高質量發展的現代稅收制度構建
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摘要：稅收制度作為宏觀調控的重要安排，在統籌疫情應對和中長期體制改革中影響深遠。圍繞優化稅制結構，完善直接稅制度，健全地方稅體系，提高稅收征管水平，深度參與國際稅收協調，加快構建現代稅收制度，對推動適應新形勢要求的經濟高質量發展具有重要作用。
肺炎疫情給我國經濟社會發展帶來了巨大風險挑戰，在疫情防控常態化條件下，如何有效推動經濟高質量發展，是我國今后一段時期面臨的重大問題。稅收是宏觀經濟調控的重要手段，稅收制度在疫情應對和制度建設中發揮著重要作用。因此，深入分析我國現行稅制的基本情況和存在的不足，探索構建現代稅收制度的路徑，對推動新形勢下經濟高質量發展具有重要現實意義。
一、我國現行稅制的基本特點
我國現行稅制是以間接稅為主的復合稅制，具有以下基本特點:一是間接稅是稅收的主要來源。從稅制結構看，我國現行稅收制度共包含18個稅種，分為直接稅和間接稅，其中企業所得稅、個人所得稅、房產稅、車船稅和船舶噸稅屬于直接稅，增值稅、消費稅等其他13個稅種屬于間接稅。以2019年的數據看，我國直接稅收入占比為33.8%，間接稅收入占比為66.2%，直接稅與間接稅收入的比重約為1∶2。二是企業是稅收的主要繳納者。從納稅主體看，以間接稅為主要收入來源的稅制決定了我國企業雖然不是大部分稅費的負擔者，卻是實際的繳納者。目前，我國直接面向個人征收的稅種只有個人所得稅和車輛購置稅，2019年上述兩項稅收在全部稅收收入當中所占的比重不足10%，企業端納稅總額在全部稅收收入中的占比超過90%。三是央地共享稅是地方財力的主要支撐。從收入歸屬看，按照我國現行的稅種劃分方式，分為中央稅、央地共享稅和地方稅。中央稅包括消費稅、車輛購置稅、關稅和船舶噸稅等4個稅種，央地共享稅包括增值稅、企業所得稅和個人所得稅，其他稅種為地方稅。2019年，央地共享稅收入中地方收入部分占全部地方稅收收入的66.2%。四是征稅對象存在一定重復。從稅種品類看，針對土地征收的稅種涉及有耕地占用稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、契稅等4項，其中耕地占用稅、城鎮土地使用稅都是對使用土地資源征稅，與資源稅以及政府性基金中的國有土地使用權出讓的征收有類似之處。黨的對我國稅制改革作出了重要部署。截至目前，包括增值稅、消費稅、個人所得稅、房地產稅、資源稅和環境保護稅在內的六大稅種改革取得了關鍵性進展。但總體來看，我國現行稅制下的稅負分布還存在一定的失衡，稅負向企業端集中、征收向生產和流通環節集中、收入向央地共享稅種集中、地方稅向土地資源集中等。這種失衡將對我國經濟的高質量發展形成掣肘。
二、現行稅制對推動經濟高質量發展的制約
（一）對微觀主體活力激發不足企業是國民經濟發展的基礎，是推動經濟高質量發展的主體，其中民營和小微企業作用不容忽視，他們貢獻了60%以上的GDP、50%以上的稅收以及80%以上的就業（1）。疫情沖擊下，一些企業停工停產，民營和小微企業由于抗風險能力相對較弱，出現虧損倒閉現象。疫情期間黨中央、國務院出臺了多項稅收減免政策，一定程度上緩解了困難企業壓力。但以間接稅為主的稅制決定了我國企業仍是稅收的主要繳納者，企業稅負感較重，2019年，我國企業端納稅總額在全部稅收收入中的占比超過90%，而OECD國家僅為55%，美國聯邦政府稅收收入中企業繳納部分占比不足20%（2），這不利于微觀主體市場信心恢復和活力激發。
（二）對技術創新研發支持不足創新是牽動經濟社會發展的“牛鼻子”，是推動經濟高質量發展的動力。當前，以大數據、云計算、物聯網、人工智能為代表的新一輪科技革命正在加速發展，這些新技術在疫情防控常態化條件下有了更為多元豐富的應用場景，新興產業以及與新技術融合下的傳統產業具有了強大的成長潛力。目前，我國支持科技創新的稅收政策主要以企業所得稅優惠為主，但部分政策認定標準較高，中小企業政策可行性較弱，對人力資本的激勵以及對早期風險投資和后期成果轉化的支持力度也還有待進一步加強。同時，高線技術企業產品附加值高，可抵扣進項少，增值稅負擔相對較高。
（三）對居民收入分配調節不足收入分配是民生之源，收入分配公平是社會穩定之基。收入差距過大在短期內會抑制消費需求，出現產能過剩、產品滯銷；中長期則會造成社會不穩定并影響經濟增長。從此次疫情看，疫情對經濟的沖擊是非對稱的，眾所周知，以間接稅為主的稅制呈現較強的累退性，中低收入群體相對于高收入群體反而承擔了更高的稅負。同時，直接稅的累進性較弱。譬如，個人所得稅主要對勞務所得征稅，且主要面向工薪階層。2018年，工資薪金、個體工商戶生產、經營和勞務報酬所得合計占個人所得稅收入的77.5%；利息、股息、紅利所得和財產轉讓所得稅占比僅為19.3%（3）。現行稅制對收入分配的調節作用不足，使得中低收入群體的就業和收入狀況面臨更多風險。
（四）對地方政府財力保障不足近年來，受經濟下行壓力和減稅降費雙重影響，全國財政收支呈現“緊平衡”，地方財政收支平衡壓力明顯加大。疊加疫情影響，地方財政收入回升緩慢，同時疫情防控、民生保障以及公共衛生等方面支出大幅增加，地方財力尤其是縣區級基層政府財力嚴重不足，風險挑戰加劇。但一方面，營改增后地方主體稅種缺失，2019年地方獨享稅收入占全部稅收收入的比重僅為約15%，地方財政收入主要依靠共享稅收入分成和上級轉移支付獲得；另一方面，我國稅收的立法權和管理權均集中于中央，地方政府難以因地制宜設計和管理稅種，也在一定程度上影響了地方穩定財源的形成。
（五）對國際競爭協調應對不足隨著肺炎疫情在全球蔓延，世界經濟形勢更加嚴峻復雜，貿易投資保護主義抬頭，經貿摩擦持續升級，“逆全球化”思潮也不斷加劇，各國紛紛出臺多項減稅措施，緩解本國企業困境，吸引產業鏈回流，中長期看將對國際分工和產業鏈布局產生重大影響。從我國現行稅制看，制造業企業增值稅稅率仍然較高，涉土地稅費較為繁雜，對高端人才的稅收優惠較少，同時我國在國際稅收分配的制度性話語權仍然較低，參與國際稅收協調的能力不強，影響企業在國際市場中的競爭力。
三、構建推動經濟高質量發展稅收制度的建議
（一）完善涉企稅制，強化創新導向1.進一步深化增值稅改革實體經濟是國民經濟的根基，增值稅改革必須始終堅持推動實體經濟尤其是制造業高質量發展為本，著力減輕實體企業負擔。從稅率級次看，我國稅率級次偏多，目前有13%、9%和6%三檔增值稅稅率。而在167個實行增值稅的國家和地區中，超過70%的國家和地區實行單一稅率或一檔基本稅率配合一檔低稅率的增值稅稅率結構。稅率級次偏多，不僅有悖稅收中性原則，也會提高企業的稅收遵從成本。從稅率看，我國目前13%的基本稅率低于德國（19%）、法國（20%）、荷蘭（21%）等歐盟國家水平，但仍高于日本（8%）、韓國（10%）、越南（10%）、菲律賓（12%）等亞太地區國家。進一步深化增值稅改革，一是推動增值稅稅率級次三檔并兩檔，并降低基本稅率；二是完善增值稅抵扣鏈條，從制造業企業入手，逐步將企業貸款利息支出納入增值稅進項抵扣；三是加快建立健全增值稅留抵退稅制度，進一步放寬留抵退稅條件，減少企業占壓資金，充分釋放市場活力。2.進一步完善企業所得稅優惠政策我國目前關于企業所得稅的優惠政策較多，但存在碎片化傾向和導向性不足等問題，應在規范清理現有優惠政策的基礎上，構建引導新興產業發展和鼓勵技術創新的普惠性稅收支持體系。一是加大對中小企業優惠力度，允許研發費用在一定標準內直接從應納稅所得額中扣除，并對應稅收入不足抵免部分給予稅收返還。進一步簡化稅收優惠認定程序，降低企業稅收遵從成本。二是提高企業購置固定資產設備費用化的標準，并對智能制造、信息通信技術、醫療衛生等領域設備投資按投資額的一定比例抵免企業所得稅。三是進一步提高居民企業轉讓技術所有權所得免征和減半征收企業所得稅標準，在保護企業創新積極性的同時降低技術轉讓門檻。四是進一步提高高新技術企業科研人員工資和五險一金的稅前加計扣除比例，建立健全科創企業人力資本稅收激勵機制。3.進一步簡化稅制設計土地、廠房等是實體企業資產的主要組成部分，也是企業的主要成本來源。進一步簡化稅制設計，一是統籌推進土地和房地產相關稅種改革。取消城鎮土地使用稅和土地增值稅，將房產稅并入房地產稅征收，統籌考慮房屋的開發建設、交易和持有環節稅負，降低契稅稅率。二是取消城市維護建設稅、教育費和地方教育附加等附加稅。主要是考慮附加稅依附于增值稅和消費稅兩大稅種，沒有獨立的征稅對象，存在意義較低，且許多地方已經在權責范圍內對附加稅予以了減免。
（二）加快直接稅改革，調節好收入分配1.完善個人所得稅制度隨著經濟社會的不斷發展，我國納稅人收入日益呈現多元化趨勢，資本類所得在高凈值人群為代表的納稅人收入中所占的比重呈現快速上升趨勢。完善個人所得稅制度，一是進一步擴大個人所得稅綜合征收范圍，逐步將個體工商戶經營所得、財產租賃所得、財產轉讓所得和偶然所得并入綜合所得范疇；二是加大對資本所得的調節力度，公平居民收入分配；三是調低最高邊際稅率、拉開稅率級次，建立專項附加扣除標準定期調整機制，并適時引入家庭申報制度，在吸引高素質人才的同時更好地釋放消費潛力。2.穩妥推進房地產稅立法收入分配差距主要表現為存量財富的差距，而房產是存量財富的主要體現。房地產稅立法是一個新稅種從無到有的過程，尤其在當前復工復產復業復市的關鍵期，房地產稅法出臺的時機選擇尤為重要。穩妥推進房地產稅立法，一是房產稅立法應遵循以構建基本法律框架體系為主，在充分考慮社會承受能力的情況下，以大多數城鎮居民可以享受免稅或低稅負起步，盡可能減小居民面臨的增量稅負壓力；二是統籌研究理順房地產開發建設、交易、持有環節的稅費關系，在增加保有環節稅負的同時，適當降低開發建設和交易環節稅負。
（三）健全地方稅體系，發揮好地方積極性1.完善共享稅收入分成機制共享稅是目前我國地方政府稅收收入的主要來源，完善共享稅收入分成機制有利于調動中央和地方兩個積極性，也有利于在籌集財政收入的同時更好地推動地方政府職能轉變。完善共享稅收入分成機制，一是在增值稅方面，在維持央地五五分成不變的基礎上，將地方收入分配的依據由生產地原則逐步向消費地原則與均衡化原則相結合轉化。即，綜合考慮當地社會消費品總額占全國社會消費品的比例、人口、一般公共預算支出等因素，將增值稅收入在地區間進行橫向分配。一方面，較大程度緩解增值稅收入與稅源相背離的問題；另一方面，引導地方政府改善消費環境，減少投資沖動，并促進地區間均衡協調發展。二是在所得稅方面，將目前的按照所得稅稅額分享調整為稅率分享，并允許地方向中央備案后，在自享稅率范圍內調整稅率。2.培育地方獨享稅稅基培育地方獨享稅是健全地方稅體系的重點，應堅持原則性和靈活性相結合，既要因地制宜，允許獨享稅種體現地方特色，又要防止形成稅收洼地，導致地方政府間惡性競爭。一是改革消費稅制度，逐步將在生產環節征收的消費稅品目后移至批發或零售環節，并將相關收入劃歸地方。適當擴大消費稅征收范圍，允許地方向中央備案后，結合地方實際設立地方特色消費稅稅目。提高卷煙、鞭炮等有損環境與健康消費品的稅率，對娛樂業等高消費行業以及打高爾夫球等高消費行為開征消費稅。二是擴大資源稅征收范圍，將水、草、田、林、湖等自然資源納入資源稅征收范圍。三是結合各地實際，逐步將房地產稅培育成為地方主體稅種之一。
（四）優化稅收征管，更好適應創新發展要求1.優化數字經濟稅收征管互聯網興起以來，數字經濟迅猛發展，疫情暴發后數字經濟更是走向了經濟社會發展的中心，深入影響微觀主體生產生活的方方面面。優化數字經濟稅收征管，一是有序推進關于數字經濟的稅收征管。數字經濟作為新興動能，對其進行稅務規范有一定必要性，但同時也應注重保護其發展的積極性。稅收征管需要在“稅制中性”和“稅收公平”的前提下，加強對數字經濟領域創新和發展的引導。二是加強數字化技術在稅收征管方面的應用，準確識別納稅人身份和涉稅行為。三是妥善劃分稅收管轄權。這既包括國家間稅收管轄權，也包括中央和地方政府間的稅收管轄權。應明確居民稅收管轄權和來源地稅收管轄權的認定標準，防范技術性避稅等問題。2.提高信息化征稅管稅水平信息化時代，交易行為、數量、結算等方面都較之以往有了翻天覆地的變化，交易的多樣性、便捷性和規模性都給稅收征管帶來了較大挑戰，需要信息化征管來應對信息化經濟。提高信息化征稅管稅水平，一是建立健全涉稅信息數據系統，加強稅源跟蹤和部門間信息共享，解決信息不對稱等問題。二是發揮信用在稅收監管中的作用，簡化稅收優惠申報的同時，加大事中事后抽查力度，將失信者行為記入信用記錄，對嚴重失信者實施聯合懲戒。
（五）應對國際競爭，更好參與國際稅收協調1.堅決反對惡性稅收競爭惡性國際稅收競爭會降低政府提供公共物品效率，并引發經濟社會發展的不平衡和不可持續問題，需要世界各國相互合作予以堅決打擊。堅決反對惡性稅收競爭，一是高度關注國際稅制改革動態，同時保持定力，堅持從我國實際國情出發完善稅制、減輕稅負，謹慎采取競爭性策略應對全球稅收競爭。二是充分利用現有國際組織和平臺，協調國際稅收沖突，推進國際稅收合作和稅收聯合監管。如，充分利用G20等多邊平臺，積極參與議題設置，協調各方立場，號召共同降低稅收競爭程度，并聯合打擊實體經濟轉移行為，防止稅基侵蝕。2.提升我國參與國際稅收協調的制度性話語權國際稅收協調實際上是對國家間利益分配的協調，只有掌握制度性話語權才能最大程度保障本國利益。建議以“一帶一路”倡議為契機，深入參與國際稅收協調，提升我國制度性話語權。一是充分利用“一帶一路”稅收征管合作機制平臺，聚同化異、求同存異，加強各國（地區）稅收征管能力、加快爭端解決、提高稅收準確性。二是進一步完善稅收協定。對于此前已經簽署稅收協定的國家，應及時細化條款內容，并根據當前國際經濟形勢和“一帶一路”合作前景及時修訂不合時宜的條款內容；對于尚未簽訂稅收協定的沿線國家，加快與其稅收協定的談簽進度。
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作者：閆少譞 單位：中國財政科學研究院