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行政事業單位（以下簡稱單位）部門預算項目合同（以下簡稱合同）管理是內部控制（以下簡稱內控）不可或缺的內容。加強合同管理有助于單位實現預算管理目標，規范經濟活動行為，保護資產資金安全完整，保證會計信息資料正確可靠?；诖?，本文嘗試將內控五要素（內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內部監督）應用于合同管理五個重要環節（合同訂立、合同變更與解除、合同履行、合同結算和合同評價），探討行政事業單位合同管理新模式。

一、合同訂立環節

內部環境是單位實施內控活動的基礎，一般包括治理結構、機構設置及權責分配、內部審計、人力資源和單位文化等要素。依托內部環境開展合同訂立環節管理，就是將內部環境組成要素融入合同訂立管理，為合同全程管理謀篇布局，為合同順利有序履行創造前提條件。

（一）落實合同項目經費

合同經辦部門應事先提出合同項目立項報告，供單位領導進行可行性研究和年度部門預算編報決策參考。立項報告應包括立項申報依據、內容概要、經費預算、預期效益、風險評估等方面的內容。立項報告按單位“三重一大”的相關規定經單位黨組會（或辦公會）研究同意后，按財政部門預算編制文件政策相關要求，精編細編項目經費預算，通過部門預算“兩上兩下”，落實合同項目預算經費，這是合同訂立的前提條件。

（二）完善合同商談機制

合同項目預算經費落實后，符合招標或政府采購條件的項目，應先按規定實施招標或政府采購，然后依據相關結果與中標單位商談后訂立合同。無須實施招標或政府采購的項目，則主要通過商談方式簽訂合同。由此可見完善合同商談機制的重要性。一是商談前有充分調查。單位對合同相對人的主體資格、信用狀況及合同履行能力等基本情況有較為充分的調查了解，知己知彼，避免情況不明帶來的被動。二是商談中有專業人員。單位應組織熟悉合同業務的人員與合同相對人進行協商、談判；對于影響重大、涉及較高專業技術或法規關系復雜的合同，應當組織法規、技術、財務、內審等專業人員參與談判，必要時可聘請外部專家參與，提升合同的技術含量。三是商談后有詳盡記錄。談判過程中的重要商談事項、參與談判人員的主要意見等，應當予以真實記錄確認并妥善保管，為單位領導最后決策提供參考。

（三）文本擬定科學規范

合同文本的擬定，也要體現出一個單位自身的文化氛圍，如規范管理、遵章守紀、科學嚴謹等。一是起草程序規范。合同文本一般由合同承辦部門起草，財務、內審和法規部門參與審核。重大合同或法規關系復雜的特殊合同應當由法規部門參與起草。國家或行業有合同示范文本的，可以優先選用，并根據實際情況進行適當修改。二是文本內容明確。合同內容是否客觀、真實，是否符合預算管理相關規定，將會影響到項目預算和項目合同的順利履行。如合同的權利義務約定規范明確，則有利于預防合同的潛在風險；合同的權責條款公正公平，則有利于保護單位合法權益等。三是條款表述準確。合同文本條款的準確表述對合同管理至關重要。以“數量與質量”這一合同必然條款為例，國家有強制性標準規定的，嚴格按照規定的標準履行。有其他質量標準的，應盡可能約定其適用的標準。合同雙方也可以約定質量檢驗的方法、質量責任的期限和條件、對質量提出異議的條件與期限等，這也是預算精細化管理的客觀要求。

（四）實施合同事前審查

單位內審部門實施合同簽訂事前審查，是對合同訂立環節各項工作進行的一次全面體檢。主要包括：一是審查合同相對人資質的真實性。就是對合同相對人的經營范疇、資產信用、履約能力調查材料及合同談判協商材料的真實性等進行審查。二是審查合同相關資料的規范性。就是對合同文本所附前期談判過程中的業務資料、往來函電、會談紀要及與合同簽訂前有關的記錄、傳真、錄音、錄像等資料的合規性等進行審查。三是審查合同履行變數的應對性。合同履行有一個周期，不可預見的因素較多，如何應對可能出現的各種變數，合同中的“違約責任”、“解決爭議的方法”等相關風險防控條款必須清晰明了。通過內部審計，有利于提早發現合同存在的問題和潛在風險，提出整改意見，為合同的合法簽訂和順利履行提供有力的保證。

（五）明確合同管理職責

一是按授權簽訂項目合同。合同承辦部門應當按照規定的權限和程序與合同相對人簽署合同。合同經編號、會簽、審批及單位法定代表人或由其授權簽約人簽署后, 在辦理合同專用章使用登記手續后，方可加蓋合同專用章（或單位公章）。二是按要求處置合同資料。合同簽訂后一定時期內，合同承辦部門應及時向單位財務、內審、法規等相關部門提供合同復印件。同時將合同編號、名稱、標的、類別、金額、履行期限、招標議標及談判情況、審查情況、簽訂日期、簽訂地點、履行和終結情況等合同相關信息，上傳到單位內部合同管理信息系統或登記合同管理專用臺賬，并及時進行合同管理信息更新。三是按職責跟蹤合同管理。合同經辦部門跟蹤做好應歸檔合同文件相關資料的收集整理、移交、合同管理信息上傳和更新等項工作；財務部門做好合同款項結算及合同信息溝通等工作；法規部門做好合同變更與解除及履行環節相關事項的法律服務；內審部門做好內審監督工作。

二、合同變更與解除環節

少數簽訂后的合同仍存在一定的變數，合同變更甚至解除的情況也時有發生。合同變更與解除環節管理的關鍵點在于實施積極有效的風險評估，即通過規范合同變更解除手續、查找變更解除前后風險、實施變更解除風險評估等措施，規范合同變更與解除行為，保證變更后合同的順利履行，防范部門預算執行風險。

（一）規范合同變更解除手續

合同變更與解除是指在合同雙方協商一致的情況下對簽訂后或履行中的合同相關內容進行的一次調整。只有在合同履行過程中發現有顯失公平、條款有誤或對方有欺詐行為等情形下，或因政策調整、市場變化、不可抗拒等客觀因素發生，已經或可能導致合同雙方利益受損，經雙方協商一致，按照相關約定辦理合同變更或解除事宜。

（二）查找變更解除潛在風險

合同管理風險直接影響到單位內控秩序。合同風險主要風險表現為：一是未訂立合同、未經授權對外訂立合同、合同對方主體資格未達要求、合同內容存在重大疏漏和欺詐，可能導致單位合法權益受到侵害。二是合同未全面履行或監控不當，可能導致單位訴訟失敗、經濟利益受損。三是合同糾紛處理不當，可能損害單位利益、信譽和形象。實施合同變更解除時，就是要圍繞以上風險點查找因變更或解除合同而可能產生的各類風險。

（三）實施變更解除風險評估

單位借鑒以往合同管理經驗教訓，結合對合同變更解除相關情況的實時判斷，運用基于專業知識、模型分析、定性分析和定量分析等風險評估方法，對合同管理關鍵控制環節風險發生的可能性及其對合同執行產生的實際影響進行評估，最后得出合同管理風險預防、措施及成效的評估結果，預防合同變更解除后可能產生的新風險。

三、合同履行環節

合同履行是實施合同管理的關鍵環節。在合同履行環節開展控制活動，就是通過實施不相容職務分離控制、授權審批控制、會計控制、預算控制和績效評價控制等手段，保證合同有效有序履行，實現合同管理目標，提高項目資金使用績效。

（一）健全合同綜合控制機制

單位要建立適合本單位內控體系的合同管理機制，制定行之有效的合同管理辦法，統籌運用不相容職務分離控制、授權審批控制、會計控制、預算控制和績效評價控制等各類內控方式方法，并有的放矢地將它們融入合同管理的重要環節，細化為具體的管理措施，以求合同管理取得實效。

（二）建立合同糾紛調處機制

合同在履行過程中產生糾紛的，首先采取協商、調解方式解決。單位承辦部門及時收集證據材料，提出處置方案報單位領導同意后實施，在規定時效內與對方協商談判。合同糾紛協商一致的，雙方簽訂書面協議。合同糾紛經協商無法達成一致意見的，依據合同約定提請仲裁或訴訟解決。

（三）完善異常情況管理機制

對合同履行中的變更與解除等異常情況實施重點監管，按照相關規定，對單位內控制度進行實時審查、成因分析和善后處理。將內控過程中發現的合同管理缺陷、潛在風險等方面情況，列為合同履行重點監控對象，分析問題成因，提出整改方案，及時向單位領導報告，采取應對措施，落實相關整改，以保證合同的順利履行。

四、合同結算環節

合同結算環節是合同信息與溝通的重要樞紐。財務部門通過結算環節的信息收集、整理、傳輸和共享等路徑，加強信息在合同管理各個環節的溝通，促進合同有序有效履行，為內部控制五要素作用發揮提供信息與溝通支撐。

（一）提前介入合同內容管理

在合同訂立環節，財務部門應重點關注：合同標的是否符合單位的切身利益；合同對方是否具有履行合同的能力，包括合同對方資信的可靠性，籌集充裕資金的能力，取得的擔保是否真實可靠等。合同條款所涉數據是否嚴密準確，包括數量、價款、金額等標的準確。相關條款是否符合合同法規、價格政策、采購政策、財稅法規等。

（二）注重合同管理信息溝通

在合同結算環節，財務部門是直觀反映會計核算和會計信息資料的重要部門，是合同管理必不可少的重點環節。加強合同的管理，財務部門應借助信息技術和會計核算系統，將合同相關內容通過會計核算轉化為會計內控管理信息，促進合同管理流程設計與會計核算信息系統的有機結合，實現對合同履行和會計事項的實時同步控制，提高合同管理的時效性、透明性。

（三）實現合同管理財務共享

在合同履行環節，財務部門要與合同承辦部門保持經常有效的溝通，主動參與合同管理的各個環節，積極將合同管理融入財務管理，通過構建財務共享機制，為單位合同管理各方提供公開、透明、持續的財務共享服務，以會同合同管理各相關方面，實現對合同的共同管理，實現對合同管理的目標。

五、合同評價環節

在合同評價環節實施內部監督，就是通過對合同內控設計、合同履行情況和合同管理績效等方面的評價，評價合同管理內部控制的完整性、合理性和有效性，發現潛在風險和內控盲區，切實加以改進和完善，提高合同管理水平和預算管理績效。

（一）開展合同內控設計評價

開展合同內控設計評價就是結合內控的內部環境、風險評估、信息與溝通、控制活動和內部監督五要素在合同管理五個重要環節的實際應用，評價單位合同內控設計的成效、缺陷與尚待完善的地方，及時加以修改完善，既保證合同的順利履行，也為合同管理模式設計和預算管理提升，提供經驗和借鑒。

（二）開展合同履行情況評價

合同履行過程中或結束后，及時對合同簽訂情況、實際履行、存在問題、彌補措施、目標實現等方面進行跟蹤評價，檢驗合同履行過程是否有序有效、規范合理，總結經驗教訓, 提出完善措施，用于改進以后合同履行環節的管理，不斷提升合同履行效率與預算管理水平。

（三）開展合同管理績效評價

合同大多為單位重要的經濟業務事項，涉及金額較大，對履行結束或履行中的合同管理績效開展專題或綜合評價，對提升合同管理和預算管理質效十分必要。合同管理績效評價內容至少應包括：合同條款約定與違約事實、合同內容缺失與負面影響、合同風險評估與事實風險、合同資金使用與經濟效益等方面。綜上所述，探討內控五要素在合同管理五個重要環節中的實際應用，拓展了內部控制的職能，提升了合同管理的水平，助推了預算資金績效和預算管理目標的實現，對創新單位合同管理模式，具有較強的借鑒意義和推廣價值，值得單位進一步實踐與探討。

作者:宗建岳 單位:江蘇省南通市自然資源和規劃局