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摘要：本文從建立碳排放總量控制制度的重要性入手，提出加強碳排放總量控制長效機制，建議將碳排放總量控制納入國家應對氣候變化法制體系、應對氣候變化規劃體系、應對氣候變化科技體系以及政府指標分解落實考核體系中，加快構建碳排放總量控制的長效機制。

關鍵詞：氣候變化；碳排放；總量控制；長效機制

總量控制是生態環境領域普遍采用并行之有效的環境管理制度。《環境保護法》規定“國家實行重點污染物排放總量控制制度”；《大氣污染防治法》提出“國家對重點大氣污染物排放實行總量控制”；《水污染防治法》規定“國家對重點水污染物排放實施總量控制制度”；《海洋環境保護法》也確定“國家建立并實施重點海域排污總量控制制度，確定主要污染物排海總量控制指標，并對主要污染源分配排放控制數量”。在應對氣候變化領域，無論是《巴黎協定》還是國外其他國家的氣候立法，均是以“碳排放總量”為標尺考量碳排放控制的力度。我國《生態文明體制改革總體方案》《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》和《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》均提出要開展碳排放總量控制。“十二五”以來我國建立了碳排放強度控制制度。從考核結果看，很多地區的碳強度下降目標完成較好是由于作為分母的GDP增速較快，而不是由于作為分子的碳排放量下降而導致的。因此，應推進碳排放強度控制目標盡快過渡到碳排放總量控制目標，加快構建碳排放總量控制的長效機制，這也更契合我國2015年提出的二氧化碳排放于2030年前后達到峰值并爭取盡早達峰的目標。

將碳排放總量控制納入國家應對氣候變化法制體系

將碳排放總量目標及分解機制納入國家立法范疇

將碳排放總量控制機制納入立法可行性研究。明確碳排放總量目標的制定主體、制定程序、制定依據、法律效力，明確碳排放總量目標的分解程序、分解依據、分解到的主體層級，明確碳排放總量目標落實到的主體義務、法律措施保障，明確對不完成總量控制目標和分解義務主體的法律責任。梳理碳排放總量控制制度中所涉各類主體之間的權利義務關系，梳理碳排放總量控制制度與已有的控排制度和其他減緩制度之間的關系。將實踐證明較為成熟的碳排放總量控制目標制定及分解落實的研究成果納入法律調整[1]。依法賦予碳排放總量控制目標的法律地位、依法明確企業和各級政府努力完成碳排放總量控制目標的法律義務，以及依法賦予司法和行政機關對不完成碳排放總量控制目標的追責程度、追責程序和追責依據[2]。

出臺碳排放總量目標及分解落實的部門規章

在全國應對氣候變化立法和政策的框架下，建議通過部門規章的形式，提出分階段的全國碳排放總量和各地區分解的總量，明確總量落實措施和評價考核辦法。建議生態環境部明確碳排放總量控制目標的適格主體、目標分解落實的原則和方式、目標責任的評價考核程序等具體規則，視情況出臺碳排放總量控制的部門規章。建議其他相關部門結合本領域的相關目標，提出控排目標、措施和行動，從溫室氣體排放的重點行業和重點部門入手，促進碳排放總量下降。

加強地方碳排放總量控制的法律法規建設

各省（區、市）人民政府應承擔起碳排放總量控制目標的主體責任。結合本地區的資源稟賦、能源結構和地區發展戰略，因地制宜制訂地方碳排放總量控制的政策法規；結合國家碳強度下降目標的區域劃分，將本地區落實碳排放總量的舉措納入地方相關立法，并與國家和部門層級的立法成果相銜接。同時，應認真研究我國將碳排放總量控制制度納入國家法律可能對公民、企業和國民經濟發展造成的影響。力求善法善治，在依法建立碳排放總量控制制度的過程中，追求該項法律制度能夠產生的減排貢獻和生態效益，應遠大于因此產生的立法成本、執法成本和守法成本。

將碳排放總量控制目標納入國家級規劃體系

必須充分認識到碳排放總量控制目標作為約束性指標的戰略意義，認真貫徹落實《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》中關于逐步開展碳排放總量控制的要求，強化碳排放總量控制目標的政策強制力。合理確定全國碳排放總量控制目標和省級碳排放總量分解目標，將其作為約束性指標納入國家和省級“十四五”國民經濟和社會發展規劃和“‘十四五’國家及地方控制溫室氣體排放工作方案”中，并注重國家和地區間碳排放總量目標之間的銜接。將重點行業的碳排放總量控制目標納入行業發展規劃，作為約束性指標引領行業的低碳轉型發展。建立統籌協調機制，加強碳排放總量控制目標與碳排放強度、能源消費總量、能耗強度、森林蓄積量、非化石能源占比等其他目標的銜接，強化碳排放總量控制目標的政策強制力。

將碳排放總量控制目標納入省級應對氣候變化規劃體系

很多省（區、市）的“十三五”應對氣候變化規劃中提出了碳排放總量控制的定性指標，但除個別地方外均缺乏定量的碳排放總量控制指標，具體分為三類：第一類在規劃中提出了明確的總量控制的量化目標，以上海市為代表。《上海市節能和應對氣候變化“十三五”規劃》提出全市“十三五”二氧化碳排放總量控制在2.5億噸以內。第二類在規劃中提出了碳排放總量達峰目標，以北京市和重慶市為代表。《北京市“十三五”時期節能降耗及應對氣候變化規劃》提出到2020年全面確立市能源消費、二氧化碳排放總量和強度的“雙控雙降”發展格局，建立了碳排放總量控制下的碳排放權交易市場機制，二氧化碳排放總量在2020年達到峰值并盡早達峰。《重慶市人民政府關于印發重慶市“十三五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》提出2030年之前全市碳排放總量達到峰值。第三類僅在規劃中宣示性地提出要實現碳排放總量的有效控制，大多數省（區、市）均屬此類。天津市提出到2020年能源活動二氧化碳排放總量得到有效控制；遼寧省、吉林省、黑龍江省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、河南省、廣西壯族自治區、海南省、四川省、貴州省、云南省、青海省、陜西省、甘肅省、寧夏回族自治區、新疆維吾爾自治區的“十三五”控制溫室氣體排放工作方案（或工作實施方案）中，均提出到“2020年碳排放總量得到有效控制”。其中浙江省還提出了到2020年工業領域碳排放總量趨于穩定的目標。青海省則提出了“十三五”期間提前實現農田氧化亞氮排放達到峰值，摸清各地區、各行業能源消費結構和碳排放總量，確定全省達峰路線圖。將碳排放總量控制目標納入國家低碳試點應對氣候變化規劃體系在國家明確開展的第三批國家低碳城市試點中，明確要求濟南市、煙臺市、柳州市等低碳試點城市要探索碳排放總量控制制度，通過國家低碳城市試點探索建立地區碳排放總量控制與分解落實機制。以試點先行先試、積累經驗的思路在許多地方規劃中也有所體現。《山東省低碳發展工作方案（2017—2020年）》提出青島市、煙臺市力爭2020年前實現碳排放峰值年目標，探索開展碳排放總量控制；《四川省控制溫室氣體排放工作方案》提出以碳排放峰值和碳排放總量控制為重點，擴大省級低碳城市試點；《貴州省“十三五”控制溫室氣體排放工作實施方案》提出以碳排放峰值和碳排放總量控制為重點，繼續深化貴陽、遵義國家低碳試點城市建設；《西藏自治區“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》提出鼓勵各地市、地區、各類園區等開展碳排放峰值目標和碳排放總量控制目標研究，到2020年全區工業、農牧業、城鄉建設、交通運輸等重點領域碳排放總量得到有效控制。

將碳排放總量控制納入應對氣候變化科技體系

有效控制碳排放總量是實施我國溫室氣體低排放發展戰略及二氧化碳排放達峰路線圖的關鍵[3]，是當前和今后中國實施積極應對氣候變化國家戰略、深度參與全球氣候治理的重大戰略舉措，也是“十四五”應對氣候變化領域國家重大科技研發的主戰場，有必要從重大戰略問題研判、重大減排技術突破、重大履約機制保障、重大中國方案引領等方面入手，強化重大研發與科技支撐，有效提升國家應對氣候變化治理能力和治理水平現代化。在重大戰略問題研判方面，需要圍繞中國2035年溫室氣體排放控制目標，研究實現碳排放總量減排目標與推動解決經濟高質量發展和生態環境高水平保護之間的協同問題、中國2030年前后二氧化碳排放達峰目標下重點地區及主要部門率先達峰問題，以及“十五五”二氧化碳排放總量與強度雙控實施方案問題，并對實施中國溫室氣體低排放發展戰略涉及的重大規劃、重大政策等問題進行系統謀劃。在重大減排技術突破方面，需要圍繞國際減排技術與行動前沿，緊密結合中國重點減排領域和重點低碳技術基本特點，重點研究近零碳排放與碳中性創新示范工程實施方案及支撐技術、二氧化碳捕集利用技術（CCUS）研發與示范、甲烷排放控制行動方案及技術支撐、關閉煤礦瓦斯開發及關閉煤礦與露天煤礦瓦斯排放監測技術、電力行業六氟化硫氣體替代技術等，為實施中國溫室氣體低排放發展戰略，有效控制碳排放總量，夯實技術支撐基礎[4]。在重大履約機制保障方面，需要圍繞中國有效履行《巴黎協定》的目標，系統識別并梳理國內重點履約任務，特別是針對《巴黎協定》提出的控制溫室氣體排放的透明度問題，強化數據管理制度設計和數據支撐平臺建設，提升高質量履約水平，通過利用市場機制，降低控制碳排放總量的社會成本，提升高質量履約效率[5]。

將碳排放總量控制納入政府指標分解落實考核體系

做好統計核算等基礎碳管理工作

溫室氣體排放統計核算是確定全國碳排放總量目標和進行地區及行業分解的基礎，也是落實《巴黎協定》下全球盤點機制中締約方義務的前提[6]。建議實行重點單位碳排放核算與報告制度，將溫室氣體排放基礎統計指標納入政府統計指標體系，建立健全涵蓋能源活動、工業生產過程、農業、土地利用變化與林業、廢棄物處理等領域，適應溫室氣體排放核算的統計體系。建議定期編制國家和省級溫室氣體排放清單，實行重點企業直接報送能源和溫室氣體排放數據，構建國家、地方、企業三級溫室氣體排放基礎統計和核算工作體系，為合理設定碳排放總量奠定科學的數據基礎。

加強碳排放總量控制目標的政府間分解和政府責任考核

強化政府主體責任。國務院和各級政府應對氣候變化主管部門要會同有關部門加強跟蹤分析和督促檢查，將控制碳排放總量工作進展情況與各地區新上能源項目和高耗能、高排放固定資產投資項目掛鉤，嚴格控制新建項目新增碳排放量。建議強化政府關于溫室氣體排放情況的定期公報制度。加強政策宣傳和輿論引導，接受社會和公眾監督，為控制碳排放總量工作營造良好的社會環境[7]。各地區、各有關部門要深刻把握經濟發展與碳排放關系的客觀規律，提升低碳意識和控制碳排放的管理水平。

強化碳排放控制目標的政府追責機制

健全統計核算、評價考核和責任追究制度。將國家已經開展的單位GDP二氧化碳排放降低目標責任考核工作制度化、常態化，將目標責任評價考核的對象與碳排放總量控制目標相匹配。建議將碳排放總量納入經濟社會發展評價體系，制定全國碳排放總量控制目標責任評價考核辦法，對各省（區、市）完成情況和措施落實情況開展考核，考核結果向社會公布。對未完成目標任務的地區，有關部門按規定進行問責。對超額完成目標任務的地區，國務院予以通報表揚，有關部門在相關項目安排上優先予以考慮。

參考文獻

[1]田丹宇.我國碳排放權的法律屬性及制度檢視[J].中國政法大學學報,2018(3):75-88,207.

[2]田丹宇.推動應對氣候變化立法形成系統法律制度合力[N].中國環境報,2019-10-25(003).

[3]冷崢崢.試論我國碳排放峰值目標下的低碳政策[J].科技資訊,2019,17(29):238-239.

[4]涂斌,任冰.我國污染物排放總量控制制度改革方向探析[J].資源節約與環保,2019(5):99-101.

[5]劉姝璠.低碳經濟與環境金融[J].合作經濟與科技,2020(1):56-59.

[6]劉長松.我國碳排放總量控制與碳交易的若干問題[J].中國發展觀察,2015(9):50-53,81.

[7]田丹宇.構建應對氣候變化信息公開制度[N].中國環境報,2019-08-09(003).

作者：田丹宇 鄭文茹 高詩穎