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摘要:我國生態環境損害鑒定評估技術方法體系正在逐步構建和完善，非法開采礦產資源導致的生態環境損害案件損害評估尚未有專門的技術規定。本文梳理了非法開采礦產資源生態環境損害鑒定評估的主要工作流程和注意事項，重點剖析了鑒定評估過程中存在的問題，并建議未來從完善相關技術規范，加強屬地統籌，合理組建評估團隊，科學選擇生態恢復方案等方面完善非法開采礦產資源生態環境損害鑒定評估工作。

關鍵詞:非法開采礦產資源；損害鑒定評估；生態恢復

近年來，黨和國家高度重視生態環境損害賠償制度改革工作[1]，頒布出臺了《生態環境損害賠償制度改革方案》《關于推進生態環境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》《生態環境損害賠償管理規定》等文件，推動生態環境損害賠償制度不斷完善。生態環境損害主要包括環境污染導致的損害和生態破壞導致的損害兩大類。非法開采礦產資源導致的生態環境損害案件是最為常見的生態破壞類案件。近年來，非法開采礦產資源導致的生態環境損害案件呈上升趨勢，僅中央生態環境保護督察直接曝光的典型案例就由2018年、2019年的年均3起增至2021年的10起[2]。2020—2021年，各省級生態環境行政主管部門向生態環境部報送的非法采礦、采砂類生態破壞案件近150起，約占生態破壞類案件總數的11%。礦產資源周邊普遍存在森林資源和農業資源，開采礦產資源通常會對采礦區和周邊的生態系統及其服務功能造成影響。對于合法合規的開采行為，原環境保護部辦公廳已頒布《礦山生態環境保護與恢復治理方案編制導則》（環辦〔2012〕154號），原環境保護部發布了《礦山生態環境保護與恢復治理方案（規劃）編制規范（試行）》（HJ652—2013）和《礦山生態環境保護與恢復治理技術規范（試行）》（HJ651—2013），不斷規范和完善礦山企業在資源開發過程中的生態恢復和治理工作，并建立了生態恢復責任機制[3-4]。無證采礦、越界采礦、在未批準的礦區采礦等非法采礦行為除了造成國家礦產資源損失外，還勢必會造成開采區域及周邊區域的生態破壞。鑒于此，規范礦山企業開采行為，開展非法開采礦產資源生態環境損害鑒定評估和生態恢復工作勢在必行。

一、非法開采礦產資源生態環境損害鑒定評估工作的現狀

1開展非法開采礦產資源生態環境

損害鑒定評估的現有依據非法開采礦產資源主要造成礦產資源價值損失和生態服務功能損失。礦產資源價值損失通常根據銷贓數額認定；沒有銷贓數額、銷贓數額難以查證，或者根據銷贓數額認定明顯不合理的，根據礦產品價格和數量認定；礦產品價值難以確定的，可由價格認證機構，省級以上人民政府自然資源、海洋等主管部門等機構出具報告對礦產資源價值進行認定[5]。生態服務功能損失需通過開展生態環境損害鑒定評估進行量化。當前，我國生態環境損害鑒定評估技術標準體系已初步構建[6]。2020年，生態環境部和國家市場監督管理總局聯合發布了《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱和關鍵環節第1部分：總綱》（GB/T39791.1—2020）（以下簡稱《總綱》）、《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱和關鍵環節第2部分：損害調查》（GB/T39791.2—2020）（以下簡稱《損害調查》）等6項生態環境損害鑒定評估技術標準。《總綱》規定了生態環境損害鑒定評估的總體原則、工作程序和內容；《損害調查》介紹了生態環境損害調查環節的流程和主要方法。此外，生態環境損害鑒定評估技術標準體系還包括開展地表水、土壤、地下水等環境要素受損案件鑒定評估的技術指南，以及針對大氣和地表水污染運用虛擬治理成本法計算損害的技術方法。已有的鑒定評估標準基本明確了涉及這些環境要素的損害調查確認、實物量化和價值量化方法，但尚無針對非法開采礦產資源導致的生態環境損害的專門性鑒定評估技術指南。因此，針對非法開采礦產資源導致的生態環境損害，目前主要依據《總綱》和《損害調查》規定的原則和流程，結合每個案件的實際情況開展損害鑒定評估工作。

2非法開采礦產資源生態環境損害

鑒定評估的主要工作流程現階段，非法開采礦產資源導致的生態環境損害鑒定評估工作主要分為前期準備、損害調查和確認、實物與價值量化三個階段。前期準備主要是現場初步踏勘、查閱文獻、資料收集分析和相關人員訪談，并制定工作方案；損害調查和確認是調查區域環境要素、生物資源及生態系統服務的基線水平，確定非法采礦行為是否造成了區域環境要素、生物資源及生態系統服務的損害，梳理時空關系，排除其他因素，分析非法開采礦產資源和生態環境損害之間的因果關系；實物與價值量化是量化生態環境損害的范圍和程度，設計生態環境損害基本恢復方案，評估生態環境受到損害至恢復到基線水平這一階段的期間損失，計算需要開展的補償性恢復的實物量和工程量，基于基本恢復和補償性恢復費用量化損害價值；不可恢復部分的價值量通過環境價值評估方法計算，可恢復部分的價值量根據恢復方案進行測算。具體工作流程如圖1所示。

3非法開采礦產資源生態環境損害鑒定評估需要重點關注的環節和內容

（1）前期準備階段。深入了解評估區域歷史沿革，梳理各時間節點探礦權范圍和采礦權歸屬等相關礦業權信息。多數非法開采礦產資源類案件都存在不同階段破壞主體不同、損害開始至損害終止期間區域受損面積非等速增長等問題，深入了解評估區域歷史沿革，梳理各時間節點探礦權范圍和采礦權歸屬等相關礦業權信息對區分不同主體造成的損害、界定不同主體的生態責任至關重要。獲取評估區域水文地質資料，并開展必要的現場調查。水文地質條件直接影響工程的質量和安全[7]。對于非法開采礦產資源類案件，后續開展的生態恢復工程多直接實施在遭受破壞區域的地質基礎上；不同的水文地質條件，影響著生態恢復施工工藝、實施周期和工程造價。因此，了解當地的水文地質條件，對制定生態恢復方案至關重要，生態恢復方案直接決定了后續的生態恢復費用，生態恢復費用與最終鑒定的損害金額密切相關。（2）損害調查和確認階段。進行損害區域遙感影像解譯和現場測繪，確定損害區域面積和高程。損害區域的面積和高程信息，是后續生態環境損害量化和恢復工程量測算的重要依據，通常采用遙感影像解譯、無人機航拍、測量測繪等方式獲取。首先通過衛星遙感影像解譯，初步框定損害區域；然后通過無人機航拍，進一步明確損害范圍邊界；必要時運用實時動態測量（RTK）技術，精確測定損害邊界拐點經緯度和高程信息。開展植物、野生動物和土壤基線水平調查。非法開采礦產資源類案件往往會對區域的生物資源和土壤環境造成損害，少部分案件還會影響水和大氣環境。根據《總綱》規定，通常要選擇未受非法采礦影響且具有良好時空代表性的區域作為對照區，將對照區的植被物種、數量、密度、株高和胸徑，動物的物種、成（幼）體數量和密度，土壤類型、厚度、理化性質作為基線水平，以判斷評估區土壤環境和生物資源是否受到損害。（3）實物與價值量化階段。逐年框定損害范圍，精準計算期間損失和補償性恢復工程量。期間損失是在非法開采礦產資源期間，從生態環境損害發生到生態環境恢復到基線狀態期間，受損生態環境每年的生態服務功能貼現量的總和；補償性恢復是補償從損害開始至恢復到基線水平期間的損失。由于在受損期間損害范圍通常是非勻速擴大的，因此，利用歷史遙感影像，逐年框定損害開始至損害終止期間的非法開采范圍，能夠精確計算期間損失以及補償性恢復工程量。重點關注生態服務功能是否得到恢復，綜合考慮安全性、經濟性和時效性等因素，篩選最優的恢復方案。遭受破壞區域的生態服務功能是否得到有效恢復是恢復工程的核心。非法開采礦產資源類案件的生態恢復工程多建立在恢復植被種植條件—土壤的基礎上，能夠完全恢復原有種植植被的土壤環境和地形地貌固然是好，但有時受工程量巨大、經濟成本過高、工程時間過長等條件制約，無法完全恢復至破壞前的原狀。這就要求在保證周邊地質安全、生態安全和滿足生態服務功能得到有效恢復的前提下，綜合比較各類恢復方案的優缺點，選用最優的生態恢復方案。

二、非法開采礦產資源生態環境損害鑒定評估中存在的問題

1尚未出臺關于非法開采礦產資源生態環境損害鑒定評估的專門性技術

規范目前，從統計得到的生態環境損害賠償案件類型來看，非法開采礦產資源導致的生態環境損害案件呈上升趨勢。在此類案件的鑒定評估過程中，易出現資料難以獲取、部分環節鑒定困難、現有調查方法可操作性有待提高等問題，亟須國家層面出臺相關文件予以解決。而我國生態環境損害鑒定評估工作還處于起步階段，各領域的損害鑒定評估技術指南還在不斷完善，還沒有出臺專門針對非法開采礦產資源導致的生態環境損害進行鑒定評估的相關技術規范。

2生態環境損害鑒定評估相對于礦

產資源價值損失評估普遍滯后，兩項評估的部分內容重疊、交叉，存在行政資源浪費現象早在2005年礦產資源價值認定工作就由原國土資源部門推動開展[8]，鑒定評估程序和方法較為成熟[9]，而生態環境損害鑒定評估工作尚處于起步階段[10]。非法開采礦產資源類案件發生后，資源價值評估大多能在第一時間啟動，生態環境損害評估則相對滯后，兩項評估工作都需要進行實地測量測繪等工作，這就造成了部分工作重復開展，浪費行政資源。兩項評估工作開展時間不同、承擔單位不同，都可能存在測量誤差，進而導致對開采范圍、開采量等數據的認定存在差異，造成報告結論不統一。3生態環境損害鑒定評估涉及領域廣，資料數據缺失情況時有發生，恢復方案多為完全恢復原有地形地貌，未綜合考慮恢復生態環境的經濟性和可操作性生態環境損害鑒定評估工作涉及領域廣、專業化程度高[11]。非法開采礦產資源生態環境損害鑒定評估工作一般需要區域規劃、水文地質、歷史遙感影像、林業小班數據、土壤類型和農作物、環境影響評價、行政處罰等相關資料，涉及規劃和自然資源、林業和草原、農業農村、生態環境和司法等多個部門。上述資料多為歷史資料，不同地區、不同部門的工作基礎和管理水平不同，常出現相關資料無法獲取或資料缺失的情況。根據《總綱》要求，生態環境損害鑒定評估工作需開展備選恢復方案的比選，但當前受行政管理部門、社會輿論等方面的影響，非法開采礦產資源類案件的損害鑒定評估多傾向選擇完全恢復原有地形地貌的生態恢復方案，部分評估報告甚至未設計其他生態恢復方案，未開展生態恢復方案的比選。恢復原狀的方案普遍成本高昂、恢復時間周期長、評估得到的損害數額高，導致犯罪嫌疑人無力賠償，最后恢復工程由政府埋單。

三、關于非法開采礦產資源生態環境損害鑒定評估的建議

1國家層面：不斷完善相關技術規范，制定、細化生態環境損害鑒定評估指南

在國家層面，應結合我國相關法律制度建設步伐，環境工程和環境科學等學科基礎領域研究進展和生態環境損害鑒定評估過程中的實際需求，盡快制定和完善相關技術規范，規范和優化鑒定評估工作流程，提高技術規范的可操作性，使非法開采礦產資源導致的生態環境損害鑒定評估工作依據更充分、過程更規范、結論更具說服力。

2損害鑒定評估發生屬地：加強統籌協調，及時開展生態環境損害鑒定評估

損害鑒定評估發生屬地應加強組織領導和統籌協調，打破部門間的信息壁壘，便于評估機構獲取所需資料，使損害鑒定評估建立在已有工作的基礎上，依據更充分、開展更高效、結論更精準。及時開展損害鑒定評估工作，有助于固定破壞證據、精準確定損害范圍。此外，建議屬地統籌礦產資源價值損失評估和生態環境損害鑒定評估，避免測量測繪等工作重復開展，節約行政成本。

3損害鑒定評估機構：合理組建鑒定評估技術團隊，科學選擇最優的生態恢復方案

非法開采礦產資源的損害鑒定評估工作專業性強、涉及領域廣，需要環境學、生態學、工程學、經濟學等不同領域的人員合作完成。建議鑒定評估機構根據案件情況和工作要求，合理組建評估技術團隊，提供專業技術保障。非法開采礦產資源類案件，由于地質條件、開采范圍、影響區域等各不相同，生態恢復工作應根據各地實際情況，在不影響地質安全的前提下，統籌經濟成本、恢復效果、恢復周期、技術可行性、公眾可接受度等因素，綜合比選生態恢復方案，使生態服務功能恢復至破壞前的水平即可，無需不計成本和代價恢復至原有地形地貌。

作者:周游 趙丹 王虎 郭培培 楊威杉 單位:生態環境部環境規劃院生態環境風險損害鑒定評估研究中心