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第1篇：退耕還林土地征收補償標準范文

關鍵詞：高原湖山生態系統；生態補償；公共產品

中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）21-0057-03

前言

西南地區包括四川、重慶、云南、貴州、五省、市、區，以山地為主，地形結構十分復雜，既有盆地，又有湖泊、高山，呈現高原湖山一體化特色；既有亞熱帶季風氣候，又有高山寒帶氣候、熱帶季雨林氣候。特殊的地理位置和氣候孕育出特色的地質資源、水域資源、生物資源和氣候資源，這些資源融合為一體，具有形、影、聲、色、甘、奇六大方面的美學特征[1]。同時，西南地區又是我國少數民族的集聚地，每一個民族都有自己的語音和生活習慣，形成了特有的人文文化。因此，西南地區既展示了水與山體、水與生物、水與氣候、水與建筑、水與飲食等相互交融、滲透的美妙勝景，又哺育了稀有的動植物資源。作為國家重點生態功能區，西南地區在提高生態環境質量的同時，也帶來了生態環境保護成本與生態效益的區域錯配問題[2]。

一、西南高原湖山生態系統的外部性

西南地區作為我國重要的生態屏障，在保障國家生態安全中具有重要戰略地位和作用。西南高原湖山生態系統是一種公共產品，加強其保護和生態建設，是政府一項重要工作。

（一）高原湖山生態系統的公共產品性

西南地區湖泊眾多，大多屬于構造湖和堰塞湖。湖泊周圍高山環繞，山高林密，呈現山水一體畫卷，孕育了豐富的動植物資源，占據我國動植物資源的大部分，其中不乏許多國家乃至世界上珍稀瀕危物種。稀有動物資源有：滇金絲猴、大象、藏羚羊、大熊貓、綠孔雀、塔爾羊等；稀有植物資源有：藏紅花、三七、銀杉、珙桐、飛蛾樹、伯樂樹等。這些動植物資源不僅獨特，而且難以復制。它們的價值主要體現在以下兩個方面。

一是維護生態平衡。生態平衡是自然界長期演變的結果，既包括生物與環境之間的平衡關系，也包括生物與生物之間的平衡關系。它是整個生物圈保持正常生命維持系統的重要條件，能夠為人類提供適宜的環境條件和穩定的物質資源。

二是促進經濟發展，滿足人民日益增長的物質需求。某些珍稀動植物具有極高的藥用和食用價值。例如，《月王藥診》中記載的藏藥中含有植物類440種、動物類260種、礦物類80種，其中300多種藥物為青藏高原特產；據統計，云南野生食用菌種類有882種，占我國978種的90%。

另一方面，高原湖山生態系統還具有調節氣候和大氣成分的功能。植物的碳匯功能能夠把大氣中的二氧化碳固定在植被或土壤中，減少二氧化碳的濃度，起著減緩全球氣候變暖的獨特作用。植物的釋氧功能能夠把吸收的二氧化碳通過光合作用轉化為氧氣并釋放在大氣中，增加氧氣濃度。水不僅是人類、動物、植物生存和生長的必需品，而且還能夠凈化空氣和調節氣候。湖泊與其周圍的森林植物形成一個水循環系統，以增加空氣濕度和降雨量，從而調節大氣的溫度和濕度。

由此可見，西南高原湖山生態系統的生態功能是人類的共有財富，所以其在消費或使用上具有非競爭性，在收益上具有非排他性，是一種公共產品。

（二）行政生態補償的產生

由于公共產品的特殊性，所以私人出于自身的利益考慮，不愿意參與公共產品的供給。公共產品理論認為，政府才是提供公共產品的主體。隨著產業轉移及西南地區人口數量的增加，環境污染日趨嚴重。高原湖泊不同于河流和平原湖泊，其多為內流湖，湖泊的空間布局深受構造和水系的控制，徑流量少，換水周期較長，水文條件不穩定。由于高原湖山生態系統具有較高的特異化，所以其生態更加脆弱，一旦被污染，不僅短時間內難以恢復[3]，而且還會對本地區乃至全國的氣候產生重大影響。段順瓊等人的研究發現，云南高原的大多數湖泊水質已經開始下降，生物種類、物質多樣性減少，其主要原因是工業發展和人口增加帶來的危害[4]。由于高原湖山生態系統提供的是生態服務，具有極高的正外部性，受益者不僅包括本地區的居民，而且包括附近地區乃至全國的公民，所以政府作為公共利益的代表，理應成為生態補償主體。一方面，政府通過行政補償，如退耕還林、退耕還草、退耕還濕、植樹造林等，增加了高原湖山生態系統保護與建設收益，使西南地區的平均森林覆蓋率從2006年的25.7%增長到2013年的34.5%，2012年西南地區的當年新增種草面積為1 294公頃；另一方面，政府通過行政補償，提高了高原湖山地區居民的收入水平，2006―2013年，西南地區農村居民家庭人均轉移性純收入增長了2.7倍。

二、西南高原湖山生態系統行政生態補償的方式

西南高原湖泊地區行政生態補償的方式有三種：財政轉移支付、征收資源稅、政府贖買。

（一）財政轉移支付生態補償

財政轉移支付生態補償既包括一般性轉移支付，如重點生態功能區轉移支付、農村綜合改革轉移支付、老少邊窮地區轉移支付等，也包括專項轉移支付，如天然林保護工程補助費、退耕還林工程財政專項資金、江河湖庫水系綜合整治資金、農業綜合開發補助資金等。財政轉移支付生態補償分為：生態恢復補助、生態工程建設、礦產資源開發補償等[5]。生態恢復補助主要體現在退耕還林、退耕還草等項目上。根據2015年國家《關于擴大新一輪退耕還林還草規模的通知》，退耕還林每畝補貼標準是五年1 500元、退耕還草三年1 000元。西南地區的退耕還林還草主要位于高山湖區，多為坡地，不僅地廣人稀，交通不便，而且土地糧食產量低，生態較為脆弱。由于這些地區的經濟不發達，所以農戶對糧食補貼的依賴程度非常高。生態工程建設是通過生態公園（景觀帶）建設、植樹造林、天然林保護工程等，使“生態建設產業化、產業發展生態化”。根據國家統計年鑒，西南地區自然保護區個數從2008年的541個增加到2014年的553個。礦產資源開發補償是指在礦產資源開發過程中，因對山體、耕地、森林、草地、動物等造成的生態功能破壞和對生態環境進行治理恢復而進行的價值補償。

（二）資源稅征收

我國資源稅的征收始于1984年，初始目的是為了調節資源級差收入并體現國有資源的有償使用，導致征稅功能短期化，不能有效約束企業的短期行為，使資源消耗速度過快[6]。西南地區礦產資源十分豐富，礦產資源的開發利用為西南地區經濟和社會發展做出了巨大的貢獻。由于受多種因素影響，礦產資源開發也導致了環境污染、水土流失，并誘發山體滑坡、泥石流等多種地質災害，如云南昆明牛奶河污染案、四川古藺煤礦污染案、貴州獨山砷中毒案等。2004―2013年，西南地區共發生地質災害48 367起，直接經濟損失高達168億元。現在的資源稅作為一種生態稅，其目的有兩個：外部成本內在化和外部收益內在化。外部成本內在化貫徹的是“污染者付費”的原則。外部收益內在化貫徹的是“受益者付費”的原則。我國生態補償資金的來源主要是稅收，通過征收資源稅，可以彌補政府生態補償投資或轉移支付的資金不足，有利于西部地區作為我國重要生態屏障的保護和建設。

（三）政府贖買

1998年國家實行“天然林保護”工程，劃入工程區的林木一律禁止商品性采伐，使得“靠山吃山”的農民失去了賴以生存的基礎。為此，政府通過贖買的方式，把農戶承包林地收購為國有生態公益林地，既解決了農民的吃飯問題，又保護了生態環境。2005年貴州省開展公益林政府贖買生態補償方式試點工作。政府首先按照每畝林地212元的造林成本贖買，使農民收回造林成本，然后再按照每畝每年5月的養護費用進行生態補償，采伐所得也歸農民自己所有。2014年四川省林業廳以攀枝花蘇鐵國家自然保護區為試點，嘗試推行非國有公益林贖買，贖買的標準是參照當地林權流轉價格，以每畝每年5元的補助方式，協商農民讓渡集體公益林三十年的經營權。

三、西南高原湖山生態系統行政生態補償存在的問題

西南高原湖山生態系統作為一種公共產品，實施行政補償，從短期來看，有利于快速遏制生態環境進一步惡化，但從長遠來看，這種補貼可能會導致低效率，帶來新的“政策失靈”[7]。

（一）生態補償水平低，難以起到激勵作用

雖然西南高原湖山地區在退耕還林還草生態補償方面取得了一定的效果，但也存在著生態補償標準較低、生態目標不到位和資金不到位的問題。由于補償標準低，且缺乏動態調整機制，使一些地區出現了農民貧困面增大的趨勢。隨著物價的上漲，越來越多的退耕還林還草農民擔心今后的生活問題，其中一些農民最終選擇離開家鄉，加入了打工者大軍。據趙萬民等人[8]的統計，2000―2010年間，西南地區人口持續向東部流出，2005年后流出速度明顯加快，僅2010年，四川、貴州、云南、重慶三省一市的人口凈流出高達1 387萬。生態目標不到位表現在護林環節上，農民出錢出力確保生態效益的動力不足，其原因在于生態林、草的成長和生態效益發揮的周期較長，且生態效益又主要是公益性的，因此生態目標較其他目標脆弱，極容易成為急功近利的犧牲品。生態補償落實不到位表現為經濟補償不能及時足額兌現給農民，不僅會使退耕還林還草工程難以持續進行或出現反復，而且還可能會加劇社會矛盾。由于行政生態補償水平較低，使得一部分受償人將部分補償資金用于生活消費方面，而沒有真正用到生態環境建設之中。

（二）生態補償短期化，容易導致長期低效率

行政生態補償，短期效果較為明顯，但長期將導致低效率，帶來新的“政策失靈”，主要表現在路徑依賴性增強和喪失內生力支撐兩個方面。生態補償的路徑依賴增強表現為：由于受到初始的國家補償機制的影響，生態補償對行政的依賴性增加，產生惰性，導致制度實施的弱化，無法長期有效地解決生態環境問題，它是一種被動的生態保護。向玲凜等人的研究結果發現，西南地區的貧困人口分布一方面與生態脆弱地區高度耦合，多以深山區、石山區、高寒區、高原區等為主；另一方面與民族自治地區高度耦合，民族自治地區大多屬于貧困地區[9]。積極主動的生態保護是一種生態支持，它要求生態保護者不僅服從自然系統的客觀制約性，而且需要在遵循并利用自然規律的基礎上，對其進行科學的改善與改造、提升與優化，力求通過改造自然使人與自然達到高層次的動態和諧，從而促進生態系統更適合于人類的生存和發展[10]。

（三）生態補償方式單一，缺乏產業共生補償

在我國，行政生態補償的主要方式是資金補償，即主要以中央和地方的財政支付為主要補償形式。由于我國目前仍為發展中國家，經濟發展水平并不高，所以政府不可能根據生態屬性收益對生態系統進行大量的資金補償，甚至有些生態補償水平還達不到生態建設成本。在這種情況下，處于主導補償方式地位的政府財政補償將顯得力不從心。實際上，行政生態補償強化了國家的作用，限制了當地居民的行為，并沒有為地方提供生態服務和獲得相應的收益[11]。產業共生生態補償不同于行政生態補償之處在于，它是利用產業之間的互補性和循環性來促進生態保護和經濟發展。工業和服務業的發展離不開農業發展。農業發展的關鍵是轉變發展方式，建設現代農業。現代農業是一種共生產業，不僅包括農田生態系統，如草地生態系統（草地與養殖）、林地生態系統（經濟林、生態林及其種養殖）、濕地生態系統（水生種養殖）等，而且還包括農業工業化經營系統和農業服務化經營系統，如農產品深加工及其循環系統、農產品生產及其旅游服務系統等。

（四）生態補償內容簡單，缺乏針對性

現有的行政生態補償是一種普遍性補償，不僅補償標準全國統一，而且補償方式也是高度一致，均是現金直接補償。這種生態補償是一種“輸血”式補償，解決的是當地居民的生存問題，不能解決貧困地區的經濟發展問題。由于每一個生態補償地區的生態功能、經濟發展水平、自然和人文環境等均不相同，所以補償標準和方式應該有所差別。西南高原湖山地區的優點是自然資源獨特、珍稀動植物資源和人文資源豐富，缺點是基礎設施不足、技術人才缺乏、創業觀念落后。西南高原湖泊生態系統補償需要因地制宜，在加強基礎設施建設的基礎上，既要充分挖掘其氣候和地理、自然資源、人文資源優勢，如發展生態養殖、農林及藥材種植、森林養生、創意農業等生態經濟，又要培育人才和提供技術服務，如開展產業扶持、技術援助、人才支持以及創業培訓等，培養一大批當地的農民企業家和致富帶頭人，創造“企業+合作社+基地+農戶”的共生發展模式，變“輸血”式生態補償為“造血”式生態補償，增強西南高原湖泊貧困地區的經濟發展能力。

結論

一方面，西南高原湖山生態系統是一種公共產品，需要政府為它產生的生態外部性“埋單”，以提高當地居民生態保護的積極性；另一方面，西南高原湖山生態系統的保護和建設又是一項系統工程，僅依靠行政生態補償難以達到理想效果，因為行政生態補償具有四個方面的不足：補償標準低、補償短期化、補償方式單一、補償內容簡單。產業共生生態補償不同于行政生態補償之處在于，它是利用產業之間的互補性和循環性來促進生態保護和經濟發展。西南高原湖山地區應該充分發揮其特有的地理資源、動植物資源、人文資源優勢等，依據農業、工業、服務業之間的共生關系，建設農田生態系統、農業工業化經營系統、農業服務化經營系統，實現生態效益和經濟效益的雙豐收。

參考文獻：

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[3] 李春卉，張世濤，葉許春.云南高原湖泊面臨的保護與開發問題[J].云南地質，2005，（4）：462-470.

[4] 段順瓊，王靜，馮少輝，李靖，韓素芳.云南高原湖泊地區水資源脆弱性評價研究[J].中國農村水利水電，2011，（9）：55-59 .

[5] 張冬梅.財政轉移支付民族地區生態補償的問題與對策[J].云南民族大學學報：哲學社會科學版，2012，（5）：106-111.

[6] 謝美娥，谷樹忠.我國資源稅的功能缺陷研究及改革建議[J].宏觀經濟研究，2007，（3）：22-26.

[7] 熊進光，徐麗媛.我國生態稅實現生態補償的法律思考[J].稅務研究，2013，（7）：68-71.

[8] 趙萬民，方辰昊.人口流動對西南地區城鎮化的影響及城鄉規劃應對[J].西部人居環境學刊，2014，（6）：82-88.

[9] 向玲凜，鄧翔，瞿小松.西南少數民族地區貧困的時空演化――基于110個少數民族貧困縣的實證分析[J].西南民族大學學報：人文社會科學版，2013，（2）：124-129.

第2篇：退耕還林土地征收補償標準范文

關鍵詞：生態效益；補償；機制

中圖分類號：F062.2 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）007-000-01

森林的生產凝結著大量的勞動，是一種勞動產品，而且具有使用價值和價值，與此同時，森林的經營者還可以營造出森林的生態功能價值，這也反映出森林資源在投入與產出上彼此之間的關系。森林資源是有形產品，可以用貨幣價值加以衡量，但是生態功能的價值是無形的，無法直接用貨幣進行衡量，有形產品又是無形產品形成的基礎。森林以直接或間接、有形或無形的方式向受眾群體提供多樣化的服務，滿足人們的各種需求，為居民帶來經濟收益以及社會利效益，因此說森林資源具有外部性特點。所以就需要人為的通過一些方法把這種外部性進行轉換，體現出利益平衡性，也保證調動社會全體成員參與到生態維護的過程中來，維持森林以及生態資源的可持續發展和利用。

一、森林生態效益補償概述

森林生態補償是一種綜合手段，主要目的是對利用及保護森林生態效益的主體之間利益進行均衡的手段以及激勵方式，主要就是政府作為主體，對營林造林工作者進行相應經濟補償的過程。這種補償既有對生態環境的補償，同時還有對個人營林造林行為的補償，以及對有重要生態價值的地域或者有重要意義的對象所進行的保護性資金投入。

在我國相關的法律法規中有明確的規定，生態效益補償一共包含四方面的內容：第一，是補償生態環境本身；第二，是為生態環境提供補償費用，也就是采用經濟調節方式對破壞生態環境的行為加以控制；第三，是給予個人實施保護生態環境的行為而放棄獲取其他收益的機會成本補償；第四，是為保護具有重大生態價值的區域所進行的經濟性投入。其中第一種意義的補償是從生態學角度給予的補償，另外三種是從經濟學角度給予的補償，是生態、環境和自然資源保護的經濟手段和機制。

二、森林生態效益補償存在的主要問題

我國森林生態補償仍處于起步階段，無論是補償主體、客體還是補償機制都存在一定的不規范和不完善等問題。

1.森林生態補償的范圍過于狹窄

目前在我國所實行的森林生態補償范圍多是限定在退耕還林、天保工程、重點區域生態公益林補償等方面，而在其它領域的補償項目很少。放眼世界，其他很多國家在實施森林生態補償方面已經覆蓋了較大的范圍。比如美國實行的土地定期休耕計劃；歐盟一些國家對于水土實行的嚴格保護措施，而且對耕地周圍田埂上的亦是實行多樣性的維護；哥斯達黎加建立起可確認貿易補償制度，目的是為了保護當地森林并且減少二氧化碳等溫室氣體的排放量；巴西規定，一方面逐步恢復功能消退的林地，并且不斷擴大受保護區域的面積，同時還要建立自然遺產私有化制度，征收生態增值稅；丹麥、瑞典、荷蘭和德國等許多國家把征稅稅種增多，比如開征環境稅等。由此可見，我國與其他很多國家相比，還有許多的工作要做，還有很多亟待解決的補償問題。

2.森林生態補償資金來源渠道單一

現在我國生態補償的資金主要是通過政府的財政轉移支付以及專項基金兩種方式來實現的，而財政轉移支付是其中占較大比重的資金來源渠道。而從財政轉移支付的的方式來看，占主導地位的是縱向的財政轉移支付，也就是從上到下、從中央到地方、從上級主管部門到下級主管部門的支付方式，而地域之間、不同的社會群體之間以及森林生態環境的受益者一方，都很少實行轉移支付手段。這種支付方式很顯然，都是由中央或者高一級的政府來負擔費用，與設想的初衷“誰受益、誰付費”的原則是截然不同的。維護森林正常生長以及建設林業生態工程都需投資要大量的資金，如果只是想單純的依靠國家和政府的投資來解決問題，那么就可能會因為資金數量不足而影響生態工程的進度和質量。為了避免上述情況，就需要積極尋求資金的來源渠道，多方面籌措需要的資金，保證林業生態工程持續、順利的開展。

3.森林生態補償標準不合理

我國目前的森林生態補償標準基本上采用“一刀切”的政策。而現實中由于區域、環境等因素，森林資源的差異性非常明顯。無論是退耕還林還是重點生態公益林，不同的區域森林資源對于生態效益的貢獻有所差異。

4.市場化機制欠缺

市場化是指用市場作為解決社會、政治和經濟問題等基礎手段的一種狀態，意味著政府的放松管制，產權私有化。簡單的說，就是利用價格機能達到供需平衡的一種市場狀態，其實就是市場擴大，內容開放。現在我國森林生態效益市場化手段尚沒有成熟的模式，仍然處于探索階段，只是偶爾出現些簡單的生態效益市場交易案例，并未形成規模化和程序化，而且范圍多是水文服務交易和碳匯交易上，對于深入的森林生態效益市場相關利益主體、交易對象、交易范圍、規模、程序等，都缺少系統的、全面的研究。

5.缺乏科學的核算方法體系

對于森林的生態效益評價以及進行生態效益補償時以何種標準來進行，目前還沒有一個明確的規定，我國森林生態效益價值評估理論和方法尚處于探索階段，還沒有建立一個公認的、完善的核算方法體系，因此森林生態效益補償存在著技術制約。

6.森林生態效益補償法規制度相對滯后

森林生態效益補償沒有專門的立法，現行的生態效益補償制度多為應急立法。由于沒有強有力的法律保障措施，各地在進行森林生態效益補償工作時，難以保障工作順利有效地開展。

參考文獻：

第3篇：退耕還林土地征收補償標準范文

1 潮白河流域承德段農業非點源污染

海河流域中薊北三河的潮白河流域承德段，是北京市主要地表水水源地―密云水庫的集水流域，該流域是京津冀都市圈的重要組成部分，但近年來，該流域水體總氮超標嚴重，4個常規監測斷面（豐寧上游、天橋、營盤、古北口）均超標，其中2012年6月古北口斷面總氮濃度最高，超出《地表水環境質量標準》（GB3838-2002）Ⅱ類標準值的14.9倍，直接影響下游北京市居民飲用水的安全。長期以來，人們把關注的重點都放到了點源污染上，并制定了一系列的控制措施（如嚴禁在潮河流域設置排污口等），但其地表水氮污染問題仍未得到解決，并有加重趨勢，究其原因，流域內農業非點源污染是造成上述結果的主要因素。

農業非點源污染是個非常復雜的問題，涉及環保、水利和農業等多個學科，涵括了農業生產和農村生活等各個方面。與點源污染相比，農業非點源的污染特征可以概括為以下幾點：（機理的）復雜、（來源的）模糊性、（發生的）隨機性、（時間的）潛伏性、（流失的）分散性、（分布的）差異性等。上述特征造成了污染來源識別難、污染負荷監測難、污染管理難和污染控制難。由于諸多條件限制，目前我們無法明確潮白河流域承德段農業非點源污染負荷總量及對水體的影響程度，還有許多問題需要進一步的深入研究。

2 建立潮白河流域承德段農業生態補償機制的必要性

在“生態補償機制”的實踐方面，我國先后啟動實施了退耕還林、退牧還草、京津風沙源治理等具有生態補償性質的重大生態建設工程，總投資達7000多億元，其中用于各種補質的支出為3000多億元，取得了一定的成效，也積累了一些實踐經驗，但對于農民采取減少施用化肥、農藥、增施有機肥等環境友好和資源節約型生產措施方面卻缺乏相關補償政策，難以調動農民的積極性。承德市（本次研究流域）地處京津上游，是京津的水源地，通過官廳水庫、密云水庫和引灤工程向京津供水，為保證京津有充足水源而不得不犧牲自己的利益，造成當地生產、生活用水短缺；在農業生態建設方面，做出貢獻的是上游地區、農業地區、經濟落后地區，受益的是下游地區、工業化城市化地區，經濟發達地區；做出貢獻的主要是農業、農村和農民，受益的是整個社會。導致了受益者無償占有生態效益，保護者得不到應有的經濟激勵，不僅使農業生態環境保護面臨很大困難，而且也影響了地區之間以及利益相關者方之間的和諧。因此，調整本區域生態環境保護和建設相關各方之間利益關系的環境經濟政策確有必要，這就需要建立農業生態環境補償制度，實行以獎促治，支持農業農村污染治理，調動農民保護生態環境的積極性，促進農業可持續發展。

3 制定和推行潮白河流域承德段農業生態補償機制

農業生態環境補償制度涉及復雜的利益關系，牽扯許多部門，包括補償主體、補償標準、補償方式等多方面。

1）明確補償主體和補償對象。補償主體和補償對象的界定是建立生態補償機制的基礎。根據“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的原則確定補償主體和補償對象，環境和自然資源的開發利用者要承擔環境外部成本，履行生態環境恢復和賠償責任。對于河流污染，要推行流域界面水質目標考核和生態補償措施。潮白河流域承德段有眾多省級級和地方級的自然保護區和生態功能區，國家是這些“保護區”的受益主體，而“限制開發區和禁止開發區”的功能定位，使得這些地區失去了的發展機會，經濟相對落后，加劇了區域間經濟發展的不平衡，如果國家承擔其補償責任，就有利于激勵當地政府和民眾加強功能區保護的積極性；

2）合理制定補償標準。對生態服務提供者的補償標準和對受益者的征收標準是生態補償的兩個關鍵指標。確定生態補償標準，既要充分考慮受償方的需求，又要兼顧支付方的意愿，要協調二者之間的關系，達到供需平衡。以下四方面的價值核算是科學制定補償標準的前提：（1）生態保護者的投入和機會成本的損失；（2）生態受益者的獲利，（3）生態破壞的恢復成本；（4）生態系統服務的價值。制定補償標準不能搞“一刀切”，遵循“以產定補”、“似失定補”的原則，分類補償；

3）建立農業生態補償基金。以縣（區）為單位建立農業生態補償基金，由財政部門具體管理，并會同農業和環保等部門，負責基金的籌措和發放。政府補償資金應列入財政預算，確保足額到位，當年土地拍賣收入的一定比例要用來充實農業生態補償基金。社會補償采取自愿捐贈與罰款相結合的辦法。一方面動員民間組織、企業和個人自愿捐款；另一方面由環保部門將環保罰沒收入充實到農業生態補償基金。農業生態補償基金對開展生態農業建設的農民進行生態補貼，申請者必須滿足生態農業補償的條件，如化肥、農藥施用量減少一定百分比或低于限定標準；農產品有害物質殘留達到一定標準；秸稈實現資源化利用；畜禽養殖不使用飼料添加劑；畜禽廢棄物實現資源化利用等。

4 政府配套實施的管理機制

1）重點控制畜禽養殖污染；2）區域合理布局，合理布局畜禽養殖場，劃定禁養區和限養區范圍；3）建立畜禽養殖污染物排放總量消減機制；4）發展生態畜牧業，采用系統工程方法，實現生態經濟、社會效益統一的畜牧業產業體系；5）發展生態養殖業，鼓勵當地農民發展立體養殖、放歸自然和活菌制劑等多種生態養殖模式；6）糞便資源化利用，實現整個區域內的資源循環平衡；7）加強畜禽養殖業的環保監管和強化社會監督；8）實施農村清潔工程，遵循“減量化、資源化、再利用”的循環經濟理念，不斷改善農村衛生條件和人居環境；9）加強組織領導，充分發揮各部門的協同作用，把各類項目資金進行整合，集成放大，形成合力，使之農村非電源污染治理工作取得實效；10）加大資金投入，設立農村清潔示范工程建設專項資金；11）建立物業化服務機制，建立農村廢棄物處理物業管理服務站或物業管理服務機構；12）建立標準化技術規范使農村清潔工程建設逐步走上標準化、規范化的軌道。

5 建議

第4篇：退耕還林土地征收補償標準范文

關鍵詞 主體功能區劃；生態補償；機會成本；珠江流域

中圖分類號 F061.5 文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104（2013）02-0018-05 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2013.02.003在生態日益退化、環境不斷惡化、區域發展差距逐步拉大的背景下，為協調經濟布局與人口、資源、生態環境之間的失衡關系，緩解地域空間有限性與人類需求無限性之間的矛盾，我國“十一五”規劃綱要正式提出制定和實施《全國主體功能區規劃》（以下簡稱《功規》），并于2010年底由國務院通過和。《功規》根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化、重點、限制和禁止四類開發區域，確定各自的主體功能定位，明確開發方向，控制開發強度，規范開發秩序，完善開發政策，以期逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局。盡管《功規》同時提出了生態補償政策，部分地區也已通過財政轉移支付率先開始了局域性的生態補償實踐，但實際效果卻不盡如人意，各地仍都爭相擠進重點開發區域而深恐被劃入主要針對工業的限制或禁止開發區域。究其原因，一是現行或擬議中的生態補償標準偏低，二是補償范圍太窄（僅針對當地財政而非整個經濟社會發展所受影響），三是定量機制缺失。加上“無工不富”的“鐵律”加劇發揮作用，以致 “工業興（強、富）縣（市、州、省、區）”戰略和政策在各地被空前強化，承接發達地區工業轉移成為欠發達地區尤其是那些被劃為“限制”或“禁止”開發區域擺脫貧困落后的“不二”之路。按此趨勢，我國正在推行的各級（國域、省域、市域、縣域）主體功能區規劃恐有被“架空”之虞。為此，亟待研究主體功能區劃下的生態補償標準，以期為各級主體功能區規劃的實施提供決策參考。其意義在于：基于機會均等觀，運用機會成本法，通過建立生態補償與機會成本的數量關系模型，提出對生態功能區的單項與綜合補償標準并加以實證，可能在某種程度上創新發展中的生態補償機制和區域經濟理論，從而具有一定的理論意義；針對各地爭相躋身重點開發區域而排拒被劃入限制或禁止開發區域的現實棘手問題，從生態補償與機會成本的對價關系入手提出實操性的解決方案，可能有助于我國各級主體功能區規劃的實施，具有一定的實踐意義。

1 綜 述

1.1 關于主體功能區

國外早已開始進行空間規劃及特定區域管理方面的探索，并取得了豐富經驗。德國從1930年就開始編制“空間秩序規劃”，荷蘭于1960年、1966年、1973年、1990年、2000年公布了五個空間規劃，日本從1962年開始已六次全國綜合開發規劃，美國經濟分析局（BEA）于1977年首次進行經濟區（EA）劃分，歐盟在1999年推出了第一個空間發展戰略，俄羅斯也從計劃經濟時代起就有現代經濟區劃分。我國曾有國土空間開發規劃，“十一五”規劃首次列入主體功能區規劃編制任務。自此，福建、湖南、廣東、河南、遼寧、內蒙古、云南等地先后編制了省級主體功能區規劃方案，各市縣也相繼跟進，相關官員和學者也對此類規劃進行研究。朱傳耿等[1]在《地域主體功能區劃》一書中研究了主體功能區劃的基本內涵、理論方法、編制流程及管制框架；高國力[2]在《我國主體功能區劃分與政策研究》一書中重點研究了我國主體功能區劃分及其分類政策制定的總體思路、國內外與主體功能區相關的理論與方法等；國家規劃專家委員會委員樊杰[3]通過構建空間均衡模型對主體功能區劃的功能定位、指標體系選擇、實施和協調策略進行了探索性研究；牛叔文等[4]則從國土空間的角度對區域發展格局進行了分析，并應用因子分析法對甘肅省進行了研究。

1.2 關于生態補償

國外除生態補償（ecological compensation/ eco-compensation）概念外，與其相似的表述還有環境服務付費（Payment for Environmental Services/ PES）等。從1930年代到現在已有過哥斯達黎加、哥倫比亞、美國、澳大利亞、巴西、肯尼亞、菲律賓等國的成功實踐，主要涉及森林生態效益補償、礦產資源開發補償、流域環境服務功能支付以及生物多樣性保護補償等領域。據不完全統計[5]，世界上已有287例森林環境服務交易（75例碳儲存交易、72例生物多樣性保護交易、61例流域保護交易、51例景觀美化交易，28例“綜合服務”交易），遍布美洲、歐洲、非洲、亞洲和大洋洲的多個國家和地區。我國的生態補償研究始于20世紀80年代，先后在河北、遼寧等11個省（自治區）的685個縣（單位）和24個國家級自然保護區開展過征收生態環境補償費的試點。此外還進行過排污收費、排污許可證、排放權貿易（主要是碳排放權交易）等類似嘗試。在理論上，任勇等[6]曾從為什么要建立生態補償機制、什么是生態補償機制及怎樣建立生態補償機制三個方面進行過較系統論述。中國21世紀議程管理中心可持續發展戰略研究組[7]從中國退耕還林的經濟效益、社會效益和生態效益評估出發，對中國生態補償機制的空間布局、補償標準、補償政策執行等進行了研究；丁四保[8]則針對我國面臨的各種生態與環境問題，從區域的視角重點闡述了“土地置換”和“生態交易”兩種區域生態補償方式。

1.3 關于機會成本

奧地利學者維塞爾（Friedrich von Wieser）在其《自然價值》[9]中，通過對邊際效用的分析，首次提出了“機會成本”（opportunity cost）的概念。之后，美國著名經濟學家薩繆爾森（P. A. Samuelson）、科斯（R. H. Coase）、曼昆（N.G. Mankiw）等分別從不同角度對其進行過闡述[10]。“機會成本”從19世紀被引入經濟學后，在理論和實踐方面不斷得到拓展，如今已在經濟學、會計學、管理學以及企業和政府的管理決策中得到全面應用。在資源環境研究方面，國內的吳恒安[11]、溫善章等[12]在黃河水資源影子價格的研究中，曾用機會成本法進行價值評估。劉巖等[13]也曾用機會成本法對資源不同利用方式的產業之間的機會成本進行評估分析，還運用旅行費用法、或然價值法對區域生態資源的旅游娛樂價值、五種關鍵生態資源對于島內居民的“社會價值”進行評估；并以此為依據，對廈門島東海岸區域資源未來50年的機會成本進行了分析評估。袁鵬等[14]則采用技術效率的雙曲線測度模型和市域樣本數據，對中國工業環境管制的機會成本進行了分析。此外，章錚、武亞軍、陳祖海、王晶、劉翔、姚炎明、常瑞英、唐海萍、謝建豪、袁偉偉、王秀蘭等的相關研究也都不同程度地涉及到機會成本。在實務方面，值得一提的是我國臺灣地區早在1984年就曾使用機會成本法對森林游憩資源進行過價值評估。

以上研究成果為本文提供了豐富的參考和借鑒。但是，現有主體功能區理論和規劃對其實施后可能擴大區域經濟差異的后果關注不夠；現有生態補償理論和政策對其量化標準研究不足；現有機會成本理論及其運用對生態補償領域的涉及尚有不足且缺乏深度。這些不足導致我國目前的區域生態補償標準存在主觀性、隨意性，缺乏定量依據和實證檢驗，以致各級主體功能區規劃的實施陷于困境和尷尬，因此亟待補足。

2 建 模

特定區域接受“限制開發”、“禁止開發”之定位安排的經濟底線是“生態補償足以彌補因限制或放棄（主要針對工業）開發而付出的機會成本”。否則就很難有區域會“甘心”限制或放棄其（工業）開發，也很難有外部力量能“真正”限制或禁止其從事（工業）開發，那么主體功能區規劃的實施也就有被“敷衍”甚至扭曲的可能。據此可以建立生態補償與機會成本的基本數量關系模型（式0，簡稱“基本模型”，式中EC代表生態補償，OC代表機會成本；為使本文的分析單純化，以下暫時撇開直接生態建設成本或假定直接生態建設成本為零）：

EC≥OC（0）

第5篇：退耕還林土地征收補償標準范文

[關鍵詞]自然資源物權合理限制生態補償

一、自然資源物權和生態補償機制的意義

（一）自然資源物權的意義

自然資源，從最廣泛意義上說，包括在改造自然與征服自然過程中自然界中包括土地在內的一切可以被人類利用的物質和能量。自然資源物權是指以自然資源為客體的物權，即權利人為滿足其權益需要，對自然資源依法或依合同所享有的直接支配與排除妨礙的權利。在過去很長一段時間內，人們沒有分清對土地本身的使用與開采埋藏于地下的礦藏以及采伐生長于土地之上的林木之間的關系。實際上，土地是承載其他自然資源的載體，其他自然資源均依賴于土地而存在。但是我們也應當認識到，資源是可以與土地分離或相對分離的，或者具有獨立于土地的自身價值，同時由于資源本身具有稀缺性、價值性與可支配性，因此，從法律的角度尤其是從民法的角度來說，資源可以成為物權的客體。而學界也一般將自然資源劃分為兩大部分即土地與除土地以外的其它資源(也有簡稱資源的)。相應地，自然資源物權亦可分為土地資源物權和與其他自然資源物權。

與一般物權不同的是，自然資源物權屬于一個社會或國家的基礎物權。原因在于對自然資源的控制和支配，意味著對人們生產資料和生活資料的自然要素的壟斷或專有。在此基礎上，學界認為，自然資源物權體系是指由自然資源物權制度的基本的物權權利類型，包括自然資源所有權和自然資源他項權利組成的相互聯系、相互作用的整體。由于自然資源可分為土地和其他自然資源，因此，自然資源物權體系又可分為土地資源物權體系和其他自然資源物權體系。

（二）生態補償的意義

對于生態補償的意義，國內外有不少定義。歸納起來，大致有兩種解釋：一種是指自然生態系統對由于社會、經濟活動造成的生態環境破壞所起的緩沖和補償作用。另一種則是將生態補償理解為一種資源保護的經濟手段，通過對損害(或保護)環境的行為進行收費(或補償)，提高該行為的成本(或受益)，從而激勵損害(或保護)行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經濟性(或外部經濟性)，達到保護自然資源的目的。

我們認為，生態補償不單是為了控制生態破壞，而應該包括因自然資源的使用所造成的生態功能喪失的恢復和補償，具體包括對為保護和恢復生態環境及其功能而付出代價、做出犧牲的單位和個人進行經濟補償，對因開發利用土地、礦產、森林、草原、水、野生動植物等自然資源和自然景觀而損害生態功能，或導致生態價值喪失的單位和個人收取經濟補償。

（三）生態補償機制的意義

生態補償機制是社會生產不斷發展與資源環境容量有限之間矛盾運動的必然產物，它以“資源價值論”的觀念重新評價生態環境資源的現實價值，運用政府調控與市場化運作的方式，讓開發、利用、破壞生態環境資源的人們支付相應的經濟補償，用于生態建設和環境保護，為社會發展提供可持續利用的資源基礎和生存環境。

生態補償機制調整的對象和政策制定的方向是，矯正生態環境保護或破壞行為產生的環境利益和經濟利益的分配關系，以經濟激勵為主要特征的環境經濟政策和其他相關的制度安排。這里的環境利益是保護活動產生的生態服務功能的提高，或破壞行為造成的生態服務功能的損失。經濟利益是生態服務功能的市場價值或效益。糾正后的利益關系應該是，享受因勞動付出而帶來的生態服務的主體要支付費用，生產生態服務的主體應得到經濟回報；相反，造成生態服務功能損失的主體支付費用，生態服務功能的產權人或恢復生態服務功能的主體(如政府)應得到經濟賠償。

生態補償機制涉及生態補償的法律規范的形成、實施到產生調整社會關系效果的整個運行過程的綜合原理，有系統和過程的意義。作為一種法律機制，它是從法律的各個方面的系統性聯系和從法律的動態上來考察法律對社會關系的調整功能的運行過程。其主要包括三個層面：一是不同主體之間利益的相互聯系，即結構；二是事物在有規律的運動中發揮的作用、效應，即功能；三是發揮功能的作用過程和作用原理。

因此，生態補償機制可以理解為生態保護補償機制,它是指政府和有關部門通過一定的政策手段,促使環境、資源、生態的受益方給予施益方以合理的補償,實現索取與稟賦的相對平衡,以達到社會經濟可持續發展目標的制度和法規。由此可見,建立公平有效的生態補償機制,不僅能直接受益于每個人,也是我們最終建立環境友好型社會的基礎。

二、我國在自然資源物權受限下生態補償中存在的主要問題

目前,我國生態補償還存在很多需要解決的難題。主要表現在以下幾個方面：

（一）基礎研究薄弱

自然資源物權人在物權受到合理限制之下，遭受的損失是一個相對的概念，難以用貨幣來進行衡量，而且補償對象有時很難準確確定。如何科學準確地界定生態補償標準和對象，成為制約我國生態補償機制在全面實施的一個很重要因素，主要體現在：

1、補償強度難以貨幣化。要對物權受限者進行合理科學的補償，就必須對生態環境保護和重建的投入成本及效益進行科學的計算，只有這樣才能保證保護和重建行為的科學性。由于生態環境的公共物品特性,很難計算出間接成本或收益，從而難以科學確定補償強度的量化。

2、補償者和補償接受者問題。產權的界定是生態環境補償的前提，只有生態環境的產權明晰了，才能確定誰補償誰的問題。但在資源和環境領域，產權界定是一個很復雜的問題，許多生態環境的產權往往是模糊和虛化的，甚至是不可能清楚界定的,這樣在實踐中往往使生態環境的權利和義務失去主體，導致無法清楚地確定補償承擔者和接受者。在對自然資源物權人進行補償時，補償承擔者難以確定的問題將更加突出。

3、生態補償的內容不明確。生態補償的內容很多,涉及面極廣,而且隨著人們認識水平的不斷深入,需要補償的范圍還要增多。由于國家和政府對在重點保護區農民的自然資源物權有更多的限制，導致當地居民的生活問題日益顯現。

（二）補償方式比較單一，沒有建立良性投融資機制

補償資金渠道以中央財政轉移支付為主，補償的重點為西部部分地區，而且以重大生態保護和建設工程及其配套措施為主要形式；投入主要以國家為主，地方投入較少；有限的資金主要以毛毛雨的形式，分散用于各個地區，造成資金的低效使用和浪費。

（三）征收和使用方式不合理

由于生態補償機制不完善,補償不能完全依法進行,基本上是采取“搭車收費”的方式，收費和使用主要以部門或行業為界，部門間各自為政，行業、部門之間的條塊分割，不能形成合力，也沒有真正實現收支兩條線。部門行政色彩濃,導致生態補償不到位,補償受益者與需要補償者相脫節。

（四）全國還沒有形成統一、規范的管理體系

缺乏有效的監督，資金的收取和利用存在很大的漏洞。目前許多證據已經證明國家用于生態建設項目而投入的巨額資金，被廣泛用于部分地方和政府部門的私自漁利行為上，“暗箱操作”現象層出不窮，這就導致了權利受限者無法得到充分的補償，并產生了高額的管理成本，從而危及到了項目的順利實施。

（五）觀念上存在障礙

我國公眾的環境意識還比較低，“資源無價”的錯誤觀念還未根除，廣大民眾對生態補償知之甚少，許多人甚至認為征收生態補償金是“亂收費”，這些錯誤觀念的存在是生態補償制度建立的很大障礙，也為生態補償工作的展開帶來了巨大阻力。

（六）資金籌集問題

資金積累和籌措不足,是建立補償機制面臨的一個瓶頸問題，沒有充分的資金來源，生態補償機制的建設也就無從談起。

（七）補償強度問題

一般來說，對生態環境保護和重建的直接投入成本進行計算相對比較容易，可等同為將受到破壞的生態環境恢復到正常或預期的狀況所需支付的費用。但是由于生態環境的公共物品特性,它的保護和改善對社會提供的服務以及它的破壞對社會造成的影響比較容易感受，但是很難評價到底得到多少利益或受到多少損失，并且在不同地區及社會發展的不同階段，人們對生態環境的評價值和需求是不同的，對生態環境影響的認識水平也是不同的，因而很難計算出間接成本或收益，從而無法科學確定補償的強度。

（八）法律法規體系不夠健全

就目前我國對該方面的立法，還存在不小的缺陷，主要有：

1、立法體系上的缺陷。主要表現在自然資源保護法律中資源有償使用原則未體現資源生態效益價值；有些資源保護法未將維護生態平衡作為其立法目的以及資源保護法律的有些規定不利于生態環境保護等方面。《刑法》對破壞自然資源罪的規定欠缺生態效益考慮。

2、技術上的困難。征收生態補償稅需要準確確定稅率，補貼需要確定補貼率，而稅率和補貼率的確定都面臨技術難題，政府為獲取這些信息會支付較高的成本。生態補償數額的確定應以生態破壞造成的損失量和生態建設或恢復的效益量為標準，而生態影響的定量評估技術尚未充分開發、建立和普及。

我國的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《環境保護法》等法律對植樹造林、草地保護作出了明確規定，但并未對自然資源物權人的權利受到合理限制的情況下，國家給予受損利益的補償加以規定，即使有體現，約束力也不強，而法律條款之間本身存在著矛盾，更加影響了生態補償制度的實施。

三、自然資源物權受到合理限制下生態補償機制的具體對

針對上述問題，我們認為，當自然資源物權受到合理限制時，生態補償機制的運作應做好以下幾個工作。

（一）明晰界定自然資源產權

環境產權界定應該是對環境歸屬、環境質量及環境侵權程度，從質和量、近期和長期、局部和整體上的權威性、可操作性的行為規定和使用約束。我國現行《憲法》第9條規定“礦床、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”這意味著在我國生態環境是整個社會的財富，它在本質上不屬于單一的個人或某個團體，是公共財產。但在實踐中，往往因這種復雜的關系使生態環境的權利和義務主體缺失。生態環境所有權的虛化現象在我國是一個普遍存在的客觀事實。所有權的虛化直接導致產權的模糊。建議在國家和集體對自然資源的所有權不變的前提下，盡可能地分散自然資源的經營權和管理權，將因生態治理過程中發生的補償直接分配給自然資源經營者和管理者，并且強化社會經濟主體的環境產權意識，把環境資源視為環境資源資產，逐步將其劃入資產領域進行有效調整，給予自然資源物權的享有者相應的產權的確定與保護。只有這樣，才能賦予權利人以制度上的保障。在此基礎上，通過市場機制建立環境產權的作用和流轉機制。

（二）明確補償主體

生態補償機制的主體是參與生態活動的各關系人(自然人和法人)，它包括兩類：公共主體和市場主體。[]生態補償機制的公共主體就是政府及各類相應的機構和組織。由于生態經濟的公共性，而且本文討論的是自然資源物權受到合理限制時的補償主體，這就決定了政府作為公共主體參與生態活動補償的必然性和重要性。由此，應當充分發揮政府在該生態補償機制中的主導作用，即主張補償主體行政化。具體表現為對生態治理中的受損權利人的補償需要政府實施。從而權利人的權利將得到政府穩定而有力的保障，充分體現了補償機制的有效性。

（三）補償制度法制化

生態補償實質上是一種利益協調，也是一種矛盾協調。利益協調可以通過經濟途徑、觀念途徑、制度途徑等多條途徑予以實現。利益沖突的制度協調是指針對利益關系直接進行協調，是通過對人們之間利益關系的重新定位和對人的利益行為范圍的限制來實現利益協調的。從人類社會利益協調的歷史來看，利益沖突的利益協調通常是以國家協調的形式表現出來的，利益協調是國家的重要職能。在對社會利益沖突的制度協調中，法律制度是其中核心的內容之一。通過法律機制的協調，可以有效降低政策協調、經濟協調和觀念協調的主觀隨意性，從而最大限度地保持利益制度和整個社會的穩定。強調法律制度在生態補償中的重要性和權威性，對于整個生態保護和建設的可持續發展具有至關重要的意義。實踐證明“補償政策法律化”使補償制度名副其實地成為使受損權益得到恢復和彌補的一種法律手段。

1、確立生態補償的憲法地位。憲法是我國的根本大法，而生態補償是推進可持續發展的重要舉措，所以只有明確生態補償的憲法地位才能順利實現可持續發展。確立生態補償的憲法地位主要是對生態環境的產權進行嚴格的界定。

2、制定與完善我國的環境保護法。修改現有的環境保護基本法，在環境保護基本法中把可持續發展戰略確立為環境立法的指導思想，并以此為指導，把自然資源有償使用的原則和生態補償制度確立為我國環境保護的基本原則和基本制度，在此基礎上，修改環境保護單行法，對《森林法》、《草原法》、《野生動物保護法》、《水土保持法》等已確立的生態補償制度要進一步具體化、完善化，使之具有可操作性和科學性。對其它資源保護和污染防治法增加生態補償制度，尤其是生態補償要融入《環境影響評價法》中。通過這些立法措施，對自然資源物權受到合理限制的權利人的權利加以具體規定，并且給予權利受限后的有效補償。

（四）確定補償標準

補償標準的確立是生態補償機制中的一大難點。很多人將其歸結為生態環境的功能價值的難以計量。需要指出的是，我國的生態資源所有權屬于國家，國家實施生態環境保護的政策和措施，是對生態資源的開發利用權的限制性征收的行政法律行為，生態補償是基于這一行政行為對法人或個人生態資源財產的收益權限制的行政補償制度。補償標準應該在國家的經濟發展水平和其對生態效益的需求間尋求平衡點。

對于建設項目生態補償金的確定，可以考慮與環境影響評價相結合，充分利用環評的各項數據資料，使環境影響的定性評估與定量評估同時進行，在環評階段確定生態補償金的數額，同時也可提高環評的準確性、科學性，還可以節省環境管理機關的工作量，提高工作效率。

賠償與補償只是一種相對的公平，在現有的條件下無法做到完全的公平。盡管如此，生態補償機制也要在力求在公平公開的層面上運行，必須有科學核算生態補償的標準體系。對補償標準的確定，很大程度上依靠對資源環境的價值進行評估。

（五）確定多樣化的補償方式

生態補償機制應建立國家、地方、區域、行業多層次的補償系統，實行政府主導、市場運作、公眾參與的多樣化生態補償方式。

1、政策補償與技術補償相結合。政策補償，即上一級政府對下一級政府的權利和機會補償。受補償者在授權的權限內，利用制定政策的優先權和優惠待遇，制定一系列創新性的政策，促進發展并籌集資金。技術補償，是指中央和當地政府以技術扶持的方式對生態環境的綜合防治給予支持。具體內容有：補償主體開展技術服務，提供無償技術咨詢和指導，培訓因自然資源受到合理限制的權利人的生產技能和管理水平，使他們能夠利用有限的資源創造最大的財富。

2、連續補償與一次性補償相結合。以目前的生態補償政策來看，例如國家實行的退耕還林與退牧還草工程，生態環境的恢復不可能在短期內實現，有一個循序漸進的過程。而對于農牧民來說，退還之后失去了部分或全部賴以生存的生產資料，為了保障農牧民的利益，使其能維持基本的生計，在項目實施的初期階段，至少在5～8年內，國家和地方政府要連續對項目實施主體進行補償，以推動其生產經營方式的逐步轉型。而對于一些生態環境特別惡劣，退還后失去了生存條件的農牧戶，應實行“生態移民”安置，其具體辦法可以是一次性發給移民搬家費，再給予工作就業機會或分給承包地。

3、政府補償和民間補償相結合。政府補償是由政府提供財政資金或實物進行的補償。這是由政府生態環境恢復與建設的職責所決定的。政府補償的實質是建立公共支付體系，其受付方為土地使用者、自然資源的經營者等，這種方式的好處是資金來源廣泛而穩定，包括稅收、發行債券和對生態環境受益方收費，但事實上，由于政府的財力有限，有必要把政府補償與民間補償結合起來。民間補償通常是指在私人之間即受益人與利益受限人之間相互商議的基礎上訂立的補償方法。

（六）規范生態補償管理

1、生態補償必須堅持“保護者受益、損害者付費、受益者補償”的基本原則，即環境保護者有權利得到投資回報；環境開發者要為其開發、利用資源環境的行為支付代價；環境損害者要對其造成的生態破壞和環境污染損失做出賠償；環境受益者有責任和義務向提供優良生態環境的地區和人們進行適當的補償。這里應當特別強調，對于生態治理過程中，其權利受到合理且必要限制的權利人的補償。

2、建立統一管理機構。建立起清理、核查、勘測、統計受限權利人的自然資源的實物形態和價值形態的存量，并跟蹤、統計自然資源產權變動情況，加速建立對該類自然資源價值的核算體系，完成生態環境資源實物及價值形態的核算，逐步建立健全自然資源賬戶管理制度。同時，建立國家環境督察制度，加強對跨地區、流域經濟區以及產業間環境問題的管理，協調“發達地區”和“欠發達地區”、“上游區域”和“下游區域”之間的補償。

3、實行統一監督辦法。建立財政生態補償資金使用績效考核評估制度，對各項財政專項補助資金的使用績效進行嚴格的檢查考核，使財政生態補償資金更好地發揮激勵和引導作用。同時，要建立健全實施生態補償的審計制度和信息公開制度，接受社會監督。

（七）補償資金的融資方式多樣化

生態補償資金可以從以下途徑進行籌集：

1、生態補償費與生態補償稅。生態利益補償資金，首先來源于生態環境稅收；其次是依生態環境法所得的罰款、沒收所得；其三是國際組織、社會各界為生態環保的捐助資金；其四是設定生態環保彩票，建立環保基金，由統一的基金組織管理，以及其他形式的各種生態環保基金。

2、各級財政生態專項補償。目前進行得較多的是國家財政專項補償，國家作為生態效益補償的主要提供者，即作為生態補償基金的主要來源，由各級政府在財政預算中安排一定的資金用于補償生態環境利益外溢問題。但這種單一的補償渠道離實際需要相差甚遠。今后要逐步建立起起國家財政補償與區域內財政補償及部門補償相結合的補償機制。建立不同層級的利益補償系統、中央補償系統和地方補償系統,與之相對應的是中央補償資金和地方補償資金，中央資金主要針對全局性的補償問題,而各省、市等地方政府可以就本地區生態環境項目設立地方補償資金，并可在補償計劃上單列出對物權受限人的補償，設立這種多層次的補償資金可以對地方環境保護起到刺激作用，同時形成上下多層的互動機制。同時，建議設立專家組，對各省的生態環境狀況評估，提出資金分配方案。同時，地方設立專家組，對項目實施進度、效果進行評估。專家組還要對項目結果進行檢驗驗收，確定資金的發放。

3、建立生態建設補償基金。可以由國家涉農部門和環保部門牽頭建立“生態環境建設補償基金”，首先由國家財政撥款作為墊底資金，在此基礎上，號召有關企業、組織和個人捐贈，這既可為社會環保人士提供表達心愿的途徑，又開辟了環保建設資金來源渠道。

4、優惠信貸[]。優惠信貸是以低息貸款的形式向有利生態環境的行為和活動提供一定的啟動資金，解決資金缺乏問題，鼓勵當地人從事有利生態環境的行為和活動，同時貸款還可以刺激借貸人有效地使用貸款，提高行為的生態效率。

5、積極發展生態旅游業。將部分生態環境價值市場化，采取生態環境產權交易補償，例如在旅游收入中收取一定比例的補償基金。

(八)建立一種可持續發展的政績考核制度

1、重新審視現有的GDP指標核算體系，建立綠色GDP指標體系或建立可持續發展指標體系。

2、在規劃時既要考慮經濟增長，又要考慮生態環境的保護與治理。為此需建立相應科學的考核指標，明確經濟主體的權利和責任，有效約束不顧環境后果，不顧他人利益的掠奪性、破壞性的開發。

3、建立和完善生態補償制度是十分必要的，包括開發利用資源與環境恢復之間的環境補償，資源輸出與資源受惠地區之間的環境補償等。

(九)建立生態保護價值增值的評估機制和評估機構

一方面，要加強研究和開發適用于生態資源價值的數量化技術，建立評估機制和評估機構，培訓評估人員，使評估盡快掌握生態資源數量化技術，為生態補償順利展開奠定堅實的技術基礎，提供數量化技術保障。另一方面，建立生態資源存量的年度調查與統計制度，掌握區域生態資源存量的歷史變遷和現狀變化，根據人們普遍認可的生態環境狀況條件和生態資源存量的合理值，為生態補償制度的實施提供依據。

(十)開展生態保護補償的試點工程

從目前的情況看，對于生態保護補償機制、生態補償的原則為大多數人尤其是被補償地區所贊同。但具體的補償形式、補償方法和補償力度，有些人還有不同的看法，具體操作有難度。可以先逐步在若干地區、若干領域先進行試點。

(十一)生態目標與農村發展目標相結合

目前，我國政府大力開展生態環境建設和實施生態補償是符合可持續發展的要求，也是適合我國國情的。然而，生態建設的重點區域多在偏遠、貧困的農村山區，有些農戶的林地被劃為了公益林或劃入了自然保護區，以至極大地影響了他們的經濟收益。鄭易生提出的“剝削農民就是破壞生態環境”是有其深刻含意的。欲使生態建設得以順利進行，就必須得到廣大農民的支持。若背離農村發展的目標，完全由政府來進行生態環境建設，將需要投入巨大的成本。這就要求我們從農村發展的角度，把生態目標與經濟目標結合起來考慮。

[摘要]生態補償機制是為防止自然資源配置扭曲，通過制度設計來修正發展平衡的問題。在自然資源物權人的權利受到合理限制的情形下，應當通過生態補償機制對這類權利人的受損利益進行補償，以保證國家的生態治理過程順利實施。

[關鍵詞]自然資源物權合理限制生態補償

一、自然資源物權和生態補償機制的意義

（一）自然資源物權的意義

自然資源，從最廣泛意義上說，包括在改造自然與征服自然過程中自然界中包括土地在內的一切可以被人類利用的物質和能量。自然資源物權是指以自然資源為客體的物權，即權利人為滿足其權益需要，對自然資源依法或依合同所享有的直接支配與排除妨礙的權利。在過去很長一段時間內，人們沒有分清對土地本身的使用與開采埋藏于地下的礦藏以及采伐生長于土地之上的林木之間的關系。實際上，土地是承載其他自然資源的載體，其他自然資源均依賴于土地而存在。但是我們也應當認識到，資源是可以與土地分離或相對分離的，或者具有獨立于土地的自身價值，同時由于資源本身具有稀缺性、價值性與可支配性，因此，從法律的角度尤其是從民法的角度來說，資源可以成為物權的客體。而學界也一般將自然資源劃分為兩大部分即土地與除土地以外的其它資源(也有簡稱資源的)。相應地，自然資源物權亦可分為土地資源物權和與其他自然資源物權。

與一般物權不同的是，自然資源物權屬于一個社會或國家的基礎物權。原因在于對自然資源的控制和支配，意味著對人們生產資料和生活資料的自然要素的壟斷或專有。在此基礎上，學界認為，自然資源物權體系是指由自然資源物權制度的基本的物權權利類型，包括自然資源所有權和自然資源他項權利組成的相互聯系、相互作用的整體。由于自然資源可分為土地和其他自然資源，因此，自然資源物權體系又可分為土地資源物權體系和其他自然資源物權體系。

（二）生態補償的意義

對于生態補償的意義，國內外有不少定義。歸納起來，大致有兩種解釋：一種是指自然生態系統對由于社會、經濟活動造成的生態環境破壞所起的緩沖和補償作用。另一種則是將生態補償理解為一種資源保護的經濟手段，通過對損害(或保護)環境的行為進行收費(或補償)，提高該行為的成本(或受益)，從而激勵損害(或保護)行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經濟性(或外部經濟性)，達到保護自然資源的目的。

我們認為，生態補償不單是為了控制生態破壞，而應該包括因自然資源的使用所造成的生態功能喪失的恢復和補償，具體包括對為保護和恢復生態環境及其功能而付出代價、做出犧牲的單位和個人進行經濟補償，對因開發利用土地、礦產、森林、草原、水、野生動植物等自然資源和自然景觀而損害生態功能，或導致生態價值喪失的單位和個人收取經濟補償。

（三）生態補償機制的意義

生態補償機制是社會生產不斷發展與資源環境容量有限之間矛盾運動的必然產物，它以“資源價值論”的觀念重新評價生態環境資源的現實價值，運用政府調控與市場化運作的方式，讓開發、利用、破壞生態環境資源的人們支付相應的經濟補償，用于生態建設和環境保護，為社會發展提供可持續利用的資源基礎和生存環境。

生態補償機制調整的對象和政策制定的方向是，矯正生態環境保護或破壞行為產生的環境利益和經濟利益的分配關系，以經濟激勵為主要特征的環境經濟政策和其他相關的制度安排。這里的環境利益是保護活動產生的生態服務功能的提高，或破壞行為造成的生態服務功能的損失。經濟利益是生態服務功能的市場價值或效益。糾正后的利益關系應該是，享受因勞動付出而帶來的生態服務的主體要支付費用，生產生態服務的主體應得到經濟回報；相反，造成生態服務功能損失的主體支付費用，生態服務功能的產權人或恢復生態服務功能的主體(如政府)應得到經濟賠償。

生態補償機制涉及生態補償的法律規范的形成、實施到產生調整社會關系效果的整個運行過程的綜合原理，有系統和過程的意義。作為一種法律機制，它是從法律的各個方面的系統性聯系和從法律的動態上來考察法律對社會關系的調整功能的運行過程。其主要包括三個層面：一是不同主體之間利益的相互聯系，即結構；二是事物在有規律的運動中發揮的作用、效應，即功能；三是發揮功能的作用過程和作用原理。

因此，生態補償機制可以理解為生態保護補償機制,它是指政府和有關部門通過一定的政策手段,促使環境、資源、生態的受益方給予施益方以合理的補償,實現索取與稟賦的相對平衡,以達到社會經濟可持續發展目標的制度和法規。由此可見,建立公平有效的生態補償機制,不僅能直接受益于每個人,也是我們最終建立環境友好型社會的基礎。

二、我國在自然資源物權受限下生態補償中存在的主要問題

目前,我國生態補償還存在很多需要解決的難題。主要表現在以下幾個方面：

（一）基礎研究薄弱

自然資源物權人在物權受到合理限制之下，遭受的損失是一個相對的概念，難以用貨幣來進行衡量，而且補償對象有時很難準確確定。如何科學準確地界定生態補償標準和對象，成為制約我國生態補償機制在全面實施的一個很重要因素，主要體現在：

1、補償強度難以貨幣化。要對物權受限者進行合理科學的補償，就必須對生態環境保護和重建的投入成本及效益進行科學的計算，只有這樣才能保證保護和重建行為的科學性。由于生態環境的公共物品特性,很難計算出間接成本或收益，從而難以科學確定補償強度的量化。

2、補償者和補償接受者問題。產權的界定是生態環境補償的前提，只有生態環境的產權明晰了，才能確定誰補償誰的問題。但在資源和環境領域，產權界定是一個很復雜的問題，許多生態環境的產權往往是模糊和虛化的，甚至是不可能清楚界定的,這樣在實踐中往往使生態環境的權利和義務失去主體，導致無法清楚地確定補償承擔者和接受者。在對自然資源物權人進行補償時，補償承擔者難以確定的問題將更加突出。

3、生態補償的內容不明確。生態補償的內容很多,涉及面極廣,而且隨著人們認識水平的不斷深入,需要補償的范圍還要增多。由于國家和政府對在重點保護區農民的自然資源物權有更多的限制，導致當地居民的生活問題日益顯現。

（二）補償方式比較單一，沒有建立良性投融資機制

補償資金渠道以中央財政轉移支付為主，補償的重點為西部部分地區，而且以重大生態保護和建設工程及其配套措施為主要形式；投入主要以國家為主，地方投入較少；有限的資金主要以毛毛雨的形式，分散用于各個地區，造成資金的低效使用和浪費。

（三）征收和使用方式不合理

由于生態補償機制不完善,補償不能完全依法進行,基本上是采取“搭車收費”的方式，收費和使用主要以部門或行業為界，部門間各自為政，行業、部門之間的條塊分割，不能形成合力，也沒有真正實現收支兩條線。部門行政色彩濃,導致生態補償不到位,補償受益者與需要補償者相脫節。

（四）全國還沒有形成統一、規范的管理體系

缺乏有效的監督，資金的收取和利用存在很大的漏洞。目前許多證據已經證明國家用于生態建設項目而投入的巨額資金，被廣泛用于部分地方和政府部門的私自漁利行為上，“暗箱操作”現象層出不窮，這就導致了權利受限者無法得到充分的補償，并產生了高額的管理成本，從而危及到了項目的順利實施。

（五）觀念上存在障礙

我國公眾的環境意識還比較低，“資源無價”的錯誤觀念還未根除，廣大民眾對生態補償知之甚少，許多人甚至認為征收生態補償金是“亂收費”，這些錯誤觀念的存在是生態補償制度建立的很大障礙，也為生態補償工作的展開帶來了巨大阻力。

（六）資金籌集問題

資金積累和籌措不足,是建立補償機制面臨的一個瓶頸問題，沒有充分的資金來源，生態補償機制的建設也就無從談起。

（七）補償強度問題

一般來說，對生態環境保護和重建的直接投入成本進行計算相對比較容易，可等同為將受到破壞的生態環境恢復到正常或預期的狀況所需支付的費用。但是由于生態環境的公共物品特性,它的保護和改善對社會提供的服務以及它的破壞對社會造成的影響比較容易感受，但是很難評價到底得到多少利益或受到多少損失，并且在不同地區及社會發展的不同階段，人們對生態環境的評價值和需求是不同的，對生態環境影響的認識水平也是不同的，因而很難計算出間接成本或收益，從而無法科學確定補償的強度。

（八）法律法規體系不夠健全

就目前我國對該方面的立法，還存在不小的缺陷，主要有：

1、立法體系上的缺陷。主要表現在自然資源保護法律中資源有償使用原則未體現資源生態效益價值；有些資源保護法未將維護生態平衡作為其立法目的以及資源保護法律的有些規定不利于生態環境保護等方面。《刑法》對破壞自然資源罪的規定欠缺生態效益考慮。

2、技術上的困難。征收生態補償稅需要準確確定稅率，補貼需要確定補貼率，而稅率和補貼率的確定都面臨技術難題，政府為獲取這些信息會支付較高的成本。生態補償數額的確定應以生態破壞造成的損失量和生態建設或恢復的效益量為標準，而生態影響的定量評估技術尚未充分開發、建立和普及。

我國的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《環境保護法》等法律對植樹造林、草地保護作出了明確規定，但并未對自然資源物權人的權利受到合理限制的情況下，國家給予受損利益的補償加以規定，即使有體現，約束力也不強，而法律條款之間本身存在著矛盾，更加影響了生態補償制度的實施。

三、自然資源物權受到合理限制下生態補償機制的具體對策

針對上述問題，我們認為，當自然資源物權受到合理限制時，生態補償機制的運作應做好以下幾個工作。

（一）明晰界定自然資源產權

環境產權界定應該是對環境歸屬、環境質量及環境侵權程度，從質和量、近期和長期、局部和整體上的權威性、可操作性的行為規定和使用約束。我國現行《憲法》第9條規定“礦床、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”這意味著在我國生態環境是整個社會的財富，它在本質上不屬于單一的個人或某個團體，是公共財產。但在實踐中，往往因這種復雜的關系使生態環境的權利和義務主體缺失。生態環境所有權的虛化現象在我國是一個普遍存在的客觀事實。所有權的虛化直接導致產權的模糊。建議在國家和集體對自然資源的所有權不變的前提下，盡可能地分散自然資源的經營權和管理權，將因生態治理過程中發生的補償直接分配給自然資源經營者和管理者，并且強化社會經濟主體的環境產權意識，把環境資源視為環境資源資產，逐步將其劃入資產領域進行有效調整，給予自然資源物權的享有者相應的產權的確定與保護。只有這樣，才能賦予權利人以制度上的保障。在此基礎上，通過市場機制建立環境產權的作用和流轉機制。

（二）明確補償主體

生態補償機制的主體是參與生態活動的各關系人(自然人和法人)，它包括兩類：公共主體和市場主體。[]生態補償機制的公共主體就是政府及各類相應的機構和組織。由于生態經濟的公共性，而且本文討論的是自然資源物權受到合理限制時的補償主體，這就決定了政府作為公共主體參與生態活動補償的必然性和重要性。由此，應當充分發揮政府在該生態補償機制中的主導作用，即主張補償主體行政化。具體表現為對生態治理中的受損權利人的補償需要政府實施。從而權利人的權利將得到政府穩定而有力的保障，充分體現了補償機制的有效性。

（三）補償制度法制化

生態補償實質上是一種利益協調，也是一種矛盾協調。利益協調可以通過經濟途徑、觀念途徑、制度途徑等多條途徑予以實現。利益沖突的制度協調是指針對利益關系直接進行協調，是通過對人們之間利益關系的重新定位和對人的利益行為范圍的限制來實現利益協調的。從人類社會利益協調的歷史來看，利益沖突的利益協調通常是以國家協調的形式表現出來的，利益協調是國家的重要職能。在對社會利益沖突的制度協調中，法律制度是其中核心的內容之一。通過法律機制的協調，可以有效降低政策協調、經濟協調和觀念協調的主觀隨意性，從而最大限度地保持利益制度和整個社會的穩定。強調法律制度在生態補償中的重要性和權威性，對于整個生態保護和建設的可持續發展具有至關重要的意義。實踐證明“補償政策法律化”使補償制度名副其實地成為使受損權益得到恢復和彌補的一種法律手段。

1、確立生態補償的憲法地位。憲法是我國的根本大法，而生態補償是推進可持續發展的重要舉措，所以只有明確生態補償的憲法地位才能順利實現可持續發展。確立生態補償的憲法地位主要是對生態環境的產權進行嚴格的界定。

2、制定與完善我國的環境保護法。修改現有的環境保護基本法，在環境保護基本法中把可持續發展戰略確立為環境立法的指導思想，并以此為指導，把自然資源有償使用的原則和生態補償制度確立為我國環境保護的基本原則和基本制度，在此基礎上，修改環境保護單行法，對《森林法》、《草原法》、《野生動物保護法》、《水土保持法》等已確立的生態補償制度要進一步具體化、完善化，使之具有可操作性和科學性。對其它資源保護和污染防治法增加生態補償制度，尤其是生態補償要融入《環境影響評價法》中。通過這些立法措施，對自然資源物權受到合理限制的權利人的權利加以具體規定，并且給予權利受限后的有效補償。

（四）確定補償標準

補償標準的確立是生態補償機制中的一大難點。很多人將其歸結為生態環境的功能價值的難以計量。需要指出的是，我國的生態資源所有權屬于國家，國家實施生態環境保護的政策和措施，是對生態資源的開發利用權的限制性征收的行政法律行為，生態補償是基于這一行政行為對法人或個人生態資源財產的收益權限制的行政補償制度。補償標準應該在國家的經濟發展水平和其對生態效益的需求間尋求平衡點。

對于建設項目生態補償金的確定，可以考慮與環境影響評價相結合，充分利用環評的各項數據資料，使環境影響的定性評估與定量評估同時進行，在環評階段確定生態補償金的數額，同時也可提高環評的準確性、科學性，還可以節省環境管理機關的工作量，提高工作效率。

賠償與補償只是一種相對的公平，在現有的條件下無法做到完全的公平。盡管如此，生態補償機制也要在力求在公平公開的層面上運行，必須有科學核算生態補償的標準體系。對補償標準的確定，很大程度上依靠對資源環境的價值進行評估。

（五）確定多樣化的補償方式

生態補償機制應建立國家、地方、區域、行業多層次的補償系統，實行政府主導、市場運作、公眾參與的多樣化生態補償方式。

1、政策補償與技術補償相結合。政策補償，即上一級政府對下一級政府的權利和機會補償。受補償者在授權的權限內，利用制定政策的優先權和優惠待遇，制定一系列創新性的政策，促進發展并籌集資金。技術補償，是指中央和當地政府以技術扶持的方式對生態環境的綜合防治給予支持。具體內容有：補償主體開展技術服務，提供無償技術咨詢和指導，培訓因自然資源受到合理限制的權利人的生產技能和管理水平，使他們能夠利用有限的資源創造最大的財富。

2、連續補償與一次性補償相結合。以目前的生態補償政策來看，例如國家實行的退耕還林與退牧還草工程，生態環境的恢復不可能在短期內實現，有一個循序漸進的過程。而對于農牧民來說，退還之后失去了部分或全部賴以生存的生產資料，為了保障農牧民的利益，使其能維持基本的生計，在項目實施的初期階段，至少在5～8年內，國家和地方政府要連續對項目實施主體進行補償，以推動其生產經營方式的逐步轉型。而對于一些生態環境特別惡劣，退還后失去了生存條件的農牧戶，應實行“生態移民”安置，其具體辦法可以是一次性發給移民搬家費，再給予工作就業機會或分給承包地。

3、政府補償和民間補償相結合。政府補償是由政府提供財政資金或實物進行的補償。這是由政府生態環境恢復與建設的職責所決定的。政府補償的實質是建立公共支付體系，其受付方為土地使用者、自然資源的經營者等，這種方式的好處是資金來源廣泛而穩定，包括稅收、發行債券和對生態環境受益方收費，但事實上，由于政府的財力有限，有必要把政府補償與民間補償結合起來。民間補償通常是指在私人之間即受益人與利益受限人之間相互商議的基礎上訂立的補償方法。

（六）規范生態補償管理

1、生態補償必須堅持“保護者受益、損害者付費、受益者補償”的基本原則，即環境保護者有權利得到投資回報；環境開發者要為其開發、利用資源環境的行為支付代價；環境損害者要對其造成的生態破壞和環境污染損失做出賠償；環境受益者有責任和義務向提供優良生態環境的地區和人們進行適當的補償。這里應當特別強調，對于生態治理過程中，其權利受到合理且必要限制的權利人的補償。

2、建立統一管理機構。建立起清理、核查、勘測、統計受限權利人的自然資源的實物形態和價值形態的存量，并跟蹤、統計自然資源產權變動情況，加速建立對該類自然資源價值的核算體系，完成生態環境資源實物及價值形態的核算，逐步建立健全自然資源賬戶管理制度。同時，建立國家環境督察制度，加強對跨地區、流域經濟區以及產業間環境問題的管理，協調“發達地區”和“欠發達地區”、“上游區域”和“下游區域”之間的補償。

3、實行統一監督辦法。建立財政生態補償資金使用績效考核評估制度，對各項財政專項補助資金的使用績效進行嚴格的檢查考核，使財政生態補償資金更好地發揮激勵和引導作用。同時，要建立健全實施生態補償的審計制度和信息公開制度，接受社會監督。

（七）補償資金的融資方式多樣化

生態補償資金可以從以下途徑進行籌集：

1、生態補償費與生態補償稅。生態利益補償資金，首先來源于生態環境稅收；其次是依生態環境法所得的罰款、沒收所得；其三是國際組織、社會各界為生態環保的捐助資金；其四是設定生態環保彩票，建立環保基金，由統一的基金組織管理，以及其他形式的各種生態環保基金。

2、各級財政生態專項補償。目前進行得較多的是國家財政專項補償，國家作為生態效益補償的主要提供者，即作為生態補償基金的主要來源，由各級政府在財政預算中安排一定的資金用于補償生態環境利益外溢問題。但這種單一的補償渠道離實際需要相差甚遠。今后要逐步建立起起國家財政補償與區域內財政補償及部門補償相結合的補償機制。建立不同層級的利益補償系統、中央補償系統和地方補償系統,與之相對應的是中央補償資金和地方補償資金，中央資金主要針對全局性的補償問題,而各省、市等地方政府可以就本地區生態環境項目設立地方補償資金，并可在補償計劃上單列出對物權受限人的補償，設立這種多層次的補償資金可以對地方環境保護起到刺激作用，同時形成上下多層的互動機制。同時，建議設立專家組，對各省的生態環境狀況評估，提出資金分配方案。同時，地方設立專家組，對項目實施進度、效果進行評估。專家組還要對項目結果進行檢驗驗收，確定資金的發放。

3、建立生態建設補償基金。可以由國家涉農部門和環保部門牽頭建立“生態環境建設補償基金”，首先由國家財政撥款作為墊底資金，在此基礎上，號召有關企業、組織和個人捐贈，這既可為社會環保人士提供表達心愿的途徑，又開辟了環保建設資金來源渠道。

4、優惠信貸[]。優惠信貸是以低息貸款的形式向有利生態環境的行為和活動提供一定的啟動資金，解決資金缺乏問題，鼓勵當地人從事有利生態環境的行為和活動，同時貸款還可以刺激借貸人有效地使用貸款，提高行為的生態效率。

5、積極發展生態旅游業。將部分生態環境價值市場化，采取生態環境產權交易補償，例如在旅游收入中收取一定比例的補償基金。

(八)建立一種可持續發展的政績考核制度

1、重新審視現有的GDP指標核算體系，建立綠色GDP指標體系或建立可持續發展指標體系。

2、在規劃時既要考慮經濟增長，又要考慮生態環境的保護與治理。為此需建立相應科學的考核指標，明確經濟主體的權利和責任，有效約束不顧環境后果，不顧他人利益的掠奪性、破壞性的開發。

3、建立和完善生態補償制度是十分必要的，包括開發利用資源與環境恢復之間的環境補償，資源輸出與資源受惠地區之間的環境補償等。

(九)建立生態保護價值增值的評估機制和評估機構

一方面，要加強研究和開發適用于生態資源價值的數量化技術，建立評估機制和評估機構，培訓評估人員，使評估盡快掌握生態資源數量化技術，為生態補償順利展開奠定堅實的技術基礎，提供數量化技術保障。另一方面，建立生態資源存量的年度調查與統計制度，掌握區域生態資源存量的歷史變遷和現狀變化，根據人們普遍認可的生態環境狀況條件和生態資源存量的合理值，為生態補償制度的實施提供依據。

(十)開展生態保護補償的試點工程

從目前的情況看，對于生態保護補償機制、生態補償的原則為大多數人尤其是被補償地區所贊同。但具體的補償形式、補償方法和補償力度，有些人還有不同的看法，具體操作有難度。可以先逐步在若干地區、若干領域先進行試點。

第6篇：退耕還林土地征收補償標準范文

[關鍵詞]自然資源物權合理限制生態補償

一、自然資源物權和生態補償機制的意義

（一）自然資源物權的意義

自然資源，從最廣泛意義上說，包括在改造自然與征服自然過程中自然界中包括土地在內的一切可以被人類利用的物質和能量。自然資源物權是指以自然資源為客體的物權，即權利人為滿足其權益需要，對自然資源依法或依合同所享有的直接支配與排除妨礙的權利。在過去很長一段時間內，人們沒有分清對土地本身的使用與開采埋藏于地下的礦藏以及采伐生長于土地之上的林木之間的關系。實際上，土地是承載其他自然資源的載體，其他自然資源均依賴于土地而存在。但是我們也應當認識到，資源是可以與土地分離或相對分離的，或者具有獨立于土地的自身價值，同時由于資源本身具有稀缺性、價值性與可支配性，因此，從法律的角度尤其是從民法的角度來說，資源可以成為物權的客體。而學界也一般將自然資源劃分為兩大部分即土地與除土地以外的其它資源(也有簡稱資源的)。相應地，自然資源物權亦可分為土地資源物權和與其他自然資源物權。

與一般物權不同的是，自然資源物權屬于一個社會或國家的基礎物權。原因在于對自然資源的控制和支配，意味著對人們生產資料和生活資料的自然要素的壟斷或專有。在此基礎上，學界認為，自然資源物權體系是指由自然資源物權制度的基本的物權權利類型，包括自然資源所有權和自然資源他項權利組成的相互聯系、相互作用的整體。由于自然資源可分為土地和其他自然資源，因此，自然資源物權體系又可分為土地資源物權體系和其他自然資源物權體系。

（二）生態補償的意義

對于生態補償的意義，國內外有不少定義。歸納起來，大致有兩種解釋：一種是指自然生態系統對由于社會、經濟活動造成的生態環境破壞所起的緩沖和補償作用。另一種則是將生態補償理解為一種資源保護的經濟手段，通過對損害(或保護)環境的行為進行收費(或補償)，提高該行為的成本(或受益)，從而激勵損害(或保護)行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經濟性(或外部經濟性)，達到保護自然資源的目的。

我們認為，生態補償不單是為了控制生態破壞，而應該包括因自然資源的使用所造成的生態功能喪失的恢復和補償，具體包括對為保護和恢復生態環境及其功能而付出代價、做出犧牲的單位和個人進行經濟補償，對因開發利用土地、礦產、森林、草原、水、野生動植物等自然資源和自然景觀而損害生態功能，或導致生態價值喪失的單位和個人收取經濟補償。

（三）生態補償機制的意義

生態補償機制是社會生產不斷發展與資源環境容量有限之間矛盾運動的必然產物，它以“資源價值論”的觀念重新評價生態環境資源的現實價值，運用政府調控與市場化運作的方式，讓開發、利用、破壞生態環境資源的人們支付相應的經濟補償，用于生態建設和環境保護，為社會發展提供可持續利用的資源基礎和生存環境。

生態補償機制調整的對象和政策制定的方向是，矯正生態環境保護或破壞行為產生的環境利益和經濟利益的分配關系，以經濟激勵為主要特征的環境經濟政策和其他相關的制度安排。這里的環境利益是保護活動產生的生態服務功能的提高，或破壞行為造成的生態服務功能的損失。經濟利益是生態服務功能的市場價值或效益。糾正后的利益關系應該是，享受因勞動付出而帶來的生態服務的主體要支付費用，生產生態服務的主體應得到經濟回報；相反，造成生態服務功能損失的主體支付費用，生態服務功能的產權人或恢復生態服務功能的主體(如政府)應得到經濟賠償。

生態補償機制涉及生態補償的法律規范的形成、實施到產生調整社會關系效果的整個運行過程的綜合原理，有系統和過程的意義。作為一種法律機制，它是從法律的各個方面的系統性聯系和從法律的動態上來考察法律對社會關系的調整功能的運行過程。其主要包括三個層面：一是不同主體之間利益的相互聯系，即結構；二是事物在有規律的運動中發揮的作用、效應，即功能；三是發揮功能的作用過程和作用原理。

因此，生態補償機制可以理解為生態保護補償機制,它是指政府和有關部門通過一定的政策手段,促使環境、資源、生態的受益方給予施益方以合理的補償,實現索取與稟賦的相對平衡,以達到社會經濟可持續發展目標的制度和法規。由此可見,建立公平有效的生態補償機制,不僅能直接受益于每個人,也是我們最終建立環境友好型社會的基礎。

二、我國在自然資源物權受限下生態補償中存在的主要問題

目前,我國生態補償還存在很多需要解決的難題。主要表現在以下幾個方面：

（一）基礎研究薄弱

自然資源物權人在物權受到合理限制之下，遭受的損失是一個相對的概念，難以用貨幣來進行衡量，而且補償對象有時很難準確確定。如何科學準確地界定生態補償標準和對象，成為制約我國生態補償機制在全面實施的一個很重要因素，主要體現在：

1、補償強度難以貨幣化。要對物權受限者進行合理科學的補償，就必須對生態環境保護和重建的投入成本及效益進行科學的計算，只有這樣才能保證保護和重建行為的科學性。由于生態環境的公共物品特性,很難計算出間接成本或收益，從而難以科學確定補償強度的量化。

2、補償者和補償接受者問題。產權的界定是生態環境補償的前提，只有生態環境的產權明晰了，才能確定誰補償誰的問題。但在資源和環境領域，產權界定是一個很復雜的問題，許多生態環境的產權往往是模糊和虛化的，甚至是不可能清楚界定的,這樣在實踐中往往使生態環境的權利和義務失去主體，導致無法清楚地確定補償承擔者和接受者。在對自然資源物權人進行補償時，補償承擔者難以確定的問題將更加突出。

3、生態補償的內容不明確。生態補償的內容很多,涉及面極廣,而且隨著人們認識水平的不斷深入,需要補償的范圍還要增多。由于國家和政府對在重點保護區農民的自然資源物權有更多的限制，導致當地居民的生活問題日益顯現。

（二）補償方式比較單一，沒有建立良性投融資機制

補償資金渠道以中央財政轉移支付為主，補償的重點為西部部分地區，而且以重大生態保護和建設工程及其配套措施為主要形式；投入主要以國家為主，地方投入較少；有限的資金主要以毛毛雨的形式，分散用于各個地區，造成資金的低效使用和浪費。

（三）征收和使用方式不合理

由于生態補償機制不完善,補償不能完全依法進行,基本上是采取“搭車收費”的方式，收費和使用主要以部門或行業為界，部門間各自為政，行業、部門之間的條塊分割，不能形成合力，也沒有真正實現收支兩條線。部門行政色彩濃,導致生態補償不到位,補償受益者與需要補償者相脫節。

（四）全國還沒有形成統一、規范的管理體系

缺乏有效的監督，資金的收取和利用存在很大的漏洞。目前許多證據已經證明國家用于生態建設項目而投入的巨額資金，被廣泛用于部分地方和政府部門的私自漁利行為上，“暗箱操作”現象層出不窮，這就導致了權利受限者無法得到充分的補償，并產生了高額的管理成本，從而危及到了項目的順利實施。

（五）觀念上存在障礙

我國公眾的環境意識還比較低，“資源無價”的錯誤觀念還未根除，廣大民眾對生態補償知之甚少，許多人甚至認為征收生態補償金是“亂收費”，這些錯誤觀念的存在是生態補償制度建立的很大障礙，也為生態補償工作的展開帶來了巨大阻力。

（六）資金籌集問題

資金積累和籌措不足,是建立補償機制面臨的一個瓶頸問題，沒有充分的資金來源，生態補償機制的建設也就無從談起。

（七）補償強度問題

一般來說，對生態環境保護和重建的直接投入成本進行計算相對比較容易，可等同為將受到破壞的生態環境恢復到正常或預期的狀況所需支付的費用。但是由于生態環境的公共物品特性,它的保護和改善對社會提供的服務以及它的破壞對社會造成的影響比較容易感受，但是很難評價到底得到多少利益或受到多少損失，并且在不同地區及社會發展的不同階段，人們對生態環境的評價值和需求是不同的，對生態環境影響的認識水平也是不同的，因而很難計算出間接成本或收益，從而無法科學確定補償的強度。

（八）法律法規體系不夠健全

就目前我國對該方面的立法，還存在不小的缺陷，主要有：

1、立法體系上的缺陷。主要表現在自然資源保護法律中資源有償使用原則未體現資源生態效益價值；有些資源保護法未將維護生態平衡作為其立法目的以及資源保護法律的有些規定不利于生態環境保護等方面。《刑法》對破壞自然資源罪的規定欠缺生態效益考慮。

2、技術上的困難。征收生態補償稅需要準確確定稅率，補貼需要確定補貼率，而稅率和補貼率的確定都面臨技術難題，政府為獲取這些信息會支付較高的成本。生態補償數額的確定應以生態破壞造成的損失量和生態建設或恢復的效益量為標準，而生態影響的定量評估技術尚未充分開發、建立和普及。

我國的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《環境保護法》等法律對植樹造林、草地保護作出了明確規定，但并未對自然資源物權人的權利受到合理限制的情況下，國家給予受損利益的補償加以規定，即使有體現，約束力也不強，而法律條款之間本身存在著矛盾，更加影響了生態補償制度的實施。

三、自然資源物權受到合理限制下生態補償機制的具體對

針對上述問題，我們認為，當自然資源物權受到合理限制時，生態補償機制的運作應做好以下幾個工作。

（一）明晰界定自然資源產權

環境產權界定應該是對環境歸屬、環境質量及環境侵權程度，從質和量、近期和長期、局部和整體上的權威性、可操作性的行為規定和使用約束。我國現行《憲法》第9條規定“礦床、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”這意味著在我國生態環境是整個社會的財富，它在本質上不屬于單一的個人或某個團體，是公共財產。但在實踐中，往往因這種復雜的關系使生態環境的權利和義務主體缺失。生態環境所有權的虛化現象在我國是一個普遍存在的客觀事實。所有權的虛化直接導致產權的模糊。建議在國家和集體對自然資源的所有權不變的前提下，盡可能地分散自然資源的經營權和管理權，將因生態治理過程中發生的補償直接分配給自然資源經營者和管理者，并且強化社會經濟主體的環境產權意識，把環境資源視為環境資源資產，逐步將其劃入資產領域進行有效調整，給予自然資源物權的享有者相應的產權的確定與保護。只有這樣，才能賦予權利人以制度上的保障。在此基礎上，通過市場機制建立環境產權的作用和流轉機制。

（二）明確補償主體

生態補償機制的主體是參與生態活動的各關系人(自然人和法人)，它包括兩類：公共主體和市場主體。[]生態補償機制的公共主體就是政府及各類相應的機構和組織。由于生態經濟的公共性，而且本文討論的是自然資源物權受到合理限制時的補償主體，這就決定了政府作為公共主體參與生態活動補償的必然性和重要性。由此，應當充分發揮政府在該生態補償機制中的主導作用，即主張補償主體行政化。具體表現為對生態治理中的受損權利人的補償需要政府實施。從而權利人的權利將得到政府穩定而有力的保障，充分體現了補償機制的有效性。

（三）補償制度法制化

生態補償實質上是一種利益協調，也是一種矛盾協調。利益協調可以通過經濟途徑、觀念途徑、制度途徑等多條途徑予以實現。利益沖突的制度協調是指針對利益關系直接進行協調，是通過對人們之間利益關系的重新定位和對人的利益行為范圍的限制來實現利益協調的。從人類社會利益協調的歷史來看，利益沖突的利益協調通常是以國家協調的形式表現出來的，利益協調是國家的重要職能。在對社會利益沖突的制度協調中，法律制度是其中核心的內容之一。通過法律機制的協調，可以有效降低政策協調、經濟協調和觀念協調的主觀隨意性，從而最大限度地保持利益制度和整個社會的穩定。強調法律制度在生態補償中的重要性和權威性，對于整個生態保護和建設的可持續發展具有至關重要的意義。實踐證明“補償政策法律化”使補償制度名副其實地成為使受損權益得到恢復和彌補的一種法律手段。

1、確立生態補償的憲法地位。憲法是我國的根本大法，而生態補償是推進可持續發展的重要舉措，所以只有明確生態補償的憲法地位才能順利實現可持續發展。確立生態補償的憲法地位主要是對生態環境的產權進行嚴格的界定。

2、制定與完善我國的環境保護法。修改現有的環境保護基本法，在環境保護基本法中把可持續發展戰略確立為環境立法的指導思想，并以此為指導，把自然資源有償使用的原則和生態補償制度確立為我國環境保護的基本原則和基本制度，在此基礎上，修改環境保護單行法，對《森林法》、《草原法》、《野生動物保護法》、《水土保持法》等已確立的生態補償制度要進一步具體化、完善化，使之具有可操作性和科學性。對其它資源保護和污染防治法增加生態補償制度，尤其是生態補償要融入《環境影響評價法》中。通過這些立法措施，對自然資源物權受到合理限制的權利人的權利加以具體規定，并且給予權利受限后的有效補償。

（四）確定補償標準

補償標準的確立是生態補償機制中的一大難點。很多人將其歸結為生態環境的功能價值的難以計量。需要指出的是，我國的生態資源所有權屬于國家，國家實施生態環境保護的政策和措施，是對生態資源的開發利用權的限制性征收的行政法律行為，生態補償是基于這一行政行為對法人或個人生態資源財產的收益權限制的行政補償制度。補償標準應該在國家的經濟發展水平和其對生態效益的需求間尋求平衡點。

對于建設項目生態補償金的確定，可以考慮與環境影響評價相結合，充分利用環評的各項數據資料，使環境影響的定性評估與定量評估同時進行，在環評階段確定生態補償金的數額，同時也可提高環評的準確性、科學性，還可以節省環境管理機關的工作量，提高工作效率。

賠償與補償只是一種相對的公平，在現有的條件下無法做到完全的公平。盡管如此，生態補償機制也要在力求在公平公開的層面上運行，必須有科學核算生態補償的標準體系。對補償標準的確定，很大程度上依靠對資源環境的價值進行評估。

（五）確定多樣化的補償方式

生態補償機制應建立國家、地方、區域、行業多層次的補償系統，實行政府主導、市場運作、公眾參與的多樣化生態補償方式。

1、政策補償與技術補償相結合。政策補償，即上一級政府對下一級政府的權利和機會補償。受補償者在授權的權限內，利用制定政策的優先權和優惠待遇，制定一系列創新性的政策，促進發展并籌集資金。技術補償，是指中央和當地政府以技術扶持的方式對生態環境的綜合防治給予支持。具體內容有：補償主體開展技術服務，提供無償技術咨詢和指導，培訓因自然資源受到合理限制的權利人的生產技能和管理水平，使他們能夠利用有限的資源創造最大的財富。

2、連續補償與一次性補償相結合。以目前的生態補償政策來看，例如國家實行的退耕還林與退牧還草工程，生態環境的恢復不可能在短期內實現，有一個循序漸進的過程。而對于農牧民來說，退還之后失去了部分或全部賴以生存的生產資料，為了保障農牧民的利益，使其能維持基本的生計，在項目實施的初期階段，至少在5～8年內，國家和地方政府要連續對項目實施主體進行補償，以推動其生產經營方式的逐步轉型。而對于一些生態環境特別惡劣，退還后失去了生存條件的農牧戶，應實行“生態移民”安置，其具體辦法可以是一次性發給移民搬家費，再給予工作就業機會或分給承包地。

3、政府補償和民間補償相結合。政府補償是由政府提供財政資金或實物進行的補償。這是由政府生態環境恢復與建設的職責所決定的。政府補償的實質是建立公共支付體系，其受付方為土地使用者、自然資源的經營者等，這種方式的好處是資金來源廣泛而穩定，包括稅收、發行債券和對生態環境受益方收費，但事實上，由于政府的財力有限，有必要把政府補償與民間補償結合起來。民間補償通常是指在私人之間即受益人與利益受限人之間相互商議的基礎上訂立的補償方法。

（六）規范生態補償管理

1、生態補償必須堅持“保護者受益、損害者付費、受益者補償”的基本原則，即環境保護者有權利得到投資回報；環境開發者要為其開發、利用資源環境的行為支付代價；環境損害者要對其造成的生態破壞和環境污染損失做出賠償；環境受益者有責任和義務向提供優良生態環境的地區和人們進行適當的補償。這里應當特別強調，對于生態治理過程中，其權利受到合理且必要限制的權利人的補償。

2、建立統一管理機構。建立起清理、核查、勘測、統計受限權利人的自然資源的實物形態和價值形態的存量，并跟蹤、統計自然資源產權變動情況，加速建立對該類自然資源價值的核算體系，完成生態環境資源實物及價值形態的核算，逐步建立健全自然資源賬戶管理制度。同時，建立國家環境督察制度，加強對跨地區、流域經濟區以及產業間環境問題的管理，協調“發達地區”和“欠發達地區”、“上游區域”和“下游區域”之間的補償。

3、實行統一監督辦法。建立財政生態補償資金使用績效考核評估制度，對各項財政專項補助資金的使用績效進行嚴格的檢查考核，使財政生態補償資金更好地發揮激勵和引導作用。同時，要建立健全實施生態補償的審計制度和信息公開制度，接受社會監督。

（七）補償資金的融資方式多樣化

生態補償資金可以從以下途徑進行籌集：

1、生態補償費與生態補償稅。生態利益補償資金，首先來源于生態環境稅收；其次是依生態環境法所得的罰款、沒收所得；其三是國際組織、社會各界為生態環保的捐助資金；其四是設定生態環保彩票，建立環保基金，由統一的基金組織管理，以及其他形式的各種生態環保基金。

2、各級財政生態專項補償。目前進行得較多的是國家財政專項補償，國家作為生態效益補償的主要提供者，即作為生態補償基金的主要來源，由各級政府在財政預算中安排一定的資金用于補償生態環境利益外溢問題。但這種單一的補償渠道離實際需要相差甚遠。今后要逐步建立起起國家財政補償與區域內財政補償及部門補償相結合的補償機制。建立不同層級的利益補償系統、中央補償系統和地方補償系統,與之相對應的是中央補償資金和地方補償資金，中央資金主要針對全局性的補償問題,而各省、市等地方政府可以就本地區生態環境項目設立地方補償資金，并可在補償計劃上單列出對物權受限人的補償，設立這種多層次的補償資金可以對地方環境保護起到刺激作用，同時形成上下多層的互動機制。同時，建議設立專家組，對各省的生態環境狀況評估，提出資金分配方案。同時，地方設立專家組，對項目實施進度、效果進行評估。專家組還要對項目結果進行檢驗驗收，確定資金的發放。

3、建立生態建設補償基金。可以由國家涉農部門和環保部門牽頭建立“生態環境建設補償基金”，首先由國家財政撥款作為墊底資金，在此基礎上，號召有關企業、組織和個人捐贈，這既可為社會環保人士提供表達心愿的途徑，又開辟了環保建設資金來源渠道。

4、優惠信貸[]。優惠信貸是以低息貸款的形式向有利生態環境的行為和活動提供一定的啟動資金，解決資金缺乏問題，鼓勵當地人從事有利生態環境的行為和活動，同時貸款還可以刺激借貸人有效地使用貸款，提高行為的生態效率。

5、積極發展生態旅游業。將部分生態環境價值市場化，采取生態環境產權交易補償，例如在旅游收入中收取一定比例的補償基金。

(八)建立一種可持續發展的政績考核制度

1、重新審視現有的GDP指標核算體系，建立綠色GDP指標體系或建立可持續發展指標體系。

2、在規劃時既要考慮經濟增長，又要考慮生態環境的保護與治理。為此需建立相應科學的考核指標，明確經濟主體的權利和責任，有效約束不顧環境后果，不顧他人利益的掠奪性、破壞性的開發。

3、建立和完善生態補償制度是十分必要的，包括開發利用資源與環境恢復之間的環境補償，資源輸出與資源受惠地區之間的環境補償等。

(九)建立生態保護價值增值的評估機制和評估機構

一方面，要加強研究和開發適用于生態資源價值的數量化技術，建立評估機制和評估機構，培訓評估人員，使評估盡快掌握生態資源數量化技術，為生態補償順利展開奠定堅實的技術基礎，提供數量化技術保障。另一方面，建立生態資源存量的年度調查與統計制度，掌握區域生態資源存量的歷史變遷和現狀變化，根據人們普遍認可的生態環境狀況條件和生態資源存量的合理值，為生態補償制度的實施提供依據。

(十)開展生態保護補償的試點工程

從目前的情況看，對于生態保護補償機制、生態補償的原則為大多數人尤其是被補償地區所贊同。但具體的補償形式、補償方法和補償力度，有些人還有不同的看法，具體操作有難度。可以先逐步在若干地區、若干領域先進行試點。

第7篇：退耕還林土地征收補償標準范文

關鍵詞：生態補償；內涵；理論基礎；理論研究；實踐

中圖分類號：F133.3　文獻標識碼；A　文章編號：1003-4161(2010)05-0105-06

引言

資源枯竭與環境惡化使自然資源的供給與生態環境的服務功能和人類的持續發展要求之間的矛盾日益凸顯，越來越多的人開始正視和關注這個問題。作為能夠有效解決上述矛盾的方法之一，生態補償也隨之受到社會各界的廣泛重視，并成為生態環境與自然資源問題中的重大研究課題。早在19世紀70年代，北美、西歐等發達國家就已開始了對生態補償的研究，擁有極為豐富的實踐經驗。相比之下，我國生態補償的理論研究與實踐起步較晚，尚處于初步探索階段，缺乏成熟的理論成果和實踐經驗。有鑒于此，從生態補償的內涵出發，綜述國內外生態補償理論與實踐的研究成果，對我國進一步開展這一領域的理論研究、政策制定和實踐探索具有重要意義。

一、生態補償的內涵與理論基礎

(一)生態補償的內涵

生態補償自其產生伊始便成為西方學界的研究熱點之一，傳入我國后，更是如此。時至今日，盡管生態補償的研究發展歷程已然不短，但就其內涵，國內外學界仍沒有達成統一認識。對此，我們可以從時間和空間兩個不同層面人手，對生態補償內涵的各種不同理解做一簡要回顧和歸納。

從時間上看，不同時期，人們對生態補償內涵的理解是不同的，具有與時俱進的特點。生態補償最早源于生態學理論，專指自然生態補償…。自然生態補償被定義為生物有機體、種群、群落或生態系統受到干擾時，所表現出來的緩和干擾、調節自身狀態使生存得以維持的能力，或者可以看作生態負荷的還原能力。20世紀70到80年代，人類作為地球的主要活動者，更多的參與到了生態系統的管理當中，生態補償也因此進入生態管理領域，被認為是人們保護生態環境和生態功能，確保一定區域內生態穩定的一種有效措施。20世紀90年代以來，生態補償被引入社會經濟領域，更多地被理解為一種環境資源保護的經濟刺激手段。人們通過它，可以內化生態環境資源的外部性，解決生態環境資源的保護與恢復問題。

從空間上看，同一時期，人們對生態補償內涵的理解亦存在差異，具有濃重的學科特色。不同學科對生態補償內涵的理解之所以不同，是因為不同學科研究生態補償的出發點不同，側重點不同，所涉及的領域亦不相同。簡單舉例，在生態學中，生態補償的內涵講的是生態系統的自我還原功能；而在經濟學中，生態補償的內涵指的卻是一種對生態環境受益者收費，受損者補償的經濟措施。

綜上所述，雖然人們關于生態補償的內涵并未統一認識，但隨著多學科綜合交叉的研究趨勢的興起，生態補償內涵的諸多不同理解必將趨于融合，全面發展。有鑒于此，筆者認為，現階段，生態補償的內涵應當是指政府制定的能夠引導不同利益主體共同進行生態保護投資(或者減少生態破壞)的綜合經濟政策措施。具體來講，這種措施能夠使人們在利益博弈時做出的最優決策與保護環境、節約資源的需求相一致，對破壞生態環境的行為進行收費，對破壞生態環境的額度加以限制，對保護生態環境的行為給予補償，積極鼓勵人們進行生態環境保護投資，間接增大破壞生態環境的機會成本，讓所有環境保護者切實得到其保護行為帶來的經濟利益。

(二)生態補償的理論基礎

生態補償是針對人們“利他”和“利己”行為博弈的一次典型應用，它的理論基礎主要包括外部性理論、公共物品理論、博弈論、生態資本理論以及可持續發展理論五個方面。在此，我們有必要對上述五方面經濟理論做一綜述。

1.外部性理論。在生態環境問題的研究過程中，我們必然要涉及外部性問題。通過對外部性問題的探討，我們找到了一個解決生態環境問題的有效方法――生態補償。因此，很多時候，我們會從外部性的角度對生態補償加以定義，以顯示外部性對生態補償的重要。那么，究竟什么是外部性呢?簡單來講，外部性就是指由某種經濟活動產生的、存在于市場機制之外的影響。經濟活動除了在市場機制內部影響當事雙方(賣方和買方)外，還可能會在市場機制外部影響一些旁觀者。這些旁觀者不會因此得到應有的補償或付出相應的代價。當一種生產或消費活動對其他生產或消費活動產生不反映在市場價格中的問接效應時，外部性就凸顯了出來。因此，在存在外部性時，社會對市場結果的關注擴大到超出市場中買者與賣者的利益之外，還要包括受到影響的旁觀者的利益，但在現實中，由于消費者與生產者在決定需求或供給時，很少考慮到他們行為的外部效應，所以在存在外部性時生態資源配置與利用很難達到最優狀態。就如同庇古所說，“社會邊際成本收益與私人邊際成本收益背離時，不能靠在合約中規定補償辦法予以解決。這就必須依靠外部力量，即政府干預加以解決。當它們不相等時，政府可以通過稅收與補貼等經濟干預手段使邊際稅率(邊際補貼)等于外部邊際成本(邊際外部收益)，使外部性‘內部化’。通過征稅和補貼，實現私人最優與社會最優的一致。”目前，庇古的這種外部性“內部化”思想已為絕大多數研究生態補償問題的學者所采用，并由此引出產權清晰理論，提出對生態環境資源界定產權，內化生態環境問題中的外部性。

2.公共產品理論。公共物品理論解釋了環境為什么會被破壞，資源為什么會被過度使用以及政府為什么需要出面來保護生態環境。我們知道，經濟學中，社會產品有公共產品和私人產品之分。公共產品是這樣一種產品，它能夠便宜地向一部分消費者提供，但是一旦該商品向一部分消費者提供，就很難阻止其他人也消費…J。與私人產品相比，公共產品具有兩個基本特征：非競爭性和非排他性。非競爭性產品使每個人都能夠得到，而不影響任何個人消費它們的可能性。非排他性產品使所有人都無法被排除在消費之外，其結果是很難或者不可能對使用非排他性產品的人們進行收費――這些非排他性產品能夠在不直接付錢的情況下被享用。一般來講，生態環境及資源可以看做是一種生態產品，具有公共產品的兩個基本特征，它的非競爭性讓人們只看到眼前利益，過度使用，最終使全體社會成員的利益受損；它的非排他性導致整個生態環境資源保護過程中的生態效益與經濟效益脫節，在缺乏有效激勵的情況下，很少會有人愿意向生態環境資源保護進行投資，而這種投資卻恰恰是整個社會所急需的。因此，要解決好生態環境資源的保護和恢復問題，就必須立足于公共物品理論，建立有效激勵措施，使生態產品的受益者付出相應的費用，供給者獲得合理的經濟回報。

3.博弈論。博弈論指任何類型的游戲和競賽里的決策主體(個人、企業、集團、政黨、國家等)在相互對抗中，對抗雙方(或多

方)相互依存的一系列策略和行動的過程集合。它的特征表現在有規則；需兩人以上參與；每個人的博弈結果都取決于所有參加者的行為；在對博弈對手可能采取的行為進行理智的判斷后作出自己最好的選擇。博弈論之所以受到諸多經濟學家的推崇，在于它能夠揭示個人理性與集體理性的矛盾所在，并為促成個人理性與集體理性的統一、實現集體最優提供途徑。進行博弈分析的最終目的是運用博弈規劃來確定均衡，即所有參與人的最優策略組合。不管博弈各方是合作、競爭、威脅還是暫時讓步，博弈論模型的求解目標都是使最終利益最大化，但這種最大化又必須建立在各方都采取各自“最好策略”的基礎上，從而使各方最終達到一個力量均衡，誰也無法通過偏離均衡點而獲得更多的利益。也就是說人們都站在自己的角度在充分考慮到他人的可能決策的情況下，做出自己最優的選擇，如果競爭各方都按照上述情形做出決策，那么就會使整個的競爭局面獲得最大利益，資源得到有效配置，誰也無法改變。當然，這必須建立在競爭各方不相互串通的假設前提之上。生態補償之所以需要應用博弈論進行分析，正是看到了它對各相關決策主體行為研究的現實指導意義。人們可以通過博弈分析對生態補償中各利益相關者的行為進行研究，并利用博弈論中的“囚徒困境”、“智豬博弈”、“斗雞博弈。”等經典問題的思維方式研究生態系統中的博弈現象。根據相關受益者和受損者的行為決策找出其中個體理性在沒有集體價值觀約束下產生的個體行為缺乏約束機制，個體缺乏主動合作意愿，個人理性與集體理相互矛盾的原因，并利用博弈論中的有關理論加以解決和正確引導，使生態補償中利益各方再次回到均衡狀態。

4.生態資本理論。生態資本理論的核心在于將生態環境資源納入資本范疇，并從資本角度對生態環境資源展開討論。隨著經濟發展方式的轉變，生態環境資源具有的生態效益價值已為越來越多的人所關注，人們開始將這種價值視為一種基本的生產要素，投入到產業資本循環當中。生態補償也據此通過計算生態環境資源的生態效益價值得到生態補償的具體數額。生態資本理論大體囊括以下五方面內容：

(1)生態資本的具體范圍。生態資本主要包括：能直接進入當前社會生產與再生產過程的自然資源，即自然資源總量(可更新的和不可更新的)和環境消納、轉化廢物的能力(環境的自凈能力)；自然資源(及環境)的質量變化和再生量變化，即生態潛力；生態環境質量，這里是指生態系統的水環境質量和大氣等各種生態因子為人類生命和社會生產消費所必需的環境資源“。

(2)生態資本的稀缺性。自然賦予人們的資源相對人們日益擴大的需求是有限的，當人類需求的無限性與自然資源有限性產生矛盾時，環境資源的“稀缺性”隨之體現。同時，人口的不斷增長和延續，以及環境資源在空間上分布的不均衡，使得環境資源的稀缺性更加明顯。生態資本往往會和供求聯系在一起，這時它是具有價格的，而它的價格大小正是取決于其本身的稀缺性和開發利用的成本。

(3)生態資本的勞動價值論。隨著人類活動范圍的日益擴大，地球上的生態系統已不再是“天然的自然”而是“人工的自然”了，生態環境資源成為人們創造財富的要素之一_9]。因此，由于人的勞動的參與，生態資本在某種程度上也凝結了人類無差別的勞動(人類為生態資源的保護和發展所費的勞動)，具有價值和使用價值，也即生態資本的生態效益價值亦要決定于它對人類的有用性。

(4)生態資本的雙重屬性。生態資本由于其具有生態效益價值，能夠通過參與生產活動帶來經濟效益而具有資本的一般屬性；同時生態資本又由于其自身內涵，具有生態屬性，即人們在開發利用生態環境資源時必須遵循生態規律才能獲得最大收益。

(5)生態資本的總經濟價值論。總經濟價值由兩部分組成：使用價值和非使用價值，其中非使用價值又包括選擇價值和存在價值。生態資本的使用價值直接參與生產，而非使用價值使人們在開發利用自然環境時具有更多選擇并切實感受到整個生態系統平衡發展的好處。

隨著人類不斷提高對生存環境質量的要求，生態系統的整體性就顯得越發重要，而生態資本的價值也在經濟發展過程當中凸現出來。當生態資本理論應用于生態補償領域之后，人們徹底意識到只向自然索取，而不向自然投資的做法絕不可取。

(6)可持續發展理論。可持續發展理論是人類社會發展到一定程度的產物，當生態危機和自然災害頻頻爆發，自然資源變得稀缺時，人們開始對以往的傳統發展觀進行反思。在生存環境日益惡劣的威脅下，人們不得不重新審視社會發展與自然環境的關系，探索長久穩定、適宜生存的新的發展模式。作為這次反思的結果，可持續發展理論不僅為人類日后的發展指明了方向，也為人們進行的生態補償描繪出了最終目標。可持續發展是指既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展，突出表現兩個方面，一是時間上的可持續性，二是空間上的協調性，通過橫向和縱向的持續協調達到打破束縛，改變現狀的目的。可持續發展是一項經濟和社會發展的長期戰略，主要包括生態環境資源的可持續發展、經濟的可持續發展和社會的可持續發展三個方面，特別強調經濟發展與環境保護是統一的，環境問題與社會經濟問題必須一起考慮，并且在經濟社會發展中求得解決，實現社會、經濟、環境的同步發展；世界上富足的人應當把他們的生活方式控制在生態許可的范圍內，并且應當使人口數量和人口增長同生態系統生產潛力的變化協調一致；必須擺脫過去的發展模式，從整體生態系統考慮環境問題，制定協調改善經濟發展和環境保護的長期政策，重視自然資源的合理利用和持續利用，以生態改善來保障可持續發展目標的完成。

二、國內外生態補償理論研究

(一)國外生態補償的理論研究

國外生態補償的理論研究成果并不多見，除了部分零散的研究結論外，有跡可循的僅僅只剩下一些西方經濟學的基本理論。因此，我們就從這些基本經濟理論人手，對國外生態補償的理論研究進行綜述。回顧歷史，國外生態補償的理論研究可以追溯到人們關于如何解決外部性的探討，其中最具代表性的是英國經濟學家庇古和羅納德?科斯。

庇古提出了經典的“庇古稅”理論，認為外部性問題可以通過政府以稅收等方式要求外部性產生者補償社會總成本與私人成本之間的差額加以解決，實現成本的內部化，避免社會福利的再次損失。按照庇古的觀點，導致市場配置資源失效的原因是經濟當事人的私人成本與社會成本不相一致，從而私人的最優導致社會的非最優。因此，糾正外部性的方案是政府通過征稅或者補貼來矯正經濟當事人的私人成本。只要政府采取措施使得私人成本和私人利益與相應的社會成本和社會利益相等，則資源配置就可以達到帕累托最優狀態。庇古稅是解決環境問題的古典教科書的方式，屬于直接環境稅。它按照污染物的排放量或經濟活動的危害來確定納稅義務，所以是一種從量稅。庇古稅的單位稅額，應該根據一項經濟活動的邊際社會成本等于

邊際效益的均衡點來確定，這時對污染排放的稅率就處于最佳水平。生態補償也正是基于這種思想，不斷得到發展和完善。

羅納德?科斯則提出了不同看法，即著名的“科斯定律”。科斯定律告訴我們當產權明晰，而且交易費用為零(或者較小)時，人們可以通過引入市場交易機制來實現外部效應的內部化，進而使外部性問題得到解決。如果產權的界定是適當的，那么，人們就會被迫償付他們給別人帶來的任何外部負效應，而且，市場交易將產生有效率的結果。根據科斯的說法，在生態補償中，只要生態環境與自然資源的產權界定明確，生態補償的實現就可以通過市場機制來完成，最后的具體補償標準和數目則取決于當事雙方的討價還價能力以及相關的污染破壞程度。

“庇古稅”理論和科斯定律雖然出發的角度不同，但都給出了令人信服的解決外部性問題的途徑，成為人們通過政府或市場實現生態補償的重要理論依據。時間推移，外部性理論的發展及其在環境與資源保護領域的應用推動著外部性損害補償思想與生態補償思想的形成和發展。在此期間’，美國經濟學家塞尼卡和陶希格提出的從環境與發展關系方面考慮補償問題的補償發展理論和可持續發展理論成為繼“庇古稅”理論和科斯定律之后，最能代表國外生態補償理論研究發展進程的重要理論成果。前者被視為“庇古稅”理論和科斯定律的繼承與發揚，而后者則是整個人類社會關于發展的普遍共識。進入20世紀90年代，國外對生態補償的理論研究重心由宏觀討論轉向微觀研究，有關補償主體的行為與選擇、補償的經濟原因、補償的市場化途徑以及補償的具體機制等方面內容成為這一時期的研究重點。今天，隨著計量經濟學在世界范圍內的廣泛應用，具體補償問題的實證分析成為國外生態補償理論研究的又一趨勢。在此趨勢下，不少學者開始對具體區域的生態補償問題展開討論，并在指導實踐和為政府提供政策建議的研究目的下，研究出不少切實可行的區域補償理論成果，使國外生態補償的實踐水平亦提高不少。

(二)國內生態補償的理論研究

國內生態補償的理論研究雖然起步晚于西方發達國家，但經過幾十年發展，還是涌現出一批具有較高學術價值的理論成果，為我國生態補償理論研究的進一步發展打下了堅實基礎。具體而言，這些成果主要涉及生態補償的內涵、機制、標準及實施途徑四方面內容，在此，不妨對它們做一簡要評述。

在生態補償的內涵方面：章錚(1995)提出生態環境補償費是為控制生態破壞而征收的費用，目的是使外部成本內部化。這一概念以外部性理論為基礎，是我國早期生態補償理論研究的成果之一。毛顯強等人(2002)提出生態補償是指通過刺激損害(或保護)行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經濟性(或外部經濟性)。他們將生態補償模式歸納為6類，分別是生態補償費與生態補償稅、生態補償保證金制度、財政補貼制度、優惠信貸、交易體系和國內外基金，倡導通過收費調整環境損害主體和環境增益主體之間的利益關系。與章錚相比，毛顯強等人對生態補償的認識顯然更加深入，雖然二者都是立足于外部性理論，但是毛顯強等人還特別明確了補償主體和補償對象，細化了生態補償的模式，是為我國生態補償的理論研究做出重大貢獻。粟晏、賴慶奎(2005)等提出生態補償是社會矛盾、利益差別、認識分歧的整合器，它可以改變成本收益的動態關系，實現社會公平、公正。他們二人從生態補償相關各方的利益關系出發，對生態補償進行定義，和前面的學者相比，他們對生態補償內涵的研究角度更加偏向人，在實際操作中也更具指導意義。毛峰，曾香(2006)提出生態補償是對喪失自我反饋與恢復能力的生態系統進行物質、能量的反哺和調節機能的修復。毛峰，曾香認為生態系統是具有自我還原能力的，當它遭受破壞時，生態系統會首先進行自我恢復，只有當這種還原能力喪失(或者無法同破壞速度相比)時，人為保護才會成為必要。因此，生態補償需要兼顧兩方面內容，一是以補償保環境，二是以補償促恢復。也就是說，生態補償不僅要減少當前人們對生態系統的破壞，還要修復過去生態系統喪失的自我還原能力。梁麗娟等人(2006)從博弈論的角度提出生態補償是為了走出生態“囚徒困境”的制度安排，通過建立生態補償的選擇性刺激機制，實現區域內的集體理性。他們認為生態補償應當考慮受益者和受損者的行為選擇，通過博弈分析，建立機制，引導雙方做出保護生態環境的理性選擇。

在建立和完善生態補償機制方面：(2006)提出的建立包括西部生態補償機制、重點生態功能區補償機制、流域生態補償機制和要素補償機制構成的多層次補償系統。王金南等人認為應當通過建立生態補償機制來實現有效地補償，不僅如此，還應當根據地域的不同情況建立相應的補償機制。要因地制宜，突出重點，有所區別，有所不為，多層次，寬領域的進行補償實踐。

在生態補償的標準方面：洪尚群(2001)提出生態補償標準的三個難點在于效益量計算、補償期限確定和社會心理把握”。具體補償多少應重點考慮三方面內容，首先是生態環境的好轉給受益者帶來多少收益，給受損者帶來的多少損失；其次是補償時間多久為宜，最后是補償涉及的各相關利益方的心理如何把握。吳曉青(2002)應用生態經濟學、環境經濟學理論，用受益總量和經濟損失二者差值得出受益者應提供的補償數量，在操作上量化了生態補償的補償標準，為后來各地進行的生態補償計‘算提供了依據。鄭海霞(2006)提出的生態補償標準是成本估算，生態服務價值增加量、支付意愿、支付能力4個方面的綜合，進一步細化了影響生態補償標準的因素。

在生態補償的途徑方面：李克國等人(2006)提出建立和完善生態稅、資源稅，推行綠色稅收政策的建議，將中央政府和地方政府作為補償主體，用稅收的方式對受益者進行收費，用轉移支付的方式對受損者加以補償，解決我國生態補償過程中的資金不足與資金分配問題。

通過上述回顧，不難發現，我國生態補償的理論研究目前存在著如下問題：(1)過多偏向原理性探討，對真正能夠解決問題的具體地區、流域補償實踐問題研究較少，缺乏具體的經過實踐檢驗的生態補償技術方法與政策體系；(2)缺乏對生態補償機制如何構建的深入探討，僅在生態補償機制的理論基礎和部分概念上做了研究；(3)觀念上傾向于通過政府實現補償，對市場機制在生態補償中的具體作用和實現途徑研究較少；(4)對國外生態補償的理論方法借鑒不夠，更多地依賴于國內經驗；(5)研究成果以政策建議為主，缺乏成系統的理論體系；(6)對生態補償評價體系的研究嚴重不足，已有成果只是總體慨述了評價方法、評價分類和評價內容，缺少在評價體系中進行定量分析和運用模型，至今仍未形成一套普適的評價指標體系，也沒有分類對不同類型的生態補償評價體系展開研究；(7)整個理論研究多以宏觀定性為主，相對于國外生態補償，缺少案例支撐的實證分析。

三、國內外生態補償的實踐

(一)國外生態補償的實踐

國外生態補償的實踐開始較早，根據補償主體的不同大致可以分為以下三種：

1.政府作為唯一的補償主體，運用財政收入直接進行補償。以美國設立廢礦恢復治理基金用于生態環境恢復治理；和德國專門成立礦山復墾公司，所需資金按聯邦政府占75％、州政府占25％的比例分擔為代表。

2.政府主導，補償主體并不唯一，補償模式相對多樣。具體包括：(1)政府實施直接補償模式，以美國實施“土地休耕計劃”等農業耕地保護計劃，對按照計劃退耕的農場主給予農產品價格補貼；歐洲制定法律，減少農業中氮的使用，如果遵守氮管理汁劃，將得到一定的補償；芬蘭國家采用購買的方式對生物多樣性價值給予經濟補償為代表。(2)生態補償基金制度模式，以德國新開發礦區業主預留企業年利潤3％的復墾專項資金，對因開礦占用的森林、草地實行等面積異地恢復；墨西哥建立一定資金規模的補償基金，按照每年、每公頃一定金額的標準補償森林提供的生態服務；哥斯達黎加建立全國性的環境服務付費制度，通過植樹提供森林生態服務的土地擁有者可以得到按一定標準的補償；厄瓜多爾首都基多成立流域水土保持基金，用于保護上游水土以及生態保護區為代表。(3)征收生態補償稅模式，以瑞典、比利時、芬蘭通過與環境有關的稅收(綠色稅)，限制污染物排放，對生態環境進行補償為代表。(4)區域轉移支付制度模式，以德國建立州際間橫向轉移支付制度，通過改變地區間生態利益格局實現公共服務水平均衡為代表。(5)流域(區域)合作模式，以易北河上游捷克與下游德國達成共同整治易北河協議，并成立雙邊合作組織治理易北河污染為代表。

3.市場化運作為主體，多種實踐模式相結合。主要有：(1)綠色償付模式，以美國下游生態受益區對上游控制土壤侵蝕、預防洪水及保護水資源的社會團體或個人給予經濟補償；法國瓶裝水公司對水源區周圍采取環保耕作方式的農民給與補償為代表。(2)配額交易模式，以美國通過法律、法規、規劃或者許可證為環境容量和自然資源用戶規定了使用的限量標準和義務配額，超額或者無法完成配額，就要通過市場購買相應的信用額度為代表。(3)生態標簽體系模式，以歐盟對產品的設計、生產和銷售進行綠色認證，保證產品壽命周期各個環節能夠節約資源、減少污染物排放；美國在保護生態和自然的前提下生產的農副產品貼上認定標簽，通過消費者的選擇為這些產品支付較高的價格，間接償付保護自然的代價為代表。(4)排放許可證交易模式，以澳大利亞通過排放許可證交易，使生態服務商品化，并在市場交易中使生態服務提供者獲得收益為代表。⑤國際碳匯交易模式，以哥斯達黎加統計國內林業碳匯總量，并將額外的碳匯作為國家碳匯儲備，適時出售給外國企業，所得收入大部分補償給林主為代表。

(二)國內生態補償的實踐

國內生態補償的實踐始于20世紀70年代，至今約有40年歷史。在我國，生態補償主要通過政府實現，多以各級政府出臺的政策和主導的大型生態工程為主。

1.20世紀70年代到80年代末，各級政府自發對生態補償展開實踐。以20世紀70年代，成都市政府為解決四川青城山森林亂砍濫伐現象的問題將青城山門票收入的30％用于護林，并作為一項制度確立下來的決定和1978年我國最大的生態工程――三北防護林工程啟動為代表。

2.20世紀80年代末到90年代末，各級政府有意識地開始嘗試進行生態補償實踐。以我國各地方政府相繼出臺生態環境補償費的規定并付諸實施為代表，如中辦[1992]7號文件明確提出：“各級政府應更好地運用經濟手段來達到保護環境的目的。按照資源有償使用的原則，要逐步開征資源利用補償費，并開展征收環境稅的研究。研究并試行把自然資源和環境納入國民經濟活動核算體系，使市場價格準確反映經濟活動造成的環境代價”；1990年國務院的《關于進一步加強環境保護工作的規定》，提出“誰開發誰保護，誰破壞誰恢復，誰利用誰補償”和“開發利用與保護增殖并重”的環境保護方針。

3.20世紀90年代末到2004年，各級政府全面開展生態補償實踐工作。以退耕還林、天然林保護、退耕還草、京津風沙源治理等重大生態建設工程的全面啟動為代表。

4.2004年至今，各級政府加大對生態補償實踐的投入力度，我國生態補償的實踐進入高速發展時期。以中央政府提出建立、完善生態補償機制，各級政府隨后為加快流域、西部地區、濕地、海洋與旅游景觀等區域生態補償實踐進程給予的優惠政策措施為代表。如2005年8月26日浙江省政府下發的《關于進一步完善生態補償機制的若干意見》中，對什么樣的區域需要給予生態補償，實行補償的區域需要設置什么樣的生態保護標準，用什么樣的方式和措施補償，補償通過什么樣的渠道，如何加強生態補償機制實施工作的領導和考核等方面均作了深入研究；2005年《青海省三江源自然保護區生態保護和建設總體規劃》審議通過，整個規劃總投資達到億元，被稱為“西部大開發在生態建設方面標志性工程”，工程內容包括生態保護與建設項目、農牧民生產生活基礎設施建設項目和生態保護支撐項目三個大類。2006年國家“十一32"規劃提出“按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，建立生態補償機制”；同年4月28日，浙江省政府辦公廳印發了《錢塘江源頭地區生態環境保護省級財政專項補助暫行辦法》，按照“誰保護，誰受益”、“責權利統一”、“突出重點，規范管理”和“試點先行，逐步推進”的原則，對錢塘江源頭地區生態環境保護加大了財政轉移支付；2007年的《國家環境保護總局關于開展生態補償試點工作的指導意見》(環發[2007]130號)提出我國將在自然保護區、重要生態功能區、礦產資源開發、流域水環境保護等4個領域開展生態補償試點。

綜上所述，不難看出，我國生態補償的實踐存在著如下問題：一是補償模式單一，只以中央政府或地方政府為主體，無法做到有效的補償；二是補償范圍狹窄，我國目前已實施的生態補償主要局限于退耕還林、天然林保護、礦區植被恢復等內容，而且只在部分區域進行；三是補償資金來源單一，補償數量不足，僅僅只靠政府的轉移支付根本無法滿足國內生態補償的資金需要，反而使得補償資金的融資手段單一，基本不吸納社會閑散資金，加之管理缺失，資金不能集中用于重要生態功能區的保護與建設，而是被分散使用，對于一些影響較大的項目，則重復立項、分頭跟進，造成資金的低效使用和浪費[22j；四是在生態補償機制的建立過程中，利益相關者的參與度不夠，機制本身沒有調動起各利益相關者的積極性，缺乏明確的環境產權界定，使補償機制最終流于形式，難以真正發揮作用；五是補償缺乏統一的管理單位，造成管理混亂，不同地區分別由不同地方政府負責監管且沒有固定、獨立的行政機構，使得補償的管理環節頻頻出現斷層和扭曲；六是補償的相關政策和法規還不夠健全，目前我國還沒有一部統一的有關生態環境補償的法律法規，有關生態環境補償的規定只是散見于有關自然資源及環境保護的法律、規章和規范性文件之中，不僅如此，原來的一些資源、環境方面的法規與條例已然不能適應當前形勢的發展要求；七是補償多以“項目工程”為單位，缺乏持續性和穩定性，項目工程基本都具有明確的時限，在其時限內生態補償得以進行，環境資源得以保護，但當其結束后，絕大多數生態環境與資源又會因缺乏補償而再次遭到破壞，生態補償問題得不到根治；八是補償機制缺少跨地區的補償構想，地區間橫向補償得不到有力的財政體制保障，忽略了生態服務的提供者與受益者在地理范圍上的不對應。

四、結語

通過以上三部分綜述，我們看到，與國外生態補償相比，我國生態補償還存在著許多不足。面對這些不足，我國生態補償領域應當在理論研究和實踐方面均有所改進，為我國在這一領域的下一步發展創造條件。

第8篇：退耕還林土地征收補償標準范文

關鍵詞:西部 生態補償 法律制度

前言

生態補償起源于德國1976年開始實施的Engriffsregelung政策和美國1986年開始實施的濕地保護No-net-loss政策。我國是世界上開展生態補償工作較早的國家之一，1992年底，原林業部提出必須盡快建立我國森林生態補償機制，1998年修改后的《森林法》第8條明確規定國家建立森林生態效益補償基金，2000年，國家《森林法實施條例》規定防護林、特種用途林的經營者有獲得森林生態效益補償的權利。除此之外，《水法》、《礦產資源法》、《漁業法》、《土地管理法》等相關法律法規對生態補償制度也作了相應的規定。從2001年起，國家財政拿出10億元在11個省區開展生態補償試點，還拿出300億元用于公益林建設、天然林保護、退耕還林補償、防沙治沙工程等等。一些地方政府也制定了政府規章，同時，各地方也積極開展了生態補償的試點工作。

但是，除國家財政少量的轉移支付外，我國迄今沒有建立起有效的生態補償法律制度。而且，西部的生態補償處于無法可依的困境，特別是相關的環境經濟、法律手段嚴重短缺，無法解決西部生態環境保護問題。因此，應盡快完善立法，建立起有效的西部生態補償法律制度，確保西部生態補償工作得以長期、穩定地實施。

一、西部生態補償法律機制存在的問題

當前中國和中國西部的生態補償機制無論是理論還是實踐都處于探索階段，關于生態補償的經濟、技術手段、管理模式等都很不成熟，亟待完善。僅就生態補償的相關法律而言，存在很多問題。筆者以為，最為嚴重的當屬以下幾個方面:

1.缺乏綜合性制度安排。我國目前生態環境管理涉及林業、農業、水利、國土、環保等部門，環境管理體制存在嚴重缺陷，橫向管理體制不健全，部門分頭管理現象嚴重，沒有統一的法律框架和實施規劃，生態補償基本上是部門性、地方性的，缺乏部門間的、中央與地方的統一和協調，尤其是缺少跨省市的協調體制，無法解決跨省市的生態環境補償問題，也無法整合生態保護與建設資金。生態系統作為特殊資源，其功能的發揮有賴于內部各構成要素間相互聯系與制約所形成的動態平衡發揮作用，僅對其中某個要素或部分要素進行補償并不能真正達到生態補償的最終目的。而我國現有的規定恰恰陷入了這個“整體等于部分之和”的誤區，未能采用整體系統的認識和做法，導致僅有的生態補償制度局部公平，整體不公平。如果這些狀況得不到改變，西部生態補償法律制度就將無所依托、難以建立。

2.對各利益相關者的權利、義務、責任界定及對補償內容、方式和標準都缺乏明確的法律規定。生態補償是多個利益主體(利益相關者)之間的一種權利、義務、責任的重新平衡過程，涉及復雜的利益關系調整，而目前涉及生態保護和生態建設的法律法規，都沒有對利益主體做出明確的界定和規定，對其在生態保護方面具體擁有的權利和必須承擔的責任僅限于原則性的規定，導致西部生態補償各利益相關者無法根據法律界定自己在生態環境保護方面的責、權、利關系。此外，因學界對生態補償資金來源、補償渠道、補償方式和標準還存在爭議，故也沒有明確的法律規定可遵循。

3.立法遠遠落后于生態問題的出現和生態破壞的發展速度，許多新的管理和補償模式沒有法律法規給予肯定和支持，對利益主體沒做出明確的界定和規定。中央立法中僅《森林法》中有生態效益補償的不成熟的原則性規定，《水法》、《礦產資源法》、《漁業法》、《土地管理法》等相關法律法規中只有一些零星的規定，西部地方立法也欠缺可操作性。由于中央立法整體性缺少關于生態補償的法律規定，西部地方立法探索緩慢，所以對于相關利益主體的法律規定仍然是一片空白。生態稅、發行國債、生態彩票、BOT融資方式、東部發達省份對西部的援助資金等方式籌集資金等還未被法律所肯定。這些都不足以應對西部日益惡化的生態需求。

二、建立西部生態補償法律制度的必要性和法理依據

(一)建立西部生態補償法律制度的必要性1.日趨嚴峻的西部生態環境形勢急需生態補償立法隨著經濟的發展，西部將面臨比中東部更為嚴峻的環境資源形勢，西部生態總體仍在繼續惡化，生態環境所呈現出的脆弱性、不確定性、反復性和艱巨性，必須引起我們高度關注。西部生態功能的價值長期沒有被認同和接受，這一巨大生態價值在經濟建設和市場交換中不能體現出來，同時，生態效益目前還難以成為商品進入流通市場，以致西部許多地區陷入貧困、人口增長、環境退化惡性循環中，據了解，全國有一半的生態脆弱縣和60%左右的貧困縣集中在西部。

喀斯特地區過度開墾導致的水土流失和沙漠化問題，西部生態屏障的建設與投入的矛盾，草原過度放牧或過度耕種帶來的草原“三化”(退化、沙化、堿化)以及土地荒漠化(土地荒漠化被稱為“地球的癌癥”)，人均森林面積和蓄積量急劇減少，作為“地球之腎”的濕地面積大幅退化和減少(直接影響陸地生態系統多種獨特生態功能)等問題，以及每年席卷幾乎大半個中國的沙塵暴在向人們證明，西部的生態危機不再是局部問題，已經發展成為全局性的大問題，事關全民族未來發展的自然與社會的大問題。它不是一時之因造成的，而是歷史的長久積淀形成的，它固然是多種復雜因素共同作用的結果，但與生態補償制度的缺位是有直接關系的，西部嚴峻的生態危機昭示了生態補償立法的緊迫性。

2.生態補償地方立法卓有成效，為西部生態補償立法奠定了實踐基礎

隨著人們對環境和生態保護認識的深入，人們對生態效益也給予越來越多的關注，某些省市地方政府亦先行一步，出臺了具有地方特色并符合地方生態、經濟協調發展的區域生態補償規定，并取得較好的實施效果，為進行西部生態補償立法奠定了實踐基礎。其中，浙江省是我國較早注重并開展生態補償建設的幾個省份之一。2005年8月，浙江省政府下發了《關于進一步完善生態補償機制的若干意見》，確立了浙江省建立生態補償機制的基本原則，即“受益補償、損害賠償;統籌兼顧、共同發展;循序漸進、先易后難;多方并舉、合理推進原則”，同時提出了開展生態補償的主要途徑和措施。在此之前，浙江省杭州市也曾下發了《關于建立、健全生態補償機制的若干意見》，明確了生態補償機制的基本內涵和基本原則，將結合政府調控與市場化運作，逐步建立公平、公正、權責統一的生態補償機制。同時，明確提出要建立健全生態補償的公正財政制度，明確生態補償標準、制定生態補償產業扶持政策，建立生態補償、環境管理制度及生態補償的市場化機制，逐步建立責權

統一的生態補償行政責任的要求。還在全國率先出臺《浙江省市、縣和黨政工作部門領導班子和領導干部綜合考核評價實施辦法》、《進一步完善生態補償機制的若干意見》等，加大生態投入，“十五”期間累計投入占同期GDP的2.06%。截至目前，“百億生態環境建設工程”已累計完成總投資401億元，使浙江省生態環境質量得到了顯著改善。地方省市經過長期的摸索與環境管理實踐，探索到的許多行之有效的管理手段和工具，盡管其中不乏局限性，但對其他省市、西部以至全國生態補償法律制度的建立都具有借鑒價值。

(二)建立西部生態補償法律制度的基本法理依據關于生態補償的理論基礎，我國學界已基本達成共識，并形成了稱為“三大理論基石說”的外部效應理論、公共產品理論、生態資本理論，這為我國的生態補償立法奠定了堅實的理論基礎。除此之外，筆者認為，從法律層面看，建立西部生態補償法律制度，有其深刻的法理依據。

環境經濟學家安德雷·維斯特認為，一些人多占了環境資源，另一些人占得遠遠不夠，國家應在他們之間進行平衡和調整，這種平衡和調整指的就是生態補償。西部生態補償就是西部多個利益主體之間的權利、義務和責任的重整與平衡，其間不可避免地會產生權利沖突，它集中表現為國家和社會的“整體環境權”、發展權與西部尤其是西部各個體的生存權之間的沖突。這種沖突，確切說來，是現代性引發的危機，對經濟利益的最大限度的追求，使人們忽視了生態環境資源的優先承載，如果說，在現代社會發展初期，這種沖突還不成其為沖突，那么，隨著科技進步和生產力的發展，現代性所造就的人類強大的開發、攫取能力，最終使潛在的危機變成顯性的危機，使人類的環境權，這項基礎性、前提性的、不言而喻的權利遭受侵害。環境權是每一個個體的“天賦人權”，如果連這一起碼的權利都得不到保障，其他權利就如同空中樓閣，是無法真正實現的。地域性、區域性環境權問題，只是現代性危機的延伸。

如何在國家和社會范圍內保證環境權的公正享有，首先，應把以前不認為是權利的環境權視為一種不可追問的人人享有的前提性權利加以肯定，而任何相關的法律制度僅僅是實現這項權利公正的手段。同樣，生態補償的法律制度也是該手段中的一種，把生態環境受益者、破壞者與受害者、保護者兩方面的法律責任、法律權利作合理設定，使保護者與受益者之間和破壞者與受害者之間的環境利益和經濟利益分配不再發生扭曲，這是從國家和社會的“整體環境權”層面上作的界定，這樣生態補償就有法理上的支持。其次，要對生態補償法律制度本身的公正性謹慎安排，在具體的法律關系中，對于法律關系主體實體性的權利、義務進行對等設定、確保享有，在訴訟程序上，充分地保證訴訟主體通暢行使相關訴訟權利，從而保證法律關系主體的相關權利、義務得以在結果上真正公正實現。當然，這不是僅靠生態補償法律制度、環境法就能夠解決的，還要靠其他法律制度和其他部門法的支持。

“在法律上，每一個主體都有在法律的限度內追求和獲取自己最大利益的正當權利，也有在法律的限度內維護和保護自己利益的正當權利，而每一個主體的利益追求是不同的，因此，利益追求呈現多樣化。”[1]在以上意義上，環境權是一項生存性的權利，同生存權存在交叉關系，也是生態補償的首要原因。對于西部來說，同樣，生存權應該擺在首要的位置，沒有起碼的生態環境，西部難以生存，更不要說發展，西部的生存權又是由各具體的個體的生存權所構成，不能因為某些階層、團體的經濟發展而置西部個體生存權于不顧;也不能忽視個體生存權而談“整體環境權”，這是有悖法律公平正義精神的，其實質結果是淪為強勢群體的環境法西斯主義。所以，嚴格明確的生態補償制度，既補償過去、現在和將來國家經濟社會發展中對西部生態環境的損耗，又充分補償西部為生態環境的保護和改善所承受的額外負擔以及進行西部生態建設的社會性勞動，保障西部整體的和各個體的生存權和發展權的實現。

西部是維護我國生態環境安全的生態屏障區，西部地區的生態環境狀況直接決定了中部地區和東部地區人們的生活質量。西部搞好生態保護，中部、東部同樣能獲得生態效益，西部犧牲眼前經濟發展可資利用的資源來搞生態保護，是為了全局的長遠發展，因此造成的發展機會的損失和經濟損失如果全部由西部來承擔，顯然不符合公平正義精神的，所以，“國家和社會受益者應對西部地區進行生態補償，讓生態環境保護活動產生的正外部經濟性———生態服務價值、或生態環境的破壞活動所產生的負外部經濟性內化到行為主體的私人成本中去”[2]。最大程度地減少西部地區因貧困和生存壓力而破壞生態環境的活動，平衡經濟發展與生態保護、西部與中部東部的關系，從而有效維持甚至增值西部生態功能。

三、建立西部生態補償法律制度的思路

我國雖然建立了較為完備的資源法和環境保護法體系，許多法規和政策性文件中都規定了對生態保護與建設的扶持、補償的要求及操作辦法，但這些規定缺乏綜合性的制度安排，而且多是不成熟的原則性規定，缺乏可操作性，所以，在實踐中生態補償更多的是依靠政策和行政的手段而不是法律來推動的，如何使生態補償成為一項持續而又穩定的法律制度，獲得全社會一體遵行的法律效力，筆者以為，應該從以下幾個方面考慮。

(一)建立和完善西部生態補償的法律法規體系生態補償在我國作為一項新生制度，迫切需要立法來確立它在法律中的地位，各社會主體也需要有法可依，由相關法律來指導和調整自己的行為。建立和完善西部生態補償的法律法規，勢在必行。

1.修改《中華人民共和國環境保護法》，并在其中確立生態補償法律制度和受益者補償原則。作為環境保護綜合性基本法，制定已近20年，這20年中，我國的生態破壞、環境污染問題以及公眾對環境問題的感受和認識都發生了翻天覆地的變化。現在看來，“這部法律確立和體現的基本原則存在一些缺陷和不足，對生態環境保護明顯忽視，偏重于污染防治。只規定了對環境污染所產生的外部不經濟進行收費，而沒有考慮對生態環境保護行為所產生的正外部性進行補償”。所以應對現行的《中華人民共和國環境保護法》作必要的修改，增加保護自然資源和生態環境的比重，增設生態補償制度，使其與征收排污費制度一樣成為環境保護基本法律制度，以確立其在環境保護基本法中的地位。同時建議將受益者補償原則明確定為環境法的基本原則，受益者(包括自然資源的開發利用者)、污染物的排放者、資源產品的消費者和其他生態利益的享受者，均應按照“誰受益、誰補償”的原則對生態環境的自身價值予以補償，使《中華人民共和國環境保護法》所確立的環境責任原則能夠體現消費者最終承擔和受益者負擔兩個符合現代市場經濟規則的基本準則。其對應面環境權利，在現行《中華人民共和國環境保護法》和各專門的環境法律法規均只體現了控告、檢舉和參與環境影響評價的權利，應加強對環境權利的確認和保障。

2.修改單行資源法增加生態保護的立法目的，對一些資源法中已確立的生態補償費制度要進一步具體化、完善化，使之具有科學性和可操作性。同時，在其他資源法中，也應建立生態補償制度。同時強化有關生態保護的法律義務，加強對破壞生態環境，違反生態補償制度的行為的處罰力度。此外，環境保護的綜合性、整體性、全過程性、合作性以及風險預防等也要得到基本法和除《大氣污染防治法》以外的專門環境法律法規的確認或體現。

3.制定生態補償的自然資源單行法，同時對西部地區生態補償作出明確規定。在各資源保護法中明確規定生態補償費制度之后，為了使這一制度以國家行政法規的形式確定下來。國務院應進行立法，專門就生態補償的目的、方針、原則、主體和對象、方式和標準、重要措施、生態效益的評估、補償額的確定以及監督管理和法律責任等作出詳細而明確的規定。同時，針對西部地區這一特殊的地域情況和補償的重要性，可以分出一章對西部生態補償作出特別規定，或者授權國家環保總局針對西部生態環境的特殊性制定專門的辦法對西部生態補償作更具可操作性的規定，對西部的生態環境建設做出長期性、全局性的戰略部署，尤其要對在生態補償制度中如何協調西部地區與其他區域的關系、如何使生態補償制度確保全國公正的前提下實現局部公正等方面作詳細的規定。

4.開征新的環境稅，建立以保護環境為目的的專門稅種，完善現行保護環境的稅收支出政策，調整和完善現行資源稅。“有關專家認為，將目前資源稅的征收對象擴大到礦藏資源和非礦藏資源，可增加水資源稅，以解決我國日益突出的缺水問題。開征森林資源稅和草場資源稅，以避免和防止生態破壞行為，對非再生性、稀缺性資源課以重稅。”[4]將現行資源稅按應稅資源產品銷售量計稅改為按實際產量計稅，對一切開發、利用資源的企業和個人按其生產產品的實際數量從量課征。通過稅收手段，加大稅檔差距，把資源開采使用同企業和居民的切身利益結合起來，以提高資源的開發利用率。將土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅并入資源稅中，共同調控我國西部資源的合理開發。

(二)確定西部生態補償重點，明確補償次序年，國家環保總局下發的《關于開展生態補償試點工作的指導意見》為進一步探索做好生態補償工作提供了政策依據。西部生態補償點多面廣，不可能面面俱到，因而亟須在一些領域重點突破，以點帶面，提出各類生態補償問題的優先次序及其實施步驟，推動生態補償發展。以西部貧困和生態脆弱區為重點，合理選擇試點地區，通過試點工作，研究建立三江源地區、自然保護區、重要生態功能區、礦產資源開發和流域水環境保護等重點區域生態補償標準體系，落實補償各利益相關方責任，探索多樣化的生態補償方法、模式，建立試點區域生態環境共建共享的長效機制，推動西部相關生態補償政策法規的制定和完善。

(三)加強西部地區生態補償執法工作據調查顯示，“環境行政執法困難以及政府主管部門不作為的內在原因依舊是環保執法權受制于上級地方政府主要領導者的行政權力，即地方政府主要領導的行政權力的影響力遠遠大于法律賦予政府部門的執法權力”[5]。“在法律方面，目前中國環境保護在很大程度上依靠的是昂格爾意義上的習慣法和官僚法。然而，現代市場經濟在某種程度上破壞了原有的環境保護慣例(習慣法)，新自由主義話語霸權和西方法治國模式又從外部強烈地質疑中國改革開放以來制定的大量環境管制法律(官僚法)。”

因此，在嚴格執法方面，應特別強調在西部地區加大環境執法力度。提高依法行政的水平和效率。同時還要加強監督管理，強化司法的保障功能。中央有關生態補償法律的規定，只是抽象的規定，這就要求西部地區在執行生態補償法律時要進一步明確補償目標、補償時間、補償標準、補償方式和補償對象。生態補償法律是否有實效，關鍵是設計出能使貢獻者得到補償金的方案。為了保證把補償真正地落實到做貢獻者，必須解決如下問題:一是如何將補償金直接發放給參與生態建設的農戶和企業的手中，而不能對地區補償;二是通過財政轉移支付與稅收減免等優惠政策對做貢獻地區補償時，如何確保落實轉移支付部分歸政府支配，而稅收減免歸農戶和企業享有。通過立法和有效監督機構確保國家的生態補償到農民手中，而不被中間的一些機構或個人截流他用，在實踐中不斷規范和完善生態補償制度。