中小企業管理體制問題及對策研究
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中小企業司負責全國中小企業的工作，其隸屬于國家工信部，下設政策規劃處、非國有經濟處、融資擔保服務處、創新服務處、交流合作處。中小企業司總人數只有24人。相比日本中小企業廳的196人，我國中小企業司機構規模較小，人員編制也亟待擴大。此外，科技部、農業部、商務部、工商總局各負責民營科技企業、鄉鎮企業、商務部涉外企業和個體工商戶。盡管這些部門也都參與中小企業促進發展工作，由于職能分工缺乏明確法律規范，造成了宏觀管理缺乏統一和持續性，職能交叉，不利于政策的統一實施。工信部本身也是工業制造業和信息產業的主管部門，其作為中小企業管理部門處境尷尬，在管理統籌方面作用發揮有限。地方中小企業管理機構設置不盡相同。如遼寧省中小企業廳是政府組成部門；陜西中小企業發展促進局是政府直屬部門；重慶市中小企業發展指導局屬于事業單位的。這些管理機構在規格上，有正廳級、副廳級、正處級。因此，各級政府中小企業管理機構不一致，上下不協調，不利于中小企業政策的統一實施。《中小企業促進法》中關于管理機構的規定：“國務院負責企業工作的部門組織實施國家中小企業政策和規劃，在各自職責范圍內對全國中小企業工作進行綜合協調、指導和服務。”法律條款中并沒有明確具體實施部門，實踐中更多的出現的是“政府部門”、“相關部門”等字眼。立法不完善是造成目前管理體制的主要原因。
二、域外中小企業管理體制分析
域外中小企業管理機構的設置主要有兩種，一種是以美國、日本為代表的綜合管理型；一種是以德國為代表的分散管理型。
1.綜合管理型主要是設立專門機構來管理中小企業，職責較為集中。
在美國，小企業管理局作為聯邦政府獨立部門，是中小企業最高管理機構，其下設十個分局，局長及地區負責人全部由總統直接任命。分局下設100多個地方機構，遍布全美各地，是向小企業提供直接支持的基層組織。美國實行市場主導型政策，政府并不直接干預企業經營管理，而是以反壟斷和扶持小企業為基礎，通過各種服務機構實現對小企業的管理，確保自由競爭的市場環境。日本中小企業廳設在經濟產業省內，是獨立的政府機構，[[[]國務院發展研究中心課題組.中小企業發展新環境新問題新對策.中國發展出版社，2011,11頁.]]各地對應設有中小企業局，各都道府縣設立相應管理部門。日本中小企業廳與我國中小企業司類似，都是設在其他部門內，但日本中小企業廳依《中小企業法》而設立，其中立法明確規定了中小企業廳有協調中央層面的中小企業相關部門及地方政府的權力。并且在部門內設立專門負責協調的綜合部門或職務，因此防止了出現權力濫用和職責不明現象。以美、日為代表的綜合型管理體制，有利于保障了政策的統一和連續，但是不利于地方管理的自主發揮。隨著發展地域經濟重要性的提高，賦予地方政府的權力和作用將越來越大。
2.分散管理型體制的典型代表是德國。
德國沒有專門的中小企業單行法與完善的中小企業法體系，而是分散在其他有關中小企業的經濟立法中。聯邦經濟部第二局、教育部、和研究開發技術部都對中小企業政策承擔一定責任,很多州內部都擁有管理中小企業的部門。中小企業管理職責分屬于不同部門，管理權限明確，部門間有良好的溝通協調機制。政府鼓勵并支持利用相關的社會團體和組織對中小企業進行管理和服務、如德國商工會議所、手工業會議所、中小企業經營者保護協會、經濟合理化建議委員會等。分散型管理體制雖然有一定的靈活性，但是在當前經濟發展情況下顯得不適宜。產權主體日益多元化、產權流動更加頻繁需要建立統一、高度權威的中小企業宏觀管理體制。綜上可以看出，綜合管理型與分散管理型體制都是在管理部門職責方面比較明確的，機構設置比較統一，并且強調發揮社會組織的作用，服務于中小企業。
三、我國中小企業管理體制的完善
隨著改革深入發展，中小企業的產權不斷明晰，企業的自由權將不斷擴大,管理方面應借鑒域外經驗，過渡到市場主導型體制。可以考慮合并將有關部門中小企業的職能，從而組建綜合協調能力較強的國家中小企業管理局，總體負責中小企業政策法律措施的制定。[[[]鄭之杰等.中小企業法研究.法律出版社，2002,413頁.]]并引導推動各地理順中小企業的政府管理體制，從而建立起從中央到地方的協調一致、運轉高效的中小企業管理體系。具體來說，從以下方面入手：
1.轉變管理理念
按照2013年底的國家統計，中國現在有1500多萬家企業，小微型企業（包括個體工商戶）占到企業總數的94%。這類企業規模小，在數量上占有巨大優勢，有著大企業不可比擬的發展潛力。在制定政策時，可以將其單列出來，對其給予優先扶持，有利于提升小微型企業的整體發展潛力。在此基礎上，對于中小企業的進一步細分，以提高政策的覆蓋面和針對性。另外，通過各類政府基金的投入加大對高校畢業生等的創業企業以特別支持。比如科技型中小企業的創業發展基金、技術創新基金、風險投資引導基金等。另一方面，通過法律賦予中小企業行業協會更大的自主權，由會員大會選舉優秀企業代表來擔任理事，杜絕政府官員兼職這些領導崗位，這樣才能使協會真正代表會員的利益，使之成為中小企業行政職能體系的重要補充環節，發揮其在政府與中小企業之間的橋梁和紐帶作用。管理部門可以向行業協會購買服務來進一步簡政放權，改善政府服務理念。
2.明確和完善管理職能
在中央設立隸屬于國務院的獨立的中小企業委員會，負責總協調人的角色，協調有關中小企業的政策并監督相關部門的實施。通過跨部門協調平臺來強化發改委、工信部、商務部等部門之間在中小企業管理上的橫向協調關系。地方中小企業管理局負責落實中央政策、細化實施方案，并及時與中小企業委員會溝通，著重建立完善覆蓋基層的中小企業信息監管網絡和信息傳遞平臺，對當地中小企業數量、發展趨勢等做好前期調查工作，完善創業培訓、管理咨詢、技術扶持、企業信息平臺建設等。從而為中小企業相關政策的制定提供數據支持和建議，幫助中小企業管理部門更好履行服務職能。
3.創新管理考核方式
由于“經濟人”特性的存在，中小企業管理部門的思維方式和具體行為具有偏離公共利益的傾向。為此須采取有效措施使管理部門對其行為負責，同時加強對管理部門的監督和約束，提升管理人員的辦事效率和服務質量，從而使中小企業局真正成為真正為小企業服務的組織，改善中小民營企業生存發展的外部環境。具體來說：第一，通過創新的投入和產出來考核地方中小企業管理部門。完善現有政策服務體系，進一步優化行政業務流程，從環境構建、財稅支持等角度，針對投資融資、創業培訓、市場拓展、技術扶持等重點方面完善行政管理體系。同時，加強監督，建立部門問責制。一方面，應加強對領導層的思想教育工作，特別是依法行使職權的教育。另一方面，應盡加緊完善外部監督體系，重點是在強化外部監督體系獨立性的基礎上，構建立法機關、司法機關、新興媒體和社會公眾等可以共同參與的聯合監督網。第二，加強信息監測和統計工作。由于中小企業數量多、分布廣，因此管理信息化工作的難度較突出。各地中小企業局需要建立和完善對中小企業的分類數據收集和統計、監測、分析和的制度建設，利用現代信息技術優化組織結構，建立跨部門、跨地區的信息管理平臺，拓展管理網絡。第三，創新管理部門與中小企業的交流機制。目前信息公開在我國相關法律欠缺直接規定，政府信息公開的渠道較單一，信息公開的范圍和內容過于狹窄。中小企業管理部門應定期向社會公布有關中小企業的發展動態信息，建立電子信息開放平臺，簡化中小企業管理部門機構設置和辦事流程，發揮新媒體的作用，方便企業的需要和社會的監督。
作者：陳剛 單位：寧波大學法學院
