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摘要：公務員作品因承載著公共利益而有別于一般作品，在構建公務員作品著作權制度時，應當以維護公共利益為出發點，將與全體公民利益相關的政府作品納入公共領域，供免費、自由使用。同時，取消法人作品的分類，將所有公務作品歸類為特殊職務作品。在使用公務員作品時，應當平衡創作者、國家機關與公民之間的利益。

關鍵詞：公務員作品 特殊職務作品 法人作品 公務作品 公共領域

公務員作為依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員，其創作的作品具有其特殊性。一方面此類作品體現了作者的創作性，另一方面作為國家機關工作人員，若其創作的作品是行使公權力的結果，根據社會契約論原理，公權力屬于人民的委托，則其作品可推之為人民意志的產物。此類作品是否全部應受著作權法保護？若應受著作權法保護，此類作品在著作權歸屬的制度設計上如何平衡創作者、國家機關與人民之間的利益？若其創作的作品并非是行使公權力的結果，但該創作與公務員所在的職務息息相關，此類作品在使用時是否應當與一般的個人作品有所區別？本文試圖對這些問題做出解答。

一、公務員作品概述

立法對公務員作品的規定只有《著作權法》第5條第1項。該項將由公務員制作的法律、法規，國家機關的決議、決定、命令和其他具有立法、行政、司法性質的文件，及其官方正式譯文排除在著作權法的保護范圍，這些“作品”屬于公共領域，不受著作權法保護。此類作品又稱政府作品。出于社會管理的需要，公務員除創作政府作品外，還需要制作一系列與其職權管理相關的文件，如各種調查報告、政策性文件或宣傳資料。公務員因職務需要所創作的除政府作品外的其他作品可稱之為公務作品。除此之外，公務員作品還包括公務員非因職務需要，在非工作時間為了個人興趣或休閑娛樂而從事創作所得的個人作品。對政府作品的范圍規定因地區而異。國際上對政府作品范圍并沒有強制性的規定，《伯爾尼公約》第2條第4項規定：“本同盟各成員國對立法、行政或司法性質的官方文件以及這些文件的正式譯本的保護由其國內立法確定。”《伯爾尼公約》將界定政府作品的權利賦予給每個成員國，由各成員國自由決定。隨著時代的發展，我國政府作品的范圍也可能不斷擴大；隨著政府作品范圍的擴大，公務作品的范圍則相應縮小。

二、公務員作品著作權歸屬

1.政府作品

域外各國對政府作品著作權歸屬的態度截然不同。以英國的“皇家版權”制度為典型，在英國及與英聯邦有淵源的國家和地區，政府作品受著作權保護。之所以將政府作品納入著作權保護范圍，與英國特許出版制度有很大關系。根據英國皇家版權制度規定，在英國所有的出版物須經過特許，否則禁止出版。英國政府如果不保留此類作品的著作權，則經特許的書商可以將此類作品出版發行。由于政府作品與公共利益關系密切，顯然不應將此類作品的發行權利授予特定的書商。雖然政府保留對此類作品的著作權能夠保證公民從國家機關獲取到權威的信息，但也限制了此類作品的流通。為此，英國政府將許多文件，如議會立法、行政法規、立法解釋的皇家版權有條件地予以放棄。[1]在德國、日本等國家和地區的政府作品不受著作權法保護，我國采取與德、日相同的立法例。筆者認為，雖然這些作品達到了“獨創”“具備思想內容”和“以一定形式表達”等構成作品的要件，[2]但是由于這些作品與每個公民息息相關，且如上所述，此類作品可以推定為人民的意志，人民理應對自己意志的衍生產品享有使用權，因此將這些作品劃分到公共領域內，為所有人自由、免費地使用不失為明智之舉。

2.公務作品

公務作品具有社會管理功能，一經公布就具有公定力。為了方便廣大公民遵守，它的公布主體必須具有權威性，且由于該類作品的內容較為抽象，通常需要對其作出進一步的解釋，基于此，公務作品通常必須署機構之名。這也是我國立法規定法人作品一個重要的出發點。公務作品除了需要由機構署名的法人作品外，還存在公務員可署名的職務作品，如國務院頒布的《地方志工作條例》第15條中所規定的地方志書、地方綜合年鑒。然而，根據我國《著作權法》的規定，法人作品與特殊職務作品存在高度重合，這也造成了實踐中公務員作品著作權的紛爭不斷。在“楊某訴西藏自治區日喀則地區行署修建靈塔辦公室”一案中，法院將楊某塑造的班禪大師頭像認定為法人作品，而在類似的“十強賽紀念雕塑案”中，沈陽市中級人民法院將雕塑定性為特殊職務作品。[3]在李德余訴北京市昌平區人民政府侵犯署名權糾紛案中，法院無視《地方志工作條例》第15條的規定，直接將由李德余參與編輯的《昌平縣志》認定為法人作品。[4]如何解決公務作品定性問題成為厘清公務作品著作權歸屬必須要解決的問題。根據立法規定，法人作品與特殊職務作品在構成要件上的實質區別在于是否代表法人意志創作。如若代表法人意志創作則是法人作品，反之則是職務作品。這一區別看似容易判斷，但當實際完成創作的自然人與法人之間存在勞動關系時，要區分就非易事了。根據立法規定，要構成職務作品必須具備兩個條件：首先，職務作品的創作者與其所在單位存在勞動關系；其次，創作行為是為了履行單位的工作任務。既然是為了履行單位工作任務，該任務就必然會代表單位的意志，因此，職務作品與法人作品的區別也就無從談起了。2013年，《著作權法》修改草案重設法人作品的構成要件，在原有基礎上增加“以法人、其他組織或者其代表人名義發表”，但實際上，以誰的名義發表是確定作品屬于職務作品還是法人作品后的結果，而不是原因。如果單位在未取得創作人同意的情況下將其職務作品以法人的名義發表，同樣改變不了該作品是職務作品的性質，因此，草案還是沒有解決法人作品與特殊職務作品之間的區別。縱觀域外，沒有同時規定特殊職務作品和法人作品的國家或地區。作為大陸法系國家，我國認為著作權只能通過自然人創作取得。而法人作為虛擬的人自然不可能直接從事創作活動，因此也就不可能成為作者了。但是出于實際考慮，一方面有的作品必須由法人署名，如公務作品；另一方面，法人作為投資者，其利益不容忽視，因此，必須規定法人作品。如此一來，法人作品就與著作權只能通過創作取得存在矛盾。國家版權局也意識到了這個問題，在關于“快樂大本營”一案給長沙市開福區人民法院的答復中提到：“在理論上看設置法人作品可能與獲得著作權的基本原則相沖突。”我國著作權法之所以執意在職務作品之外規定法人作品，基本原因在于立法者把作者身份與著作權人身份做了過度綁定，認為只有自然人作者或被視為作者的法人才可享有完整著作權。[5]事實上，無論是支持著作權創作取得制度的作者權體系國家還是支持著作權投資取得的版權體系國家，都認可作者身份與著作權人身份可適度分離。作者權體系的國家和地區將著作權看成是一種“天賦人權”，是作者表達思想、感情、意志和人格的權利，但是這些國家和地區在特定情況下仍然承認創作者可以放棄署名權，將該權利讓渡給其所在單位。如我國臺灣地區有關著作權方面的規定強調：創作者可以與其所在單位約定作品著作權的歸屬。目前我國臺灣地區多數的機關會在新進人員或人員調動時，要求簽署著作權歸屬的約定，或是在聘用合約中記載有關著作權歸屬的約定，如果相關合約條款中有約定公務員職務上完成的創作，以任職機關為著作人時，則著作人即為任職機關，著作人格權和著作財產權也都屬于任職機關所有，實際從事創作的公務員不能主張任何權利。版權體系國家和地區則直接承認在法定條件下法人可以原始取得作品著作權，如美國認為基于著作權產業的需要，應當保護投資者利益，可以將投資者視為作者，著作權可以與創作者身份完全分離，在美國，職務作品和所謂的法人作品并無區別。如前所述，法人作品與特殊職務作品的差別之處僅在署名。為徹底解決法人作品與特殊職務作品之間存在的問題，可以考慮將所有公務作品視為特殊職務作品，通過但書規定此類作品的署名權歸其所在的國家機關。[6]

3.公務員個人作品

如果公務員下班后在家中為了個人興趣或休閑娛樂而從事創作活動，雖然公務員的身份并未改變，但其創作目的并非是履行單位的工作任務，其創作內容也由其自主決定，與單位意志無關，這類公務員作品屬于個人作品。根據《著作權法》的規定，該類作品的著作權屬于公務員個人。如果公務員所創作出來的個人作品與其職務息息相關，如最高人民法院法官以自己名義撰寫的關于法律條文的理解與適用———雖然與其所在職位有很大關系，但筆者認為，這類作品仍然應當屬于個人作品。首先，創作此類作品并非因為工作需要；其次，此類作品僅能作為適用法律時的參考，而不具有法律效力，其所在單位也無須為相關內容負責。

三、公務員作品的使用

我國《著作權法》有多重立法目的，一是為保障著作權人的著作權益；二是為調和社會公共利益；三是為促進國家文化發展。公務員作品代表的是公共利益，對其利用時應考慮維護公共利益的需要，從而有別于對一般作品的利用。

1.政府作品

根據著作權法的規定，政府作品經過匯編后可成為匯編作品，受著作權法保護。一般來說，一旦作品進入公共領域，任何人均可以匯編等方式對其進行免費、自由的使用。但政府作品承載的是國家利益，為保證國家權威，維護社會主義法制的統一和尊嚴，必須對政府作品的匯編行為進行一定的限制，如匯編主體應當限定在特定的國家機構。1990年，國務院頒布《法規匯編編輯出版管理規定》，對法規匯編主體、匯編作品的出版發行等作出了明確規定。各地也出臺了相應的規范性文件，對法規的出版發行作出進一步的規定。如貴州省《印刷業管理辦法》第13條第6項明確規定，承印此類作品須按《法規匯編編輯出版管理規定》辦理。但是目前，立法并未對法規以外的其他政府作品的匯編編輯出版行為進行規范。筆者認為，此類作品與法規同等重要，在對其進行匯編編輯出版時，應當參考《法規匯編編輯出版管理規定》。

2.公務作品

作為特殊職務作品，公務員已經將公務作品的署名權讓渡給了任職機關，所以任職機關在使用該作品時，可以不取得公務員的同意；但任職機關應當盡到合理注意義務，不能以歪曲、割裂、竄改或其他方法改變其作品的內容、形式或名目，或以其他有損害公務員的方式利用作品。其他非任職機關若需要使用，由于作品的著作財產權屬于中央或地方政府所有的無形財產，但具體歸屬任職機關管理，基于國有財產管理的規定，應取得該任職機關的同意。任職機關因許可他人使用公務作品所得收益應納入國家財政收入，歸國家所有。在法國，公職人員為公共服務創作出的作品的財產權同樣由國家享有。[7]依據立法規定，職務作品的著作權是可以被轉讓的。但是公務作品與政府作品一樣，具有較大的社會價值。公務作品著作權的轉讓不僅涉及著作權人的利益，還可能涉及社會公共利益甚至整個國家的利益。筆者認為，此類作品不宜轉讓。任職機關雖然可以享有對公務作品的著作權，但在使用公務作品時，不能抹殺公務員的創作行為，除了給予公務員特殊職務作品應有的獎勵外，可考慮將其作為考核的內容與公務員的晉升掛鉤。

3.公務員個人作品

公務員個人作品的內容如果來源于其所任職的機關，則該內容必然涉及國家治理的相關內容，對此類作品的使用應當有別于一般的職務作品。法國《知識產權法典》第L121—7—1條對公務員的精神權利進行了嚴格的限制，以防公務員在行使精神權利時違反公務職責。另外，公務員所在機關可基于公共利益修改公務員的作品。筆者認為，既然此類作品屬于個人作品，著作權歸個人，立法不應當對著作權的內容進行限制；但為了維護國家利益，可以對此類作品的出版發行進行一定的監督，建議此類作品在出版發行前應當到其所任職的機關備案。另外，由于此類作品的內容源自公務員的工作，通常都與公民的日常生活密切相關，為擴大、普及此類作品，出版商在出版此類作品時應該考慮稍微降低作品定價。《著作權法》目前正在修改階段，參與修法者應當考慮公務員作品的特殊性。以公共利益為出發點，慎重權衡各方利益，借鑒域外立法，對公務員作品作出專門的規定，將與全體公民利益相關的政府作品納入公共領域，供免費、自由使用；將公務作品列為特殊職務作品，取消法人作品的分類。

參考文獻

[1]董浩.多元視角下的著作權法公共領域問題研究[D].北京：中國政法大學法學院，2008:89.

[2]M.雷炳德．著作權法[M].張恩民，譯.北京：法律出版社，2005：113.

[3]王遷.論“法人作品”規定的重構[J].法學論壇，2007（6）.

[4]趙紅仕，胡海濤.從著作權法基本原則看署名權之爭———兼評李德余訴C區政府侵犯署名權案[J].出版發行研究，2006（8）.

[5]胡康生.中華人民共和國著作權法釋義[M].北京：法律出版社，2002：70.

[6]劉銀良.著作權歸屬原則之修訂———比較法視野下的化繁為簡[J].政治與法律，2013（11）.

[7]劉怡.中法著作權法律制度比較研究[D].中南民族大學，2013.

作者：劉欣琦 單位：武漢大學法學院