土地資源管理規劃改革路徑探析
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摘要：受多方面因素的影響，我國當前土地資源管理規劃上還存在靈活性不足、協調性不足、前瞻性不足等諸多問題，導致產業結構的優化升級也受到了嚴重的阻礙。要想推動供給側改革，提高土地資源管理規劃的合理性和靈活性，必須要從國家發展戰略高度去考慮，采取多措并舉、統籌兼顧的方式，文章對此展開詳細的分析。
隨著經濟和社會的發展，我國的土地資源越來越緊缺，作為生產的第一要素，土地資源在我國的經濟發展中占據著十分重要的位置，也是我國的重要戰略資源之一。我國相關部門必須要重視土地資源管理規劃，按照中央提出的第十三個五年規劃要求，對土地要素進行優化配置，從而推動供給側改革，達到提高我國經濟發展質量的目的。
一、土地資源管理規劃的特點和要求
作為生產的第一要素，同時也是國家重要的戰略資源之一，土地資源在我國的經濟發展中起著十分重要的作用。這是因為土地具有以下幾種屬性，一是土地的不可替代性。土地的用途雖然可以根據需要進行變更，但是作為一個特定的空間載體，土地的位置是無法變動的，而且土地的用途一旦確定之后，在短時間一般是很難發生變化的。因此，土地資源管理規劃必須要具有高度的協調性，對各方利益主體的土地需求進行統籌兼顧。二是土地的不可再生性。我國的經濟發展大多數都建立在土地消耗的基礎之上，但是土地資源具有不可再生性，也往往很難對其本來的面目進行恢復。因此，從一定的角度去看，發展對土地會造成破壞，而且這破壞幾乎是永久性的。因此，土地資源管理規劃必須要有較強的前瞻性，將土地保護和經濟發展之前的矛盾降到最小或者直接化解，防止土地的低效供給和無效供給甚至是過渡供給。三是土地所有權的公有性。我國有關法律法規上明確規定，鄉村的土地歸集體所有，城市的土地歸全民所有，表現出了土地所有權的公有性，如果土地資源管理規劃不能對土地資源進行合理的規劃，這不利于經濟的長期發展。因此，土地資源管理規劃要具有較強的靈活性，做到統籌兼顧，要合理規劃稀有的土地資源。
二、目前土地資源管理規劃存在的問題
（一）靈活度不夠
當前我國針對土地的使用制定一系列的制度，比如土地收儲制度、城市統一的用途管制制度等，導致土地使用的靈活性大大降低。土地使用者雖然可以按照這些制度對土地的用途進行變更，但是變更的程序非常繁瑣，要經過層層審批，花費的時間比較多。以目前的收儲制度為例，一塊土地從收儲一直到出讓，需要花費許多年的時間，而且還具有較強的不確定性。除此之外，工業用地出讓的時間過長，就可能會造成低效用地等問題，這是對土地資源的一種極大浪費。
（二）協調性較差
土地資源管理規劃部門對土地資源進行管理規劃的時候，必須要針對各方的利益做到統籌兼顧。但是當前針對土地出讓通常采取“掛牌”方式，導致一些與產業政策鼓勵發展方向相符合而且質量優等的項目無法獲得土地，尤其是一些正處在創業起步階段的微小企業。掛牌方式可以讓政府獲得較高的土地收益，而且操作非常簡便，但是結果通常都是誰出價最高誰得。一些傳統的企業由于多年的積累，在經濟上具有較強的實力，因此在土地出讓上往往有先發優勢。而一些具有創新能力但是經濟不足的企業卻拿不到土地，土地資源管理規劃缺乏協調性。
（三）前瞻性不足
因為土地具有不可再生性和不可替代性，即使土地的用途能夠改變，但是在短時間內是很難實現的，發展對土地會造成一定的破壞，而且這個破壞幾乎是永久性的，所以土地資源管理規劃部門在進行土地管理規劃的時候需要考慮全面，但是從目前的實際情況來看，這一點并沒有得到有效的落實。在目前的土地資源管理規劃中，沒有有效結合人口變化、產業特點、發展規模以及不同地區發展方向。對于新增的建設用地，我國采取計劃管理的方式，國土資源部門每年都會定期下達供地的數量，地方政府部門再根據市場需求以及產業發展自行決定供地結構。在實際執行過程中，往往因為信息的有限性。當地的地方政府無法及時預測和調整土地需求狀態，沒有有效的銜接土地供應安排與產業結構調整目標、人口分布和地方經濟發展。
三、土地資源管理規劃供給側改革路徑的探析
（一）明確土地管理規劃責任
土地是我國生產的第一要素，土地資源的管理規劃對我國經濟的發展起到重要的作用。土地資源管理缺乏前瞻性和靈活性，我國的經濟發展也將會受到重重阻礙。土地資源管理規劃相關人員必須要明確土地管理規劃責任，結合國家的發展計劃，從宏觀的角度對土地進行管理規劃，同時還要針對區域城市發展定位，從中觀的角度去設計。這些都需要有大量的信息數據作為支撐，土地資源管理規劃部門要具備長遠的戰略眼光。土地資源管理規劃并不是一件簡單的任務，土地資源的管理規劃需要有專門的人才，并且要反復進行權衡，才能確定最終的方案。鑒于此，我國必須要盡可能早的對責任部門進行明確，落實責任，從頂層往下進行結構設計，這樣才能起到牽一發而動全身的效果，加強對土地資源管理規劃的重視，這樣才能實現供給側改革目標。
（二）站在國家發展戰略高度對土地
進行管理規劃曾經說過，要想處理問題，必須要抓住主要的矛盾。土地資源管理規劃存在多方面的矛盾和問題。在大的方面，土地資源管理規劃與產業發展規模、速度、方向以及發展空間都有著緊密的聯系，對我國的持續發展能力和綜合國力有著間接的影響；在小的方面，土地資源管理規劃與人們生活、出行和居住的便利程度息息相關。因此，我國的土地資源管理規劃部門在對土地資源進行管理規劃的時候，要站在國家發展戰略高度去進行考慮。在規劃管理的過程中要做到與能源發展規劃、城鄉發展規劃以及人口發展規劃等統籌兼顧，從頂層開始設計規劃。具體地說，土地資源管理規劃部門在對土地資源管理進行規劃的時候，首先要從大的方面進行考慮，比如環保要求、基礎設施標準、城市發展規模以及城市發展方向等，限制政府的自主發展，無論政府如何去發展，都必須要達到這個標準。可以作為微觀有標準、中觀有目標、宏觀有計劃，從而提高土地資源管理規劃的有效性，完成供給側改革任務。
（三）采取多種方式相結合對土地進行利用
我國有關法律法規明確規定，鄉村的土地歸集體所有，城市的土地歸全民所有，因此，土地的所有權表現出公有性的特點。我國的土地資源管理規劃應當抓住這個特點，對這個制度的優勢進行充分利用，采取多種方式相結合的措施對土地進行利用，一般來說，對土地進行利用的方式有很多種，例如出讓、售賣、轉讓、租賃等，土地資源管理規劃部門可以結合土地用途以及土地使用者的需求等選擇合適的管理方式。比如，如果為了增加土地利用效率，可以使用“租賃”的方式。一些傳統的企業有雄厚的實力，如果土地資源管理規劃部門采取“出讓”的方式，這些企業就具有先發優勢，而一些新興產業、具有較強創新能力但是經濟不足的企業就無法獲得土地的使用權。如果采用“租賃”的方式，以利潤率作為主要的參考指標，就可以增加一些新興企業獲得土地使用權的可能性。而且租賃土地的方式還可以實現土地收益的分攤，防止政府的一些短期行為出現，提高土地資源管理規劃的靈活性和前瞻性。綜上所述，我國土地資源管理要想實現土地資源的最大化利用，推動供給側改革，必須要站在國家發展戰略高度對土地進行管理規劃，采取統籌兼顧的方式，明確土地管理規劃責任，從而達到促進我國經濟穩定、可持續發展的目的。
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作者:王明慧 單位:吉林省征地事務中心
