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摘要：新《土地管理法》（以下簡稱《新法》）在土地征收制度方面進行了重大調(diào)整，在土地征收范圍、土地征收程序、征地補償標準等方面做了積極探索。如何更好地貫徹落實《新法》的要求，成為地方政府面臨的一項重要課題。在梳理土地征收主要變化的基礎上，結合南京市的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，提出加強政策保障、注重標準建設、加強基層服務的主要建議，并提出了統(tǒng)籌土地征收的管理監(jiān)督、建立征收全流程信息系統(tǒng)、健全區(qū)片價動態(tài)調(diào)整機制的思考展望。

關鍵詞：土地管理法；土地征收；實踐思考

土地征收制度改革是對國家基礎性制度的改變，涉及黨的十九大重點關注的農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)民財產(chǎn)權益保障、國家糧食安全等重大問題。土地征收制度也是維護鄉(xiāng)村穩(wěn)定，保障農(nóng)民合法權益，加快鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略舉措落地的重要環(huán)節(jié)，其重要性不言而喻。按照以人民為中心的發(fā)展理念，為切實提高被征地農(nóng)民保障水平，有效維護被征地農(nóng)民合法權益，助力實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，在《新法》及其實施條例即將全面施行的背景下，各地亟需對現(xiàn)行土地征收工作進行深入研究和分析，進行適法性調(diào)整和發(fā)展創(chuàng)新，以期更加適應當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的需要。

1 土地征收的主要變化

1.1首次界定了公共利益

綜合《新法》《土地征收成片開發(fā)標準（試行）》中的相關規(guī)定，我國吸取了試點地區(qū)征地制度改革的經(jīng)驗，以縮小征地范圍為目的，已初步搭建起“概括+列舉”征地范圍界定框架。明確在公共利益需要的前提下，政府組織實施的軍事外交、基礎設施、公共事業(yè)、扶貧安居、成片開發(fā)及其他6種情形需要用地的，可以征收集體土地。其中，成片開發(fā)建設可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)，并且必須要經(jīng)省級以上人民政府批準。

1.2完善了土地征收程序

在以往的實踐中，征地方案公布后，農(nóng)村集體組織尤其是農(nóng)民的參與程度非常有限，往往因為缺乏話語權及申訴渠道使得“兩公告”和“聽證”制度形同虛設。第47條就土地征收相關程序進行了明確規(guī)定。完善了土地征收程序，把原來的批后公告改為了批前公告，擬申請征地的地方人民政府應當將征地的有關事項公告“至少30日”，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員等方面的意見，必要時還要就征地補償安置方案召開聽證會。縣級以上地方政府必須與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償安置等簽訂協(xié)議。個別確實難以達成協(xié)議的，應當在申請征收土地時如實說明，這些做法使被征地農(nóng)民在整個過程中有了更多參與權、監(jiān)督權和話語權。

1.3提高了征收補償標準

修訂前的《土地管理法》規(guī)定，“土地補償費和安置補償費的補償倍數(shù)總和不得超過土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍”。國土資源部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發(fā)〔2004〕238號）中也有相應的指導意見。但是現(xiàn)今的征地補償費用不僅較低，而且不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、土地市場交易價格、人均耕地面積等影響土地價值的經(jīng)濟因素，也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或不同投資情形下出現(xiàn)產(chǎn)出差別的真實價值，且指導意見比較模糊，不利于實際操作。《新法》第48條就征地補償標準、原則、費用、安置方式等進行了規(guī)定，將“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”的補償原則上升為法律規(guī)定。變之前按年產(chǎn)值倍數(shù)的計算方法，為全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實施區(qū)片綜合地價。進一步顯化和明確了農(nóng)村村民住宅的補償，以保障被征地農(nóng)民居住權為立法目的，以先補償后搬遷、居住條件有改善為原則，強化宅基地上房屋的物權屬性，不再按照地上附著物進行補償。同時對宅基地及地上房屋被征收的補償方式進行了明確規(guī)定，有助于保障農(nóng)民合法權益，從法律上為被征地農(nóng)民構建了一個更加完善的保障體系。

1.4合理劃分了中央和地方的土地審批權限

《新法》第46條對中央和地方的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權限進行了調(diào)整，按照是否占用永久基本農(nóng)田來劃分國務院和省級政府的審批權限。今后，國務院只審批涉及永久基本農(nóng)田的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用；試點將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。江蘇為8個首批試點省市之一，試點期限為一年。此外，按照“誰審批誰負責”的原則，取消了省級政府批地報國務院備案的規(guī)定。這是完善用地審批制度，轉(zhuǎn)變政府職能，深化“放管服”改革的要求，有利于優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場主體活力；同時賦予地方更多自主權，支持地方創(chuàng)造性地開展工作。

2 實際工作中面臨的挑戰(zhàn)

2.1用地審批權下放帶來的責任與壓力

一方面，原先報省級政府審批的事項，雖然市級層面也進行審查，但更多的是承擔一個“二傳手”的角色。此次試點改革后，市級層面更多地變成了審批事項的“主攻手”，要對審批事項的合法性、合規(guī)性、合理性負總責。這對于市政府及市級自然資源主管部門而言，責任無疑加大了。另一方面，特別強調(diào)“放得下、接得住”，還要“管得好”。上級部門將會采用遙感監(jiān)測、互聯(lián)互通的監(jiān)管平臺、“雙隨機、一公開”的方式、建立土地綜合管理評估體系等措施進行監(jiān)督、檢查，如果地方不按相應規(guī)則進行審查和審批，要承擔相應的責任和后果。比如現(xiàn)在在試點范圍內(nèi)的，如果沒有達到評價標準，就會退出來。這對于市政府及市級自然資源主管部門而言，壓力加大了。

2.2土地征收責任主體變化帶來的監(jiān)管責任

按照《新法》要求，土地征收責任主體壓實到區(qū)政府，屬地責任更加明確。市級自然資源主管部門不再承擔土地征收工作中具體的事務性工作，更多地將眼光投向用地審批事前事中事后的監(jiān)管，更多地將精力投放到用地審批總體承接方案、規(guī)則、標準、要求的制定上來，更多地將視野拓展到盤活農(nóng)村閑置建設用地資源、服務保障鄉(xiāng)村振興上來，轉(zhuǎn)變?yōu)楦邔用娓嵌鹊娜型恋卣魇盏娜珮I(yè)務管理，進一步加大監(jiān)管責任。

2.3征地綜合區(qū)片價體系及業(yè)務流程尚未明確

原有的征地區(qū)片價體系需要與《新法》進行銜接，市級層面的“征收工作辦法”需要重新修訂。部分征地補償安置的程序需要前置和重構，流程再造迫在眉睫；在此背景下，伴隨著職能分工尚未明確、規(guī)范文本存在缺位等問題，全市在手項目只能邊探索邊推進，出現(xiàn)了報批難度增加、報批效率低下、報批項目停滯的困境。

3 現(xiàn)有框架下的積極探索

3.1加強政策保障，健全工作機制，高質(zhì)量開展

用地審批權承接工作一是出臺系列文件，強化政策保障。市政府出臺了由市規(guī)劃資源局代擬的《南京市承接江蘇省委托用地審批權實施方案的通知》，市規(guī)劃資源局配套出臺了《關于承接委托用地審批事項用地審查工作實施細則》《關于進一步加強用地報批實施監(jiān)管的通知》《關于做好土地征收前期工作的通知》“1+3”系列文件，規(guī)范了土地征收工作及用地報批審查的具體內(nèi)容及程序，建立了精簡高效的工作機制。二是搭建信息平臺，做好數(shù)據(jù)支撐。根據(jù)土地征收工作的業(yè)務特點，搭建信息化平臺，按照“一體化”政務服務整體部署的要求，建立土地征收管理信息系統(tǒng)，同步建立土地征收工作數(shù)據(jù)庫，為報批審查信息提取與共享做好數(shù)據(jù)準備。實現(xiàn)了征收工作的信息化、數(shù)字化、規(guī)范化管理。該系統(tǒng)涵蓋土地征收前期工作的全部業(yè)務內(nèi)容，通過構建“全流程、全方位、全節(jié)點”在線政務服務新模式，運用信息系統(tǒng)和創(chuàng)新管理相結合的方式，為全市基礎設施建設、重點項目建設等土地征收提供自然資源要素保障。

3.2加強標準建設，梳理工作流程，高標準開展土地征收前期工作

一是嚴格落實征收工作程序。根據(jù)相關文件要求，全面梳理土地征收前期工作流程。完善征前“十步驟”流程圖，明確實施主體、壓實工作職責、細化工作內(nèi)容，確保征前工作穩(wěn)妥有序開展。將原《土地管理法》中的“兩公告一登記”（土地征收方案公告、征地補償安置公告、征地補償?shù)怯洠┎糠殖绦蛞浦翀笈埃鳛橥恋卣魇涨捌诠ぷ鞯谋匾襟E，充分聽取農(nóng)民意見，進一步規(guī)范和優(yōu)化征地程序。二是嚴格規(guī)范格式文本和公示要求。按照合法合規(guī)性審查的要求，制作統(tǒng)一規(guī)范的公告文本，做到不漏項不缺項；同步開展現(xiàn)場公示和網(wǎng)站公示，做到應公示盡公示，切實維護被征地農(nóng)民的知情權、參與權、監(jiān)督權，確保不留征地矛盾隱患。

3.3加強工作研究，做好基層服務，高水平開展

政策宣傳解釋工作一是成立工作專班，加強工作研究。按照征地拆遷業(yè)務融合的思路，成立工作專班，每周召開一次工作例會，及時收集工作中存在的問題，開展專題業(yè)務研究，明確工作導向，研討解決方案。二是做好基層服務，強化政策宣傳。召開全市范圍的土地征收工作座談會，幫助各區(qū)全面學習和掌握新規(guī)定、新內(nèi)容、新變化；主動走訪涉農(nóng)街道和社區(qū)，開展征收工作現(xiàn)場踏勘，提前了解情況、化解矛盾；配合各區(qū)積極開展宣傳解釋工作，及時講解《新法》等法律政策，解答工作中遇到的各類問題。

4 工作思考與展望

4.1統(tǒng)籌開展土地征收的管理監(jiān)督

結合南京市土地征收監(jiān)管平臺和建設用地報批審查發(fā)現(xiàn)的問題，建議建立年度通報和重大事項專報機制，將土地征收工作開展情況通報各區(qū)政府，督促各區(qū)政府落實主體責任。同時，結合省廳對建設用地審批綜合評估要求，明確審批的規(guī)則、標準及各類要求，建立全市土地征收工作評價機制，采用“雙隨機、一公開”的方式，對全市土地征收工作進行管理和監(jiān)督，提高建設用地審批工作效率。

4.2探索建立土地征收全流程信息化系統(tǒng)

為實現(xiàn)南京市土地征收項目的程序到位、業(yè)務規(guī)范，全面提升征收工作效率和管理水平，建議進一步深化土地征收管理信息系統(tǒng)，打造全市土地征收項目全業(yè)務全流程的統(tǒng)一管理平臺。該平臺涵蓋土地征收前期工作和征地批后實施工作的全部工作內(nèi)容，并與省廳和市局征地報批系統(tǒng)對接。通過該系統(tǒng)，可對全市征收項目實現(xiàn)全過程、全方位、全覆蓋的網(wǎng)絡化操作，運用信息系統(tǒng)和創(chuàng)新管理相結合的方式，將項目推進、檔案管理、安置補償、資金結算、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、綜合監(jiān)管等各項事務進行統(tǒng)一管理，打造項目指揮部、街道、區(qū)征收部門、市征收部門等多級部門的信息共享平臺，發(fā)揮移動互聯(lián)網(wǎng)、GIS、大數(shù)據(jù)、云計算的優(yōu)勢，實現(xiàn)征收工作的信息化、數(shù)字化、規(guī)范化管理，助推土地征收管理工作邁入新時代。

4.3健全征地區(qū)片綜合地價動態(tài)調(diào)整機制

及時跟蹤做好南京市區(qū)片價動態(tài)調(diào)整。《新法》規(guī)定征地區(qū)片綜合地價至少每3年調(diào)整或者重新公布。為更好地做好征地區(qū)片綜合地價調(diào)整或者重新公布工作，建議建立全市征地區(qū)片綜合地價的常態(tài)化跟蹤機制，及時掌握征地區(qū)片綜合地價補償中出現(xiàn)的情況和問題，為動態(tài)調(diào)整征地區(qū)片綜合地價提供基礎數(shù)據(jù)和依據(jù)。

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作者:夏園 單位:南京市土地整理和集體土地征收管理中心