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摘要：著力加強保障性住房建設是經濟新常態下實現均衡發展的重要內容，其中土地財政是影響保障性住房建設的重要因素之一。因此，文章主要從激勵機制、建設資金和建設用地三個層面剖析了土地財政對保障性住房供給的影響機理。研究表明，土地財政模式下地方政府對保障性住房建設的激勵機制不足、建設資金和建設用地都相對缺乏。結合這一結論，最后給出了新常態下增加保障性住房有效供給的政策建議。

關鍵詞：保障性住房供給；土地財政；地方政府

一、引言

改革開放以來，近四十年的經濟高速增長創造了“中國奇跡”，但長期的粗放型增長方式也導致了區域發展不平衡、基本公共服務供給嚴重不均、房地產市場結構失衡和房價過高等一系列問題。為此，中央提出了供給側結構性改革，中國經濟發展逐步進入了“新常態”。在此背景下，加強保障性住房建設是實現基本公共服務均等化和促進社會平衡發展的重要內容———雖然1998年住房體制改革實施以來，我國初步建立了以經濟適用房、廉租房和公共租賃房為主體的住房保障體系，但保障性住房面臨著供給明顯不足的問題，住房保障體制仍然需要完善。鑒于此，報告明確提出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”；2018年政府工作報告要求完善保障性住房供給制度，明確要求今年棚改計劃開工580萬套。由此可見，新常態下完善住房保障體制和增加保障性住房有效供給成為急需解決的問題。然而，導致保障性住房有效供給不足的因素較多。其中，土地財政是影響保障性住房供給的重要因素之一。1994年分稅制改革以來，由于“財權層層上移、事權層層下放”，相對于中央政府而言，地方政府擁有較少的財權，卻承擔著地方基礎設施建設、公共服務提供以及社會保障支出等等較多的事權支出責任。此外，以GDP為中心的官員考核晉升激勵機制進一步加劇了地方財政支出行為的擴張。但在2014年預算法制度改革之前，預算法規定地方政府禁止發債，這種財權和事權的不匹配導致地方政府只能依賴預算外收入來保證財力，其中地方政府通過出讓國有土地獲取的預算外收入成為地方財政收入的主要來源。財政部的中國財政基本情況的數據顯示，近年來國有土地出讓收入依然持續上漲，從2007年的7285億元增長至2013年的41250億元，再增長至2017年的52059億元，增長了約7.1倍。這說明即使在2014年實施新預算法后（即把地方債務收支納入全口徑預算體系，允許地方政府有限額的發行債券），但在短期內地方政府依然沒有擺脫對土地財政的依賴。與此同時，增加保障性住房供給勢必需要增加相應的保障性住房建設用地。但在一定時期內，城市的住房建設用地是相對有限的，因而增加保障性住房建設用地會產生擠出效應，進而導致商品房建設用地的減少。換言之，在土地財政模式以及有限的住房建設用地條件下，與增進社會福利的保障性住房建設相比，地方政府更熱衷于通過“招拍掛”的方式將土地使用權出讓給房地產商進行經營建設，以期獲取更多土地出讓收入和稅收，這會導致地方政府對保障性住房建設的激勵不足，同時也間接推動了商品房價格的上漲，這意味著土地財政模式對保障性住房供給會產生較大的影響。因此，探究土地財政對保障性住房建設的影響機制有利于更好地解決保障性住房供給問題，為新常態下增加保障性住房有效供給提供經驗依據。

二、土地財政對保障性住房供給的具體影響機制分析

總體而言，不同時期土地財政對保障性住房建設的影響也不一樣，甚至作用截然相反。土地財政初期，由于地方政府財權和事權不匹配，此時大量的國有土地出讓收入解決了地方財政收入不足的問題，對促進地方經濟發展起到了積極作用，這有利于促進地方社會保障體制的完善，為保障性住房建設創造了較好的制度環境，有利于增加保障性住房有效供給。但隨著時間推移，尤其在中國經濟發展進入新常態下，土地財政模式的不可持續性特征逐漸顯露出來，商品房價高漲、住宅市場供求失衡等弊端日益凸顯，導致不能為地方政府帶來直接財政收入的保障性住房建設激勵不足，不利于增加保障性住房供給。具體來說，土地財政對保障性住房供給的影響主要包括以下幾個方面。

1.土地財政初期促進經濟增長，進而健全保障性住房機制。土地財政的開始階段，地方政府通過出讓土地使用權獲取預算外收入以彌補財力缺口。由于土地出讓金歸地方政府所有，擁有自主支配的權利，這使得地方政府具有較高的積極性增加土地出讓收入。因此，地方政府將大量國有土地的使用權通過“招拍掛”的方式進行招商引資，以獲取更多的土地出讓收入，在一定程度上推動了房地產業的快速發展。房地產業的興起給地方政府帶來較多的土地稅收，增加了財政收入，這進一步加劇了地方政府對“以地生財”模式的依賴，并不斷擴大對國有土地使用權的出讓數量。不斷發展的房地產業增加了地方就業，推動了工業化的進程，促使產業結構逐步由以農業轉向以工業和服務業為主，促進了土地、勞動力、資本等生產要素的有效配置，進而推動全要素生產率的增長，對地方經濟發展起到了積極作用。不斷擴張的城市邊界推進了中國城市化的進程，新增的就業崗位使得大量的勞動力從農村涌入城市，在一定程度上緩和了城鄉二元結構。由此可見，土地財政初期對中國工業化、城市化起到積極的作用，也成為推動地方經濟增長的發動機和加速器。在經濟增長時期，地方政府還會利用土地儲備向銀行進行貸款融資，用于基礎設施建設、提供更多的公共服務和保障民生，間接推動了社會保障體系的完善，為保障性住房建設提供了有利經濟條件和制度環境。此外，土地財政模式下大量土地資源的開發和利用，在一定時期內增加了住房建設用地的相對供給量，房地產業的快速發展也增加了住房的絕對供給量，有利于增加保障性住房的供給。因此，在一定時期內，土地財政模式帶動了產業的發展，加速推動了工業化和城市化進程，促進了經濟增長，間接完善了社會保障體系，這為保障性住房建設提供了經濟基礎，也為保障性住房機制的健全營造了良好的制度環境。

2.土地財政模式下保障性住房建設的激勵機制不足。自“土地財政”誕生以來，地方財政收入就與房地產業的發展息息相關，房地產業的繁榮是地方政府“以地生財”的基礎。其中蘊藏的邏輯鏈條是：1994年分稅制改革以來，“財政層層上移、事權層層下放”導致地方政府財權和事權不匹配，而舊預算法明文禁止地方政府發債的硬約束促使地方政府不得不依靠出讓土地使用權來獲取預算外收入；1998年推行的住房改革，停止了福利住房包分配的模式，支持房地產業的健康發展，逐步建立完善健全的住房交易市場，標志著住房供給從此走向市場化、商品化，為房地產業的發展提供了制度支撐；住房供應的市場化意味著房地產商從中看到了利潤和商機，從而會增加對土地要素（即商品房建設用地）需求，地方政府也從房地產業的興起中看到了獲取大量預算外收入從而解決地方財力不足問題的途徑，會通過“招拍掛”的方式將大量國有土地使用權出讓給房地產商以期獲取更多的土地出讓金以及稅收收入，居民對住房的剛性需求在某種程度上推升了房價，這讓有利可圖的房地產商加大了對土地要素（即商品房建設用地）的引致需求，進一步推動了土地財政規模的擴大。為增加財政收入，提高財政能力，地方政府不斷提高土地使用權出讓價格獲取更高的土地出讓金，這拉動了房價的上漲，從而又增加了房地產相關稅收收入，進一步加劇了地方政府對房地產業的依賴。因此，在土地財政模式下，地方政府為獲取更多財政收入、房地產商為獲取高額利潤，共同推動了土地要素價格和住房價格的上漲，并且二者相互影響，呈螺旋上升趨勢。此外，以GDP為中心的官員晉升考核機制強化了地方政府通過出讓土地使用權進行招商引資的動機，大量商業用地、工業園區和房地產商的出現，帶動了地方經濟快速發展。而在保障性住房建設方面，盡管1998年國務院頒布的《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》規定不再實行福利性住房分配制度，提出住房供應商品化、市場化，旨在通過市場化的手段對住房資源進行有效配置，同時也要求逐步建立以經濟適用房、廉租房和公共租賃房為主體的多層次住房保障體系，確保中低收入群體住有所居。但是在土地財政模式下，如前所述，面臨財政壓力和政績考核的雙重約束，地方政府會出讓大量的土地使用權用于招商引資、商品房建設和基礎設施建設，因而沒有足夠的動力花大量財力和物力來進行保障性住房建設，用以增加社會福利性質的保障性住房供給。因此，逐步擴張的土地財政使得保障性住房建設處于一種遲緩低效的狀態，從而抑制了保障性住房的有效供給。

3.土地財政模式下保障性住房建設的資金不足。隨著土地財政規模的擴張和政績考核的需要，地方政府容易陷入土地財政模式的死循環，即為獲取更多財政收入而想方設法提高土地出讓價格，增加了商品房建設的成本，進而推動了房價上漲，從而獲取更多房地產業相關的稅收收入。一方面，房價上漲拉動了房地產商對住宅建設用地的需求，從而倒逼土地要素價格的上漲和土地出讓成交量的擴大；另一方面，為達到政績考核的要求，地方政府把大量的財力用于能夠拉動GDP增長的房地產業和服務業等相關產業的扶持或激勵支出，此外，地方政府還承擔了基礎設施建設、醫療保障和教育等惠及民生方面的支出，因而需要更多的財力支持，最終導致新一輪土地財政規模的擴張，房價繼續上漲，財政支出繼續擴大，地方政府將對房地產業產生過度依賴。這種對土地出讓金、房地產業的高度依賴，決定了地方政府對住房供應中商品房和經濟適用等保障性住房的態度，即如果將大部分土地出讓收入用于保障性住房建設，保障性住房供應量的增加會間接導致商品房價的下跌從而導致房地產商對商品房建設用地需求的減少，導致土地出讓價格下跌，土地出讓收入減少，最終地方政府出現財力缺口。因此，土地財政模式下，土地出讓價格和商品房價格相互推漲，提高政績的財政支出不斷擴大，這些都無益于保障性住房建設，地方政府沒有激勵和充實的資金儲備來完善和健全多層次的保障性住房體系。

4.土地財政模式下保障性住房建設用地相對緊缺。由于土地財政對房地產業的過度依賴，地方政府利用各種手段進行“圈地運動”，將大量國有土地使用權以“招拍掛”的方式出讓給房地產商進行商品房建設，再加上保障性住房建設用地一般是無償劃撥的，因而地方政府更沒有激勵增加保障性住房建設用地的供應量。在一定時期內，城市住宅建設用地是相對有限的，增加商品房建設用地必然會擠出保障性住房建設用地供應量。根據歷年中國國土資源統計年鑒給出的國有土地的供應情況可知，2003年~2014年供地總量、普通商品房建設用地面積和經濟適用房建設用地面積（用以代表保障性住房建設用地面積），均值分別為430766.5公頃、68407.01公頃和10767.48公頃，其中普通商品房建設用地面積遠大于經濟適用房建設用地面積。2003年~2013年國有土地供應總量呈明顯上升趨勢，同時與土地出讓收入密切相關的普通商品房供地面積也在持續上漲，且增長速度明顯大于國有土地供應總量的增長速度，從2003年的36251.44公頃增長至2013年的112913.41公頃，增長了約3倍。房地產業的超速發展恰好說明土地財政規模的擴張，地方財政對土地財政的依賴程度有增無減。而經濟適用房建設用地面積，在2003年~2008年供應面積較小且保持穩定，在2009年~2013年供應面積呈上升趨勢，這可能與近年來中央提出的一系列加強保障性住房建設的措施有關，比如2008年中央提出的“4萬億財政刺激計劃”中，加強保障性住房建設就是其中一項重要內容。盡管如此，我們可以注意到經濟適用房供地面積占供地總量的比值依然很小，均值為0.02；而普通商品房供地面積占供地總量比值的均值為0.16，普通商品房供地面積與經濟適用房供地面積比值的均值為7.52，這進一步反映了土地財政模式下保障性住房建設用地的相對不足，不利于增加保障性住房的有效供給。值得注意的是，2014年供地總量、普通商品房建設用地面積和經濟適用房建設用地面積均出現明顯下降，這可能與“2014年土地財政審計風暴”有關，迫使地方政府縮減了土地供應量。此外，2014年通過了新預算法，允許地方政府適度發債，為地方財政籌集財力提供了新的路徑，在這種預期下，新預算法有利于緩解地方政府對土地財政的依賴程度，從而也會縮減土地供應量。隨著經濟進入新常態，由于多年來地方政府盲目推動房地產業的發展，導致商品房市場供求失衡，有些人口較少的城市積壓大量的商品房庫存，甚至出現“鬼城”，而有些人口較多住房需求較大的城市商品房卻供給不足，土地財政模式越來越難以為繼，加劇了保障性住房建設的激勵機制不足、建設資金和建設用地的相對缺乏等問題，土地財政對保障性住房建設的抑制作用越來越凸顯。

三、政策建議

以上影響機制分析表明，增加保障性住房有效供給的核心在于要求地方政府擺脫對土地財政的依賴，保證足夠的保障性住房建設資金和建設用地，并規范和完善保障性住房建設體制，通過制度改革以增強地方政府對保障性住房建設的激勵，具體如下：

1.擺脫土地財政依賴，從根本上解決地方財政收入來源問題，保證足夠的保障性住房建設資金和建設用地。在供給側結構性改革的大背景下，去產能、去庫存、去杠桿是當務之急，因此房地產業過剩的產能和庫存已不能再給地方政府帶來較大的土地出讓收益，地方政府必須尋找新的財政收入來源。中央應當深化財稅體制改革，適度提高共享稅中的地方稅收的比重，合理開征新的地方稅種（如房地產稅），增加地方稅收收入，讓地方政府走出財力不足、長期“以地生財”的困境。在此基礎上，多渠道融資解決保障性住房建設的資金問題，比如，把土地出讓的一部分收入、住房公積金增值的部分收益用于保障性住房建設，還可以通過發債等渠道籌集建設資金。此外，還應進行土地制度改革，規范商品房交易市場，避免對保障性住房供給產生擠出效應，并適度增加保障性住房建設用地的劃撥面積以確保建設用地的相對充足。

2.規范和完善保障性住房建設體制，構建保障性住房供給的長效激勵機制。通過制度改革和頂層設計，建立科學有效的保障性住房體制和有利于保障性住房建設的政策支持體系，是實現保障性住房有效供給的前提和基礎。在以經濟增長為中心的官員晉升考核機制下，保障性住房建設不僅不會直接拉動經濟增長，還會增加地方財政支出來保證物力和財力，也增加了管理成本。因此，地方政府沒有動力增加保障性住房供給。此外，監管機制的低效和央地之間的信息不對稱，不能對地方政府進行有效監督和準確反映保障性住房的需求情況，也導致保障性住房建設收效甚微。因此，一方面，要適當加強監管力度，規范保障性住房的規劃布局、供給數量和分配制度，確保低收入家庭住有所居，形成對地方政府加強保障性住房建設的硬約束。另一方面，可以把保障性住房供給完成數量和質量作為官員政績考核的一部分，有利于激勵地方政府加強保障性住房建設，增加保障性住房的有效供給。

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作者：羅理恒 單位：中國人民大學