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本文作者：李燁紅 單位：湖北第二師范學院

在中西部地區，最低標準基礎養老金全部由中央財政給予補助；而在東部地區，中央財政只承擔其中的50%，剩余的50%由東部地區財政承擔。除此之外,地方財政在“出口”環節的責任還體現在以下兩個方面：地方政府可以根據實際情況主要是各地經濟發展水平、消費水平等提高基礎養老金標準，提高部分由地方政府承擔；如果農村居民超過15年標準繳費期而繼續繳費，可由地方政府適當加發基礎養老金以示鼓勵。提高和加發的具體政策皆由地方人民政府制定。此外，多數地方以養老金領取標準不低于當年農村最低生活保障標準為依據來測算確定最低繳費標準和繳費年限，在保障水平方面實現了保障老年人最基本生活的目標要求；新農保制度將農?；鸺{入財政專戶實行收支兩條線管理，也為基金的安全運營提供了一定的保障；新農保制度將管理人員工資和辦公經費納入財政預算，不再從保費收入和基金運營中提取，避免了管理經費對參保農民利益的侵犯，保障了經辦機構的經費需求；通過統籌賬戶、財政轉移支付、個人繳費鼓勵等制度，建立領取標準調整機制，養老待遇水平根據經濟增長、農村最低生活保障標準的調整和農村居民基本生活費用價格指數的變動情況適時進行調整，從理論上解決了領取標準固定不變的問題。

新農保試點方案存在的不足

“新農保”試點方案無論是從資金來源還是養老金待遇模式來看，都具有保險和福利的雙重特征，與實質上為個人儲蓄性質的舊農保相比，能更好地調動農村居民的參保積極性，籌資水平也有所提高。但是，新方案在設計上存在著一些不足，缺乏一定的前瞻性，需要從制度上進一步修正和完善。

地方財政補貼能力差異較大，經濟欠發達地區可持續財政補貼能力不足。在新農保試點方案中，地方財政的籌資能力是新型農村養老保險制度能否順利推行的關鍵。東部地區的籌資難度并不大，但經濟欠發達的中西部地區財政壓力顯然較大。根據2010年國家統計局的相關數據，以地方補貼選擇每人每年最低30元的情形進行精算，在東部11個省級區劃，當年新農保地方財政補貼占地方財政收入比重的平均水平為0.83%，上海低到0.07%；在中西部20個省級區劃，這一指標的平均水平為0.91%，西藏高到1.81%。隨著制度覆蓋面的加大，中西部地方財政壓力更會加大。根據相關數據進行預測，當制度覆蓋到農村人口的50%時，西藏新農保中地方財政補貼占地方財政收入的比重將達到2.35%。而目前，我國中西部地區財政自給能力大大低于東部地區，據測算，2007年東部地區財政自給系數為0.81，中部地區財政自給系數為0.45，西部地區財政自給系數只有0.42。[1](p39)而且，在改革開放的過程中，中西部地區城市化水平大大低于東部地區，更加大了中西部地區的財政壓力。這其中，縣級政府財政補貼能否到位更值得擔心。在試點方案中，農村社會養老保險基金管理實行的是縣級統籌，縣級政府無疑是地方財政補貼的重要承擔者，而縣級財政困難是分稅制改革以來一直未能有效解決的問題。要讓縣級財政再承擔新農保改革的補貼，恐怕難以落實，600多個分布在中西部地區的國家級貧困縣情況更為堪憂。不僅如此，由于縣級財政無力配套財政補貼資金，在目前個人賬戶沒有普遍做實的情況下，還易出現農民養老保險個人賬戶積累被挪用于當期財政補貼資金的情形，使新農保個人賬戶由完全積累制演變為代際供養的現收現付制，新農保試點方案實施的可持續性值得懷疑。

政府財政的隱形債務較大，缺乏釋放機制。新農保個人賬戶養老金的月計發放標準為個人賬戶全部儲存額除以139個月，而新農保的養老金（包括基礎養老金和個人賬戶養老金）是終身支付的，試點方案規定農民從60歲時開始領取養老金，如果按139個月計算，前期積累的個人賬戶資金在領取近12年時，即在農民將近72歲時就會被領取完畢。此后如果受領人還健在，其每年的養老金將由政府支出，這其實就是政府將承擔的一筆隱形債務。眾所周知，當前我國人口結構老齡化和高齡化趨勢都非常明顯；伴隨著我國人口平均壽命的不斷延長，我國老齡人口的平均余命也在延長。2005年對1%人口的抽樣調查結果顯示，我國60歲人口的平均余命為20.62歲，72歲時的平均余命為11.86歲。[2]在我國人口余命的延長的情形下，政府因隱形債務而產生的壓力也會越來越大。而在新農保制度中沒有關于談及這筆隱形財政壓力的釋放方法。

個人賬戶中政府補貼資金具有非私有性，不利于調動農民參保積極性。新農保制度中參保農民的個人賬戶主要由個人繳費和地方財政補貼組成，既然是“個人賬戶”，其所有權理應屬于個人。但新農保制度規定，“參保人死亡，個人賬戶中的資金余額，除政府補貼外，可以依法繼承；政府補貼金額用于繼續支付其他參保人的養老金”。即如果參保人死亡，個人賬戶中政府補貼資金就是非私有性質的，這部分金額將不能像其他私有財產那樣被家屬繼承。這種規定的消極作用將會比較大：不夠人性化，從而影響農民參保的積極性，對于新農保制度的全面推廣有一定阻礙；參保人死亡后容易出現個人賬戶資金的產權糾紛，甚至引起農民集體性對抗，農村居民對政府的信任度會降低；個人賬戶余額中政府補貼部分需要精算，加之劃進、劃出等繁瑣的結轉工作，需要的轉換成本比較大。

不低于30元的地方財政補貼很重要，但是其吸引力有限。地方財政對繳費農民個人賬戶每年30元的財政補貼對新農保的啟動具有一定的推進作用，對于中西部地區也具有較強的吸引力。但總體來說具有一定局限性：一是從靜態角度分析，這筆補貼將會為參保農民帶來每月3.24元的個人賬戶養老金待遇，這對提高養老金待遇的作用微乎其微，對于經濟較發達地區更不會形成吸引力；二是在試點中這種補貼并未跟個人繳費的多少掛鉤，地方政府對不同繳費標準補貼的絕對額度都一樣，即沒有實行梯度財政補貼，新制度中參保農民每年的繳費標準有100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，在選擇100元的最低繳費檔次時，獲得的地方政府補貼相當于個人繳費金額的30%；在選擇500元的最高繳費檔次時，獲得的補貼卻只相當于個人繳費金額的6%。一般情況下，為了獲得相對較高的財政補貼，農民更愿意選擇100元的繳費檔次，這顯然不利于個人繳費水平的提高，最終會影響養老金待遇水平。

養老金替代率偏低，提高養老金替代率的有效機制缺失。無論以什么方法計算，新農保養老金的收入替代率都偏低。一方面，基礎養老金替代率偏低。國家統計局公布的數據顯示，2010年，我國農村居民人均純收入達到5919元，[3](p56)而新農保每年660元的基礎養老金補貼占農民人均純收入的比例則為11.15%，大大低于當前我國城鎮職工基本養老保險基礎養老金替代率不低于20%的水平。另一方面，總的養老金替代率也偏低。即便所有參保農民按照500元的個人繳費最高檔次進行繳費，全國總的養老金替代率也只有19.60%；即便將利息考慮進去，以4%的較高利率水平進行測算，總的養老金替代率也只有20.38%。東部地區由于農民人均收入水平較高還會低于這個比率。而養老金替代率的國際公認標準是70%左右，此時才能有較高水平的、比較理想的養老生活狀態。2006年，美國社會養老保障體系的“第一支柱”基本養老保險提供的替代率為42%，“第二支柱”企業年金的替代率已達38%；英國、澳大利亞的同組數據則分別是31%和42%、25%和40%。[4](p112)而2010年，按城鎮非私營單位在崗職工年平均工資為口徑測算的全國平均“退休收入替代率”為44.26%，上海市也達到了31.86%。①加之我國城鎮企業職工企業年金制度等其他配套養老保險制度的逐漸普及，城鄉養老金替代率的差距還會進一步拉大。

新農保與其他制度的有效轉換與銜接存在著難題。2010年第六次人口普查數據顯示，大陸31個省、自治區、直轄市的人口中，居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口為2.61億人。同第五次全國人口普查相比，增加了1.17億人，增長81.03%，這表明我國人口的流動性在增強。而根據《指導意見》，目前絕大多數新農保試點地區都實施了縣級統籌，即在全縣范圍內統一基本養老保險制度、統一繳費標準與補貼政策、統一基本養老保險待遇政策、統一基金管理和使用、統一業務規程和信息系統。而縣域之間探索新農保制度模式差異又較大，這就加大了政策的碎片化，不利于人員流動，不利于地區之間制度的銜接。此外，新農保與城鎮職工基本養老保險在統籌部分的差異較大，其出資方分別是政府和企業；在個人繳費標準方面，新農保分為五個檔次，而城鎮職工養老保險為當地職工上年度平均工資的12%；年限計算等方面也存在差異。伴隨著我國城市化進程的加快，新農保向城鎮職工養老保險的轉換會成為常態，但這種轉換將會面臨較大的困難。特別是反映社會統籌性質的農民基礎養老金是由財政繼續承擔還是由當地城鎮統籌賬戶承擔，將面臨兩難境地：如果由當地城鎮統籌賬戶承擔，就會侵犯城市參保人口基礎養老金部分的利益；如果由財政繼續承擔，那么新農保則沒有得到實質性的轉化。

基金的管理與運營模式缺乏創新，保值增值仍是難題。隨著新農保制度試點范圍逐步擴大，基金規模越來越大。但與舊農保相比，新農保個人賬戶資金的有效管理和運作沒有實質性的突破，特別是保值增值依然是個難題。作為《試點意見》的配套制度，2011年7月1日起實施的《新型農村社會養老保險基金財務管理暫行辦法》（財社[2011]16號）第二十五條明確規定：“基金結余除根據財政部門和人力資源社會保障部門商定的、最高不超過國家規定預留的支付費用外，全部用于購買國家債券或轉存定期存款。”加之在縣級管理過程中，由于地域和人數的局限性，基金只能在小范圍內管理運行、自我周轉，這種較低的統籌層次，更導致了新農保基金互劑能力差、抵抗風險能力差，受人才、信息、投資能力等方面的限制，基金增值難度也較大。此外，不同層級地方財政補貼資金注入個人賬戶之后，資金保值增值風險責任因此變得更為復雜。

完善新農保制度的政策建議

在新農保制度覆蓋面擴大的過程中，要時刻關注地方財政的承受能力，尤其要注重解決中西部地區財政籌資困難。在個人繳費補貼方面，有必要重新調整中央對地方的財政關系，適當加大中央財政對中西部地區的轉移支付力度，以減輕中西部地區的財政壓力，促進貧困地區新農保制度的建立。2009年，中央財政支出僅占其總預算的22.5%，①而省級及省級以下財政都存在著收支缺口。中央財政可以按照各地經濟和社會發展水平的不同對新農保的繳費補貼承擔不同的比例，對于經濟欠發達地區如中西部地區可采取傾斜政策。這種傾斜有利于幫助經濟不發達地區特別是國家級貧困縣全面開展新農保，推動新農保覆蓋面的提高，從而真正彰顯新農保普惠制的精神實質。此外，省、市、縣（區）各級地方財政在“進口”環節補貼比例的分配分擔直接關系到新農保制度最優路徑的實現。試點方案并沒有給出具體的辦法，可見在解決這個問題時應結合各省市的具體實際。應堅持政府“有限財政”責任的理念與原則，一方面，政府必須承擔在新農保中的出資責任，另一方面，政府的責任應該是適度的、有限的，對于將來的風險必須是可控的。進一步說，政府的責任應該是分地區、分群體、分時段的，以保證能讓新農保制度中數量最大的人群安然度過養老期。從目前試點情況來看，由于新農保的實施主體是縣級政府，縣級財政將承擔重要的責任。但由于各地經濟發展水平和財政能力的不同，省、市、縣三級地方財政在繳費補貼的分擔方面也沒有必要制定統一的標準。有三種基本模式可供選擇：縣級補貼為主的模式。特點是縣級財政承擔較多個人賬戶補貼開支，市級財政為輔，省級財政補貼次之。這一模式適用于農村經濟較發達的富裕縣。三級均衡補貼的模式。特點是省級、市級、縣級財政補貼基本均衡，共同分擔個人賬戶的財政補貼。此種模式適用于經濟發展較為平均的省市。省級補貼為主的模式。特點是省級財政承擔較多個人賬戶補貼的開支，市級財政為輔，縣（區）級財政次之。這種模式適合經濟發展較不平衡、城鄉發展差異較大的省市，特別是財政收入低的貧困縣。與此同時，應進一步加快“省管縣”財政體制改革，以理順省以下政府間財政分配關系，加大對財力薄弱縣的支持力度，推動市縣政府加快職能轉變，更好地提供公共服務。在我國，縣是承擔公共服務的最大載體，但在目前“市管縣”模式下，縣的財權和其職責是不相匹配的，“省管縣”將改變“省管市、市再管縣”的三層結構，建立省和縣的直接財政關系,有利于減少財政運行的成本,提高縣域經濟發展的積極性，增強縣級財政的繳費補貼能力。

科學精算并適時調整計發月數。新農?！皞€人賬戶養老金”資金來源主要是個人繳費，另一部分來自地方政府補貼、集體補助等，籌資主體比較復雜。由于采取的不是現收現付而是完全積累的籌資模式，容易產生繳費金額制定過低或計發月數計算過短等制度設計的失當或缺陷，從而造成個人賬戶養老金繳納數與養老金領取期到來之后社會實際發放數之間因“逆差”而形成的隱形債務。作為制度的設計者、養老金發放的承諾者，這種隱形債務的承擔者顯然是政府。因此，需要政府發揮政策制定的作用，隨著我國農村居民壽命的增加，應該考慮60歲人口的余命因素，組織專家對未來制度安排和政策選擇進行敏感性分析，深入研究相關參數的調整，科學精算養老金計發月數并適時進行調整，還應適度調整地方政府對個人賬戶的財政補貼數額，以減少政府的這種隱形財政壓力。

正確處理個人賬戶中地方財政補貼資金的產權問題，避免矛盾和沖突。有三種方法可供參考。一是變革最終所有權，即在參保人死亡后，個人賬戶中的政府補貼余額作為個人財產也可以依法被繼承。二是變革使用方法，如果尚未到領取期的參保人死亡，可以根據繳費年限的不同發放相應喪葬補助金或者分檔次進行補貼；如果正在領取期的參保人死亡，在賬戶中仍有余額的情形下，也可以根據其余額領取年份的多少發放相應喪葬補助金或者給予相應補貼。以上兩種方法都可以讓參保農民更實際地享受到地方財政在“入口處”補貼所帶來的實惠。此外，還可以把地方政府補貼轉為基礎養老金的一部分，即不再劃入個人賬戶，其好處是更易與城鎮職工社會養老保險銜接，但這種方法在新農保起步階段不宜使用，可作為一種前瞻性制度，在農民對政府信任度相當高和城鄉收入差距縮小到合理程度的時候使用。

完善養老金替代率調整機制。在新農保制度的實施過程中，基礎養老金、地方財政補貼和個人繳費費用等應伴隨著物價水平和居民生活水平的總體提高趨勢做出相應的調整，逐步提高農村居民養老金替代率。特別是中央和地方財政可以根據財政收入和各項精算結果，適時增加財政補貼力度。此外，分地區分類別推進對新農保對總的養老金替代率的提高也大有好處，特別是在東部發達地區，可實行政府補貼和個人繳費雙重提高的梯度財政機制，但是目前這種相得益彰的政策機制不是十分明確。此外，個人繳費是新農?；鸬闹匾獊碓粗?，為提高養老金替代率，還需增強農民個人繳費能力，調動農民繳費特別是多繳費的積極性。農民的個人收入是個人繳費的基礎，農業收入不僅有市場風險、政策風險，還有自然風險，目前農業的生產經營還是以家庭為單位進行的，農村經濟化解風險的能力較小，這些都會導致農民收入的不穩定。宣傳鼓勵農民參加商業保險如農產品保險可以適當化解農村居民收入風險，保障農村居民收入的穩定，從而增強繳費能力。還需進一步完善繳費模式，加強農民社會養老保險金的征管，凡是符合新農保繳費資格的農民，可以用糧食換保障等多樣化的方式，為籌集并提高新農?；鹛峁┛煽勘ＷC。還應增強養老保障不同構成部分的互助互換功能，比如，可考慮在有條件的農村推廣個人儲蓄積累保險等多樣化的養老保障形式，以提高養老保險的總替代率。還可以允許以養老金置換養老服務，或者借鑒新疆呼圖壁和四川通江的做法，允許農保證質押貸款，以提高新農保的實際保障能力、提高新農保個人繳費積極性。

應逐步提高新農保統籌層次，實現制度間無縫銜接。在《指導意見》中提及到了制度間的銜接與轉換問題，但缺乏具體措施。如前所述，新農保試點中各地做法差異較大、地方色彩濃厚，對此，逐步上升到省級統籌是必要的，既有利于解決縣級財政負擔不平衡的問題、有利于提高新農保基金的調劑能力，也有利于地方新農保制度和措施的銜接與配套。而新農保制度與農民工社會養老保險、被征地農民養老保險、計劃生育戶養老保險、城鎮職工養老保險等制度之間的銜接也需要細化的政策，相關部門應加快政策制定的步伐。要從行政管理和經辦信息的統一來考慮，在政策制定過程中，既要盡量減少轉換成本，又要保障參保農村居民的利益不受損害，努力實現制度之間的無縫對接。

適時開拓投資渠道，加強對新農?；鸬谋Ｖ翟鲋倒芾?。這直接關系到調動農民參保積極性和新農保制度的可持續性，對解決政府隱形債務問題也有幫助。中共中央在“十二五”規劃綱要中明確指出要做實基本養老保險個人賬戶，但是，除了交付全國社保基金理事會投資運營的補貼資金，地方在做實過程中積累的資金只能存銀行或買國債，投資渠道有限。而且隨著做實省份的不斷擴大，資金積累將不斷增長，如果不進行投資運營，百姓養命錢面臨貶值風險。筆者建議，新農保基金在投資運營的方式上，可借鑒企業年金的信托型模式。這種模式有利于保證基金的獨立性和安全性、投資渠道的廣泛性、基金管理的靈活性和透明性。在這種運作方式下，賬戶管理人、托管人、受托人（投資管理人）各司其職、相互制約。社會保險經辦機構作為賬戶管理人，主要負責記錄繳費情況和個人賬戶資產變化情況，并監督養老金的征收與給付，社會保險經辦機構負責選擇投資管理人和基金托管人?；鹜泄苋酥饕撠熁鹳Y產的保管，監督投資管理人的投資運營行為；投資管理人主要負責基金投資管理，具有基金運營職責，投資管理人可以是基金公司、大型證券公司等。在信托型的基金管理過程中，三者存在嚴格的制約關系。在基金投資原則上，可遵循資金投資比例限制和最低收益約定原則；在投資領域上，可側重選擇高速公路、鐵路、水利、電力、城市供水、供電、供氣等基礎設施建設，這既能緩解目前我國基礎設施建設資金吃緊的矛盾，也能更好地實現新農?；鸬谋Ｖ翟鲋怠４送?，還可以發行特別國債，設立優于一般國債利率的中長期國債品種，以吸收并有效利用新農?；稹?/p>