制企業的工會組建率比較低，勞動者加入工會的積極性不高。同時，工會組織也沒有充分發揮維護勞動者權益的作用。

企業工會維權職能的退化，削弱了工人的內部組織性，增強了勞動者的弱勢地位。因此，要加快企業工會組織特別是非公有制企業工會組織建設，充分發揮工會組織作用，把工會履行職責的重點轉移到維護勞動者權益上來。同時深化工會改革，進一步提高工會地位，明確工會權利，以在企業內部形成勞資抗衡機制，使工會真正成為勞動者的權益維護組織。

（四）提高勞動者自身素質，增強其維權意識。

勞動者合法權益受到侵害的一個重要原因是由于部分勞動者的法制觀念薄弱和缺少維權意識，而提高勞動者自身知識水平及維權意識是解決這一問題的重要途徑。

因此，要加強對勞動者的教育，提高其法律意識，使他們在自身權益受損時敢于拿起法律武器保護自己。同時，要重視提高勞動者的自身素質，大力開展職業教育和技能培訓，提高勞動者職業競爭力，以使勞動者能適應市場需要，更好地維護自身的合法權益。

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