［提要］新型城鎮化建設背景下，我國農村用地土地征收工作的公共利益保護是一個現代社會發展進程中不可忽視的社會話題。本文以“公共利益”為研究視角，以“農村土地征收”為研究對象，剖析當前農村土地征收中出現的公共利益問題，并介紹2020年開始實施的新《土地管理法》做出的改革與突破。

關鍵詞：公共利益；土地管理法；土地征收

隨著我國公眾法律觀念的增強與法律意識的提高，“以人為本”法治新理念等越來越受到各級政府和社會的關注。2015年2月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議通過《關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣行政區域內暫停調整實施有關法律規定的決定》，試點區進行農村土地制度改革的成功實踐為新《土地管理法》的問世打下堅實的根基。在改革土地征收制度方面，新《土地管理法》取得多項重大突破，其中涉及公共利益的法律法規也得到了修改，但農村土地征收方面還需進一步完善。

一、公共利益的概念及存在的問題

公共利益在近年來被廣泛認識，其具有的特性使其沒有統一理解的概念。公共利益在我國各大法律均有出現，但卻沒有法律條文對其明確規定，導致在執行過程中頻頻出現無法明確公共利益的問題，引起政府與人民、社會與群眾之間的諸多矛盾。總體而言，公共利益指不具體指定社會對象所享有的利益。雖然公共利益的概念具有一定的變化性、復雜性，但可以從以下幾個方面對公共利益進行概念上的把握：第一，公共利益是抽離自個人利益并與公眾利益相聯系的一種客觀存在，不受個人利益之間的關系影響。第二，公共利益的受益主體與內容具有很強的覆蓋性，具有社會共享性。第三，公共利益在社會實踐活動中具公共性與公益性，從長久以來人類的利己性與利他性之間整合而成。正因如此，在不損害個人利益的前提下，公共利益旨在于尋求社會集體利益最大化，以顧全大局為重，并不會為任何個體牟取私利，某些情況還具備非盈利性的特點。第四，公共利益體現人們之間相互平等的社會關系，是維護社會公平的重要途徑之一。第五，其含義隨著歷史的演進與社會環境的變遷而變化，在相同時期的不同地區的公眾對公共利益可能有不同的理解。從立法模式的角度考慮，我國在公共利益領域中主要存在以下幾點問題：第一，公共利益概念不明確。我國《憲法》《民法典》及其他法律雖有提及公共利益，但基本都未對其涉及的對象與范圍做出明確規定，盡管這有利于公共利益的范圍界定隨著時代的發展而及時變化，但也導致了工作中政府的自由裁量權過大，容易出現濫用權利的亂象。第二，當公共利益與個人利益發生沖突時，通常以政府行為為優先，且利益受到損害的個人較難維護自身權益。加上我國在公權力約束的方面較為缺乏，在沒有公共利益界定爭議的解決機制的情況下，監督機制不夠完善，容易導致出現利益分配的不公平現象，不利于政府公信力的建設。第三，某些涉及公共利益的法律條款之間存在相互沖突的問題。

二、農村土地征收中存在的問題

（一）公共利益的界定范圍過于泛化。原先實行的《土地管理法》（2004修正）第2條第4款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”，沒有具體列舉出公共利益的范圍。一方面公共利益的一大特點就是會隨著社會發展的變化而變化，這種概括性的界定方式具備一定的靈活性，使法院或政府對公共利益的界定范圍得到與時俱進的發展擴充；另一方面由于政府權力沒有受到有力的監督，此種對公共利益無明確界定的規定同樣會伴隨著公權機關對公共利益范圍進行不適當擴充的問題。政府在涉及多方利益權衡時進行的土地征收事宜也出現了許多問題。比如，將“公益性用地”與“非公益性用地”進行混淆，導致公共利益的泛化。征地拆遷活動通常能改善當地環境，促進經濟發展，也能提高政府的政績，加之涉及土地的工程建設項目通常與私人企業有不同程度的合作，私人利益不可避免會有所摻雜，在這種情況下難以保證公共利益的純粹性，反而存在所謂“公共利益”侵害被征地人權益的問題。

［摘要］農村土地問題是破解我國“三農”問題的關鍵。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視農村土地制度改革，在農村土地征收、農村“三塊地”等制度改革方面取得了顯著成就。2019年8月26日，第十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了《中華人民共和國土地管理法》修正案，在“堅持土地公有制不動搖、堅決農民利益不受損、堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的集約用地”基礎上，新修訂的土地管理法對多項制度進行了調整，是三次修改中改動最大的一次創新。文章結合新土地管理法在政策、制度等方面的變化闡釋新土地管理法為鄉村振興創造的優勢，旨在為各地貫徹落實新土地管理法、推動鄉村振興戰略持續深入提供思路及方法。

［關鍵詞］《中華人民共和國土地管理法》；鄉村振興；優勢

引言

2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過關于修改《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱為新《土地管理法》）的決定，并于2020年1月1日起正式實行。從我國《土地管理法》的發展歷程來看，其從1986年6月25日首次審議通過以來共經歷了三次修改。第一次為1998年12月29日，主要修改內容為“國家依法實行國有土地有償使用制度。建設單位使用國有土地，應當以有償使用方式取得。”第二次為2004年8月28日，主要修改內容為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”第三次修改即為本次修改，是三次修改中改動最大的一次，共修訂35條、40余處。國家自然資源部指出，此次修改土地管理法，在堅持土地公有制不動搖、堅決農民利益不受損、堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的集約用地基礎上依法保障農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度等在全國范圍內實行，對促進鄉村振興和城鄉融合發展具有重大意義。從整體上來看，此次修改土地管理法有四大亮點：其一為土地征收，首次明確“公共利益”這一概念，細化了土地征收程序，并改革了土地征收不暢制度，保證農村土地征收“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”；其二，下放宅基地審批權，新增“戶有所居、一戶一宅”原則，鼓勵宅基地合理、合法流轉，有助于盤活農村閑置宅基地，助力鄉村產業轉型升級；其三，破除集體經營性建設用地入市的法律壁壘，突破土地供給格局；其四，將基本農田提升為永久農田。這些新《土地管理法》的修訂與改革亮點為鄉村振興創造了顯著優勢。

1政策導向一致，有利于鄉村振興戰略的縱深推進

新《土地管理法》明確了加強節約集約利用土地、統籌城鄉規劃發展的政策導向，這與黨的十九大提出的鄉村振興戰略的戰略出發點完全吻合、政策導向完全一致。我國鄉村振興戰略的提出，旨在突破“三農”問題，轉變城鄉二元結構，促進區域經濟的協調與均衡發展[1]。根據國家土地利用總體規劃，農村土地分為農用地、建設用地、未利用地三類。宅基地為建設用地，在新《土地管理法》實行背景下，農村宅基地可有條件、合理、依法地轉化為農用地；而閑置宅基地與住宅從功效層面來分析與未利用地相似。在土地資源緊缺的大環境下，閑置宅基地與住宅無疑是對土地資源的浪費。新《土地管理法》第四十二條規定：國家鼓勵土地整理，改造整治閑散地和廢棄地。第五十九條規定：村民住宅應當符合村莊和集鎮規劃，合理布局。第二十六條規定：鼓勵農村集體經濟及其成員盤活利用宅基地和閑置住宅。新《土地管理法》與鄉村振興戰略政策導向一致，旨在消除經濟發展的不均衡，尤其是縮小城鄉發展間的差距。此次土地管理法的修訂，將土地管理置于城鄉統籌發展的大框架下，無論是提倡城鄉統一規劃，還是打破城鄉要素流通中的體制機制壁壘，都突出對鄉村的振興以及對各類要素流向鄉村的支持與鼓勵。鄉村振興戰略推行中勢必會面臨著農村土地問題，如土地征收、土地流轉等，新《土地管理法》對此方面進行了明確的規定，為鄉村振興戰略的縱深推進提供了有力的法律保障，并可對各地區鄉村振興實踐提供指導、約束與引領。新《土地管理法》在對土地進行整理規劃的同時，將城市的多種元素引入鄉村，包括城市的專業化人才、文化理念和多方信息，將科技引入農村，提高農民工作效率，使農民有機會享受中國高科技機器，同時，專業化人才入鄉，和農民共同創造新類型農作物，推進鄉村振興戰略。新《土地管理法》中有一項建設農業園的相關規定，農業園可以召集鄉村中空閑的人加入建設過程中，有些鄉村中的女性需要在家照看小孩和老人，他們沒有時間出去工作，家中只有一個人出去工作，收入資源不足，加大了家庭的壓力，影響鄉村農民幸福度，不利于實施鄉村振興計劃，而鄉村農業園可以將這些空閑的女性召集在一起，農業園的位置距離農村比較近，方便女性接送孩子以及照顧老人，同時，農業園的工作和農村女性息息相關，有利于她們找到自信心，還能緩解家庭壓力，有利于鄉村振興戰略的縱深推進。

2保障農民權益，可激活農民參與鄉村振興積極性

［提要］為了切實保護農民的根本利益和積極推動市場的進步，《土地管理法》做出第四次修改工作。本文根據本次修訂的主要內容，即農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度這“三塊地”的改革進行分析，總結新《土地管理法》的市場導向機制。

關鍵詞：新《土地管理法》；農民；市場導向

一、《土地管理法》修訂的背景

土地制度是一項非常重要的基礎制度，事關整個經濟社會的繁榮與發展及一個國家長治久安。自1987年1月1日《中華人民共和國土地管理法》（下文簡稱《土地管理法》）正式頒布實施后，《土地管理法》已經歷四次重大修改。在第三次修改《土地管理法》后，時隔十五年全國人民代表大會常務委員會又再次敲定了第四次的修改方案，新《土地管理法》在2019年8月26日正式審議并通過了修改，在2020年1月1日正式開始施行。《土地管理法》的修法工作具有重要的時代意義。黨的十九大報告更新了當前我國經濟社會的主要矛盾，并且明確提出通過地域協調、鄉村振興、生態與文明工程建設等方式來解決當前我國經濟社會的主要矛盾。在第三次修訂《土地管理法》之后，關于“三農”問題的中央一號政策相繼頒布并發出，關于“三權分置”的其他相關政策也不斷地出臺，其中的根本癥結就是土地制度的不完善，這也是《土地管理法》修訂的重點所在。為了最大限度地保護農民的根本利益，我國將理論應用于實踐，已經在多個地區進行了“三塊地”的改革試點工作，并在嘗試的過程中不斷吸取經驗與教訓，通過新《土地管理法》的實施，將土地改革從試點走向全國。

二、《土地管理法》修訂的主要內容

《土地管理法》修訂的主要內容在于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度這“三塊地”的改革，其中農村土地征收改革的主要內容在于明確“公共利益”、完善征地補償方式和改善征地程序；宅基地管理制度改革的主要內容在于“戶有所居”理念的補充、自愿有償退出宅基地以及完善宅基地的管理制度。

（一）土地征收。土地征收不僅直接關乎群眾的切身利益，其征收程序的合法性與合理性也反映著國家治理體系和治理能力的現代化水平。完善土地征收程序是本次《土地管理法》修改的重點，主要內容為“公共利益”的界定、征地補償的完善、征地程序的改善。《憲法》及《物權法》中明確規定，基于公共利益，國家可以依照法律程序對土地實行征收或征用，并給予一定的補償。段文技等指出，公共利益原則下征地范圍泛化是我國征地制度面臨的主要問題之一，主要原因在于征地壟斷供應模式和城鄉二元所有制的制度安排。在新《土地管理法》的45條首次把“公共利益”限定在五項列舉式范疇及一項概括式范圍中，清晰界定“公共利益”的范圍能夠在很大程度上避免隨意征地的現象，完善的法律條文從根本上規制國家政府，切實保障農民的利益。傳統的征地補償方法是根據土地年產值的倍數確定土地補償費和土地安置費，新《土地管理法》則取消了利用年產值計算征地補償的方法，而采用了區片綜合地價補償法，并在原有的地上附著物、安置補償費、土地補償費這三項補償項目的基礎上增加了社會保障費用和農村村民住宅補償。肖新喜指出，雖然新《土地管理法》在提升補償費方面取得了進步，如以公平合理的補償標準取代原來的適當補償標準，但與“利益兼顧”原則之提高集體與個人征地補償費的要求還有一定距離。在土地征收的過程中，征收方案一直是由政府制定，被征地群體缺乏了對征收方案的知情權和參與權。而征地程序的不完善導致先拆遷后補辦程序、違反協議拖欠補償費等現象屢屢發生，這嚴重破壞了政府的公共形象、損害了政府公信力。新《土地管理法》規定，當縣級以上地方人民政府擬申請征收土地時，應開展相關調查和風險評估并公告征收信息，聽取被征地群體的意見，必要時開展聽證會，在保證補償金足額到位并與多數群體簽訂協議后，方可申請征收土地。征地程序的完善體現政府將公民的基本權利放在了首位，征收土地不再是政府唱獨角戲，而是政府與被征地群眾共同參與的過程，這也能更大程度地實現雙方共贏的結果。

2021年7月2日，國務院總理李克強簽署第743號國務院令，公布新修訂的《土地管理法實施條例》，自2021年9月1日起施行。這是《土地管理法實施條例》自1998年全面修訂后的第二次全面修訂，是保證2019年新修正的《土地管理法》順利實施的重要法律武器。新《土地管理法實施條例》諸多亮點值得關注：

亮點一：嚴格控制耕地轉為非耕地

1998年的《土地管理法》及《土地管理法實施條例》均將控制農用地轉為建設用地作為土地用途管制的核心和重點，對農用地之間的轉化缺乏制度性的約束，導致實踐中耕地轉為林地、草地、園地等現象大量存在，嚴重影響國家糧食安全。為此，新的《土地管理法實施條例》專門增加規定：國家對耕地實行特殊保護，嚴守耕地保護紅線，嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地。耕地應當優先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品生產。按照國家有關規定需要將耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地的，應當優先使用難以長期穩定利用的耕地。從而進一步拓展了土地用途管制的重點和內容。

亮點二：明確耕地保護的責任

主體是省級人民政府加強耕地保護，必須首先明確耕地保護的責任主體。新的《土地管理法實施條例》在總結多年來黨中央、國務院關于強化耕地保護責任主體制度實施經驗的基礎上，首次從行政法規層面明確了耕地保護的責任主體，規定：省、自治區、直轄市人民政府對本行政區域耕地保護負總責，其主要負責人是本行政區域耕地保護的第一責任人。省、自治區、直轄市人民政府應當將國務院確定的耕地保有量和永久基本農田保護任務分解下達，落實到地塊。國務院對省、自治區、直轄市人民政府耕地保護責任目標落實情況進行考核。

亮點三：建立耕地保護補償制度

為貫徹落實黨中央、國務院關于加強對耕地保護責任主體的補償激勵，積極推進中央和地方各級涉農資金整合，按照“誰保護、誰受益”的原則，加大耕地保護補償力度的要求，新的《土地管理法實施條例》在總結全國部分地方實施耕地保護補償制度成功經驗的基礎上，對建立耕地保護補償制度做出明確規定：國家建立耕地保護補償制度。耕地保護補償制度具體辦法和實施步驟由國務院自然資源主管部門會同有關部門規定。

摘要:征地拆遷是制約公路工程建設的主要環節，是項目能否順利實施的關鍵。為解決寧夏地區公路建設征地拆遷當前存在的問題，服務復工復產新形勢下的交通發展大局。通過對“1011項目建設計劃”調研，結合新修訂的《中華人民共和國土地管理法》解讀和剖析實際征拆工作中的存在的問題，提出了解決方法，為其他地區項目建設提供參考和借鑒。

關鍵詞:公路工程;土地管理;征地拆遷;解決對策

公路建設在帶動地區經濟發展中起著舉足輕重的作用，“要想富，先修路”成為經濟發展中的共識。2019年9月，黨中央、國務院發布了《交通強國建設綱要》，明確提出本世紀中葉全面建成人民滿意、保障有力交通強國的目標，為了下好寧夏交通運輸“先手棋”，按照構建“區內暢通、周邊聯通、全國融通”的綜合交通體系要求，寧夏地區積極發展綠色交通建設，截止2020年，全年完成公路建設2220km，公路和高速公路通車里程分別達到3．66萬km、1788km，公路網密度55m2，高于全國平均水平。另一方面隨著公路建設項目投資的逐步增大，受國家生態環境保護政策、耕地保護和被征地農民法律意識的提升等影響，土地及附著物的占用補償和公路建設所涉管線遷改工作成為公路建設的制約因素。此外，征地拆遷工作涉及公路、國土、林業、測繪、電力、通信、供水、石油天然氣等行業，覆蓋面廣，政策性強。因此，能否順利、盡早開展征地拆遷的工作，為公路建設“掃清障礙”成為公路建設主管(建設)單位關注的重點。當前眾多學者從不同角度對征地拆遷開展了積極有效的研究。在征地拆遷制度和方法探索方面，聶雙成等以甘肅省高速建設為例，深刻剖析了征地拆遷過程中存在的急不可耐、失信于人、利益驅動、方法簡單等原因，提出了“公平、包容、公信、責任”的和諧拆遷的工作原則;李曉東等分析了公路基本建設征地拆遷的特點、政策和管理工作中存在的問題，提出了建立多元化補充機制和強化監督的一系列舉措;黃水泉等分析了征地既是公路建設的需要，又是影響農民生存依托這一矛盾問題，介紹了廣梧高速公路建設中已實施的和諧征拆模式的創新做法;楊芳等從財務跟蹤審計的角度，為改進和提高征地拆遷工作提供了借鑒。隨著國家結合土地利用總體規劃陸續修訂了《關于國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》《中華人民共和國土地管理法》(2020年1月1日施行)等一批法律法規，對征地拆遷工作提出了新的要求。而當前對征地拆遷的研究針對新形勢、新環境、新要求下的征地拆遷工作鮮有研究。本文以寧夏地區高速公路、國省干道建設實際為例，剖析了當前征地拆遷存在的問題，提出切實可行的解決對策。

1公路項目新征地政策簡介

新的《中華人民共和國土地管理法》于2020年1月1日起實施，該法律修改完善了土地征收程序，對征地拆遷工作提出了更高的要求。

1．1土地征收公共利益范圍的界定

出于公共利益需要，新修訂的《中華人民共和國土地管理法》第四十五條列舉了可依法實施征收的六種情況，如公益事業、保障性安居工程、基礎設施建設等。其中，我們所說的公路建設項目即術語基礎設施建設這一類別。