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摘要：農業高質量發展需要政府強有力的財政政策調控，政策的有效性是調控成功的關鍵。農業財政政策有效性體現在政策對象選擇、良序競爭環境形成、政策反饋機制和政策工具選擇的有效性。文章從政策實施成本、主體意識和行為形成、扶持政策內容等方面，分析了農業財政政策存在的問題，對存在問題的原因進行了分析，最后提出了精準選擇政策對象，著力農業高質量發展的路徑設計，構建科學的財政政策體系，強化政策工具應用創新等政策建議。

關鍵詞：農業；高質量發展；財政政策；有效性

黨的報告明確指出，新時代的基本特征是“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”。在2017年中央經濟工作會議上，進一步強調：“推動高質量發展，是我們當前和今后一個時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求”。農業發展也不例外，2017年12月召開的中央農村工作會議提出了“走質量興農之路”和“加快推進農業由增產導向轉向提質導向”的要求。由于農業先天所具備的基礎性、戰略性和弱質性特征，要推動農業的高質量發展，還需要政府強有力的政策調控。［1］在政府諸多調控手段當中，經濟手段是最符合市場經濟規律的，而在所有經濟手段當中，財政政策又是實施調控最有力的經濟杠桿之一。從國外發展經驗和我國發展實際看，建設現代農業必須借助政府財政政策的支持。［2］十三五期間，國家、省和地方各級政府出臺了一系列農業支持政策，涵蓋價格支持、生產者補貼和一般服務支持等，對于促進糧食生產和農民增收、推動農業農村發展發揮了積極的作用。然而在新的形勢下，國家農業支持政策總體上處于轉型發展的過程中，面對現代農業高質量發展目標，需要更加有效的財政政策。

一、農業財政政策有效性體現

農業財政政策是國家運用政策工具、彌補市場失靈、調控農業經濟發展的重要手段，農業財政政策有效性主要體現在以下幾個方面：

1.政策對象選擇的有效性。農業高質量發展的財政政策就是圍繞政策對象，通過政策設計，激勵相關主體，按照政策導向，實現政策目標。如以農產品質量為對象的有機或綠色農產品認證激勵政策，以行為為對象的有機肥代替化肥、秸稈收儲等的補貼政策。不同的政策對象對政策的反應不同，政策的激勵效果也不一樣，對生產行為的補貼并不一定必然導致高質量的農產品，對農民的直接補貼并不一定帶來土壤改良和綠色技術的應用，財政政策對象的選擇影響財政政策的有效性。

2.良序競爭環境形成的有效性。農業財政政策主要是利用政府調控職能，彌補農業高質量發展進程中存在的市場失靈，發揮市場機制作用，推動政策目標的實現。如有機肥的施用改良了土壤，獲得了顯著生態效益，但農業生產成本有所增加，需要通過補貼進行相應的經濟補償，以保證生產者的利益；同樣地，廢棄物的綜合利用，因為成本的增加，單純通過市場機制推動困難。財政政策的運用，要形成良序競爭的環境，從根本上激發市場活力和相關主體作用的發揮。

3.政策反饋機制形成的有效性。財政政策是否有效，通過政策反饋機制的形成可以得到體現，政策反饋是政策有效性的驗證，如對農民的補貼是否真正推動農民的綠色生產行為，對農業的補貼是否真正推動了循環農業和生態農業的發展。政策反饋涉及財政政策的范圍和力度以及社會對政策的認知，范圍表明政策的覆蓋面，力度影響政策對主體的激勵效果，社會認知體現在政策對象對政策的正確理解和運用。科學合理的政策安排，有利于形成好的政策反饋與社會監督機制。

4.政策工具選擇的有效性。財政政策需要借助于一定的政策工具才能達到相應的政策效果，如補貼、補助、稅收、項目扶持等，不同的政策工具，其政策效果不同。補貼直接效應明顯，但未必一定能完全彌補增加的成本或投入；稅收面向長遠，從量計稅，隨著量的增加，稅收減免的絕對數越多，獲得的總收益就會增加，具有長期激勵效應；項目扶持內容明確，側重于示范和引領效應；投融資的扶持主要為綠色農業生產提供資金支持，有利于主體產生高質量發展的主動自覺行為。

二、支持農業高質量發展財政政策存在的問題

近年來，國家出臺了一系列推動農業高質量發展的財政政策，所有這些政策的實施為農業高質量發展發揮了重要作用，但也存在一些問題，主要體現在以下幾個方面：

1.部分政策內容交叉，政策實施成本偏高。政策內容復雜多樣，存在相互重疊交叉現象，如地力保護、機械深耕、測土配方施肥、有機肥代替化肥、輪作休耕等補貼，都是為了土壤肥力保持和可持續性。部分政策要求不明確，對生產者的地力直接補貼并沒有以地力要求作為標準，補貼提高了農民收入，但耕地保護目標未能實現；對新型農業生產經營主體培育扶持政策，提出了培訓人數的要求，但培訓目標和內容并不明確。部分政策的實施成本偏高，如秸稈還田項目補貼，為保證補貼準確到位，實行了“四查三公示”的做法，某地區150萬元的補貼，政策實施成本為20多萬元，政策執行成本明顯偏高。

2.政策對主體意識提升和活力激發不足，主體作用發揮有限。部分補貼政策產生的帶動效應不明顯，并沒有完全激活農業生產主體推動農業高質量發展的活力，如秸稈收儲、加工、銷售等環節都有補貼，卻未能撬動市場力量推動綜合利用秸稈產業鏈的形成。政策對象的限制性選擇還影響了其他主體作用的發揮，如對家庭農場和合作社的農機購置補貼就對種田大戶和一般小農形成了不公平生產資源配置環境。部分農業企業對財政補貼的依賴明顯，對秸稈利用和有機肥生產創新動力缺乏，通過市場機制帶動各環節協調發展的效應沒有形成。

3.財政政策雖然多樣，但全民自覺行動并沒有完全形成。部分財政政策對農業生產經營主體高質量發展農業的意識提升顯得不足，部分主體是為獲得補貼進入農業，而不是為了高質量發展農業，如輪作休耕、秸稈綜合利用、有機肥施用，一旦補貼停止，相關高質量發展農業的生產行為基本也不會再繼續。加上農業財政政策監督成本較高、監督力度不足，還存在獲取財政補貼而實際不作為，甚至是套取國家補貼后“跑路”現象。部分補貼力度也顯得不足，如每畝100元左右的休耕補貼，難以彌補一季小麥的收成，影響了政策目標的實現。

4.政策覆蓋不夠全面，服務體系建設的扶持政策不足。農業財政政策覆蓋面不夠全面，對農業發展服務體系建設的扶持不足，在綠色農業生產技術服務方面，包括測土配方精確施肥、綠色植保、廢棄物處理等服務；在農業生產信息服務主體扶持方面，包括農業信息的收集、處理、傳播、應用等，為農業生產經營者提供農業的產前、產中和產后各環節信息。總體而言，通過市場機制為農業生產主體服務的效益動力機制還沒有形成，社會化綠色服務組織發展不足。

5.自上而下的財政政策，與農業高質量發展和各類主體的現實需求有偏差。目前運用較多的工具是補貼和補助，直接效應明顯，但對市場力量發揮和長期效應形成激勵不足。規模較大的生產者需要的信貸扶持政策還不完善，能夠用于抵押的財產有限，無抵押的信用擔保體系需要政策扶持。農業發展新模式和一二三產業融合發展的政策扶持也需要進一步完善，相關主體能力建設和市場競爭力還沒有形成。還存在著工具運用簡單化，工具之間缺乏協同，重復補貼或補助，以及農業高質量發展的重要環節缺乏政策扶持等現象。

三、政策運用存在問題的原因分析

基于農業高質量發展需要，農業財政政策運用與實施過程中存在的問題是有原因的，主要體現在以下幾個方面。

1.政策由不同部門制定，政策實施相對獨立。財政政策主要由相關職能部門制定，如農業、科技、質量等政府管理部門，不同職能部門出于各自管理領域的目標，出臺的財政政策不同，導致政策內容存在著一定程度的交叉。另一方面，農業高質量發展的階段也決定了政策內容的差異性，發展初期的政策單一目標特征明顯，難以兼顧其他目標，如有機肥施用補貼政策，難以兼顧農產品質量的目標；秸稈還田補貼政策，難以兼顧效益與產量目標。隨著農業高質量發展的不斷推進，應推動農業財政政策的系統化。另外，政策實施的相對獨立性，加上政策對象的面廣量大，導致政策管理和執行成本偏高。

2.農業高質量發展路徑還不明確，政策的帶動效應不明顯。農業高質量發展是一個系統工程，包括農業技術研發與推廣、農產品質量控制、人力資源保障、農業生產過程控制、耕地質量提升與保護、廢棄物綜合利用、農業發展新模式創新、一二三產業融合等。［3］農業財政政策應該圍繞農業高質量發展的路徑進行設計，借助市場機制和市場力量，充分發揮農業發展核心關聯環節的帶動作用，推動農業高質量發展。但目前而言，農業高質量發展還處于初期階段，各地區發展的路徑還不是很明確，而且不同的農作物生產條件和生產過程不同，環節之間的關聯程度也不同，影響了財政政策的效率和實際效果。

3.政策目標和主體目標不一致，政策力度和范圍及其考核要求不夠完善。農業財政政策目標體現了政府的公共政策特征，具有明顯的社會效益和生態效益，而農民及其農業生產主體更加關注經濟效益，在目標上存在不一致性，如耕地肥力補償，政策目標主要是為了改善土壤，但對于農民而言，土地作為生產資料，需要的是產量和經濟效益，因此，在補貼不能補償相關成本的情況下，難以推動農業生產者實施政策要求的地力保護行為。由于農業涉及面廣，政府提供的資金并不能完全面面俱到，從目前的財政政策看，還存在政策范圍和力度不足的情況，影響農業高質量發展的部分目標。

4.農業高質量發展的政策體系還沒有完全建立，各環節政策推進力度不一樣。由于農業高質量發展時間不長，目前的不少政策主要是解決具體問題，基于農業高質量發展整體需要的政策體系還沒有建立起來，政策還不能系統化地推進農業各環節高質量發展的協同，形成包括技術研發與推廣、產品生產、資源流動、加工銷售、信息服務等系統化的財政扶持政策。目前的財政政策主要還是側重農業生產過程和具體行為的扶持，對于技術研發、服務體系建設，以及農業發展新模式等方面的財政政策總量還不多。推動要素資源向綠色農業發展傾斜，保障綠色農產品的效益實現，實現綠色農業的優先增長等系統化的財政政策略顯不足。［4］

5.政策工具運用不夠科學、合理，與農業高質量發展需要還有偏差。農業財政政策工具包括補貼、稅收和投融資等，不同的工具面向不同的主體和不同的對象，具有不同的效果。補貼可以直接增加政策對象的收入，但有可能并不能產生較好的農業高質量發展效應，比如，秸稈收儲補貼可以增加收儲者的收益，推動秸稈的收儲行為，但并不能保證秸稈能得到很好的處理；農機購置補貼可以促進相關機械的購置，但農機裝備的使用效率并不能完全得到保證。企業的稅收具有間接調控功能，但也不能保證政策目標與對象行為的一致性，相關政策的效率和效果有待提升。

四、提升農業財政政策有效性的對策建議

農業高質量發展的財政政策，應該依據國際慣例和規范，以及國家的文件精神，結合各地實際和農業發展規律，堅持問題導向，進行相應的制度完善。

1.精準選擇政策對象，分類分層次實施與執行財政政策。依據農業生產過程和環節之間的關系，注重補貼對象之間的關聯性，科學合理選擇財政政策對象；分析不同政策對象的作用和特點，強化部門協調和頂層設計，歸并同類政策內容，提升財政政策的協同與激勵效果，推動市場機制作用發揮和主體創新行為的產生。構建信息共享體系，運用信息技術，建立數據庫，系統化地考慮政策的實施和管理，創新政策實施與管理模式與方法，降低管理與執行成本。對普惠性、區域性、示范性，以及臨時性、長期性等不同性質的農業財政政策，采用不同的政策實施方案，適當簡化程序，在保證政策規范落實的情況下，降低管理和執行成本。

2.基于農業高質量發展的路徑設計，激活市場力量和提升帶動效應。要強化農業高質量發展的路徑研究與設計，為農業財政政策提供方向，確保政策的有效性與針對性。依據國際慣例和規范，針對農業生產和產業環節，科學合理地選擇政策目標，精確選擇關聯度大的環節，激活主體活力和意識，發揮市場帶動作用。把政府政策力量和市場力量結合起來，運用政策力量撬動市場力量，最終通過市場機制驅動技術研發主體、農業生產主體、相關企業主體作用的發揮。要扶持綠色農業技術研發企業，通過產學研合作，研發出滿足生產主體需要的技術；扶持有機肥和廢棄物綜合利用生產企業，推動畜禽糞便和秸稈的收儲、運輸、周轉等環節內化為企業內部行為，形成基于企業的廢棄物綜合利用體系。

3.強化政策目標要求，推動社會反饋機制形成。在精準設計補貼對象和內容的基礎上，適度提出可執行的標準和要求，強化農民和企業的農業高質量發展的意識，推動社會反饋機制和監督機制的形成。合理確定政策范圍和力度，提高政策覆蓋面，保障政策對象的實際利益，驅動農業高質量發展需要的主體行為。利用社會力量，形成高質量發展的理念和文化，成為各方自覺行為。適度推動行政正強化和負強化舉措，推動主體意識和文化的形成。對綠色農業發展帶動效應強的關鍵環節進行補貼，扶持綠色農產品生產的龍頭組織和企業，發揮新型農業生產主體的帶頭作用，由龍頭企業承擔綠色生產監督職能，通過品牌附加值獲得綠色經濟效益，進而推進綠色生產技術標準和清潔生產。

4.依據各地農業發展實際，構建財政政策體系。分析各農業產業鏈和生產環節之間的關聯效應，從帶動效應角度，系統化地設計財政政策。構建農業創業人才扶持政策，吸引涉農專業人才進入綠色農業生產領域，發揮其示范引領與帶動作用；以新型農業生產經營主體為政策對象，實施精準培訓，提高新型農業生產經營主體的素質和能力；［5］以農產品為政策對象，進行農產品品種選擇和重點扶持，形成具有區域特色的綠色農產品；對標準化生產和技術規范進行政策扶持，推動形成新的綠色農產品生產技術規范。強化農業高質量發展需要的社會化服務體系，為農業生產與發展提供精準服務。

5.強化政策工具應用創新，提升政策的針對性。要基于農業和農民的特征，注重實際效果，選擇合適的政策工具；依據不同農產品、不同綠色農業生產技術、不同類型的主體和不同的生產環節，制定不同的政策舉措，提高政策的實際效果。對于可計量或可檢測的對象，可以給予直接補貼的方式，促進政策目標實現，如土壤地力、產品質量等；對于以行為為對象的政策，則要加大監督力度，采用事后補貼的方式，確保財政政策目標實現；［6］對于成效顯著的綠色農業發展模式，給予相應的項目資助，以利于模式的創新、完善、總結與推廣。強化政策工具的綜合運用，注意政策工具之間的協調，提升政策工具運用的有效性。

參考文獻

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［4］孫江超.我國農業高質量發展導向及政策建議［J］.管理學刊，2019（12）：28-35.

［5］張兆同，楊桂祥，張月群.新型農業經營主體培訓精準化探析［J］.農業展望，2020（1）：111-115.

［6］周清波，肖琴，羅其友.中國農業綠色發展財政扶持政策創設研究［J］.農學學報，2019，9（4）：7-12.

作者：張兆同 王小雨 唐學玉 單位：南京農業大學工學院