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第1篇：反恐資金保障制度范文

[關鍵詞]政府債務；可持續性；或有負債

中圖分類號：F812 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4096（2015）0443070-06

政府債務問題牽扯面廣、影響大，涉及到財政的可持續性和宏觀經濟的穩定，是政府宏觀管理需要研究的重大課題。近期，各國政府飽受債務問題困擾，如美國汽車名城底特律破產、中國審計署對全國政府性債務進行審計和美國聯邦政府因為財政赤字而關門，政府債務問題廣受關注。事實上適度的債務對于國家來說并不是壞事。還有可能增加國家的整體福利，美國第一任財政部長漢密爾頓有句名言“一個國家的債務，如果不是太過分的話，將是我們國家的福氣”。這說明在其看來，適當發行國債有利于一個國家的福利。因此，研究中國政府債務問題具有極大的現實意義和理論意義。

一、相關文獻綜述

1 政府債務的內涵

政府債務指政府應該直接承擔的債務，主要包括政府自身存續活動產生的負債以及實施公共管理職能產生的公債。Brixi提出了政府的財政風險矩陣，開創性地將政府或有負債納入政府債務的范疇，將政府債務研究從直接負債拓展到或有負債區域，直接負債是政府在任何條件下都需要償還的義務，或有負債是政府在特定條件下需要償還的義務。這一觀點得到學術界的廣泛認可。劉尚喜和趙全厚、林雙林以及張軍和厲大業等利用含有政府或有負債的財政風險矩陣研究了中國政府或有負債問題。

2 政府債務對實體經濟的影響

關于政府債務對實體經濟的影響，學者們也做了充分的討論，其中有以李嘉圖等價定理為代表的無用論和以凱恩斯為代表的有效財政政策工具論。Barro針對李嘉圖的理論模型化，若老人考慮后代的福利，老人將減少消費，增加遺產，在消費者效用最大化條件下，遺產增量等于未來需要交納的額外稅收，最后證明政府舉債沒有發揮作用。這說明了私人可以把政府債務的代際效應消除掉，從而稅收和債務融資實質上是等價的，政府融資的性質無關緊要。Diamond提出世代交替模型，認為政府債務的增加將對經濟產生實質性影響，因為政府債務增加會擠占私人部門的資本和投資。凱恩斯主義支持這一學說，他們認為，政府負債增加屬于擴展性的財政政策，擴展性的財政政策會導致經濟系統中的利率上升，利率上升引起私人部門資本和投資減少，從而產生“擠出效應”。Lerner也建立了疊代模型，認為當代人收益是以犧牲后代人利益為代價的。不過也有學者認為在發達國家和欠發達國家政府發行債券的作用是不一樣的，在欠發達國家，由于資金稀缺，可以先通過政府債券進行融資，然后進行投資來制造財富。Mankiw的研究表明，目前的實證研究不能支持李嘉圖等價定理，因為李嘉圖等價定理的假設條件過于苛刻，現實中許多假設條件都滿足不了。

3 政府債務可持續性問題

政府債務可持續性問題涉及到經濟系統的安全和穩定，很多學者都很關注政府債務的可持續性問題。Buiter、Budina和Wijnbergen認為政府債務可持續性的定義是指政府債務不存在龐氏融資模式，政府不能通過發行新債來償還舊債，即政府不能通過滾動發債來維持債務水平。在政府的資產負債表上表現為政府負債率（政府債務占名義GDP比率）穩定或下降。而伏潤民等從以下方面對政府債務可持續性問題進行闡述：（1）維持政府財政收支平衡的債務狀態；（2）政府具有較強的籌資能力；（3）政府具有較強的支付償還能力。若能滿足其中一個方面，則證明政府債務具有可持續性。此外，張軍和厲大業對美國政府債務可持續性進行分析，Fullwiler則考慮金融市場因素對美國政府債務可持續性的影響。

4 政府債務管理

目前有關文獻對政府債務管理的討論主要集中在進行發行管制和進行規模管制兩方面。Lane根據對各國政府債務管理的梳理和總結，認為監管模式主要有行政管理、規則管理、協調控制和依賴市場規則，這些監管模式被稱為監管手段光譜，顯示出政府債務管理的市場化程度。

與上述研究政府債務的文獻不同，本文研究重點主要集中在以下方面：（1）試圖深入挖掘和剖析中國政府債務的真實情況；（2）從微觀和宏觀角度對中國政府債務管理提出相應的政策建議。

二、政府債務產生的原因

政府債務產生的原因主要有彌補財政赤字和短期資金不足、籌集公共品建設資金、各級政府財權事權錯配、執行宏觀經濟政策以及為實現特定目的而發行債券。一是彌補財政赤字和短期資金不足。當政府支出超過收入的時候，就會形成財政赤字，而彌補財政赤字有發行債券和向銀行借款或透支兩種方式。還有學者認為政府債務的產生主要是因為彌補財政赤字和短期資金不足。二是籌集公共品建設資金。政府的主要職責是提供公共品和對收入進行再分配，而大部分公共品具有非競用性和非排他性，這些公共品投資大、收益低，容易形成負債。其中基礎設施建設更易形成負債，如公路、鐵路和市政建設等。三是各級政府財權事權錯配。當財權和事權不匹配的時候，政府財政不平衡，特別是當財權小于事權時，容易出現政府債務。以中國為例，1994年中國進行分稅制改革后，財權重心上移而事權重心卻在下移，中央財政取得大部分收入，而地方政府則只能取得較小份額的稅收，這迫使地方政府負債維持運轉。四是執行宏觀經濟政策。當經濟處于衰退階段，國家可以舉債來進行反周期行為，如實施積極的財政政策，以保持經濟增長和充分就業。當實施積極的財政政策時，不論是減稅還是發行債券，都會增加政府債務。五是為實現特定目的而發行債券。有些國家或地區為了籌集戰爭、反恐資金等特定目的而發行債券。最典型的例子是林肯在美國南北戰爭前為籌集戰爭資金，同時又要避免向其他銀行貸款產生巨額債務而發行債券綠幣，其由13個殖民地的聯合政權“大陸會議”批準發行。另外，美國為支持伊拉克戰爭和反恐戰爭，發行大量債券。

中國政府債務主體分為中央政府債務和地方政府債務。總體情況是中央政府負債規模較小，地方政府負債規模較大。目前中國地方政府債務產生的原因主要是財權與事權錯配和籌集公共品建設資金。一是財權與事權錯配。根據《關于2011年中央和地方預算執行情況與2012年中央和地方預算草案的報告》中的數據進行測算，2011年中央財政收入約占全國財政收入的49%，地方政府約占51%，在支出方面，中央所占比重不足20%，地方所占比重為80%以上，很多地方政府需要負債或依靠中央政府轉移支付維持運轉。二是地方政府需要籌集公共品建設資金。很多地方政府大力發展城市基礎設施，如地鐵、軌道交通和高速公路等項目，所需的大部分資金通過舉債籌集。目前中國中央政府債務產生的原因主要是籌集公共品建設資金和執行宏觀經濟政策。使中央政府債務增加的公共品主要有高鐵等項目，同時為應對金融海嘯，促進經濟穩定和增長也形成中央政府債務。總體看來，中國中央政府債務信息較為透明和清晰，負債規模不大，地方政府債務信息不透明，管理不規范，負債規模不容小覷。

三、中國政府債務現狀

1 政府債務指標良好

目前有關政府債務的指標主要有政府負債率（債務規模/GDP）、赤字率（赤字額/GDP）、債務率（債務余額/政府綜合財力）、償債率（當年還本付息額/政府綜合財力）和逾期債務率（逾期債務額/債務余額）。

2012年中央政府債務在9.81萬億元左右，地方政府債務10.89萬億元，二者合計約20.70萬億元。中國政府負債率約為39.43%。1992年《馬斯特里赫特條約》確定了政府債務的警戒線即預算赤字不超過國內生產總值的3%，負債率低于國內生產總值的60%。中國政府39.43%的負債率明顯低于警戒線。

2 中國政府負債率在國際上處于較低水平

與發達國家相比，中國政府負債率處于較低水平。截至2012年底，美國國債約為16.43萬億美元，美國政府債務占GDP的比重約為103.00%，日本政府債務約為12.50萬億美元，日本政府債務占GDP的比重約為209.95%，希臘政府債務占GDP的比重為156.90%，即使是負債率較低的德國，其政府債務占GDP的比重為81.90%，超過60%的警戒線。總體來看，中國政府債務狀況不錯。還有發行債券的空間。

與新興經濟體相比，中國政府負債率亦不高。以中國、印度、巴西、俄羅斯和南非為代表的發展中國家因經濟持續高速增長而被高盛稱為金磚國家。截至2012年底，巴西政府債務達3.01萬億雷亞爾，占GDP的比重為68.50%，越南政府債務約為676億美元，占GDP的比重為50.00%，印度政府債務占GDP的比重為67.57%，南非政府債務占GDP的比重為39.90%，俄羅斯政府債務占GDP的比重為10.60%。新興經濟體的政府負債率比發達國家普遍要低。這是因為新興經濟體GDP和財政收入增長快，同時新興經濟體政府債務評級相對更低，政府融資成本相對更高，社會保障制度不完善。

3 中國地方政府不會破產

沒有適用政府的破產法律，也不具備企業破產的法定條件。從法律上來看，中國只有《企業破產法》，并沒有政府破產法，沒有適用的破產法律，《企業破產法》中規定了申請破產的主體只能是企業法人。《企業破產法》從債務人和債權人的角度分別提出破產的條件：債務人不能清償到期債務并且資產不足以清償全部債務或明顯缺乏清償能力時，人民法院應當認定其具備破產條件。只要債務人不能清償到期債務，無需考慮資不抵債問題，債權人就可以向人民法院提出破產申請。

目前中國政府并不存在資不抵債的情況或有債權人申請政府破產。參照《企業破產法》的破產條件，關注政府債務時不僅要關注政府債務總量，還需要關注政府資產。

中國政府擁有外國政府羨慕的優質資產，如土地、國有企業、金融機構以及依靠發行債券建立的公共基礎設施（公路、鐵路、機場和地鐵）等。根據農民日報報道顯示，2012年中國土地出讓金收入已超過3.15萬億元，此外，政府還有非常可觀的中央企業利潤上繳收入和政府性基金收入。中國也擁有世界上最大的外匯儲備，截至2013年3月31日，中國外匯儲備為3.44萬億美元。中國的財政收入平均每年以兩位數的比率增長，2012年達到117209.75億元。中國地方政府不存在資不抵債問題，所以從法律上來說，中國地方政府沒有破產的可能性。

4 中國政府債務主要是內債

負債率高并不必然會引起債務危機，因為內債和外債給一個國家帶來的風險是不同的。史上著名的拉美國家債務危機主要是由于無法償還到期的公共外債本息引起的，而日本雖然債臺高筑，但仍然未爆發債務危機，這是因為日本債券市場開放度較低，投資者主要來自國內，而且經常項目長期盈余，大量資金回流國內，支撐著國債的發行和續存。當然也要注意內債對經濟的破壞性，當政府資金鏈斷裂，可能會造成銀行壞賬上升，企業破產。目前中國政府債務資金主要來源于銀行貸款和發行債券，因而債務風險最壞的可能性是被限定在有限的經濟主體內，不會導致全局性風險，政府債務風險總體可控。

四、中國政府債務的影響因素及存在的問題

中國政府債務的影響因素包括：一是經濟周期。當經濟處于繁榮階段，政府資產價值增值，企業利潤上升，企業所得稅上繳增多，個人收入增長，個人所得稅也增加，財政收入增加，同時就業增加，需要政府救濟的人數減少，政府負債也較少，目前新興經濟體都處于經濟繁榮階段，負債率較低。而當經濟處于衰退階段，企業和個人上繳利稅減少，財政收入減少，同時符合政府救濟條件的人數增加，政府面臨較大的財政壓力，需要發行債券彌補赤字。二是通貨膨脹。政府實際債務水平是政府名義債務剔除價格因素之后的值，即利用名義債務量除以價格平減指數，當一個國家通貨膨脹水平較高的時候，其實際債務水平被高估，通貨膨脹目標決定了政府利用量化寬松的規模。當政府和民眾可以接受較高的通貨膨脹率時。政府可以通過發行超額貨幣償還債務。目前中國廣義貨幣M2超過100萬億元，政府通過發行貨幣獲取“鑄幣稅”的空間有限。三是稅收。增加政府當期可支配資金有增加稅收和發行債券兩個渠道。李嘉圖定理表明增加稅收和發行債券融資的效果是一樣的。從表面上看，以稅收籌資和以債券籌資并不相同，但政府的任何債券發行都體現將來的償還義務。從而在將來償還的時候會導致更高的稅收。如果人們意識到這一點，他們會把相當于未來額外稅收的那部分財富積蓄起來，結果此時人們可支配財富的數量與征稅的情況一樣。目前稅收和負債等價的關系尚未得到實證結果的支持，但這個理論告誡我們在發行債券的時候要考慮賦稅代價公平的問題。

中國政府雖然并沒有出現像美國底特律那樣的財政危機，但這并不代表中國政府債務沒有問題。中國政府債務主要存在以下問題。

1 地方政府債務信息不透明，中央政府對地方政府債務缺乏有力監督

地方政府債務信息不透明的主要原因有：一是對地方政府債務監管的缺位和滯后，目前由于《預算法》沒有賦予地方政府舉債權，所以沒有對地方政府舉債進行規范。因此，地方政府無需向公眾公布政府債務的財務狀況和披露相關事項以及政府的償還能力。二是地方政府為逃避《預算法》的規定，采取很多隱蔽的方式進行融資。如采取信托貸款、融資租賃、售后回租、發行理財產品、BT（建設一移交）、墊資施工和違規集資等方式變相舉債融資。

2 政府債務可持續性問題日益突出，土地財政政策難以為繼

中國政府債務可持續性面臨挑戰，主要表現為：一是目前經濟處于下行，財政收入放緩。中國經濟整體上仍處于經濟繁榮階段，但經濟增長速度開始放緩，財政收入增速有所下降，因此，要警惕財政收入增長放緩和企業利潤增速下降對政府債務償還能力的影響。二是土地財政政策難以為繼。中國地方政府債務大多數以土地作為抵押物，但目前土地財政政策難以為繼，一方面，部分城市房地產價格處于高位，政府需要對于房地產進行調控，未來地方政府土地出讓金收人穩定性和持續性都存在不確定性。另一方面，土地供求出現結構性問題，部分城市土地財政收入有限。雖然在北上廣等一線城市土地拍賣價格屢創新高，土地出讓金收入持續走強，但在部分二三線城市，房地產泡沫初現，鬼城頻出，部分城市需要靠大規模地出讓土地才能獲得預期收入，甚至某城市公務員工資依靠企業，土地財政穩定性較差。審計署2013年第24號公告表明政府債務可持續性較差：36個城市總體債務規模增長12.94%，而且部分城市存在新債還舊債的情況：依賴土地出讓收入償債現象嚴重，出讓土地收入占這些地方政府負有償還責任債務余額的54.64%。

3 政府債務可能投入到產能過剩、高污染高消耗項目

隨著國內經濟增長的放緩，部分行業產能過剩問題凸顯，公共利益實體游說政府將資金投入某些產能過剩行業。因而政府應該警惕政府債務資金的流向。目前國內鋼鐵、水泥和煤炭等行業產能過剩，政府不能融資支持這些行業，因為這會催生更大的泡沫，帶來更大的風險。另外，也要警惕政府債務資金流向高污染高消耗項目，目前中國經濟增長的發展方式主要依靠投資驅動，而地方政府為了增加政績，啟動了不少高污染高消耗項目，這與中央政府調整優化經濟結構、促進經濟發展方式轉變、提高經濟增長效率和質量的目標背道而馳。

4 中國或有負債規模不容忽視

根據Brixi財政風險矩陣所闡述的內容，中國政府或有負債規模不容忽視。最典型的是銀行倒閉時的救助，目前中國利率市場化已經啟動，未來銀行經營風險可能進一步加大，而中國并沒有相應的銀行存款保險制度，當銀行破產或倒閉時，政府需要對此兜底，這屬于政府或有負債。影子銀行系統事實上的政府隱性擔保①造成了政府或有負債。中國影子銀行系統迅猛發展，管理極不規范，目前部分銀行理財產品已有違約風險，如華夏銀行涉及中鼎投資產品，最后在政府監管部門干預下而得以告終，此次事件造成的沖擊巨大，但政府監管部門的干預暗示政府對于此類影子銀行所產生的風險承擔部分責任，這是政府的隱性或有負債。

五、政府債務管理的政策建議

1 財務、審計等微觀管理方面的政策建議

第一，審計機關應該利用其信息化優勢將政府債務納網審計系統。聯網審計是運用現場審計實施系統與辦公自動化系統的連接實現網絡化的審計管理。結合審計機關在全國范圍內推廣的聯網審計，可以將政府債務有關科目納入到聯網審計系統。一是技術上具有可行性。只需要在原有審計系統中加入有關政府債務的模塊即可，這樣可以很容易地對政府債務數據進行查詢、分析和管理。二是實現即時審計。審計人員通過網絡訪問被審計單位財政財務信息數據庫。縮短了檢查活動的相隔期間和檢查時間，對于具體的財政財務收支事項，既可以在該事項結束后進行審計，也可以在該事項進行過程中適時進行審計，從而實現了事后審計與事中審計的結合，靜態審計與動態審計的結合。三是提高政府債務審計效率和質量，推動審計方法的改進。將政府債務項目納網審計系統可以降低審計風險，利用信息化的手段將政府債務碎片化管理模式調整為專管模式，可以輕而易舉地對政府債務實現“逐項逐筆”審計，節省大量人力、時間和資金。

第二，在對地方政府進行債務審計時，結合群眾路線，調動群眾的積極性，從群眾角度了解地方政府債務的情況。中國現行《預算法》不允許地方財政出現赤字，而地方政府會采取多種手段進行舉債，地方政府債務信息極度不透明。目前部分地方政府通過信托貸款、融資租賃、BT和違規集資等方式變相融資現象突出，而且由于金融創新和技術水平提高，地方政府可能會采取更為隱蔽甚至造假的方式逃避債務監管。因此，審計人員除了保持應有的關注和職業懷疑態度外，還要充分調動群眾的積極性，在了解被審計單位階段和實現審計程序過程中讓群眾有機會和可能提供有關政府債務的線索，這樣可以全天候、多維度地了解和識別地方政府債務的情況。

第三，從合并財務報表角度科學公允地計算和反映政府債務。要想科學公允地反映政府債務，就必須合并被審計單位內部各單位的財務報表，因為有些科目從整體上看是可以合并抵消的，如城司與其子公司之間的應收應付款等。一般而言，政府債務的合并處理都是同一控制下的合并。在合并報表時，首先確定會計主體，然后將屬于同一會計主體各單位之間的債權債務合并抵消。審計時厘清被審計單位組織結構框架，特別是涉及到融資平臺的時候要注意關聯方關系。在審計被審計單位財務報表時，重點審計被審計單位合并底稿，以防止會計主體的同一賬務被重復多次計算，進而防止被審計單位轉移、隱匿其債務。

第四，對現有債務進行微觀審慎管理，防止債務風險蔓延和擴散。雖然目前中國債務風險總體可控，但如果處理不好，債務風險可能蔓延和擴散。在審計中要妥善處理好開建項目，對債務融資項目進行分類管理，將項目分為優質項目、一般性項目和禁止性項目。優質項目指社會發展急需、未來資產價值預期升值（當舉債單位資金流出現困難時，項目資產足以抵債）且財政預算暫時未安排資金的項目；一般性項目指為推動社會發展、未來資產價值不確定且財政預算未安排資金的項目；禁止性項目指無益于社會發展、未來資產價值預期貶值且產能過剩、高污染高消耗的項目。因此，在政府債務審計中要針對不同的融資項目分別提出審計建議：支持優質項目融資并為要此類項目拓寬融資渠道，以為經濟社會的發展做出基礎性和支撐性貢獻：對于一般性項目，在審計過程中應該要求地方政府做到量入為出、合理規劃，勿因追求短期效應而犧牲長期利益，將風險控制在可接受的范圍之內：對于禁止性項目，審計機關應該要求被審計單位立即整改，即立刻停止項目建設，妥善處理好資產和償還債權人債務，將風險扼殺在搖籃之中，將損失降低到最小。

2 財政等宏觀管理方面的政策建議

第一，加強政府債務立法，從程序和規模上對政府債務進行限制。一是加強政府債務方面的立法，加強發行債券的事前授權和事后監管。通過立法明確規定政府發行債券的條件、程序和規模以及發行后對資金流向和用途的監督。授權是發行債券管理的核心手段，它是一種核準制，條件比注冊制嚴格，美國部分地方政府發行債券必須得到議會和專門委員會的同意。日本普通地方公共團體發行債券也需要經過議會的決議。二是政府應該控制債務規模，適度發行債券。控制債務規模主要原因是：債務規模失控容易引發債務危機甚至是經濟危機，如最近的希臘債務危機。所以國家應該通過立法對債務進行絕對數量或相對規模的控制，并設計量化指標。對債務規模的控制要和債務的可持續性掛鉤，從債務融資方面和債務償還能力方面綜合考慮債務規模，長期來看發行債券對經濟的影響是有限的。李嘉圖定理證明了這一點，當代人的舉債需要下代人來還，透支了未來的消費，有悖于代際公平。三是對債務融資獲得的資金的使用過程進行控制。財政監督部門應該對債務資金的用途進行監督，判斷其合法合規性和真實有效性，并形成書面報告，提交政府審議，聽取意見并進行公示。

第二，提高政府債務信息的透明度。債務信息的透明度指向公眾公布債務資金的來源結構、用途、相關賬目、債務籌劃和償還能力。透明度要求政府公開財務收支，特別是要公開政府顯性負債、隱性負債、直接負債和或有負債情況，披露債務的會計記錄和財務報告，披露反映涉及債務資金使用的各項經濟活動。