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從送達審計通知書、編制審計實施方案，確定審計方法、審計步驟、審計人員分工和預計審計時間，到與被審單位簽訂審計承諾書全過程，要取得完整的第一手審計資料；嚴格遵守審計三級復核制度，確保出具的審計征求意見稿和審計報告需簽字蓋章完整；審計決定、審計整改情況以及審計公告要做到無法律爭議。從審計程序的審計準備、審計實施、審計復核及審計報告等環節防范審計風險。
2完善審計證據，切實提高審計質量
2.1完善審計證據，防范事后審計風險
工程造價審計一般采用全面審計法、對比審計法、標準圖審計法、分組計算審計法、篩選審計法以及重點抽查審計法等方法，對合同協議審核、工程量計算、套用定額、材料差價及取費標準進行審計。在工程造價審計中，被審單位提供的工程資料尤為重要，包括工程立項文件、設計資料、監理合同、招投標資料、施工合同、施工圖、施工日志、變更簽證、工程進度資料以及工程款結算資料，審計人員要嚴格依據這些資料，認真審核工程計量、工程量變更簽證、定額的套用、材料價格及費用套取等內容，深入實際，勘察測量數據，做好審計記錄，取得施工單位簽字認可的審計證據，防范事后審計風險。
2.2強化審計人員綜合素質，切實提高審計質量，防范審計風險
工程造價審計涉及的領域廣泛，各個領域專業知識交叉不多，需要審計人員不斷學習，并與各專業人員相互配合，但部分審計人員專業技能不足，欠缺基層實踐經驗，難以做出恰當的專業判斷。審計人員質量風險意識淡薄，不能多層次、多視角的透視問題，審計過分依賴于被審單位的陳述和解釋，過于相信自己的專業判斷，從而造成審計質量不高。要不斷增加工程審計人員的基層實踐經驗，增加業務培訓、專題講座等培訓內容，為提高審計質量打下基礎，防范審計風險。
3加強內部控制的制度建設，把審計風險扼殺在萌芽狀態
2014年1月1日起施行的《行政事業單位內部控制規范（試行）》第二章對單位內部控制風險評估和控制方法做了詳細說明，對于工程造價審計來說主要有4個方面。一是建立風險責任制度，從風險控制的角度出發，建立健全審計質量管理制度，認真制定審計方案，明確審計范圍、重點、方法、人員分工和工作進度，加強審計考核。二是審計過程中關于審計人員的分工，要明確審計組織內部各個層次、各個崗位工作人員的職責和權限，分清責任。三是建立專業指導機制，聘請法律、經濟以及技術方面的專家做審計的技術顧問。四是做好審計檔案的整理歸檔工作，完整規范的工程造價審計檔案可以在出現糾紛時做到有據可查，使審計風險降到最低狀態。
4制定相關約束制度，防范中介機構參與工程造價審計的風險
其內涵是：根據內外部審計的特點，明確內外部審計的責任劃分和工作重點，確定以內部審計為主導，內部審計與外部審計有機結合。內部審計主要負責審計項目的立項、制定總體審計計劃、選定外部審計單位、對審計過程監督和指導、對審計質量進行評估和考核、組織交換審計意見、審定每一階段審計報告、下達審計意見書和審計決定、督促整改落實審計結果；外部審計主要負責擬定項目總體及階段性審計實施方案、根據審計業務約定書及實施方案實施審計、實施工程造價審核和控制、對內部控制管理進行評審、提供咨詢服務、發表鑒證意見、提交審計報告和管理建議書、對整改落實情況實施后續審計等。此種方式有效實現了內外審計的優勢互補，克服了內外審計的不足。
審計資源整合方式創新，采取公開招投標方式選定社會審計機構
對公路建設項目實施全過程跟蹤審計，無疑承擔了不同以往的審計責任，這就要求我們克服人情的壓力和阻力，在更大范圍和更寬視野中選定優質的審計資源為交通建設和發展服務。在招標選定社會審計機構過程中，我們借鑒和參考了公路工程招投標的有益的經驗和教訓，結合市場上社會審計機構狀況，根據不同審計項目地理位置、投資總額、建設工期等具體情況，參考項目法人及建設單位的意見，分別采取了不同的招標方案，確保選定符合項目審計要求的優質的社會審計機構。
審計內容和范圍創新
在公路建設項目全過程跟蹤審計中，審計內容和范圍創新重點體現在，一是內部控制管理審計。在全過程跟蹤審計中，內部控制管理審計作為一項持續關注和重點審計的內容，目的在于加大內部控制力度，不斷提升項目建設管理水平；二是工程造價控制與審核。工程造價控制和審核，是公路建設項目全過程跟蹤審計的重要組成部分，貫穿了項目建設過程的始終，對于確保工程建設質量，控制建設項目工程造價，意義重大；三是對施工單位審計和征地拆遷資金審計。采取相應的措施和方法，加強對施工單位和征地拆遷資金的審計，有利于加強項目建設資金監管，有利于降低管理風險。
審計程序和方法創新
在公路建設項目全過程跟蹤審計中，審計程序和方法創新，最重要的是確定審計的時點和頻率。確定審計時點和頻率包括以下內容：一是確定合適的審計時間。通常審計時間由審計人員根據項目的實際情況及審計力量等相關情況，通過審計計劃或審計方案確定；二是設置必要的跟蹤審計點。跟蹤審計點，也就是在建設項目跟蹤審計中必須審計的內容，若不審計將從總體上影響審計質量和效果，帶來較大審計風險。跟蹤審計點的確定，要選擇對工程質量、投資、進度影響較大且事后不能審計或審計難度較大的內容。
進一步開展全過程跟蹤審計應該注意的問題
（一）明確目標，確定跟蹤審計的努力方向
河北省公路建設項目全過程跟蹤審計始終以“建設項目要經得起審計”為總目標，確定以下三項具體審計指標：1、合法性。對實施全過程跟蹤審計的公路建設項目，在所有重大方面及時提出意見和建議，提請建設管理單位和投資單位適時處理解決，避免出現重大的違法違規事件和現象。能經的起審計、財政、人大等國家機關的審計、監督和考核，保障公路事業健康順利發展。2、經濟性。對投資支出的合理性和真實性進行評價，對重大異常現象及時提出，避免項目總體和各主要分項重大異常超概，確保建筑安裝投資、設備投資等成本列支以及包括建設單位管理費等的待攤投資支出的合理性。3、建設管理水平。對建設管理單位與內部控制管理有關的所有重大方面進行關注，及時提出意見和建議，確保投資單位和建設單位在貨幣資金、采購付款、計量支付等方面建立健全內部控制管理，提高建設管理水平。
（二）主動擔當，牢牢把握全過程跟蹤審計的主導權
這種主導權一是針對建設管理單位而言。在實際工作中，由于管理體制的關系，交通主管部門或投資單位開展全過程跟蹤審計，的確存在一定的難度。比如有的地方建設資金直接由建設管理單位控制和使用，內部審計不掌握審計經費；有的地方主管領導認識不深，傾向于由建設單位自己開展跟蹤審計等。這種背景下，有的內部審計機構會產生畏難情緒，感到力不從心，于是默認或甘當配角，更甚者干脆甩手不管，直接讓建設管理單位來負責社會審計機構招投標、跟蹤審計等工作。殊不知，差之毫厘，謬之千里。建設單位是被審計單位，由被審計單位選擇確定審計單位并操作建設項目全過程跟蹤審計，本身就很荒謬，審計效果如何，可想而知。
（三）區分責任，掌握內外部審計的結合點
公路建設項目全過程跟蹤審計的效果如何，很大程度上取決于內外部審計在責任明確基礎上的適當結合。因此，尋找確定恰當的內外部審計結合點，可以有效開展全過程跟蹤審計工作。這些結合點包括：1、招投標。內部審計由于其代表交通主管部門的地位以及主管審計業務的身份，最適合于招標選定社會審計機構。這個環節的結合最為重要，可以使社會審計機構明確其負責對象；2、審計實施方案。審計實施方案是項目整個建設期間的審計實施計劃，貫穿了整個審計期間，涉及到各方利益主體，這個環節的結合，是內外部審計責任和權力的協調；3、審計意見交流。每個期間，由內部審計主持有社會審計機構、項目法人及建設單位參加的現場審計意見交流會，對存在的問題進行分析，制定改進的措施和方法，研究如何建立和完善內部控制制度；4、審計文件下發。社會審計向內部審計提交期間審計報告，內部審計機構審核確認后，下發審計意見書或審計決定；5、審計費用支付。每期審計費用支付，必須是在當期社會審計機構提交審計報告并經審核確認后，內部審計簽發審計費用支付單，建設管理單位據以支付，體現“誰委托，誰付費”原則。
（四）計劃管理，始終把握全過程跟蹤審計的步驟和節奏
關鍵詞：市政工程；招投標；審計；監督
, ensure the country construction funds get transparent and efficient use, municipal engineering become a sunshine project. This paper, from the municipal engineering bidding early, middle and later audit supervision on analysis, this paper discusses the auditing and supervision of the municipal engineering projects in the important role.
Keywords: municipal engineering; Bidding; Audit; supervision
中圖分類號：TU723.2文獻標識碼：A 文章編號：
一、把握好監督關卡，加強事前監督。
在招投標前期工作中，審計人員要詳細調查招標準備情況，認真了解招標單位對招標范圍、方式和發包方式的解釋。此外，還要審核招標文件資料與招標通知書的一致性，標底的編制過程和質量，對投標人的資格進行嚴密審查等。
（一）、招標條件的審計
對于招標的條件，審計人員首先要對市政工程建設項目的立項情況進行審查，考察其是否經過相關部門的核準、是否經過可行性分析、建設的項目是否在國家投資計劃的范圍之內。其次，要認真審查招標前的準備工作的進度和情況。收集與市政工程相關的文件資料，檢查其設計標準是否超過規定。同時，對于水、電、道路等基本設施是否正常投入使用也要做詳細了解。再次，審查建設項目的總投資是否落實。從資金來源是否正當以及資金能否按時撥付到位這兩方面來審查項目的資金使用狀況。最后，還要落實建設項目招標工作機構內部控制度是夠嚴密、機構設置是否達到要求、組織形式是夠合格。
（二）、招標方式的審計
招標方式關系到工程項目的公信力，首先要審查招標方式是否公開。公開招標的招標人負責在網絡、報刊、雜志等媒介上公告，公告通常要公布招標人的地址、名稱、數量、實施地、時間、招標項目的性質以及獲得執標文件的方法等內容。通過公開招投標，可以選用技術實力雄厚、社會公信力強的機構參與工作，出示可信度高的審計報告。公告后，應對投標企業呈交的投標文件進行登記。其次，還要審查招標事宜是通過委托中介組織辦理還是自行辦理。如果招標人自行進行辦理，還要考察它是否具有組織評標的能力。
（三）、招標程序的審計
第一，審查招標單位所編制的招標文件是否已獲得批準，是否按規定招標公告或招標邀請書，其內容是否符合法律規定，是否與招標方式的規定相一致。第二，審查招標單位是否組織投標單位在競標開始前解答疑難問題。第三，審查工程招標工作人員是否做到評標、決策相分離。參與標底的編制和審定人員、評標小組成員和當事人必須接受工作人員安排，以防止弄虛作假。第四，選擇易發生差錯的工程或環節進行重點審查，通常使用抽樣審查法。第五，整個審計過程要與項目質量審計、投資效益審計緊密地結合，以最合理的工期、最實惠的經濟投入來實現預期目標。只有在審計中注重建設質量、確保建設質價統一才能體現審計目標的高層次性。
（四）、標底的審計
標底的制定是招投標工作中的重要環節，是決定著中標與失標的關鍵。因此，對標底的審查也是招投標過程的重要步驟。為了防止招投標工程造價虛高給國家財產帶來損失，要注意對編制標底依據設計圖紙、招標文件以及其他資料合法性的審查。此外，審計局還通過審核設計方案、工程量清單、材料、價格等嚴格控制虛高冒領現象。還要做好對標底的保密工作，不得隨意透露已獲得招標文件的潛在投標人的名稱、數量和有可能影響公開競爭的事關招投標的其他信息。
（五）、對投標單位資格的審計
投標單位是否具備投標資格、是否符合市政工程建設所要求的資格是衡量審查的重要因素。此外，良好的社會信譽和施工質量、技術力量是否雄厚、安全生產記錄如何等都關系到投標單位是否具備投標資格。對于不符合審查要求、弄虛作假、能力不足的投標單位應立馬取消其競標資格。總之，要深入的考察每一家競標企業的素質，預防某些單位利用不正當的關系蒙混過關，騙取投標資格。
二、注重招投標過程中合法性、合理性審計，加強事中監督。
招標中的審計監督主要是對招標投標現場程序上的監督，包括對開標、評標、定標程序上的合法性、合理性的審計監督。為有效杜絕招投標過程中出現的各種違規操作以及腐敗問題，必須實行事前、事中、事后的全程同步監督，使招投標中的每一個細小環節，都置于審計部門的監督之下。因此，對項目的招投標審計，應把重點應放在、開標、評標和定標這三個環節之中。
(一)、開標的審計
通過審查招標單位是否違反規定進行暗箱操作、是否當眾組織開標等，對各單位進行確認，確認完畢后，工作人員當場宣讀投標人名稱、投標價格和投標文件的其他內容。要時刻做好開標過程的記錄工作，隨時存檔備查。若開標時發現異常情況，例如：投標文件破損、授權委托書無投標單位法人簽章的，應當當眾宣布作廢。
(二)、評標的審計
評標是招標過程中的核心環節，關系到審計過程是否嚴密公正。評標過程中應秉著客觀、科學、公正的原則，立足于招標文件進行評標，不得臨時采取其他標準進行評斷。評標由招標人依法組建的評審小組負責實施，評標人要遵守職業道德、公正客觀，不得因與投標人有利害關系而有所偏袒。在完成評標工作后必須以書面形式推薦至多3家合格的候選人，最后在標價低、工期短、社會信譽好、工程質量高、施工組織管理嚴密、安全度高的單位中確定合意的中標人。
(三)、定標的審計
定標主要指由評審小組依照法律程序和評標的條件、標準，確定對中標單位與招標者簽訂履行承包施工合同之前的手續辦理過程進行審查。包括以下三個步驟，第一，審查投標單位有沒有持中標通知書到招標管理部門辦理審查、復核、蓋章等相關手續。第二，審查定標的流程、方式是否合法合規，是否如實的做到以低價中標，定標價格是否虛高或虛低，符不符合市場規律。第三，審查中標單位有沒有在規定的時間內根據雙方的招投標文件簽訂書面合同，中標人是否按時提交履約保證金。定標審計，主要看其中標結果是否以簽訂合同來約束雙方的行為。審計人員要注意公開招標的工程公告范圍和方式是否符合要求、應該公開招標的工程是否違規進行邀請招標等。
三、強化招投標后期的倒查力度，加強事后監督。
一是要加強合同的簽訂和內容的審計。審查施工合同的簽訂手續是否完善，合同是否以招標文件為根據，要防止雙方簽定“陰陽合同”。還要審查合同條文是否符合社會主義市場經濟法規等要求、合同中獎罰和權責是否明晰。
二是要建立信息反饋和追蹤制度。深入地調查各方對招投標的意見并聽取建議，對于在招投標過程中的謀取私利、幕后交易等問題，要嚴格地處理，對于招投標過程中的違法亂紀行為，要及時的交由有關部門加以查處。
三是要加強往來款項的審計。對建設項目有關資金的劃撥和使用情況要進行嚴格審計。首先，審查單位有無將收取的資金私分或形成“小金庫”的行為發生；是否按規定將資金退給未中標單位。其次，審查項目法人單位是否存在將資金撥給未中標的其它參建單位。
四是要處理好合同糾紛的問題。甲乙雙方出現合同糾紛時，審計機關在進入仲裁程序之前要積極參與調解，若調解無效，依照仲裁法進行仲裁或者直接進入司法訴訟程序。
四、結語
加強市政工程投資項目的招標投標的全程審計監督，有利于從源頭上扼殺“人情工程”，有效遏制了利用工程進行的一些權錢交易，同時，有效地提高了工程質量和投資效益，使政府的資金有跡可循，切實地保障了人民群眾的利益。
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第二條本辦法所指bt建設模式即“建設——轉讓”模式，是指事關我縣經濟社會發展和民生公益等急需建設但暫時缺少相應政府資金的項目，包括園區基礎設施、城鄉道路等工程。縣政府應從嚴控制bt建設模式，以bt方式投資建設項目總投資額原則上不得低于1000萬元。
第三條擬實行bt方式建設的政府投資項目，前期工作由項目責任單位負責完成，根據相關規定，前期工作必須完成項目建議書、可行性研究報告、初步設計和投資概算并報縣發改委審批。無其他否決性制約，初步具備開工條件。
第四條縣金融辦負責統籌管理本縣擬申請以bt方式建設的政府投資項目融資建設方案的審核，包括：項目建設成本分析、回購條件與程序、回購資金的預計總量和來源等，經預審后報縣投融資領導小組審批，統一納入縣政府投資項目融資計劃管理，重大項目要經縣人大常委會批準后執行。縣金融辦于每季度初公布一個bt項目回購利率上限，作為bt項目確定回購利率的參考依據。
第五條bt項目要嚴格執行招投標制度。
一般采用bt工程總承包方式進行一次性招投標，項目責任單位通過公開招標方式確定項目建設方，項目建設方按照合同約定對工程項目施工、主要材料采購等實行全過程承包，并承擔項目全部投資。項目建設方必須為同時具備投融資能力和相應建設資質的工程總承包企業或聯合體。中標單位憑中標通知書到縣發改委辦理項目建設方確認手續，與項目責任單位簽訂bt合同。
經縣發改委同意，也可以采用完全bt方式進行招投標，項目責任單位通過公開招標確定項目建設方，項目建設方憑中標通知書和縣發改委確認手續組建bt項目公司，與項目責任單位簽訂bt合同，建設期享有項目法人的權利和義務，負責項目的融資、投資和建設管理。項目施工單位和重要材料采購由bt項目公司通過公開招標確定。
工程監理由項目責任單位通過公開招標確定。
特殊情況下要采用邀請招標或不招標的，必須報縣人民政府批準，由縣發改委辦理許可手續。
招投標活動必須在縣招投標中心進行，接受縣金融辦、發改委、建設行政主管部門和監察局監管，其中招標文件中關于投融資的內容由縣金融辦審核備案，關于工程的內容由縣建設行政主管部門審核備案。工程施工招標必須采用工程量清單方式。招標結果作為確定項目回購成本的依據，并在bt合同中予以明確。
本辦法實行前已完成投融資人招標并簽訂bt項目協議，但尚未進行施工招標的，其工程施工招標必須按本辦法規定以公開招標方式進行,并在合同中明確將招標結果作為確定項目回購成本的依據。
第六條中標人必須提供銀行出具的資信證明或履約保函并開設中標項目工程建設資金專戶，合同方可生效。資金專戶中的工程建設資金必須專款專用。項目建設方必須以自有資金和中長期融資能力作為項目建設保障。項目責任單位應監督項目建設方資金及時到位，并對資金的使用情況進行檢查。
第七條在項目建設過程中，項目建設方必須按合同確定的建設規模、建設內容、建設標準、質量和工期執行，不得擅自變更，也不得將項目肢解分包，否則按違規和違約處理。
第八條bt項目建設總投資應以批準的項目初步設計概算與施工圖預算為依據。bt項目建設期間不計利息和回報，項目回購期限原則為自項目竣工驗收之日起1年以上。回購資金支付完畢,bt項目所有權即由政府取得。
第九條建設項目驗收合格后，項目建設方與項目責任單位簽訂工程移交手續，自工程竣工驗收備案之日起，項目責任單位即進入項目的使用期，項目建設方即進入保修期。
第十條bt項目回購總價以縣審計局審計報告為準，作為確定項目建設方實際投資的依據。縣審計局國家項目審計中心應依法對重大bt項目進行全過程跟蹤審計。
第十一條縣金融辦、發改委、財政、建設、監察、審計等政府職能部門要根據各自的職責，加強對bt項目建設過程監督檢查，確保項目建設規范運作，早日建成投入使用，提高投資效益。
關鍵詞 建設項目 工程造價 內部審計 跟蹤審計
中圖分類號：F407.9 文獻標識碼：A
工程建設項目投資的有效控制是工程建設管理的重要組成部分，就是在投資決策階段、設計階段、建設項目發包階段和建設實施階段，把建設項目投資的發生控制在批準的投資限額以內，隨時糾正發生的偏差，以保證項目投資管理目標的實現，以求在各個建設項目中能合理使用資金，取得較好的投資效益和社會效益。一直以來，工程建設項目采用的是竣工決算審計模式，這種審計模式存在一定的片面性和滯后性。
目前，為了有效控制和合理確定工程建設項目的造價，提高工程建設效益性，很多建設單位在大力推行建設項目監理的同時，逐步引進了工程建設項目跟蹤審計方法。但在實踐過程中，由于存在著審計工作量大、審計成本高的缺陷，跟蹤審計并未被廣泛推行。因此，如何在當前內部審計資源不足的情況下，創新跟蹤審計工作方法以提高審計效率、節約審計成本、降低審計風險是一個亟待解決的問題。
一、跟蹤審計的概念、原則及審計風險導向的融入
（一）跟蹤審計的概念。
跟蹤審計是指審計人員依據法律法規旨在提高被審計對象的績效（這里的績效既指經濟效益，也指被審計對象的合規性、合法性等），對工程建設項目各個環節進行全面和及時的審計監督， 進行適時評價、持續監督和及時反饋的一種審計模式。跟蹤審計將過去簡單的竣工后被動審計或分段監督變為事前主動的、有計劃的對建設工程項目從可行性研究、立項、初步設計、施工圖設計、施工、竣工結（決）算等諸多環節，進行事前、事中、事后的咨詢、鑒證和監督，能有效控制和規避投資風險，提高投資效益。
（二）跟蹤審計的原則。
工程項目建設是一個由多方參與的綜合性活動，需要各項目參加者相互配合協調，使各項工作形成合力，確保項目建設順利進行。因此，在開展跟蹤審計工作時，必須明確工作目標，合理定位，開展工程跟蹤審計工作應遵循下列原則：一是服從項目總體建設目標。工程項目建設目標包括進度、功能（質量）和投資，跟蹤審計時必須明確具體要求，圍繞工程項目建設目標開展工作，同時加強對各建設目標分析和評價，做好各建設目標的平衡與優化。二是以投資控制為中心。建設項目審計的主要目標是控制投資，因此在進行跟蹤審計時應緊緊圍繞這個中心開展，監督建設資金的運用、投資的控制情況，同時，應用價值工程理論，對設計方案和施工方案進行優化，提出合理化建議，以最大限度地發揮投資效益。
（三）審計風險導向的融入。
在工程建設項目跟蹤審計中，往往是以全面控制為依據進行審計資源的配置，忽略了建設項目重點風險控制點，這就會造成審計資源在不同的審計風險領域得不到恰當的配置，使得審計效率降低。而融入風險導向可以彌補這種不足，在對被審計單位的整體風險評估的基礎上，優化審計資源配置，有針對性地編制審計工作方案、設計審計程序，合理制定審計計劃，有效收集審計證據，從整體上降低審計成本、保證審計效果、提高審計效率，最后通過審計提出審計整改意見或建設性的審計建議，并進一步采取后續審計的形式來落實審計意見或建議，以達到為組織增加價值的目標。
二、跟蹤審計的內容和方法
（一）建設項目前期準備階段的審計。
1、對項目建議書的審計。
項目建議書在編制前審計就要介入，要審查對建議書中提到的項目是否符合投資方向，如果符合就要對項目建議書中的具體內容進行審計如：建議的必要性和依據；批建規模、地點的初步設想；建議條件、協作關系；投資估算、資金籌措；項目進度效益評估等，審查其是否真正客觀實在地進行了闡述，倘若與事實不符必須立即提出停止行為的建議，力爭將事情處理在萌芽狀態。對于項目的建議依據可采取重點審計的方式。
2、對可行性研究的審計。
項目被批準后，就可進入可行性研究階段，在這個階段審計要積極主動去參與，瞄準每個步驟，是否進行了實地調查、勘察，各種數據資料是否準確，來源是否可靠，是否有符合規定的依據，也就是說可行性研究的主要內容不能放松一點，這將關系到項目是否能實施，是否能發揮作用的大問題。同時還要注意項目環保評價手續是否齊全。
3、對初步設計、施工圖設計及工程預算的審計。
為了不影響項目的正常運營，可待初步設計、施工圖設計及工程預算的編制做完后再進行審計，這個階段要緊緊結合可行性研究報告進行，要看初設內容是否全面，是否在編制預算中正確使用定額，檢查預算的編制是否漏項，是否是最合理的方案，看圖紙是否為具備資質的單位設計，是否經過圖紙、預算審查。
4、對內部控制制度的審計。
健全而有效的規章制度是加強管理、協調運行、規范操作、提高效益的重要保證。重點檢查是否建章立制，制度是否完善，是否存在不相容職務未分離、職責權限不明確、未形成制衡機制等情況。通過審計，幫助完善制度，從源頭上加強項目控制，提高建設管理水平。同時經常性地對規章制度執行是否有效進行跟蹤，防止制度形同虛設，避免出現大問題。
5、對征地拆遷情況的審計。
征地拆遷關系群眾的切身利益，也是工程建設項目正常運營的一個重要因素。主要審計其程序是否合法、手續是否完善、政策是否公開、標準是否到位。通過審計，要讓補償執行到位，要對存在的問題和需要完善的方面提出審計意見和建議。
6、對招標投標情況的審計。
對建設項目招投標的審計，是跟蹤審計的一項十分重要的內容。主要對招標文件、評標辦法的內容是否合法、合規進行審核，及時發現錯誤，提出完善、修改意見，避免執行過程中發生爭議和損失，如：對招標文件中有關投資控制方面的條款，對招標機構起草的招標文件草案、對工程量清單中的錯項、漏項等；對招投標的過程進行審計，及時糾正過程中存在的不規范行為，促進工程招投標工作的公開、公平、公正。
7、對工程合同的審計。
加強對合同條款的審查，即在正式合同簽訂前，審查合同具體條款的合理性、合規性。重點審查合同與招投標文件內容相矛盾的條款、補充條款和注意事項等，促進合同條款完善，防止因合同內容有誤或遺漏而造成建設資金的損失浪費。加強對合同履行的監督，即在合同簽訂后，注重監督合同雙方嚴格執行合同條款，維護合同的嚴肅性和雙方的合法權益。審查有無違法轉包和違規分包的現象，糾正違反合同條款和執行合同不到位的行為，促進嚴格履行合同。
（二）建設項目實施階段的審計。
1、對施工準備階段的審計。
施工準備階段是項目建設的前期工作之一，主要把握好項目法人質量控制、監理工作，涉及施工單位各方面的問題。項目法人質量控制是否通過資質審查，按法定的招投標程序選擇了勘測、設計、施工、監理單位并實行合同管理，各種合同是否規范、合法有效，是否建立了質量管理制度，是否組織了設計與施工單位的設計交底。審計監理單位是否有相應資格等級證書，所派監理人員是否有崗位證書，是否對施工單位圖紙進行了簽發，是否對施工單位組織設計和技術措施進行過審查。審計設計單位是否有承擔相應資質勘測設計能力。設計單位是否將經過會審后的資料做過技術交底。設計質量是否滿足工程質量、安全需要的規范要求。大中型工程設計單位是否派代表到施工現場。審計施工單位是否有承攬相應施工任務的資質，施工單位是否制定了完善的質量責任制考核辦法等。
2、對材料、設備采購情況的審計。
審查應該由政府采購的項目是否實行了政府采購，材料、設備采購以及材料差價調整有無相應的管理辦法，是否得到嚴格執行，采購價格的確定是否合理。通過審計，促進規范選擇供應商，比價確定價格節省投資，預防腐敗現象產生。
3、對項目施工階段的審計。
項目施工階段的審計要把握好設計單位、監理單位、項目法人的代表是否按規定到位；各個部門的管理措施資料是否到位；實際施工單位是否與合同單位一致，工程的分包是否經過建設單位按規定認可的原則辦理，對工程質量事故，施工單位是否有報告，是否保護現場并配合處理。主要材料是否有合格證、質保書，隱蔽工程的有關圖片、文字資料是否齊全；有關工作日志、施工資料是否齊全；施工單位的安全防護措施是否到位；設計變更是否按程序辦理；工程預算款及結算是否按合同辦理；屬政府采購的項目是否按相應的規定辦理。這個階段是一個非常關鍵的時期，關系到工程質量好壞，審計質量高低的問題，對審計評價有相當高的參考價值。
4、對設計變更情況的審計。
工程通過招標投標后，設計變更成為影響工程造價的主要因素。
目前建筑市場競爭激烈，施工單位往往以低價中標，然后通過施工過程中各種變更的機會不合理增加造價，以彌補低價中標造成的損失。因此，對設計變更的審計是跟蹤審計的一個重點，審計主要應對設計變更的合理性、經濟性乾審查，審查設計變更手續是否齊全、變更理由是否充分，以及是否有利于節約投資和保證質量。特別是對隱蔽工程，要盡量對真實性做到“心中有數”，檢查監理工程師的簽證，防止弄虛作假。
（三）建設項目竣工決算階段的審計。
1、對試運行工作的審計。
項目建成后的試運行工作，審計要跟蹤把握好是否具備試運行的條件，是否存在安全隱患，試運行是否達到原設計的要求，運行記錄是否齊全結果如何。
2、對竣工驗收階段的審計。
竣工驗收階段的審計要把握好是否按分項驗收、階段驗收和竣工驗收進行；是否按預驗收和驗收的程序辦；驗收的竣工報告、圖紙、文件是否齊全；是否及時辦理了交接，竣工財務決算是否合規，對工程節超情況以及剩余資產是否妥善處理。是否有批準后的驗收申請；驗收中設計、建設、施工監理、地方質檢部門、管理運行單位以及計劃審計、檔案等專業人員是否齊全；驗收中提出的問題是否按規定進行處理。這是項目建設的歷史資料，一定要通過審計工作將歷史的珍藏資料收集齊全，妥善保存。
3、對竣工決算的審計。
檢查工程結算和工程財務資料，核對甲乙雙方材料決算表，超、欠材差計算是否正確，結算憑證是否合法。檢查工程庫存物資的財務處理是否合規。檢查待攤投資的真實性、合法性，工程建設配套設施費用支出、貸款利息和資金占用費是否真實，其分攤是否合理，有無擠占工程投資支出；審查各種非正常損失費用的真實性，核銷有無經過有權部門審核批準；已攤銷待攤投資是否真實、合理，投資決算報表中相關數據是否配比。檢查建安工程投資真實性、合法性，審查竣工圖紙及相關資料的真實性，審查竣工資料與實物是否一致；依據竣工圖紙、工程簽證資料和工程量計算規則，細致、認真地審核、復算工程量，確定工程量的真實性，以及工程定額套用與取費或者應用投標單價的準確性。審查合同中關于工期、質量等獎懲條款的實際執行情況。檢查建設項目基建收入、節余資金，重點檢查建設期間收入的形成和工程投資節余資金分配比例的真實性、合法性。檢查建設項目交付使用資產，主要檢查“交付使用資產總表”、“交付使用資產明細表”，核實交付使用的固定資產是否真實，是否辦理了驗收手續和交付的遞延資產情況等。檢查尾工工程，重點檢查建設單位預留建設項目未完工程投資的真實性和合法性。
（四）后續審計。
后續審計是指對工程建設項目跟蹤審計過程中，出具的中期審計報告所涉及的審計發現問題和建議進行后續跟蹤落實，以確認管理層是否采取了風險防范和控制措施。通過后續審計可以根除被審計單位風險病灶，使風險預警作用更加反映充分和有實效，真正發揮風險導向的作用。
后續審計工作安排要堅持風險導向和實事求是原則，應區分不同情況：應根據糾正措施的復雜程度以及相關規定來確定落實糾正措施所需要的期限；對已經糾正的各種控制風險和已經實施的各項改進措施的，要針對其有效性進行重新評估。
另外， 整個過程審計后按審計報告的要求要盡快形成審計報告并與有關方面多溝通，同時還要抓好報告中提出問題的處理和落實。
三、跟蹤審計應注意的幾個問題
（一）完善審計人員的構成，建立跟蹤審計管理機構，健全和完善跟蹤審計的法律法規。
組建審計管理機構是保證內部審計質量的關鍵。工程建設項目跟蹤審計是對建設項目全過程審計，是多學科知識的應用，一般應由較高理論基礎和豐富實踐經驗的財務、工程、法律人員組成。單位應依據《審計法》和《審計實施條例》等固定資產投資相關審計的法律法規制定與此相銜接的項目管理制度、財務管理制度，為跟蹤審計人員提供具體的工作依據和指導。審計人員應在項目現場設立辦公場所，與相關單位建立定期例會制度，及時了解掌握項目有關情況，提出審計意見，并且作好會議記錄。
（二）跟蹤審計過程中資料積累要詳細。
審計人員應深入施工現場，掌握工程進展、變更等真實情況，了解工程建設中涉及有關技術問題，熟悉工程量計量規則以及有關費用的測量辦法，并且作好相關記錄。在項目施工中，對有些事后又無法審計取證的，應把其施工過程確定為審計重點。并注意收集相關資料，定期對施工單位完成工作內容、工作數量、工作質量進行核實，出具審核意見，作好審計工作底稿。
（三）合理定位跟蹤審計介入的深度。
在跟蹤審計中，要做到依法審計，客觀公正。建設項目跟蹤審計以完善項目管理機制為目的，作為第三方參與項目建設的過程，不從事建設管理、施工、監理的具體工作，而是履行對上述工作的監督職能，促使工作規范。跟蹤審計中發現問題，應及時與建設單位取得聯系并以書面形式反映，而不直接干預相關建設工作。應重視與施工單位之間的溝通，重視作好審計宣傳工作，使被審計單位了解跟蹤審計的程序、內容及應配合的要求，自覺接受審計。在審計的每個重大環節中，審計人員內部要及時碰頭開會，集體研究解決，及時與建設單位溝通，不留任何疑點和隱患。審計過程中，審計人員要與甲方、乙方、監理多溝通，以事實為依據，以法律為準繩，既要客觀公正、堅持原則，也要注意工作方法，最大限度的使工程造價得到準確反映。審計結果在得到甲乙雙方共同確認后，審計人員出具審計報告，審計報告中除了寫明審計結果、核減（增）額，還應把一些特殊事項交代清楚。
（作者：任職于鄭州雁鳴湖城市開發投資有限公司，注冊會計師，注冊稅務師，研究方向：房地產財務管理及審計）
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[3]馬賢明、鄭朝暉，現代風險導向審計探討，審計與經濟研究，2005.1，9-10.
一、高校工程投資項目前期階段審計內容
(一)工程項目立項決策階段審計內容審查投資立項決策程序是否規范、有效，要重點審查項目建議書審批、可行性研究報告審批和初步設計審批是否嚴格遵守審批程序；是否對項目立項、可行性研究按規定進行了論證，論證依據是否正確，是否實事求是；項目建議書、可行性研究報告、初步設計等有關文件的編制、審批是否按規定程序進行，是否符合國家產業政策及規定，有無越權審批的現象；項目立項、投資計劃是否按現行分級管理的規定具備合法手續等。
(二)工程項目設計階段審計內容一是設計單位選擇合法性、合理性的審計。審計是否按相關法規選擇設計單位，有無存在弄虛作假、人為干擾的現象發生；審查設計單位的資質是否符合項目要求，有無掛靠、轉包現象。二是設計基礎資料的審計。審查有無經批準的項目建議書、可行性研究報告和相關報批文件；有無地質勘察技術資料、環保、規劃、消防、抗震、衛生等設計依據資料，預防設計質量隱患。三是設計方案的審計。審查設計規模、建筑面積是否符合批準的標準；審查設計方案是否符合適用性、經濟性和美觀性的要求。四是設計圖紙的審計。審查結構的安全性和可靠性；建筑結構有無自相矛盾的地方；審查各專業圖紙的銜接是否合理，各專業預埋件、預留孔有無錯誤；審查給排水、強弱電和其他智能化系統是否合理、齊全；審查圖紙有無相關人員的簽字，單位是否蓋章；審查設計圖紙的深度是否達到了各設計階段的要求，是否符合國家和行業、地方的有關規定、技術規范的要求；審查圖紙是否符合國家現行制圖標準和有關設計規范的要求；審查驗證概算、預算的真實性。五是設計收費的審計。審查合同中規定的設計收費是否按相關法規計取，有無違規現象的發生。六是設計質量保證體系的審計。審查設計單位對項目的設計工作是否有一套保證設計質量的責任體系，是否建立了內部專業交底及專業會簽制度；審查圖紙是否有負責人的校核，單位蓋章是否有被委托單位的簽章。
二、高校工程項目招投標階段審計內容
(一)招標條件與標底審計招標條件的審計主要包括：施工圖紙是否完善；招標申請是否已辦理；三通一平等施工條件是否已具備；各項目申批手續是否齊全等。招標標底的審計主要是審計工程項目標底的真實性，審計工程項目標底是否能準確地反映社會平均價格水平。
(二)招標投標程序合法、合規性審計主要審計招標公告、投標邀請書、招標文件、投標文件是否按規定辦理；審計招標投標的有關文件、資料是否合法、真實；審計招標投標當事人和其他行政監督部門有關招標投標的行為是否符合法律、法規規定的權限、程序；審計資格預審、開標、評標、定標過程是否合法以及是否符合招標文件和資格審查文件等規定；審計評標委員會是否由相關法規規定的技術、經濟專家組成等。
(三)投標單位資格、資質等級、報價、施工方案與質量保證措施等情況的審計主要包括：投標單位的資質等級是否符合招標文件的規定；投標單位的信譽是否可靠；是否存在排斥其他潛在投標人的違規行為等。投標的審計則主要審計各投標報價、工期、施工方案和質量保證措施的合理性、真實性。
(四)審計中標結果的執行情況審計合同及其有關文件是否按招標文件及相關文件執行，是否存在中標后修改原投標內容，是否有事后協定等侵害國家利益的違規行為等。
三、高校工程投資項目建設期階段審計內容
(一)工程資金籌集與使用審計內容工程資金籌集和使用審計的內容主要有：檢查工程資金是否及時足額到位，使用是否合規，有無轉移、侵占、挪用建設資金的問題；檢查工程資金的各項開支標準是否超標，是否存在浪費；檢查工程資金的籌集、撥付的情況，有無因資金原因影響工程工期，內容包括資金成本率等。各高校可配備造價工程師或預算員，充分發揮其在投資控制中的作用，對資金的運作進行監督，每月對工程的形象進度、完成的工作量進行工程進度款的審核支付，嚴格控制超預算支出，進而最大限度地減少損失浪費。
(二)工程承包合同審計內容施工合同是工程項目各項費用支出的依據，其審計的內容主要包括：工程項目是否已經列入年度建設計劃，是否根據國家規定的程序和有關投資計劃簽定；合同中是否具備工程名稱、地點、范圍、內容、工程價款及竣工日期；雙方的權利、義務和一般責任；工程質量要求、檢驗和驗收方法；設計變更；竣工條件和結算方式等內容；違約責任及處置方法等；合同是否注明工程的竣工驗收，對建筑安裝合同進行審計時，還應仔細審查施工方的資質證書，批準開工文件和開工許可證等。
(三)工程施工管理審查內容施工管理審查的內容有：審查項目是否實行項目法人責任制，項目法人在項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、償還債務和資產的保值增值過程中是否實現了責、權、利的統一；對實行資本金制度的項目，審查資本金是否按規定進度和數額及時到位，是否按規定用途使用，有無弄虛作假，挪用或抽逃資本金問題；工程項目有無隨意擴大規模，提高工程標準，突破初步設計概算的情況；工程的進度是否和設計的要求一致，計劃的工期是否合理；工程質量是否經過國家質量檢測部門的評定，是否符合工程的設計要求；加強簽證管理，審核簽證的真實性、合法性和有效性。
四、高校工程投資項目竣工后審計內容
(一)工程結算與工程決算審計內容檢查建設單位是否及時辦理工程決算，檢查工程價款結算與實際完成投資的真實性、合法性及工程造價控制的有效性。根據竣工圖紙審查工程量的計算是否符合計算規則；分項工程預算定額套選與定額基價的換算是否正確；設備、材料用量是否于與定額含量或設計含量一致；材料價款是否按國家定價或市場價計取；工程取費是否執行相應公式計算基數和費率標準。在此基礎上，重點檢查對工程項目的價格產生影響的以下事項：工程實施過程中發生建筑經濟政策的變化情況；工程材料和設備價格的變化情況；設計變更、現場簽證和補充合同的內容。
(二)項目財務收支核算審計內容主要審查財務報表的真實性，負責項目會計核算的組織機構是否健全，是否貫徹執行國家法規和會計制度；是否嚴格按照概算口徑及有關制度對建設成本正確歸集，單位工程成本是否正確，生產費用與建設成本是否混淆；有無將不合法的費用擠入待攤費用；是否按照國家規定及時、足額計提和繳納稅費；往來款項是否真實、合法；建設項目交付使用產核算是否規范；有無“賬外賬”違紀情況等。
五、高校工程投資項目全程跟蹤審計程序
(一)確定審計項目高校工程投資項目績效審計屬非定期審計，其審計目標和現有審計資源的有限性及我國現階段審計工作的中心任務決定了不可能也沒有必要對每一項高校工程投資項目都進行審計，因而首先要對審計項目進行選擇。選擇審計項目時，可以選擇投資額大、對高校經濟環境影響大、群眾關注度高的實施項目。
(二)組織審計人員確定審計項目之后，要根據項目的類型特點，選擇具備相關審計經驗的審計人員，同時還需選派具有項目專業知識的專業人士。如有必要，還可外聘相關專家，包括統計類、工程經濟類、環保類專家幫助完成審計任務。確定審計組成員后，應根據所審計項目的特點及所屬行業的特點對審計人員進行培訓，學習專業知識。
(三)制定審計方案審計方案是對整個審計工作的預先規劃，是檢查審計工作進度和質量成果的依據。審計方案應明確績效審計的目標要求、重點范圍、人員分工及時間安排情況。審計方案設計制定合理與否，直接影響到整個審計的效率及審計的風險。因此，審計方案須充分考慮項目的行業特點、項目的社會背景、高校工程項目績效審計的目標及被審計單位的內部控制制度情況。
第二條本辦法所指災后重建項目是指納入實施規劃、使用災后重建資金、需要原址或異地重新建設的項目，包括城鎮公用設施、農村建設、基礎設施、產業重建、公共服務設施、市場服務體系和生態重建項目(不包括城鄉居民住房重建)。一般性維修加固項目，納入政府采購組織實施。
第三條災后重建項目分為政府投資重建項目和企業投資重建項目，實行分類管理。全部或部分使用（不含貼息資金）中央重建基金、地方財政資金、利用國外緊急貸款資金、對口支援和社會捐贈資金的重建項目，按政府投資重建項目管理，實行審批制。工商企業利用自有資金、銀行貸款和貼息資金實施的重建項目，按企業投資重建項目管理，實行核準制或備案制。
第四條災后重建項目必須是納入災后重建實施規劃的項目，各級各有關部門要做好實施規劃、重建項目和資金安排的銜接，嚴禁災后重建資金安排實施規劃外的項目。
第五條發改部門負責災后重建項目審批、監督管理、協調服務等工作。財政部門負責災后重建項目政府采購活動和資金財務活動的監督管理。審計部門負責政府投資資金的執行情況、竣工決算的審計監督。監察部門負責對災后重建項目實行行政監察。督辦室、經委、規劃建設、國土、環保、農業、林業、水利、畜牧、教育、文化、衛生、體育、交通、國資、統計等有關部門，按照各自職能對災后重建項目進行管理和監督。
第六條各縣區人民政府、市級有關部門、**經濟開發區管委會、市天然氣綜合利用工業園區管委會是項目責任主體，按照分級管理的原則，負責項目建設、竣工驗收、后評估等環節的組織落實和推進工作。
第二章項目審批
第七條政府投資重建項目應嚴格履行基本建設程序，主要包括項目可研報告、初步設計、施工圖審查、招標投標（比選）以及竣工驗收、項目決算審計和固定資產移交等。
第八條根據省發改委批準的年度實施計劃和《關于規范災后重建項目管理權限的通知》（**發改投資〔**〕580號）及市發改委《關于規范災后重建項目管理權限的通知》（廣發改投資〔**〕137號）的規定，投資主管部門按審批權限先行核實項目建設性質、核定項目建設內容、審查項目建設規模。對需報省審批的災后重建項目，按省有關規定執行；對市縣（區）審批權限范圍內的災后重建項目，由投資主管部門和相關部門根據項目要求，對政府投資重建項目的可研報告、實施方案、概算投資及初步設計進行審批。
第九條鑒于實施規劃已經市政府審定并報省備案，災后重建項目實施較為緊迫，按照特事特辦的原則，應合理簡化項目審批或核準手續。投資主管部門原則上不再審批項目建議書，規劃建設、國土、環保、水利等有關部門依據實施規劃辦理相關手續。
需變更災后重建項目建設性質、建設內容、建設規模和投資估算的，應編制項目建議書，由投資主管部門按權限審批。重大事項報市政府審批或報省發改委審定備案。
對口援建項目的審批，可以參照省發改委、省經委《關于印發審批地方政府投資項目的有關規定（暫行）的通知》（**發改投資〔**〕440號）的規定，由市投資主管部門審批項目建議書，其它審批程序由受援縣投資主管部門負責審批。屬于港澳援建項目的，按相關規定執行。
第十條按照國家和省的相關標準，政府投資重建項目應合理確定主要建設內容和建設規模，實事求是核定項目投資，嚴禁不切實際、貪大求洋和搞“半拉子”工程。
第十一條政府投資重建項目應編制可研報告、初步設計并履行審批手續。審批部門在審批項目時，應組織專家或委托社會中介機構進行評審。根據項目實際情況，凡可研報告達到初步設計深度要求的，由投資主管部門和相關部門對可研報告和初步設計聯合審批。
第十二條對于量大面廣、單個投資規模較小的農業生產設施、鄉鎮衛生院、計生站、文化站、派出所、司法所、人民法庭、勞動保障所、社會福利機構、村級公共服務場所、災害治理和生態修復等項目，可集中打捆、分類編制可研報告，由投資主管部門審批。
第十三條重建項目的選址意見、規劃許可、環境評價、土地審批等相關手續，應按有關規定從速辦理。對原址原規模重建的項目，從簡辦理國土、環保手續。
第三章項目招標投標
第十四條災后重建項目招標投標活動，必須嚴格執行招投標法律法規和規章制度，遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則，加強管理、規范程序、簡化手續、提高效率、明確責任、強化監管。
第十五條本辦法第二條規定的災后重建項目，應嚴格按照《**地震災后恢復重建條例》第五十二條之規定實行政府采購。符合招投標條件的項目，要嚴格按照《中華人民共和國招標投標法》和四**省人民政府《關于災后重建國家投資工程建設項目招標投標工作的通知》（**府發〔**〕21號）的規定執行。對應急或特殊的建設工程，經上報市審批同意后可采取嚴格的應急邀標比選辦法進行。
第十六條從嚴掌握不招標不比選應急工程范圍。應急工程的確認應嚴格按照**府發〔**〕21號和市政府《轉發省人民政府關于災后重建國家投資工程建設項目招標投標工作的通知的通知》（廣府發〔**〕31號）文件規定的范圍和辦法執行。
第十七條所有災后重建工程的項目業主和相關部門應在事后15日內將項目招投標情況通過網絡報省發改委和省監察廳（省招監辦）備案，各縣區發改和招監部門要共同做好信息公開網絡報送備案工作。
第十八條各級各有關部門要認真履行招投標監督執法職責，加強對災后重建項目招投標的監督管理，各司其職，密切配合，要定期、不定期地對招投標執行情況進行隨機抽查，對發現的問題要從重從快查處，確保災后重建工程建設的質量。
第四章項目資金管理
第十九條參照財政部、國家發改委《關于中央財政地震災后恢復重建基金安排和分省包干方案的請示》（財建〔**〕701號）的規定，財政會同發改部門應分類研究制定同級災后重建資金匹配原則和平衡方案。
第二十條政府投資重建項目原則上必須進行預算評審。各級財政評審機構對項目工程預算進行評審，財政部門根據評審報告下達項目工程預算。如項目不具備預算評審條件或使用財政性資金較少的經同級財政部門審定并報同級政府同意后可實行政府采購。預算審定額作為招標（采購）最高控制價（標底）和財政撥款的依據。若項目已在實施過程中，對實施內容進行調整的，則評審其調整的部分。
第二十一條嚴格按批準的初步設計進行施工圖設計，施工圖設計預算不得超過已批準的投資概算。確需超過的，按規定程序報批準后方能實施。
第二十二條項目主要施工合同和貨物、工程及服務采購合同在簽訂前應報同級財政部門征求意見，正式合同在簽訂七個工作日內報財政部門備案。
第二十三條災后重建項目資金實行“分級負責、專戶儲存、專帳核算”管理。各級財政部門要嚴格資金撥付程序，堅持按工程建設進度撥款，對納入政府采購的項目資金通過采購專戶撥付。
（一）對政府投資重建項目，由項目建設單位根據項目建設的進度提出申請，項目主管部門審核簽章后，報財政部門審核撥款；但一次性資金安排原則上不超過實施規劃中中央基金的50%；
（二）對一般維修加固在具備相應資料（維修加固方案及概算等）并經有關部門審核簽章后，報財政部門審核撥款；
（三）工商企業恢復重建財政貼息資金的申請按照財政部《關于印發**地震災后恢復重建貸款中央財政貼息管理辦法的通知》（財金〔**〕97號）的規定執行；
（四）災后恢復重建項目累計使用各級政府投資資金1000萬元以上（含1000萬元）的投資項目納入省重大項目監管。撥款程序按重大項目撥款程序辦理，即建設單位根據項目建設進度提出申請，項目主管部門簽章，監管員或監管機構核實后，財政部門審核撥款；
（五）財政部門在辦理工程竣工決算前，按財政性投資總額15%預留工程尾款，待竣工財務決算審查結論確定后再予以清算；
（六）工程建設結束并辦理了竣工財務決算的項目，建設單位應將結余資金按照投資來源比例返還投資方。屬于財政性資金投資的返還部分要及時上繳財政部門，由發改、財政部門提出意見，并經同級政府批準后用于其他災后重建項目；
（七）建設單位要認真落實基本建設會計制度，規范災后重建項目會計核算。對災后重建資金原則上實行專戶、專帳、專人管理。
第二十四條政府投資重建項目有下列情形之一的，財政部門應暫停撥款：
（一）未按規定履行基本建設程序或招投標、政府采購等各項規定的；
（二）未按批復的建設規模和標準進行建設的；
（三）未嚴格執行基本建設相關的各項財務管理制度的；
（四）項目單位弄虛作假、套取災后重建資金的；
（五）其他違反國家法律、法規和本辦法規定的行為。
第二十五條項目建設結束后，項目建設單位要及時編制項目竣工財務決算，報送同級財政部門進行批復，財政部門對災后重建項目竣工財務決算實行“先審核、后審批”的辦法，即先由財政投資評審中心等機構審核，后按規定程序進行批復。
第五章項目實施
第二十六條堅持總體規劃、分步實施。對政府投資重建項目，要統一規劃，根據資金落實情況合理確定建設內容，堅決杜絕半拉子工程和胡子工程。
第二十七條堅持分類實施。對可以分解落實到縣級行政區域的城鎮建設、農業生產和農村基礎設施、公共服務、社會管理、防災減災、生態修復、環境整治和土地整理復墾等重建任務，主要由縣（區）政府組織實施和管理；對交通、能源、重大水利工程和重點企業，按隸屬關系由縣（區）以上有關單位組織實施。對于技術要求低、勞動密集性的重建項目，要廣泛采用以工代賑方式實施，對擬采用以工代賑方式實施的項目，由縣（區）人民政府批準后實施。
第二十八條各級黨政機關、社會團體、監管機構和事業單位的辦公業務用房項目，應打破系統、部門之間界限，盡可能實行集中建設。
第二十九條政府投資重建項目實行公示制。項目批準單位、建設規模、總投資及資金來源、施工進度計劃等情況，應在施工現場顯著位置予以公示。同時，要在市縣（區）新聞媒體進行定期公示，主動接受社會各界和群眾監督。
第三十條建立災后重建項目進展情況報告制度。按照省發改委《關于建立災后恢復重建項目進展情況報告制度的通知》和補充通知（**發改項目〔**〕718號和**發改項目函〔**〕960號）及市抗震救災資金物質監督檢查領導小組《關于切實加強災后重建項目資金監管工作的通知》（廣震監發〔**〕16號）要求，實行周報和月報制度。
第三十一條政府投資重建項目嚴格按照批準的建設內容、建設規模、建設標準、投資概算來建設。公共服務設施要根據資金來源優先啟動主要功能建設，嚴禁負債重建。項目實施過程中，不得擅自變更設計或調整概算投資，應嚴格執行涉及變更管理的有關規定，突破原工程可行性研究范圍的重大設計變更，必須報原項目審批部門審批。
第三十二條災后重建項目要嚴格執行工程質量安全有關規定，確保重建工程質量合格。
第六章項目稽察
第三十三條根據省稽察辦《關于加強全省災后恢復重建和新增中央投資項目監管工作的通知》（**項目稽察〔**〕5號）要求，重點對工程招標投標、資金使用管理、工程質量、工程建設進度、項目概算控制、項目竣工驗收等進行檢查稽察。
第三十四條災后重建項目稽察可采取定期稽察或不定期稽察、全面稽察或專項稽察等方式。根據實際需要，發改部門可以會同監察、財政、審計以及有關行業主管部門聯合進行稽察，也可以聘請有關專業技術人員參與稽察，或者委托有資質的機構對某項內容進行檢驗和鑒定。
第三十五條項目稽察除正常工作經費外所發生的專項經費由同級財政核撥。稽察機構不得向被稽察單位收取任何費用。
第三十六條建設項目稽察結束后，應當及時作出稽察結論。對稽察中發現的一般問題，由發改部門下發整改意見書，要求被稽察單位進行整改；對發現的較嚴重問題，下達整改通知，責令限期進行整改；發現的重大問題，及時上報同級政府。
第三十七條被稽察單位接到意見書或者整改通知后，應當按照通知要求進行整改，并向發改部門報告整改情況。發改部門應當督促被稽察單位進行整改，并根據被稽察單位報送的整改報告進行復查。
第三十八條對被稽察單位存在嚴重問題或者接到整改通知拒不改正的，予以通報批評，責令暫停建設項目或者暫停責任單位新項目的審批。涉及其他有關部門管理職權的，可以建議有關部門暫停撥付工程款，凍結、回收國有投資。
第三十九條對在稽察過程中發現嚴重問題涉及的有關人員，應當及時向有關部門通報；有關部門接到通報后，應當對責任人予以調查處理。
第七章項目竣工驗收及后評估
第四十條政府投資重建項目建成后，應及時完成工程結算和竣工決算，組織竣工驗收，根據財政部門批復辦理固定資產移交或登記。未經竣工驗收不得投入使用。
第四十一條按照項目分類實施的規定，分別由各級行業主管部門和投資主管部門組織竣工驗收，市對縣（區）部分項目進行抽查。
第四十二條項目竣工驗收應當具備驗收條件，主要對項目建設任務完成情況、項目建設質量情況、項目資金到位及使用情況、竣工決算情況、檔案資料情況和項目管理情況進行檢查。
第四十三條項目建設達到驗收標準，應作出驗收合格結論；對存在問題或未通過驗收的，驗收組須提出書面整改意見，限期整改。整改結束后，再申請組織驗收。
第四十四條投資主管部門會同行業主管部門應對項目建設進行后期評估，必要時也可委托具有資質的社會中介機構進行后評估。
第八章項目審計
第四十五條災后重建項目必須依法由審計機關組織審計，任何單位和個人審計不能代替審計機關的審計。
第四十六條審計機關根據情況，對以下內容實施審計監督：
（一）對投資項目總預算或概算的執行情況，年度預算的執行情況和項目竣工決算進行審計；
（二）對災后重建項目建設資金來源程序和其他前期工作以及建設資金管理、使用情況進行審計；
（三）對工程造價進行審計，重點審計工程造價結算的真實性、合法性、合規性；
（四）根據需要對勘察、設計、施工、監理、采購、供貨等方面招投標、工程承發包情況，以及與上述工作相關的財務收支情況進行審計；
（五）對設備、材料的采購、保管、使用和概算情況進行審計；
（六）對災后重建項目建設結余資金等進行審計；
（七）審計機關依據有關法律、法規和規章，按計劃對災后重建項目進行全程跟蹤審計。
第四十七條各有關部門應在各自的職責范圍內，支持配合審計機關做好災后重建項目的審計工作。
有關單位應將災后重建項目的項目名稱、建設內容、規模、工程預算等有關建設資料及時報送審計機關。
建設項目竣工后，建設單位應及時向審計機關提出書面審計申請和報送完整、真實的相關資料，經審計機關審核后，由審計機關根據年度工作計劃安排審計。
第四十八條建設單位必須保證所提供的竣工結算相關資料的真實性和完整性，并承諾在審計過程中原則上不再補交其他審計資料（特殊情況除外）。
第四十九條所有災后重建項目的標書及合同中要明確約定必須經審計機關確認后方可辦理工程結算。在審計機關出具審計報告前，財政部門及有關建設單位可按工程進度撥付工程款，但最高不得超過合同價的85%。審計結束后，審計機關及時將審計報告送達財政部門和建設單位；財政及相關部門依據審計報告或審計決定辦理結算，撥付工程款項。
第五十條審計機關對災后重建項目審計后依法作出的審計報告、審計決定書，具有法律約束力，有關單位應當遵照執行。
第五十一條審計機關在審計中發現違法、違紀行為以及涉嫌犯罪的重要線索，應當及時移交紀檢、監察部門或司法機關查處。
第九章附則
第五十二條如國家、省出臺新的政策規定，以國家、省的政策規定為準。
第五十三條本辦法僅適用于**地震災后重建特殊工作時期。
一、建設項目管理審計與審計管理的內涵
(一)管理審計的涵義建設項目管理審計是建設運行期間。審計主體跟蹤建設基本程序依據國家的法律法規和相關的技術經濟指標，運用審計技術從建設項目立項、可行性行研究、設計、招投標、合同簽訂、材料采購、設計變更及現場簽證、工程進度款、竣工驗收等經濟活動進行評價和監督，同時還對項目管理部門的內部控制制度的合理性、合規性和執行情況進行評價。內部審計以幫助組織增加價值為目標，通過建設管理的內部審計，充分揭示建設項目內部組織管理存在的漏洞和缺陷，促進管理水平與投資經濟效益的提高。
(二)審計管理的涵義高效的運作來源于良好的管理，內部審計對建設項目的管理進行評價和監督十分重要，審計工作的本身也需要加強管理，才能更好地發揮內部審計為組織建設管理服務的作用。內部審計管理是指內部審計機構的負責人采用科學的管理手段和方法管理內部審計工作，充分利用審計資源，履行內部審計職責，實現審計工作目標。無論管理審計還是審計管理，最終的目標是高效率、高質量地幫助組織實現建設項目的總體目標。
二、建設項目管理審計的工作思路
(一)管理審計要以提高建設項目投資效益為核心建設項目管理目標是在保證“質量、進度、效益”和諧統一的條件下，最大限度提高資金的使用效益。咨詢與服務是內部審計的一大特色，管理審計的目標與項目管理的目標一致，投資效益審計則是貫穿管理審計的一條主線。內部審計獨立于建設項目管理過程之外，通過對項目內控制度的健全性、有效性進行檢查，對建設項目組織管理各環節進行監督與評價，評價生產力各要素的利用程度，挖掘潛力，化解管理風險，改善管理環境，建立完善的項目管理體系，從而起到降低工程成本、提高經濟效益的作用，更好地實現建設項目的總體目標。
(二)管理審計要將全過程跟蹤審計作為最有效的審計手段內部審計人員熟悉項目管理狀況，在建設項目實施和運行過程中，不斷對已完成或正在進行的經濟活動進行跟蹤審計，比事后審計更能及時地發現與解決問題，從而起到防微杜漸、事半功倍的效果。從真正意義上實現管理審計的目標。建設項目管理審計是圍繞建設程序的全過程跟蹤的審計，跟蹤審計則是建設項目管理審計最有效的表現形式。審計資源缺乏也是跟蹤審計突出的一大矛盾，內部審計機構可以借助社會力量，委托工程造價咨詢單位進行跟蹤審計，內部審計機構必須負責對咨詢單位的審計工作進行監督和管理，并由綜合能力較強的內部工程審計人員對其審計工作全面掌控。
(三)管理審計必須堅持“全面審計、重點突出”的工作原則建設項目投資規模大、工程技術復雜，參與建設的部門和單位多，有限的審計力量已無法對建設項目各個環節進行全方位的審計。因此，內部審計必須采取“全面審計、重點突出”的工作思路，選擇投資大、專業技術復雜等重點工程項目，抓住設計、招投標、合同簽訂、材料采購、設計變更及現場簽證、工程決算等對工程造價控制最有效的關鍵環節進行審計。
(四)管理審計必須將工程結算審計納入審計范圍從審計實踐來看，工程結算審計更容易暴露管理上存在的缺陷，對以后的管理工作更能起到警示和規避的作用。實行建設項目全過程跟蹤管理審計，大部分審計師誤認為投資審計的重心和時間前移，工程造價在建設過程中得到有效控制，工程結算審計被淡化，不應再作為審計重點。但實際情況是，由于管理水平的缺陷仍然無法遏止大量的設計變更和現場簽證，工程審減額居高不下，結算審計仍是一個相當復雜的過程，它仍然是管理審計中的一個重要組成部分。因此，將工程結算審計納入管理審計，內部審計人員不僅要對送審資料的真實性與完整性、結算價款正確性與合理性進行審計，還要對組織管理部門以及委托審計單位是否應盡其職責進行審計，只有這樣才能揭示管理中存在的問題。
三、建設項目管理審計的評價標準
(一)國家的宏觀層次標準與經濟指標、市場價格標準國家的宏觀層次標準包括：《建筑法》、《合同法》、《招投標法》、《政府采購法》、《稅法》等；經濟指標、市場價格標準包括：各市建設主管部門的建筑經濟指標、材料市場價格、已審計完成的工程項目經濟指標以及審計部門經過市場調查建立的材料價格庫等。這些資料雖然不具有法律依據的地位，但也是管理審計評價不可或缺的參考依據。
(二)建筑行業、地區或系統內的各種管理條例及規章主要包括工程管理方面的規定，工程計價方面的規定等，如《建設工程質量管理條例》、《工程量清單計價規范》，《建設工程價款結算暫行辦法》，《基本建設財務管理規定》，各省依據《工程量清單計價規范》的工程量清單計價項目指引、工程計價表，各省、市關于文明施工費、勞動保險費、質量監督費等規費及教育附加稅、城市維護建設稅等文件規定。
(三)建設項目的目標、內部控制制度、預算、計劃、合同等微觀性依據建設項目的目標指決策時確定的工期、質量以及投資目標；在項目實施前及過程中建立的相應內部控制制度可以作為評價項目管理活動及項目管理人員行為的依據，這些制度包括：《項目各管理部門的工作職責》、《項目施工管理及工程簽證管理辦法》、《材料設備采購管理辦法》以及《廉潔自律管理規定》等；建設單位委托咨詢單位編制的投資估算、設計概算、施工圖預算等則是評價項目投資控制的依據。
四、建設項目審計管理的實施
(一)建立審計管理控制制度強化審計內部控制是內部審計機構規范審計程序和行為，規避審計風險的重要手段之一。內審機構除對工程內審人員進行廉政教育和業務培訓以外，還必須依據《中國內部審計準則》以及《內部審計實務指南第1號――建設項目內部審計》制定完整的內部管理控制制度。如《建設項目跟蹤審計實施辦法》、《建設及修繕工程審計實施辦法》、《建設及修繕工程委托審計項目安排實施細則》、《審計工作紀律與職業道德》等。
(二)規范和監督審計程序推行項目負責制與三級復核制，審計項目實施前，要確定項目負責人，嚴格執行項目負責制。審計工作按照內部審計準則及建設項目內部審計指南規定程序實施。工程審計實行三級復核制度，即先由審計人員審計，再經審計項目負責人審核，審計處負責人審定，最后將審核無誤的審計報告報分管領導審批，審批后的審計報告報有關上層領導，發工程管理部門。內部審計工作的監督是內部審計部負責人的責任，內部審計部負責人不一定對所有的審計工作直接監督，但可以指派有經驗的內部審計人員來開展審計檢查，對于涉及金額較大和敏感的審計問題，內部審計部門負責人應直接對審計工作進行監督。監督是一個持續的過程，監督過程應從審計計劃開始，持續在審計檢查、評價、報告和跟蹤的各階段，直至審計項目的全面完成。
(三)加強社會審計的管理從風險管理角度來看，不能排除社會審計機構審計結論風險性的存在。既要利用社會審計機構的力量優勢，又要加強審計質量控制，降低審計風險。加強對委托工程審計的規范化管理，是有效預防和化解工程審計風險、提高審計水平的必要手段。內部審計機構按照規定程序負責安排委托審計事項，通過簽訂委托審計協議書，明確雙方的責、權、利，具體包括審計事項、質量標準、項目完成時限、審計資料的移交保管、審計費的計算方法與付費方式、違約責任、解決爭議的方式以及其他各項權利和義務。內審機構應派出綜合能力強、道德水平高的優秀內審人員，指導社會審計編制可行的審計方案、制定有效的審計方法、收集合法和恰當的審計依據；對社會審計作出的審計結論進行嚴格地審計復核，依據委托審計報告編寫內部審計報告，向項目管理的決策者提出審計發現和建議；按照投標承諾的審計時間、審計質量保證體系以及項目的完成情況對社會審計進行評估和考核，考核情況作為下一期集中招標選擇社會審計單位的一個評定標準。實踐證明，加強對社會審計的監督和管理，內部審計對建設投資管理發揮了不可替代的作用。
內部審計開展建設項目管理審計是政治經濟發展的必然要求和客觀趨勢，內部審計要調整、更新審計思路，緊隨現代內部審計發展步伐，及時將內部審計的工作重心轉移到管理審計和效益審計上來，并將加強建設項目審計管理作為提高審計水平，有效實現管理審計目標的一個重要手段，審出成果，審出效益，真正做到“有為”而“有位”。
參考文獻：
[1]曾慧明：《論建設項目跟蹤審計是效益審計的有效模式》，《審計與經濟研究》2005年第6期。
關鍵詞：審計獨立性 審計委托 第四方
一、引言
獨立性一直被視為審計的靈魂，是審計職業產生、生存和發展的基石。沒有獨立性，審計就不能獲得社會公眾的信任，審計的存在也就失去了意義。審計獨立性是指注冊會計師在執行審計業務、出具審計報告時，應當在實質和形式上獨立于委托單位和被審計單位，不受那些削弱或有可能削弱注冊會計師作出公正判斷的因素影響，保持超然獨立的姿態發表審計意見。注冊會計師的獨立性包括兩個方面：一是形式上的獨立，即在第三者看來，注冊會計師應獨立于被審計單位。二是實質上的獨立，指注冊會計師在審計業務過程中能夠排除任何內外因素的干擾，獨立地進行分析、推理，保持專業判斷和職業審慎來形成和表達審計意見。民間審計的獨立性一直受到社會公眾的關注，但公眾對審計界能否保持獨立履行職責仍然持有懷疑。究其原因在于，民間審計目前的審計委托模式的內在缺陷使公眾對其獨立性產生疑慮。注冊會計師從事上市公司審計需要承擔社會責任，但卻受雇于某一委托人，并從委托人那里獲得其賴以生存的審計公費。這難免不讓人懷疑，當注冊會計師與委托人觀點不一致時，能否抗拒利益誘惑，保持獨立客觀公正。審計委托模式決定了注冊會計師的經濟利益，而經濟利益的威脅又是影響獨立性的重要因素，因而審計委托模式是否科學在一定程度上決定了注冊會計師能否保持獨立性。
二、審計委托模式
(一)所有者選聘注冊會計師這是審計起源時的最初審計委托模式。隨著委托制的產生，企業的所有者(委托人)為了對經營者(受托人)進行有效監督，了解企業經營績效，于是委托注冊會計師對企業賬目進行審查，這就產生了傳統的查賬制審計。在這種審計委托模式中，注冊會計師由所有者直接選擇并決定，經營者根本無法干預注冊會計師，也就無法對其產生經濟利益威脅。這時委托人具有高審計質量服務的需求。換言之，企業所有者會在審計市場上選擇信譽度好、獨立客觀公正的注冊會計師，這種審計業務委托模式能自然地使注冊會計師獨立于企業經營者。即使是這種委托模式，也不能使注冊會計師完全超然地保持獨立。如企業在向債權人尋求信貸時，這種制度安排則不能在制度上排除企業所有者與注冊會計師協同舞弊，欺詐債權人的可能。當債權人要信賴由企業所有者聘請的注冊會計師簽署了審計意見的會計報表時，只有假定企業所有者是誠信的或注冊會計師是獨立客觀公正的。如債權人不擬信賴這種假設，則只有自己聘請注冊會計師對其審計，以鑒證其資產負債表，獲得其償債能力的信息，這樣便產生了資產負債表審計。
(二)經營者選聘注冊會計師模式由所有者直接委托注冊會計師審計，雖然解決了注冊會計師與被審計單位的獨立性問題，但有較嚴格的適用條件：企業經營委托關系明晰，投資者人數有限且人員相對穩定，投資者在對經營者實施監督和激勵時易達成一致，所有者對經營者的監督在時間上和空間上不受限制且易于做到。然而在以資本市場為紐帶，股權分散的上市公司中，這種條件已不具備。由所有者直接委托注冊會計師在理論上有可能，在實踐中卻由于交易成本過高，眾多投資者難以達成一致意見，而使其不具可操作性。盡管形式上要經過股東大會投票表決注冊會計師的聘請和報酬，但注冊會計師由管理層事先推薦，股東是不大可能親自去尋找注冊會計師的，這也就是現代公司制度的固有限制。盡管審計本質未發生改變，但審計關系委托模式變成了由被審計單位管理當局選擇注冊會計師來對自己的業績進行審計。此時的股東和其他利益相關者本可對注冊會計師施加一定影響，但由于信息不對稱及高昂的交易成本，且公眾的索賠風險是未來和不可預見的，因而其影響力遠沒有注冊會計師選擇權和審計費用支付權直接。所以在各方影響中，直接影響到注冊會計師是否有業務往來與有利可圖。審計人員對審計獨立性的保持，在某種程度上取決于審計人員與被審計客戶管理當局之間的力量博弈。雙方的均衡點決定著獨立性的保持度。在現行這種審計委托模式中，當管理當局擁有了對注冊會計師的生存需求足以產生威脅的權力時，注冊會計師就有可能放棄更高層次的需求――對審計獨立性的追求。
(三)會計報表使用者選聘注冊會計師模式對上市公司而言，以上兩種模式都存在共同的缺點，即“實際委托人”的缺位。上市公司審計服務6是公共產品。注冊會計師從事的上市公司審計服務從性質上具有公共產品的特性。一是消費的非競爭性和受益的非排他性。消費者從審計服務中獲取效用時，并不對其他人同時消費這種公共產品構成任何影響。審計服務在增加任意消費者時的邊際成本為零。二是審計結果具有較強的外部效應。社會公眾并沒有對上市公司審計直接支付費用，但其利益卻受到審計結果的重要影響。上市公司是公眾公司，其會計報告的信息使用者包括：股東、債權人、客戶、政府部門和潛在投資者等。因而，上市公司利益相關者是社會公眾，注冊會計師需要承擔對社會公眾的責任。從這個意義上來講，上市公司的實際委托人應該是社會公眾。但會計報表使用者即“實際委托人”是眾多而且分散的，他們之間協商一致來選聘注冊會計師的交易成本太高，由實際委托人委托注冊會計師對上市公司財務報表進行審計缺乏實際的可操作性。
(四)獨立第四方選聘注冊會計師模式 由所有者者或者經營者選聘注冊會計師都會對獨立性造成影響，而由所有會計報表使用者來選聘注冊會計師雖然能保證注冊會計師較強的審計獨立性，但又不具有可操作性。于是，理論界呼吁一種新的審計委托模式：即尋找獨立的第四方，由其來行使注冊會計師的選聘權。所謂第四方是既要獨立于公司所有者、經營者，又要獨立于注冊會計師，能夠站在獨立、客觀、公正的角度上維護會計報表使用者各方利益。根據第四方選擇的不同，目前理論界提出了以下兩種財務報表審計制度：一種是審計委員會制度。由獨立董事組成的審計委員會作為獨立的第四方，由其直接選聘注冊會計師。其目的在于改變在股權分散且多變，股東(尤其中小股東)對經營者所擁有的包括委托注冊會計師審計在內的對經營者的監督權不能落到實處的狀況。由審計委員會代位行使審計委托權實際上是對董事會不能很好地代表全體股東利益的一項改良措施，使傳統審計制度安排模式中因股東行使監督權缺位而遭到破壞的環環相扣的審計關系得到一定程度的修復。但由獨立董事為主的審計委員會委托審計并不能徹底解決CPA獨立性受損的問題。在公司治理和獨立董事相對完善的美國尚且出現安然公司造假案件，我國目前大股東內部控制嚴重，獨立董事制度很不完善的情況下，很難想像隸屬于上市公司董事會的審計委員會能擺脫公司管理當局控制，而獨立行使審計委托權。所以，這種制度只能有限地彌補現行委托模式的缺陷。另一種是財務報表保險制度。引入保險公司作為獨立第四方，上市
公司不再直接選聘會計師事務所對其財務報表進行審計，而是向保險公司投保財務報表保險，保險公司聘請會計師事務所對投保的上市公司進行審計，并支付審計報酬。保險公司根據對上市公司的風險評估結果決定承保金額和保險費率，對因為財務報表的不實陳述或重大遺漏給投資者造成的損失，由保險公司負責向投資者進行賠償。財務報表保險制度改變了現行財務報表審計中的委托關系，同時改變了目前注冊會計師利益與投資者和社會公眾利益相矛盾的現狀，消除注冊會計師與公司管理層的利益關聯，切實增強了注冊會計師審計的獨立性。在財務報表保險制度下，聘用注冊會計師的決策權從被審計單位的管理層轉移到承保人手中，切斷了公司管理層與注冊會計師之間的委托關系；保險公司出于自身利益的考慮，力求充分發現和揭示上市公司財務報表的風險，杜絕上市公司會計舞弊事件的發生。保險公司的利益與上市公司投資者和社會公眾的利益趨于一致。由利益相容的保險公司來代表上市公司股東行使對財務報表的監督職責，有利于解決我國上市公司公眾流通股權分散所帶來的監督缺位問題。但保險公司屬盈利性組織的企業，保險市場的激烈競爭會使財務報表保險的費率不可能是壟斷價格，經營管理水平較高的保險公司有可能獲得更高的利潤或報出更低的保險費率。當然，我們并不能保證不會出現一些短視的保險公司采用低價競爭的手法來擴大市場份額。如果有這種問題，也不是因為推行了財務報表保險這一制度才出現的，在其他的財產保險、人壽保險市場中，同樣可能發生無秩序的市場競爭。另外，上市公司無自愿投保的自覺性，因為保險費用肯定要大于現行的審計費用。而強制保險又缺乏法律支持。再者，我國保險市場還不規范，保險公司在這一活動中，自身能否保持獨立性仍值得懷疑。同時這種制度加大了交易成本。因而，這種制度并不能從根本上解決審計獨立性的缺失問題。
三、代位委托人新審計委托模式構建
(一)委托方需要高質量的審計服務并能對審計服務質量進行監督我國目前審計市場處于一個買主市場，而且買方并不需要高質量的審計服務(李樹華，2000)。由此帶來的問題是注冊會計師不是以提高審計服務質量獲取客戶，而只能以價取勝或以出具滿足客戶需要的審計報告取勝。注冊會計師協會是注冊會計師的行業自律性組織，從事了審計執業準則制訂和審計質量監控工作。由其作為委托人，它能夠做到以審計質量高低來選擇注冊會計師，并能對其審計質量進行監督和檢查。同時也有利于會計師事務所輪換制度的實行。而證監會是證券市場的監管部門，能夠監督上市公司會計信息的恰當披露和注冊會計師恰當地出具審計報告。
(二)委托方能真正代表公眾利益民間審計發展到現在，不再僅為某一個或一部分所有者或利益集團服務，而是為了維護包括所有現在和潛在的投資者、債權人在內的廣大社會公眾的利益。從注冊會計師承擔社會責任來講，委托人也必須獨立于其他團體和組織。而由證監會與注冊會計師協會成立聯合機構作為代位委托人可以滿足這一要求這是一個獨立的民間非盈利性組織，比保險公司更能代表公眾利益，而又可以區別于政府或政府部門作為委托人的政府審計。
(三)從制度上解決審計獨立性缺乏癥結這種制度使得上市公司的審計委托權從上市公司管理當局移交到中國證監會與中國注冊會計師協會成立的聯合機構代位行使，并使得注冊會計師不再由于管理當局的經濟威脅而喪失獨立性。
(四)制度轉換符合成本效益原則將現行審計委托模式改為由證監會與注冊會計協會成立聯合機構作為代位委托人，這個制度轉換成本較小。目前，上市公司的會計報表信息披露監督管理權大部分是由證監會與注冊會計師協會行使。成立聯合機構的運行成本只須少量增加，不會帶來交易費用和效率損失。同時能減少目前審計市場惡性競爭帶來的一些交易費用(如回扣)。
(五)實現審計服務與非審計服務的有效分離這種委托方式可以將那些同時為被審計單位提供管理咨詢、稅收籌劃等非審計服務業務的會計師事務所排除在外，以保證會計師事務所實質上的獨立性。
(六)解決收費、審計費用拖欠的獨立性缺失問題如果前期審計費用未予結清，且金額較大，則審計人員易受經濟利益威脅而影響審計獨立性。而采用審計代位委托由委托機構先向上市公司收取審計費用再轉付給會計師事務所，將不會存在上市公司直接拖欠會計師事務所審計費用問題。
(七)制訂合理的審計收費標準審計收入多少是制約會計師事務所客觀出具審計報告的重要因素。所以有一個統一規范的審計收費標準就能消除企業在審計收費方面對會計師事務所施加的壓力。良性價格競爭能促進會計師事務所自身的改善和發展，而惡性的價格競爭帶來嚴重的負面影響。造成審計收入下降，從而影響審計工時投入，使審計質量下降，最終導致會計報表可信度的下降。代位審計委托可以有效減少惡性價格競爭，同時減少審計意見購買，從而提高審計獨立性。
(八)實現會計師事務所選聘權與審計業務監督權的統一 現行制度中，選聘權與監督權是分離的，加大了審計業務的誤拒風險。實行代位委托后，會計師事務所的選聘權和監督權都統一于上市公司審計管理服務中心。對注冊會計師的選聘權和監督權由一個部門統一掌握，并建立相應的監督風險機制，以保證整個監督及信息反饋渠道的暢通。
四、上市公司審計管理服務中心的模式
(一)審計管理服務中心運作方法審計委托方由上市公司審計管理服務中心承擔，會計師事務所不直接與上市公司接洽審計業務。所有審計業務必須經過正規的招投標程序，招投標工作的組織與實施由上市公司審計管理服務中心負責。上市公司根據會計報表審計需要，向上市公司審計管理服務中心提出審計項目立項申請。中心根據審計項目制作招標書，并向社會公告。各會計師事務所制作投標書，參與競標，中標后上市公司向中心交付審計費用。中標的會計師事務所直接與中心簽訂業務約定書，中心向會計師事務所支付部分審計費用。另外，在招投標制度下還須同步建立會計師事務所的上市公司審計市場準入制度。我國目前審計委托人對于會計師事務所的信息了解不足，在選擇會計師事務所時，只是根據不同會計師事務所的報價，本著成本效益原則，價低者取得審計業務。因此，必須根據會計師事務所的資質情況、歷年中標、抽查質量等情況，逐步建立起一套會計師事務所審計資信評級制度，對于違規的會計師事務所實施市場禁入。