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國有林場是吉林省林業的重要組成部分，全省共有地方國有林場337個，地方國有苗圃31個，經營總面積5806萬畝，在全省重點生態區域構建了生態防護林體系主體框架，多年來為改善吉林省生態環境、維護生態安全做出了巨大貢獻。近年來由于受機制體制等因素影響，國有林場面臨可采資源枯竭、債務包袱沉重、社會保障欠賬嚴重、職工生活水平低等諸多困難和問題，當前國有林場發展狀況已不適應國家生態建設要求，亟需通過改革破解國有林場發展中的障礙和難題。按照中共中央、國務院最近印發的《國有林場改革實施方案》總體要求，結合全省各地實際情況，就國有林場改革的重點、難點問題以及需要財政政策支持的幾個方面，提出具體的保障措施，以確保國有林場改革目標的實現。

一、確定國有林場管理體制

吉林省地方國有林場有70%按照事業單位性質管理，經濟上實行的是自收自支方式的企業化管理模式，有近30%的東部山區國有林場是按照企業性質管理，并按照企業經營方式經營生產，同時兼顧林業事業工作，是典型的不城不鄉，不工不農，不事不企的形式，發展經營都處于兩難尷尬境地。按照十八大所確定的生態建設宏偉目標，尤其是提出的建設美麗中國，實現《中國夢》設想，林業處于首當其沖的位置，國有林場發揮的作用更是不可替代，只能加強不能削弱，從國家生態建設大局出發，將國有林場確定為生態公益性事業單位管理是科學的、合理的，也是十分必要的。通過改革將國有林場統一整合為按照從事公益事業單位管理。將生態區位重要、生態系統脆弱、不能或不宜由市場配置資源的，確定為公益一類事業單位;對可以部分由市場配置資源的，有一定的事業和經營收入的確定為公益二類事業單位;對于以創收為主要經營手段的企業性質國有林場，按照企事業分開原則，剝離企業經營性業務，也可以研究探索轉型為公益性企業，國有林場的培育和管護職能通過政府購買服務方式來實現。通過改革使國有林場發展理念和經營方式有根本的改變，使其職能轉變到以保護和培育森林資源為首要任務上來，其任務和職責也更加明確，工作重心轉移到國家生態建設上來。

二、國有林場的收支納入財政預算

國有林場的公益屬性確定后，要按照國家對事業單位的要求進一步精簡和整合機構，定編定崗定人員，確定年度所安排的林業事業費———國有林場經費。按照吉林省現有經營管理區、規模、交通條件等因素，科學設定、調整國有林場布局。改革后的國有林場在原有數量基礎上壓縮15%，確定保留286個;按照精簡、高效、協調的原則，科學核定管理人員、工程技術人員、護林人員，平均每個國有林場核定30人編制，全省國有林場人員編制確定在8580人。改革后的國有林場機構和人員經費初步估算每年4.8億元，需要納入同級財政預算，確保財政供給。對確定為二類公益性事業單位國有林場，財政補助不低于全額經費的50%，且根據本地財政支持能力在5年內逐步過渡調整為全額撥款事業單位。國有林場所發生的事業性和經營收入全額上交同級財政，實行收支兩條線管理。

三、解決林業職工社會保障問題

國有林場改革以“圍繞保護生態、保障職工生活兩大目標”為原則，按照這一原則，國有林場改革應徹底解決林業職工社會保障問題，但這一問題多年來一直困擾著國有林場干部、職工。截止到2013年底，吉林省地方國有林場尚有26849人沒有參加基本養老保險，已經參加基本養老保險的職工有14702人由于國有林場經濟困難，沒有能力按時繳納職工保費而出現脫保情況，致使全省地方國有林場職工養老保險參保率僅有62%，在全國排在最末位。已經參加養老保險的林場中大部分按照企業最低標準執行，并普遍存在醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險參保率特別低等情況，參保職工分別占職工總數的43.1%、31.2%、22.37%、19.7%。因此，國有林場在林業職工參加社會保障上欠賬嚴重，最主要原因就是國有林場貧困，林業職工收入水平低。早在1991年國家人社部等四部門就針對國有四場參保情況聯合發文，明確規定:“農、林、漁、牧四場暫不納入社保，已經納入的不退出”。國家當時對農林漁牧行業職工參加社保問題已做規劃，待條件具備時機成熟時統一解決。然而事過二十余年了，目前國有林場經營十分困難，發展舉步維艱，職工生活水平低下，林業職工情緒低落，已經嚴重影響到生態建設進程，國有林場的社會保障問題到了應該徹底解決的時候了。建議國家在國有林場改革期間，在確定國有林場生態公益事業功能定位同時，將國有林場職工的社會保障問題參照機關事業單位政策規定執行，可以實行“老人老辦法，新人新制度”，實現社會養老保險的雙規制并軌的過渡。國有林場參與養老保險制度所發生的成本，由中央、地方、單位及個人合理負擔。根據國務院近期下發的《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，國有林場應按照事業單位社會保障政策規定執行，以體現出公平與效率相結合，權利與義務相對應，保障水平與經濟發展水平相適應，解決突出矛盾與保證可持續發展相促進原則，徹底解決多年來一直困擾國有林場而解決不了的老大難問題。

四、有效化解國有林場債務

國有林場改革還應該卸掉在生產經營中的沉重包袱，達到輕裝上陣，使之更好地發揮國有林場在生態建設中的重要作用。截止到2013年底，吉林省地方國有林場債務達25.2億元，其中公益事業性債務12.5億元。化解國有林場債務也是國有林場改革的一項重要內容，應嚴格區分公益事業性債務和生產經營性債務，細化各種負債類型，對國有林場貸款(包括世行貸款)營造生態公益林、辦社會公益事業活動所形成的政策性債務，準確合理劃分中央與地方事權責任范圍，建議按照確定的事權責任比重，由中央及地方財政給予免除化解;對國有林場辦企業產生的經營性債務，由所辦企業通過處置資產所得予以償還，企業已破產的，由銀行依法追償后予以核銷;對改革后納入事業編制的職工、內部退養和離退休人員被拖欠的工資，統籌納入國有林場收支預算，逐步加以解決;對解除人事勞動關系人員在崗時被拖欠的應發工資，在改革過程中通過多種方式籌集資金一次性解決。

五、剝離國有林場辦社會職能

剝離國有林場辦社會職能，實行屬地管理，按照屬地把目前國有林場代管的鄉(鎮)村以及國有林場自辦的學校、醫院等剝離出來，移交當地政府管理，現有人員、資產等成建制轉移，國有林場不再承擔社會職能。當地政府要接收到位，整合資源、統籌配置、加強管理，確保服務網點不減少，服務質量有提高，對剝離所發生的成本，國家及省級財政應予以適當補助。

六、妥善安置國有林場富余職工

國有林場改革定編定崗后，通過公開考試、競聘等手段，將年富力強的有文化、懂技術、會管理的年輕干部選拔到領導崗位，建組一支責任心強、專業化程度高、能打勝仗的林政執法和護林員隊伍，按照林業技術管理需求配備工程技術人員和管理人員。在改革過程中堅持改善民生，保持穩定，是國有林場改革過程中的一個重點內容。因此，富余職工安置應該主要通過以下四個渠道:

1．在國有林場原有的產業項目基礎上，組建營林公司、半專業撲火隊、合作社、專業戶安置富余職工。這是安置富余職工的主要形式。組建新的企業法人主體，與國有林場公益事業剝離開來，按照企業方式運作，自主經營，自負盈虧。為了妥善安置富余職工，國有林場也可以將一部分國有耕地、商品林地以及其他生產用固定資產以股份的形式參股經營。如果是國有林場附屬企業也可以采取劃撥的形式撥給組建的營林公司經營，國有林場林業生產經營作業項目，如:育苗、造林、補植、幼林撫育、撫育間伐、森林管護等林業生產作業項目，還有林業專項工程項目可以實行政府購買的形式通過營林公司完成，通過發展林業產業、第三產業、林下經濟等多種經營項目安置職工，給予職工優惠政策，確保職工實際收入水平不低于全國其他行業水平。

2．經過職工個人申請，可以將年齡較大的、身體健康狀況不好的職工辦理病退或退職手續。

3．經過職工個人申請，根據當地經濟條件，制定富余職工一次性安置所需生活補助辦法，參照職工工齡給與職工一次性補償，解除與國有林場勞動合同關系。

4．對于沒有工作崗位，不能堅持正常工作的老、弱、病、殘職工，由地方政府參照當地最低生活保障標準發放生活費，確保林業職工的最低基本生活所需。

七、落實扶持國有林場發展優惠政策

整合林業行業優惠政策，項目工程和投資要向國有林場傾斜。將國有林場基礎設施建設，納入各級政府經濟和社會發展規劃以及相應專項規劃。國有林場的水、電、路、房、通訊等基礎設施享受中央和地方有關強農惠農富農政策，對生態區位特別重要的國有林場給予傾斜。加大對國有林場的扶持力度，將國有貧困林場扶貧開發納入各級人民政府的扶貧開發規劃。國有林場改革情況復雜，積累的問題較多，尤其改革的各方面內容大部分都涉及到財政政策，針對國有林場改革中面臨的實際問題，需要統一研究制定切實有效的財政政策，以國家財政政策做支撐，通過落實一系列國有林場改革政策，把國有林場建設成“生態建設優先，經營管理科學，基礎設施完備，森林優質高效，產業充分發展，資源持續經營，林區富裕和諧”的現代化林場。

作者：紀恩宇 單位：吉林省東豐縣林業局