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關(guān)鍵詞：工程質(zhì)量；監(jiān)督管理；市政建設(shè)
1抓住工作重點(diǎn)科學(xué)管理
在新形勢下，對市政建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理工作我們應(yīng)當(dāng)把握監(jiān)督管理工作當(dāng)中的重點(diǎn)工作內(nèi)容。通過對這些重點(diǎn)內(nèi)容的有效控制，對市政建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作進(jìn)行逐步的完善。首先，應(yīng)當(dāng)對市政建設(shè)相關(guān)的管理部門的相關(guān)工作人員進(jìn)行專業(yè)的培訓(xùn)，通過對工作員工的培訓(xùn)來組建一支具備高等業(yè)務(wù)水平的監(jiān)督管理隊(duì)伍。這樣的工作組織才可以滿足我們在進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)過程中是工程質(zhì)量的監(jiān)督管理工作的需求。其次，應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作中的重點(diǎn)內(nèi)容采取相應(yīng)的先進(jìn)技術(shù)手段提高工作效率。在市政建設(shè)工程的質(zhì)量監(jiān)管過程中，對相關(guān)工作人員的培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)是專業(yè)的，需要通過專業(yè)的人才和手段進(jìn)行。尤其是對建設(shè)工程中一些重點(diǎn)工程和重點(diǎn)崗位工作人員的培訓(xùn)，對操作設(shè)備的使用說明，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行正規(guī)、專業(yè)的培訓(xùn)，保證建設(shè)工程的質(zhì)量。施工單位在工作過程中應(yīng)當(dāng)大力吸取先進(jìn)技術(shù)，開發(fā)新產(chǎn)品，通過提升技術(shù)實(shí)現(xiàn)建設(shè)工程質(zhì)量的提升。在市政建設(shè)工程的質(zhì)量監(jiān)督管理工作過程中，應(yīng)當(dāng)通過科學(xué)的管理手段完成工作。例如，我們可以根據(jù)工程質(zhì)量的實(shí)際情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)的抽查監(jiān)管，相關(guān)部門要密切關(guān)注工程的進(jìn)度，不定期的對工程質(zhì)量進(jìn)行抽查，尤其是對其中的重點(diǎn)項(xiàng)目的檢查，要突出差別化的監(jiān)督管理。差別化的監(jiān)管工作實(shí)際上就是要求相關(guān)的監(jiān)督管理部門對市政建設(shè)工程的質(zhì)量監(jiān)督管理工作中相應(yīng)的監(jiān)管措施，根據(jù)工程的難易程度，規(guī)模大小等因素進(jìn)行有區(qū)別的監(jiān)管。這樣的監(jiān)督管理方式適合那些在建設(shè)資質(zhì)和建設(shè)信譽(yù)方面不具有優(yōu)勢的施工單位或者企業(yè)，因此應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)脑黾映椴轭l率。對負(fù)責(zé)這部分工作的相關(guān)人員，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其日常的及工作能力和工作年限，通過分析之后安排到相應(yīng)的崗位上，實(shí)行有效的監(jiān)督管理工作。科學(xué)化的技術(shù)監(jiān)督管理，要求我們要把以往傳統(tǒng)的監(jiān)管方式結(jié)合現(xiàn)代的管理技術(shù)和科學(xué)技術(shù)進(jìn)行現(xiàn)代化的監(jiān)督管理。借助不斷發(fā)展的工程質(zhì)量監(jiān)測設(shè)備和技術(shù)，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)保持自身的先進(jìn)性，積極引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)手段，提高對市政建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理的專業(yè)性和權(quán)威性。
2完善監(jiān)管途徑規(guī)范管理
在市政建設(shè)工程中由于出現(xiàn)了越來越多的大型建設(shè)工程的實(shí)施，為市政建設(shè)工程的項(xiàng)目增加了許多壓力。由于在眾多的項(xiàng)目建設(shè)中投入的資金越來越多，我們進(jìn)行市政工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作就需要更加完善。通過對監(jiān)督管理途徑的完善和對管理的規(guī)范化，可以有效幫助我們在監(jiān)督管理工作中有條不紊的進(jìn)行。當(dāng)前市政建設(shè)工程中，質(zhì)量監(jiān)督管理工作的重點(diǎn)內(nèi)容是監(jiān)管途徑的完善，對管理制度的貫徹落實(shí)，因此，我們需要深入研究在監(jiān)督管理工作中應(yīng)當(dāng)采取何種途徑和措施，促使我們的監(jiān)督管理工作越來越完善，越來越規(guī)范。其中，對市政建設(shè)工程建設(shè)市場的規(guī)范管理，是一項(xiàng)重要的內(nèi)容。對建設(shè)工程的招投標(biāo)工作應(yīng)當(dāng)落實(shí)公平公正的原則，充分體現(xiàn)出公平競爭的原則。對于施工單位來說，招投標(biāo)工作的嚴(yán)格管理能夠保證相關(guān)單位之間的良性競爭，從這個(gè)角度看來，我們進(jìn)行市政建設(shè)工程的監(jiān)督管理工作可以通過對招投標(biāo)這個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管來完善，這樣就可以為我們的工作多增加一個(gè)途徑，對監(jiān)督管理工作進(jìn)行更好的保障。實(shí)行規(guī)范化的管理，需要我們建設(shè)一支高素質(zhì)的監(jiān)督管理隊(duì)伍，同時(shí)應(yīng)當(dāng)努力提升監(jiān)管部門工作人員的業(yè)務(wù)水平和工作素質(zhì)。根據(jù)建設(shè)部頒發(fā)的《工程質(zhì)量監(jiān)督工作導(dǎo)則》我們可以知道，要實(shí)行規(guī)范化監(jiān)督管理工作，應(yīng)當(dāng)對市政建設(shè)工程所涉及的范圍和技術(shù)進(jìn)行更加全面而且深入的引導(dǎo)。市政建設(shè)工程的專業(yè)技術(shù)性和工程影響因素等是進(jìn)行監(jiān)督管理工作的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)充分考慮在內(nèi)。在實(shí)際的工作過程中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對建設(shè)工程的進(jìn)度的追蹤，保持對工程的準(zhǔn)確了解。通過對全過程的監(jiān)督，保證建設(shè)工程最后的質(zhì)量。實(shí)行規(guī)范化管理，還應(yīng)當(dāng)加大對違法犯罪行為的打擊力度，因此有必要通過抽查的形式，或者是定點(diǎn)抽查、專項(xiàng)抽查等形式配合日常的監(jiān)督管理工作。如果在工作過程中發(fā)現(xiàn)了質(zhì)量不合格的工程，應(yīng)當(dāng)及時(shí)指出并通報(bào)相關(guān)部門進(jìn)行整治。在必要的情況下還可以借助媒體對這種現(xiàn)象進(jìn)行曝光，增大警示作用。對市政建設(shè)工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督管理工作應(yīng)當(dāng)遵循相應(yīng)的原則和宗旨，盡可能的豐富監(jiān)管途徑，使我們的監(jiān)督管理工作越來越規(guī)范有效。
3強(qiáng)化制度體系有效管理
制度是對市政建設(shè)工程質(zhì)量以及對相應(yīng)的監(jiān)督管理工作的有效保障，因此，在進(jìn)行市政建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作的過程中，我們需要對相應(yīng)的監(jiān)管制度進(jìn)行完善和強(qiáng)化，使我們的監(jiān)管工作更加真實(shí)有效。例如，在監(jiān)督管理過程中，為相應(yīng)的施工單位建立信用體系，在整個(gè)工程建設(shè)階段實(shí)行工程保險(xiǎn)模式，也就是借助于建設(shè)市場的自身調(diào)節(jié)手段對工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。這樣做在一定程度上能夠降低工程建設(shè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)對公共利益的有效保障。而且這樣做可以有效解決建設(shè)工程中工程質(zhì)量保證金的作用。從工程開始實(shí)施的時(shí)刻起，相關(guān)單位就對工程中的相應(yīng)責(zé)任負(fù)責(zé)，在監(jiān)督管理部門的監(jiān)管下保證工程的質(zhì)量。對監(jiān)督管理制度的強(qiáng)化，需要我們加大執(zhí)法力度，違法必究，并且嚴(yán)格按照法律要求進(jìn)行相應(yīng)的處理。通過對監(jiān)督管理制度的強(qiáng)化，可以實(shí)現(xiàn)對建設(shè)市場的優(yōu)化作用，提高建設(shè)單位的自律意識(shí)，是對市政建設(shè)工程質(zhì)量的有效保障，也是行之有效的管理方式。另外，我們還可以建立集體監(jiān)督管理的機(jī)制，在監(jiān)管工作中，可以通過集體監(jiān)督管理對相關(guān)工程施工單位工作的不良行為的制約。市政建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理部門的行動(dòng)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行深化的改革，對相應(yīng)的監(jiān)管制度的適用性進(jìn)行重新的分析和研究，結(jié)合現(xiàn)階段的相關(guān)法律法規(guī)，制定出更加全面，更加具有權(quán)威性的監(jiān)督管理制度。監(jiān)督管理部門的不同分支應(yīng)當(dāng)明確自身的工作范圍，對工作流程進(jìn)行明確的劃分，保證執(zhí)法過程的嚴(yán)肅準(zhǔn)確。市政建設(shè)工程質(zhì)量包括了施工過程中各類工程的質(zhì)量以及最后結(jié)果的質(zhì)量，這些都是需要進(jìn)行監(jiān)督管理的對象。在日常工作過程中，有效的監(jiān)督管理就是需要我們對建設(shè)工程的每一個(gè)細(xì)節(jié)進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督，只有保證了每一個(gè)環(huán)節(jié)中的質(zhì)量可靠，才可以有效保障最后的工程結(jié)果有一個(gè)可靠的質(zhì)量。同樣為了提高監(jiān)督管理工作的有效性，應(yīng)當(dāng)對不良現(xiàn)象進(jìn)行公示，借助媒體進(jìn)行曝光，引起公眾的注意。身處不同級別的工作人員也應(yīng)當(dāng)在明確自身工作范圍的基礎(chǔ)上實(shí)行相互監(jiān)督，最終的目的都是為了保證對市政建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理的有效性。總之，在市政建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理工作中，通過對監(jiān)管途徑的完善，監(jiān)管制度的完善和監(jiān)管工作的科學(xué)化，以及其他各方面能夠提升監(jiān)管工作質(zhì)量的方法，應(yīng)當(dāng)對我們的市政建設(shè)工程的質(zhì)量做出全面的保障。在現(xiàn)階段，我們需要不斷的提升自身的技術(shù)含量，從技術(shù)層面上保證質(zhì)量的安全可靠，再配合相關(guān)的監(jiān)督管理工作，促進(jìn)市政建設(shè)工程的更好發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞：林業(yè)；管理；措施
作為一項(xiàng)以公益性為主旨，改善生態(tài)環(huán)境為目的的工程項(xiàng)目，林業(yè)工程不僅僅局限于治理水土流失和林草結(jié)合的工程和生物措施，還要以改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為方向進(jìn)行深入研究。因此在林業(yè)工程中，從項(xiàng)目可行性研究報(bào)告開始就要加強(qiáng)管理，對工程設(shè)計(jì)、施工及竣工驗(yàn)收都要進(jìn)行一系列的監(jiān)管，以保證林業(yè)工程能夠達(dá)到預(yù)期的計(jì)劃效果。
1當(dāng)前林業(yè)工程建設(shè)管理中存在的問題
1.1工程投資落實(shí)不到位
在林業(yè)工程建設(shè)中，工程投資管理是工程管理的重要方面，但是依據(jù)近些年林業(yè)工程實(shí)施情況來看，工程投資存在以下問題：①林業(yè)工程屬于公益性工程項(xiàng)目，建設(shè)資金來源主要是國家和政府投資，但是由于林業(yè)工程在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面是長期收益，基本不存在可見的短期收益，因此林業(yè)工程投資出現(xiàn)能拖就拖、能放就放，工程預(yù)算不足，難以滿足工程建設(shè)需要，地方和中央關(guān)于林業(yè)工程建設(shè)有欠賬情況存在。②工程建設(shè)資金落實(shí)難。由于林業(yè)工程施工面積廣，竣工后難以統(tǒng)計(jì)，因此預(yù)算在實(shí)際施工中容易被挪用，真正用于林業(yè)工程建設(shè)的資金短缺，存在資金管理漏洞。③地方配套資金難以落實(shí)。雖然國家提供了工程建設(shè)的大部分投資，但是由于地方存在財(cái)政困難等各個(gè)方面的原因，相應(yīng)的配套資金落實(shí)不到位。④資金使用效率低下。這是由于在林業(yè)工程建設(shè)中，專款專用落實(shí)不到位，財(cái)務(wù)管理不夠嚴(yán)格，造成資金使用效率不高。
1.2林業(yè)建設(shè)制度不完善，缺乏考核機(jī)制
雖然生態(tài)林業(yè)工程建設(shè)經(jīng)過多年的運(yùn)行，取得了不小的進(jìn)步，但是在工程建設(shè)管理方面還存在很多問題。在造林管理工作中，沒有形成嚴(yán)格的施工監(jiān)督管理和工藝監(jiān)管制度，這樣就形成了“重建輕管”的工程建設(shè)通病。這是因?yàn)闆]有一套完善的林業(yè)工程管理機(jī)制，相應(yīng)的管理措施難以落實(shí)到位。另外，林業(yè)工程建設(shè)在工程組織方面規(guī)范性不足，體現(xiàn)在林業(yè)工程建設(shè)單純以造林面積及林木成活率和保存率作為唯一驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，而沒有將整體林木資源的增長和在改善生態(tài)方面的內(nèi)容加以考慮，考核具有片面性。
1.3工程項(xiàng)目管理機(jī)制不夠健全
林業(yè)工程建設(shè)是一項(xiàng)投資大、見效慢的生態(tài)系統(tǒng)工程，鑒于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的限制，能夠用于生態(tài)林業(yè)工程建設(shè)的投資相當(dāng)有限，但是就是這有限的投資也難以充分利用。在工程項(xiàng)目管理上，沒有一套全面、系統(tǒng)、科學(xué)的國家指導(dǎo)管理機(jī)制，當(dāng)前的林業(yè)工程建設(shè)管理機(jī)制不夠完善。
2健全林業(yè)工程建設(shè)管理制度的措施
2.1加強(qiáng)林業(yè)工程建設(shè)投資管理
根據(jù)林業(yè)生態(tài)工程的發(fā)展和管理要求，需要建立起一套國民經(jīng)濟(jì)的綠色銀行賬戶，發(fā)展林業(yè)環(huán)境會(huì)計(jì)，在分析和研究全新管理機(jī)制的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)積極有效地將林業(yè)生態(tài)工程的生態(tài)外部效應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)化成內(nèi)部發(fā)展的效應(yīng)，要做到這點(diǎn)就必須改善當(dāng)前的財(cái)務(wù)體系以及其內(nèi)部的業(yè)績考核標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)政府方面也應(yīng)當(dāng)投入相應(yīng)的貸款資金，發(fā)展重點(diǎn)林業(yè)生態(tài)工程，促使其演變?yōu)橐陨鷳B(tài)效益為基礎(chǔ)的公益性事業(yè)。
2.2建立健全工程監(jiān)督體系
形成全面有效的工程監(jiān)督體系，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)化、專業(yè)化、科學(xué)化管理的有效方式，通過建立工程師的資格注冊制度可以真正地保障監(jiān)理工程師隊(duì)伍的良好素質(zhì)。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)保持合理的專業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)，從而促使其有效地適應(yīng)林業(yè)生態(tài)工程監(jiān)理的工作需求。在這個(gè)過程當(dāng)中，監(jiān)理工程師必須切實(shí)履行自身的權(quán)力和責(zé)任，要切實(shí)地保障一切工作程序都必須按照規(guī)范和有效的程序來進(jìn)行，這樣才能真正地強(qiáng)化林業(yè)生態(tài)工程的管理。
2.3完善項(xiàng)目管理制度
關(guān)鍵詞：美國貨幣監(jiān)理署；監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)；監(jiān)管創(chuàng)新
中圖分類號：F830.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673－291X（2008）05－0065－05
美國貨幣監(jiān)理署（Office of the Comptroller of the Currency, 以下簡稱OCC）根據(jù)美國1863年的《貨幣法》成立，隸屬美國財(cái)政部，是美國聯(lián)邦注冊銀行（國民銀行，National Bank）的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。歷經(jīng)百余年的變遷，美國形成了雙重銀行體系和多方銀行監(jiān)管的格局，無論從聯(lián)邦還是各州銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)均形成了較為成熟的監(jiān)管理念、監(jiān)管思路、監(jiān)管方法和制度體系。OCC作為美國聯(lián)邦注冊銀行的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)管美國一半的銀行業(yè)資產(chǎn)，是監(jiān)管資歷最長的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，走過了145年的監(jiān)管歷程，取得了很多極具價(jià)值的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，很值得我們這樣的新興市場經(jīng)濟(jì)國家學(xué)習(xí)借鑒。
一、OCC的組織安排及其業(yè)務(wù)分工
OCC 總部設(shè)在華盛頓特區(qū)，下設(shè)一家數(shù)據(jù)中心（設(shè)在馬里蘭州），四個(gè)大區(qū)分局（分別是中部區(qū)的芝加哥分局，西部區(qū)的丹佛分局，南部區(qū)的達(dá)拉斯分局，東北區(qū)的紐約分局），22個(gè)大銀行監(jiān)管派駐組，一家駐倫敦監(jiān)管局。四個(gè)大區(qū)分局負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)國民銀行及外資銀行分支機(jī)構(gòu)的直接監(jiān)管，管轄區(qū)域包括美國各州、波多黎各、維京島（the Virgin Island）、關(guān)島、北馬里亞納群島。四個(gè)大區(qū)分局按照國民銀行數(shù)量及資產(chǎn)的規(guī)模在各州的分布，分別在各州設(shè)置48個(gè)支局（Field Office）和23個(gè)辦事處（Satellite locations）。OCC總部內(nèi)設(shè)九個(gè)部門，分別是法律事務(wù)部、國民銀行監(jiān)管部、國際與經(jīng)濟(jì)事務(wù)部、大銀行監(jiān)管部、中型銀行/社區(qū)銀行監(jiān)管部、員工與公共事務(wù)部、信息科技服務(wù)部、管理部、監(jiān)察部。OCC的署長（Comptroller）由美國總統(tǒng)提名，國會(huì)確認(rèn)批準(zhǔn)，任期五年。國會(huì)不對OCC撥款，OCC主要采取監(jiān)管收費(fèi)制維持運(yùn)作，其運(yùn)作資金的99%來源于國民銀行的監(jiān)管費(fèi)，1%來源于美國政府債券投資的利息收入、發(fā)放執(zhí)照收入及其他收費(fèi)。OCC設(shè)有執(zhí)行委員會(huì)，目前由10名成員組成，分別由分管九個(gè)部門的高級副署長組成。執(zhí)行委員會(huì)下設(shè)七個(gè)專業(yè)委員會(huì)，分別為審計(jì)委員會(huì)、銀行監(jiān)管委員會(huì)、預(yù)算及財(cái)務(wù)委員會(huì)、人力資本委員會(huì)、監(jiān)管政策委員會(huì)、法律及對外事務(wù)委員會(huì)、信息科技及系統(tǒng)委員會(huì)。專業(yè)委員會(huì)就重要問題定期向署長及執(zhí)行委員會(huì)報(bào)告。
OCC的主要職責(zé)包括：（1）對銀行進(jìn)行現(xiàn)場檢查；（2）頒發(fā)國民銀行、外資銀行分行的執(zhí)照；（3）審批國民銀行設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，資本、公司或銀行結(jié)構(gòu)等變更事項(xiàng)；（4）對違法違規(guī)行為或不穩(wěn)健經(jīng)營行為采取監(jiān)管措施，撤換銀行管理人員或董事，協(xié)商改進(jìn)銀行經(jīng)營方式，頒布處罰令，采取民事經(jīng)濟(jì)處罰；（5）制定并下發(fā)有關(guān)銀行投資、貸款及其他操作的法規(guī)。
OCC總部不負(fù)責(zé)具體的現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管，總部主要在法規(guī)、政策、技術(shù)層面指導(dǎo)和支持分部的監(jiān)管工作。一是通過派出各個(gè)領(lǐng)域的專家協(xié)助、幫助現(xiàn)場檢查的實(shí)施，二是通過派出政策制定人員參與現(xiàn)場檢查，跟蹤和熟悉銀行業(yè)務(wù)的操作及其主要風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，從而制定或更新監(jiān)管政策、監(jiān)管程序和方法。
國民銀行監(jiān)管部負(fù)責(zé)與國民銀行所有業(yè)務(wù)相關(guān)的政策指南和檢查程序，并協(xié)助對OCC的現(xiàn)場檢查人員進(jìn)行培訓(xùn)，協(xié)調(diào)與聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)檢查委員會(huì)（Federal Financial Institutions Examination Council, FFIEC）的工作。大銀行監(jiān)管部負(fù)責(zé)監(jiān)管在美國聯(lián)邦注冊的大銀行。OCC對大銀行的定義是：總資產(chǎn)在250億美元以上，從事較為復(fù)雜的銀行業(yè)務(wù)。目前OCC 監(jiān)管的大銀行有22家。其主要監(jiān)管力量集中在22個(gè)監(jiān)管派駐組和一家倫敦監(jiān)管局，總部負(fù)責(zé)大銀行監(jiān)管宏觀協(xié)調(diào)，監(jiān)管戰(zhàn)略的制定、風(fēng)險(xiǎn)的判斷和總體評估。
與大銀行監(jiān)管部門類似，中型銀行/社區(qū)銀行監(jiān)管部負(fù)責(zé)資產(chǎn)在250億美元以下的中型銀行/社區(qū)銀行，它的總部主要負(fù)責(zé)宏觀監(jiān)管政策的制定和協(xié)調(diào)，一線監(jiān)管人員都設(shè)在大區(qū)分局、支局和辦事處。包括中型銀行和信用卡銀行監(jiān)管部和特殊監(jiān)管部。
國際與經(jīng)濟(jì)事務(wù)部包括全球銀行與金融分析部、模型與分析部，其主要職能是數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、銀行行業(yè)分析、宏觀經(jīng)濟(jì)形勢分析以及政策研究、模型分析以及對外聯(lián)絡(luò)等，是監(jiān)管工作的宏觀經(jīng)濟(jì)、技術(shù)方面的支持部門。該部在大區(qū)分局派駐經(jīng)濟(jì)學(xué)家或研究員（直接向總部匯報(bào)），并為現(xiàn)場檢查提供技術(shù)支持。
二、OCC的成功監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)
OCC在145年的監(jiān)管工作中，總是能夠不斷地調(diào)整自身的監(jiān)管方法和思路，與時(shí)俱進(jìn)，跟上金融業(yè)發(fā)展的時(shí)代脈搏，在開放經(jīng)濟(jì)條件下，它的諸多成功經(jīng)驗(yàn)主要包括以下幾個(gè)方面。
1.樹立了明確的監(jiān)管戰(zhàn)略目標(biāo)，基于風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管理念，實(shí)施全面風(fēng)險(xiǎn)管理
OCC基于美國財(cái)政部關(guān)于“促進(jìn)美國和世界經(jīng)濟(jì)的繁榮、維護(hù)金融體系安全“的宗旨，有著自己明確的戰(zhàn)略目標(biāo)，主要包括：1）國民銀行體系的安全穩(wěn)健；2）靈活的法律法規(guī)框架，促進(jìn)國民銀行體系提供具有足夠競爭力的金融服務(wù)；3）金融服務(wù)的公平準(zhǔn)入及銀行客戶的公平待遇；4）專家型的、積極進(jìn)取的多元化員工隊(duì)伍，使OCC的資源能得到更為有效地利用。為達(dá)到此目標(biāo)，制定了中型銀行/社區(qū)銀行和大銀行的監(jiān)管戰(zhàn)略。對長期在競爭較為激烈、市場較為成熟, 或市場趨于疲軟（declining market）的環(huán)境中經(jīng)營的管理層出現(xiàn)的自滿情緒保持關(guān)注；以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)進(jìn)行安全穩(wěn)健性監(jiān)管，在監(jiān)管周期內(nèi)要對銀行的資產(chǎn)管理、消費(fèi)者保護(hù)、合規(guī)性及信息技術(shù)方面進(jìn)行全面監(jiān)管；要求銀行管理層加強(qiáng)對潛在問題的識(shí)別和管理；制定監(jiān)管戰(zhàn)略和不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)管計(jì)劃，突出風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，在不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域中有效分配監(jiān)管資源；在監(jiān)管周期內(nèi)，加強(qiáng)對銀行信貸管理的監(jiān)管，充分運(yùn)用“國家信貸工具系統(tǒng)（National Credit Tool）“進(jìn)行信貸風(fēng)險(xiǎn)分析；確立特別的監(jiān)管重點(diǎn)。進(jìn)一步改進(jìn)監(jiān)管分析方法，作為監(jiān)管工具繼續(xù)推廣；將消費(fèi)者保護(hù)的合規(guī)性監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管人員的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管相結(jié)合。
2.構(gòu)建了較為完備的監(jiān)管法律法規(guī)體系
OCC的法規(guī)建設(shè)主要包括三個(gè)方面：一是制定適用于整個(gè)國民銀行體系的監(jiān)管規(guī)定、監(jiān)管政策、業(yè)務(wù)指南及法規(guī)解釋，從而對國民銀行面臨的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任制定指導(dǎo)性意見，以及禁止（或限制）銀行從事被認(rèn)定為不審慎或不安全的業(yè)務(wù)；二是制定現(xiàn)場檢查人員的檢查政策、檢查手冊和相關(guān)釋義；三是參加行政、司法和國會(huì)的有關(guān)聽證會(huì)。這些工作為國民銀行體系形成充分競爭的金融服務(wù)環(huán)境創(chuàng)造了較為靈活的法律法規(guī)框架。其中OCC認(rèn)為較為重要的法規(guī)、監(jiān)管指南包括貸款限額試行計(jì)劃（Lending Limits Pilot Program)、國際銀行業(yè)務(wù)的法規(guī)政策程序、關(guān)于擔(dān)保信用卡（Secured Credit Card）的建議函（Advisory Letter）、關(guān)于產(chǎn)品或服務(wù)新業(yè)務(wù)開發(fā)的拓展以及產(chǎn)品或服務(wù)更新?lián)Q代的指南、關(guān)于隱含期權(quán)（Embedded Options）和長期利率風(fēng)險(xiǎn)（Long-Term Interest Rate）的指南、《關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)監(jiān)管手冊》（Related Organizations Handbook）、《從呈交董事的報(bào)告中發(fā)現(xiàn)問題》（Detecting Red Flags in Board Reports）。
3.非常重視市場秩序與市場公平的監(jiān)管
OCC與其他監(jiān)管當(dāng)局和執(zhí)法部門緊密合作，及時(shí)識(shí)別、跟蹤違反《銀行保密法》、《反洗錢法》的行為，防止國內(nèi)外的犯罪分子和利用國民銀行體系進(jìn)行資金活動(dòng)。OCC要求國民銀行建立有關(guān)內(nèi)部控制體系，內(nèi)部審計(jì)，設(shè)立《銀行保密法》合規(guī)官，并要求銀行對員工進(jìn)行培訓(xùn)。
OCC密切關(guān)注國民銀行的不公平及欺詐經(jīng)營行為，確保銀行客戶能夠獲得公平的銀行服務(wù)。根據(jù)《銀行公平競爭法》（Competitive Equality Bank Act），OCC通過與信用卡銀行、信托銀行簽訂協(xié)議的方式體現(xiàn)監(jiān)管意圖，如經(jīng)營協(xié)議（operating agreements）、流動(dòng)性準(zhǔn)備金賬戶協(xié)議（liquidity reserve deposit accounts）、資本保障和保持流動(dòng)性協(xié)議（capital assurance and liquidity maintenance agreements）。銀行申請開辦新業(yè)務(wù)時(shí)，OCC可采用簽訂“經(jīng)營協(xié)議”的方式體現(xiàn)監(jiān)管當(dāng)局對特定領(lǐng)域的指導(dǎo)意圖，如要求銀行達(dá)到最低資本要求，維持充足的流動(dòng)性資產(chǎn)，滿足銀行每日的流動(dòng)性；上報(bào)經(jīng)營計(jì)劃，在美聯(lián)儲(chǔ)或第三方存款機(jī)構(gòu)建立和維持一定準(zhǔn)備金。
4.實(shí)行早期監(jiān)管干預(yù)制度
OCC對有問題的銀行繼續(xù)加強(qiáng)監(jiān)管，確保早干預(yù)，低成本，及時(shí)采取糾正行動(dòng)。為了盡可能減少FDIC成員銀行的保險(xiǎn)資金損失，OCC針對出現(xiàn)以下情況的有問題銀行采取結(jié)構(gòu)性早期干預(yù)和處置戰(zhàn)略：一是經(jīng)營狀況正在好轉(zhuǎn)并重新接受大區(qū)分局監(jiān)管的銀行；二是進(jìn)入自愿清算程序的銀行；三是被出售或兼并的銀行；四是關(guān)閉的銀行。如果出現(xiàn)特別情況影響到銀行的經(jīng)營狀況，OCC會(huì)要求銀行上報(bào)出售、兼并或清算情況，避免銀行保險(xiǎn)資金的損失。
5.積極執(zhí)行《新巴塞爾協(xié)議》的文件精神，實(shí)現(xiàn)高水平的風(fēng)險(xiǎn)管理
OCC非常重視對《新巴塞爾協(xié)議》的應(yīng)用推廣。主要體現(xiàn)在監(jiān)督銀行各項(xiàng)準(zhǔn)備工作的實(shí)施情況，如數(shù)據(jù)庫的完善、風(fēng)險(xiǎn)模型的建立、各項(xiàng)參數(shù)指標(biāo)的制定等。2003年7月，美國財(cái)政部、OCC、美聯(lián)儲(chǔ)、FDIC、美國儲(chǔ)蓄監(jiān)督局（Office of Thrift Supervision）聯(lián)合《執(zhí)行新巴塞爾資本協(xié)議――風(fēng)險(xiǎn)資本監(jiān)管指南（征求意見稿）》，認(rèn)為只有采用新巴塞爾協(xié)議的高級法（以下簡稱“高級法”）來計(jì)量信用風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)，對美國的國際活躍銀行才適用，并將美國的銀行機(jī)構(gòu)分為三類：強(qiáng)制實(shí)施高級法的銀行機(jī)構(gòu)、自愿實(shí)施高級法的銀行機(jī)構(gòu)、實(shí)施1988年巴塞爾協(xié)議的一般銀行機(jī)構(gòu)。高級法已于2007年1月正式實(shí)施。
強(qiáng)制實(shí)施高級法的銀行機(jī)構(gòu)具體標(biāo)準(zhǔn)為：商業(yè)銀行總資產(chǎn)在2 500億美元以上；或表內(nèi)國際資產(chǎn)（total on-balance-sheet foreign exposure）在100億美元以上的銀行機(jī)構(gòu)。目前美國有九家大銀行符合強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求強(qiáng)制實(shí)施高級法的銀行在2006年7月1日之前向相應(yīng)的監(jiān)管當(dāng)局遞交書面的新巴塞爾資本協(xié)議高級法的實(shí)施計(jì)劃，包括符合監(jiān)管要求的內(nèi)部評級法、高級法、操作風(fēng)險(xiǎn)高級法的計(jì)量基礎(chǔ)、必要的預(yù)算計(jì)劃以及董事會(huì)的審批決議等。這些銀行應(yīng)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)保持經(jīng)常溝通，報(bào)告進(jìn)展情況，如果不能及時(shí)實(shí)施，要說明何時(shí)才能作好準(zhǔn)備實(shí)施高級法。美國監(jiān)管當(dāng)局將對銀行最終實(shí)施高級法進(jìn)行審批。對于屆時(shí)不能實(shí)施高級法的銀行，高級法將仍然生效，美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)將視情況采取監(jiān)管措施。另外，美國目前約有10多家銀行自愿實(shí)施高級法。自愿實(shí)施高級法的銀行應(yīng)向相應(yīng)的美國監(jiān)管當(dāng)局遞交書面實(shí)施報(bào)告，獲得審批后正式實(shí)施，其實(shí)施時(shí)間不受具體限制。
6.實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)管從業(yè)人員準(zhǔn)入制度，重視對監(jiān)管人員的監(jiān)管
人員的選拔實(shí)行嚴(yán)格的考試準(zhǔn)入制度，監(jiān)管人員必須參加現(xiàn)場檢查資格統(tǒng)一考試，但在考試前可以自由選擇擅長領(lǐng)域，如資本市場或信貸風(fēng)險(xiǎn)管理等。通過考試以后，監(jiān)管人員經(jīng)過一定時(shí)期的工作鍛煉，成為信貸風(fēng)險(xiǎn)、資本市場、合規(guī)性、IT、資產(chǎn)管理等領(lǐng)域的專家，達(dá)到一定員工等級后就有可能成為某一領(lǐng)域的職能首席監(jiān)管員或首席專家。此外，由于需要不同領(lǐng)域的專業(yè)人才，OCC也從銀行、咨詢公司等外部招聘具有一定工作經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人士，他們可以不參加OCC舉辦的現(xiàn)場檢查資格統(tǒng)一考試，而直接通過評估獲得美國聯(lián)邦政府授予的“銀行檢查官”（Banking Examiner）稱號。
OCC的執(zhí)法合規(guī)部門對銀行內(nèi)部人和其他關(guān)聯(lián)方的不審慎經(jīng)營行為、違法違規(guī)行為以及瀆職行為進(jìn)行查處。如果這些行為對國民銀行或其他銀行造成損失，或銀行內(nèi)部人由此獲得不當(dāng)利得，OCC將下發(fā)監(jiān)管令，或進(jìn)行民事經(jīng)濟(jì)處罰、要求賠償或取消銀行從業(yè)資格。
7.重視金融監(jiān)管的交流與合作
OCC通過多方溝通和交流，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息的共享和監(jiān)管合作。銀行業(yè)方面，OCC通過聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)檢查委員會(huì)（Federal Financial Institutions Examination Council， FFEIC），與其他主要聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如美聯(lián)儲(chǔ)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司，儲(chǔ)蓄監(jiān)督局（Office of Thrift Supervision， OTS）及國民信用合作社監(jiān)管局（National Credit Union Administration， NCUA）進(jìn)行合作，合作的范圍包括監(jiān)管政策、監(jiān)管法規(guī)、監(jiān)管報(bào)告要求、跨監(jiān)管機(jī)構(gòu)的檢查培訓(xùn)等方面的協(xié)調(diào)，從而減少監(jiān)管負(fù)擔(dān)，促進(jìn)監(jiān)管的一致性、連續(xù)性和有效性。保險(xiǎn)和證券方面，OCC與有關(guān)管理當(dāng)局密切合作，對各方共同關(guān)心的問題進(jìn)行協(xié)商。OCC與48個(gè)州和哥倫比亞特區(qū)的保險(xiǎn)部門達(dá)成信息共享協(xié)議，并與國家保險(xiǎn)監(jiān)理專員協(xié)會(huì)（National Association of Insurance Commissioners）定期舉行會(huì)談。OCC與證券交易委員會(huì)（Securities and Exchange Commission， SEC）商討有關(guān)證券交易及證券經(jīng)紀(jì)、會(huì)計(jì)、信息披露方面的問題，并與聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（Federal Trade Commission， FTC）商討消費(fèi)者保護(hù)和隱私問題。
OCC采取各種形式就有關(guān)銀行風(fēng)險(xiǎn)問題與銀行高級管理層保持聯(lián)系，OCC對275家社區(qū)銀行的董事舉辦了“OCC 風(fēng)險(xiǎn)評估過程的介紹會(huì)”。其目標(biāo)是促使社區(qū)銀行董事增進(jìn)對OCC以風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管思路的理解、深入認(rèn)識(shí)銀行業(yè)務(wù)存在的主要風(fēng)險(xiǎn)、學(xué)習(xí)如何對管理層、內(nèi)外部審計(jì)以及現(xiàn)場檢查人員提出問題、如何對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、計(jì)量及監(jiān)控。此外，為提高董事對信貸風(fēng)險(xiǎn)管理的認(rèn)識(shí)、幫助董事評估和控制銀行風(fēng)險(xiǎn)，提高他們對銀行管理信息系統(tǒng)進(jìn)行評估的能力，OCC還為董事舉辦了信貸風(fēng)險(xiǎn)管理的培訓(xùn)，175家社區(qū)銀行參與了此項(xiàng)目。OCC的對外合作主要包括OCC與其他銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)、其他政府部門、國外監(jiān)管當(dāng)局、巴塞爾委員會(huì)的合作。
8.重視監(jiān)管人才隊(duì)伍的培養(yǎng)，營造和諧的工作環(huán)境
與銀行監(jiān)管委員會(huì)和其他部門合作，及時(shí)收集和反饋人才需求，確保有足夠的專業(yè)人才應(yīng)對不斷出現(xiàn)的問題和風(fēng)險(xiǎn)，并確保重點(diǎn)領(lǐng)域的人才配備。通過國民銀行風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)和大區(qū)分局風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)以及檢查人員開發(fā)專業(yè)委員會(huì)，全面協(xié)調(diào)開發(fā)、跟蹤檢查人員信息和培訓(xùn)需求，突出重點(diǎn)，將員工的培訓(xùn)和技術(shù)與工作機(jī)會(huì)掛鉤，并開發(fā)培訓(xùn)和發(fā)展計(jì)劃，從而填補(bǔ)專業(yè)“缺口”。要求管理層給員工提供更多的事業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)管理層和員工之間就事業(yè)發(fā)展問題進(jìn)行主動(dòng)交流，共同營造無歧視的良好工作環(huán)境，在法律法規(guī)允許的情況下，充分利用OCC為員工提供的工作和生活上的便利。
三、OCC對我國金融監(jiān)管制度創(chuàng)新建設(shè)的啟示
通過前面對OCC成功經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)分析，結(jié)合新時(shí)期我國金融監(jiān)管的發(fā)展要求，下面就我國新型金融監(jiān)管制度的創(chuàng)新建設(shè)提出自己的一些想法和建議。
1.監(jiān)管理念上要?jiǎng)?chuàng)新，樹立風(fēng)險(xiǎn)為本的全面風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管理念
樹立全球化背景下的金融監(jiān)管系統(tǒng)是動(dòng)態(tài)監(jiān)管、互動(dòng)監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管有機(jī)結(jié)合的動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控系統(tǒng)的新理念。新的監(jiān)管理論和新型金融監(jiān)管體系的構(gòu)建必須以新的理念為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管理念的三個(gè)轉(zhuǎn)變：從靜態(tài)監(jiān)管理念向動(dòng)態(tài)監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變，從被動(dòng)監(jiān)管理念向互動(dòng)監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變，從分離監(jiān)管理念向統(tǒng)一監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變。最終實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)為本的全面風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管理念。
2.監(jiān)管體系上要?jiǎng)?chuàng)新，構(gòu)建多元化的監(jiān)管制度體系
融合風(fēng)險(xiǎn)和資本管理為核心的全面風(fēng)險(xiǎn)管理理念，創(chuàng)新性地利用系統(tǒng)論的思想建設(shè)多維度的新型金融監(jiān)管體系，監(jiān)管系統(tǒng)應(yīng)包括官方、社會(huì)、金融機(jī)構(gòu)本身以及與國際金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作的四維架構(gòu)，只有放在這樣一個(gè)大系統(tǒng)中，我國新興的金融監(jiān)管才是完善有效的。整個(gè)金融監(jiān)管系統(tǒng)的運(yùn)作必須有明確的監(jiān)管目標(biāo)體系，將金融風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、衡量、監(jiān)測和控制始終貫穿于監(jiān)管設(shè)計(jì)的各個(gè)環(huán)節(jié)。
（1）專業(yè)化設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這已成為各國銀行監(jiān)管當(dāng)局的共識(shí)，問題在于如何實(shí)現(xiàn)有效的專業(yè)化配置。它主要包括兩個(gè)方面，一是專業(yè)分類。銀行監(jiān)管的重點(diǎn)在利率風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)管理、零售信貸風(fēng)險(xiǎn)、合規(guī)性等，按專業(yè)領(lǐng)域分設(shè)信貸風(fēng)險(xiǎn)、資本市場、合規(guī)性、IT、資產(chǎn)管理等監(jiān)管機(jī)構(gòu)。二是現(xiàn)場和非現(xiàn)場職能是否分開。分與合各有利弊，合并有利于監(jiān)管信息的連貫、有利于形成非現(xiàn)場監(jiān)管與現(xiàn)場檢查的有機(jī)結(jié)合等；分開有利于監(jiān)管人員集中精力專攻非現(xiàn)場或現(xiàn)場檢查，有利于提高非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查的針對性和有效性等，這兩種分類與銀行業(yè)的發(fā)展變化緊密相關(guān)，既不能照搬既定做法，也不能忽視既定做法的合理性。在開放經(jīng)濟(jì)的大背景下，我國監(jiān)管部門的專業(yè)設(shè)置和功能設(shè)置不管采取哪種方式，都應(yīng)適應(yīng)我國銀行業(yè)的經(jīng)營特點(diǎn)，適應(yīng)銀行業(yè)發(fā)展變化的需要，適應(yīng)專業(yè)化分工的趨勢。
（2）建立多維度、多方位的監(jiān)管制度體系。OCC的監(jiān)管制度體系包括監(jiān)管法規(guī)、司法解釋、建議函、監(jiān)管手冊、監(jiān)管指南等。其中，OCC為監(jiān)管人員制定的監(jiān)管手冊達(dá)百余冊，主要分為四大類：資產(chǎn)管理、消費(fèi)者保護(hù)、市場準(zhǔn)入、安全穩(wěn)健性。資產(chǎn)管理側(cè)重銀行的信托業(yè)務(wù)；消費(fèi)者保護(hù)側(cè)重銀行為消費(fèi)者提供服務(wù)的公平和誠信；市場準(zhǔn)入側(cè)重銀行開業(yè)、并購、重組、銀行控制權(quán)、高級管理行為；安全穩(wěn)健性側(cè)重銀行的風(fēng)險(xiǎn)控制和穩(wěn)健經(jīng)營。
OCC的監(jiān)管手冊大多數(shù)供監(jiān)管人員或現(xiàn)場檢查人員使用，每部手冊包括基本概念、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、監(jiān)管和檢查程序、參考資料等內(nèi)容，監(jiān)管人員或現(xiàn)場檢查人員在實(shí)施監(jiān)管活動(dòng)或現(xiàn)場檢查時(shí)，可據(jù)此操作。監(jiān)管手冊后附參考資料，包括以往OCC或其他相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)下發(fā)的有關(guān)指引、通知、函件，或其他相關(guān)內(nèi)容的監(jiān)管手冊索引。如安全穩(wěn)健性（Safe and Soundness）相關(guān)的監(jiān)管手冊共計(jì)60多冊。如對于監(jiān)管和檢查的總體要求，OCC制定了《銀行監(jiān)管規(guī)程》、《現(xiàn)場檢查計(jì)劃和控制》等；對于不同類型的銀行，OCC制定了《大銀行監(jiān)管》、《社區(qū)銀行監(jiān)管》、《外資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管》等；對于不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域，監(jiān)管手冊基本涵蓋表內(nèi)表外業(yè)務(wù)，如商業(yè)貸款、農(nóng)業(yè)貸款、房地產(chǎn)貸款、信用卡、銀行承兌匯票、貿(mào)易融資、資產(chǎn)證券化、金融衍生交易等；對于不同風(fēng)險(xiǎn)類型，OCC制定了《國家風(fēng)險(xiǎn)管理》、《信貸風(fēng)險(xiǎn)評級》、《利率風(fēng)險(xiǎn)》、《流動(dòng)性》；其他還包括《內(nèi)部控制》、《內(nèi)外部審計(jì)》、《內(nèi)部人交易》、《網(wǎng)上銀行》、《董事職責(zé)》、《貸款和租賃損失準(zhǔn)備》、《管理信息系統(tǒng)》等。
OCC與目前各國監(jiān)管當(dāng)局通行的監(jiān)管理念――風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管――并無二致，但OCC的特點(diǎn)在于將監(jiān)管理念、監(jiān)管意圖滲透到各個(gè)維度的監(jiān)管領(lǐng)域中，對于不同規(guī)模銀行的監(jiān)管、不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域、不同風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管等，OCC都將銀行監(jiān)管理念、程序、方法在這些監(jiān)管手冊中具體化、程式化，而同時(shí)又保留了監(jiān)管人員主觀判斷和相機(jī)處理的靈活性和自。監(jiān)管人員和現(xiàn)場檢查人員在日常監(jiān)管和檢查時(shí)，可以多角度、多方位參照不同的監(jiān)管手冊學(xué)習(xí)、體會(huì)和應(yīng)用。這樣，既避免了不同監(jiān)管人員不同知識(shí)結(jié)構(gòu)、知識(shí)背景對同一監(jiān)管領(lǐng)域產(chǎn)生的判斷差異，保證了監(jiān)管政策、監(jiān)管方法和程序的相對統(tǒng)一，又授予監(jiān)管人員一定的主觀判斷和靈活處理的權(quán)力，避免了監(jiān)管人員對既定制度的機(jī)械應(yīng)用。
（3）實(shí)行差別化監(jiān)管。OCC在總體監(jiān)管戰(zhàn)略目標(biāo)框架下，對不同類型的銀行制定了不同的監(jiān)管戰(zhàn)略，同時(shí)又根據(jù)同一類型中不同銀行的具體情況制定不同的監(jiān)管戰(zhàn)略。OCC規(guī)定，銀行監(jiān)管周期為12個(gè)月或18個(gè)月，銀行復(fù)雜程度越高、風(fēng)險(xiǎn)越大，監(jiān)管周期則越短，監(jiān)管人員在一個(gè)監(jiān)管周期內(nèi)完成監(jiān)管戰(zhàn)略，并做出總體評價(jià)，包括CAMELS的單項(xiàng)及復(fù)合評級、ROCA、SOSA評級。當(dāng)然，分類監(jiān)管、差別監(jiān)管并不意味著監(jiān)管戰(zhàn)略迥然不同，OCC會(huì)針對國家經(jīng)濟(jì)的變化、銀行業(yè)經(jīng)營總體狀況和風(fēng)險(xiǎn)的共同點(diǎn)制定總體的監(jiān)管重點(diǎn)，單個(gè)銀行的監(jiān)管戰(zhàn)略的實(shí)施不能脫離總體監(jiān)管戰(zhàn)略的框架。
3.監(jiān)管方法上要?jiǎng)?chuàng)新，加快監(jiān)管信息化建設(shè)
與新的監(jiān)管理念和監(jiān)管體系相適應(yīng)，必須有監(jiān)管方法的創(chuàng)新。隨著銀行信息科技的發(fā)展，銀行監(jiān)管也步入信息時(shí)代。監(jiān)管數(shù)據(jù)處理、業(yè)務(wù)信息分類、風(fēng)險(xiǎn)分析等目前已是人力所不能及。銀行業(yè)需要科技支持，監(jiān)管手段也需要信息化、科技化。OCC之所以能夠迅速掌握各種銀行信息，很大程度上依靠完善的監(jiān)管信息系統(tǒng)的支持。監(jiān)管信息系統(tǒng)主要包括：金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)檢索系統(tǒng)（The Financial Institution Data Retrieval System, the FINDRS）。該系統(tǒng)主要用于非現(xiàn)場監(jiān)管，可對金融機(jī)構(gòu)，包括銀行控股公司、銀行、電子數(shù)據(jù)處理服務(wù)商、外資銀行分支機(jī)構(gòu)上報(bào)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行檢索、處理、加工、分類、分析，為監(jiān)管人員提供了大量數(shù)據(jù)和強(qiáng)大的分析功能。監(jiān)管人員可以利用該系統(tǒng)對金融機(jī)構(gòu)每季報(bào)送的非現(xiàn)場監(jiān)管報(bào)表的數(shù)據(jù)進(jìn)行橫向同業(yè)分析、縱向歷史比較等分析，從而發(fā)現(xiàn)異動(dòng)狀況和潛在風(fēng)險(xiǎn)；監(jiān)管信息系統(tǒng)（Supervisory Information System，SIS）。該系統(tǒng)主要應(yīng)用于現(xiàn)場檢查，包括五個(gè)子系統(tǒng)：用于中型/社區(qū)銀行/外資金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)場檢查的系統(tǒng)（Examiner's View）, 用于大銀行現(xiàn)場檢查的系統(tǒng)（SIS-Large Bank）, 用于數(shù)據(jù)維護(hù)的系統(tǒng)（SIS-Administration），用于查詢各類銀行檢查情況的系統(tǒng)（SIS-Report）及用于處理、分析銀行信貸數(shù)據(jù)的系統(tǒng)（SIS-National Credit Tool）。現(xiàn)場檢查系統(tǒng)包括了銀行的基本信息、監(jiān)管重點(diǎn)、監(jiān)管戰(zhàn)略、以往采取的監(jiān)管措施和活動(dòng)、非現(xiàn)場監(jiān)管信息、各類財(cái)務(wù)報(bào)表、各項(xiàng)評級、現(xiàn)場檢查結(jié)論等。首席檢查官、主查人、現(xiàn)場檢查人員、監(jiān)管部門的主管人員等通過該系統(tǒng)能隨時(shí)掌握一家銀行的所有狀況，對銀行相關(guān)資料隨時(shí)進(jìn)行更新。
特別值得一提的是OCC的國民信貸工具系統(tǒng)（SIS-National Credit Tool）。該系統(tǒng)記錄了所有銀行每筆貸款的詳細(xì)情況，包括借款人名稱、地址、社會(huì)保障號、貸款種類、貸款金額、期限、利率條款、用途、貸款質(zhì)量等82個(gè)要素。通過任何要素檢索，就可進(jìn)行任意組合分析，發(fā)現(xiàn)各類潛在風(fēng)險(xiǎn)，如貸款集中度風(fēng)險(xiǎn)、貸款質(zhì)量變化、貸款風(fēng)險(xiǎn)遷徙等。該系統(tǒng)目前仍處在升級之中，被大量應(yīng)用于現(xiàn)場檢查中的資產(chǎn)質(zhì)量分析。
OCC 除了自行開發(fā)的監(jiān)管信息系統(tǒng)外，還從路透（Routers）、Moodys KMV等外購信息系統(tǒng)進(jìn)行行業(yè)背景分析和研究，對監(jiān)管工作提供經(jīng)濟(jì)、行業(yè)分析支持。OCC的研究分析人員利用這些外購信息系統(tǒng)掌握外部評級公司對銀行的風(fēng)險(xiǎn)評級和經(jīng)營評價(jià)，對整體經(jīng)濟(jì)形勢、行業(yè)經(jīng)濟(jì)形勢、銀行業(yè)經(jīng)營情況進(jìn)行跟蹤，為OCC監(jiān)管政策的制定和更新提供依據(jù)。
4.加強(qiáng)監(jiān)管的交流與合作，樹立監(jiān)管的服務(wù)理念，實(shí)現(xiàn)全方位的監(jiān)管聯(lián)動(dòng)
要樹立金融監(jiān)管的服務(wù)理念，監(jiān)管的最終目的是實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定與效率的提高。監(jiān)管的交流與合作包括三個(gè)層次：監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部之間、監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間、監(jiān)管機(jī)構(gòu)對外的合作交流。OCC在總部和分部分別成立了不同層次，不同專業(yè)的跨部門委員會(huì)，以加強(qiáng)監(jiān)管工作的內(nèi)部協(xié)調(diào)。總部部分部門將律師、會(huì)計(jì)師、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究員、首席檢察官長期派駐分部，總部可以及時(shí)了解到區(qū)域經(jīng)濟(jì)金融特點(diǎn)和區(qū)域間銀行業(yè)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)的差別，可及時(shí)調(diào)整監(jiān)管政策、調(diào)整對銀行風(fēng)險(xiǎn)的判斷和分析。同時(shí)，分部人員也經(jīng)常交流到總部，了解總部對宏觀經(jīng)濟(jì)金融形勢的理解、對銀行業(yè)宏觀風(fēng)險(xiǎn)的把握以及監(jiān)管政策意圖。
監(jiān)管當(dāng)局與被監(jiān)管機(jī)構(gòu)不是“貓和老鼠”的關(guān)系，監(jiān)管當(dāng)局與銀行董事、管理層的大量交流和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，有助于監(jiān)管當(dāng)局了解銀行董事和管理層的所思所想，有助于監(jiān)管意圖的貫徹和實(shí)施，提升金融機(jī)構(gòu)識(shí)別和控制風(fēng)險(xiǎn)的能力，共同實(shí)現(xiàn)銀行安全穩(wěn)健經(jīng)營的目標(biāo)。
在國際合作方面，OCC參與巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)關(guān)于新巴塞爾資本協(xié)議的完善和修訂工作。OCC與其他聯(lián)邦監(jiān)管當(dāng)局（FDIC，美聯(lián)儲(chǔ)，OTS）聯(lián)合推進(jìn)新巴塞爾協(xié)議框架。主要工作包括與銀行業(yè)內(nèi)人士探討新巴塞爾協(xié)議的實(shí)施，繼續(xù)研究新框架下風(fēng)險(xiǎn)和資產(chǎn)組合的計(jì)量、管理層結(jié)構(gòu)的有關(guān)監(jiān)管指南，對新框架所要求的銀行在操作風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量技術(shù)方面的開發(fā)和進(jìn)展情況制定評估標(biāo)準(zhǔn)，對實(shí)施新框架帶來的潛在影響進(jìn)行研究。在全球化條件下，金融監(jiān)管的國際合作日益變得重要。
5.建立高素質(zhì)的專業(yè)化金融監(jiān)管隊(duì)伍
監(jiān)管隊(duì)伍的專業(yè)化已經(jīng)成為一種國際趨勢，我國的金融監(jiān)管隊(duì)伍要立足于“專家型、積極進(jìn)取型、多元化的員工隊(duì)伍建設(shè)，使監(jiān)管資源能得到更為有效地利用”，OCC在監(jiān)管人員配備方面重視“專才”的培養(yǎng)，在總部和分部均實(shí)現(xiàn)了專業(yè)化配置，確保“通才”和“專才”合理搭配，鼓勵(lì)監(jiān)管人員發(fā)展自己的專長。專業(yè)化發(fā)展在OCC的人員培訓(xùn)、考核等方面得到了具體的體現(xiàn)和實(shí)施。一是通過以工作帶訓(xùn)（On-the-job examiner training）培養(yǎng)監(jiān)管人員的專業(yè)興趣和現(xiàn)場檢查水平。如對剛加入OCC的員工首先進(jìn)行6～8個(gè)月的檢查培訓(xùn)，專門由經(jīng)驗(yàn)豐富的檢查人員指導(dǎo)，邊檢查邊學(xué)習(xí)；二是通過強(qiáng)制培訓(xùn)提高監(jiān)管人員的專業(yè)素質(zhì)。如OCC的繼續(xù)教育部門每年制訂培訓(xùn)計(jì)劃，培訓(xùn)范圍基本涵蓋所有業(yè)務(wù)領(lǐng)域，監(jiān)管人員可結(jié)合自身的情況選擇專題參加；三是前文提到的通過OCC自行組織的統(tǒng)一資格考試鼓勵(lì)監(jiān)管人員向某一專業(yè)領(lǐng)域發(fā)展。專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)使監(jiān)管人員更加集中精力，注重知識(shí)積累的縱深發(fā)展，并為所從事的專業(yè)領(lǐng)域充實(shí)相關(guān)知識(shí)結(jié)構(gòu)，有利于提高監(jiān)管人員的專業(yè)素質(zhì)和監(jiān)管質(zhì)量、監(jiān)管效率的提高。
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關(guān)鍵詞：建設(shè)工程; 質(zhì)量監(jiān)督; 管理
Abstract: urban construction engineering quality is not only related engineering the applicability and construction project investment effect, related to people's life and property security. Our city construction project quality is very attention and engineering quality put forward "important project, quality first" principle of construction. I combined with practical experience, the construction project quality supervision and management work every part of a construction project and the influence of the many reasons for this paper.
Keywords: construction project; Quality supervision; management
中圖分類號：F253.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號：
1 引言
隨著我國現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，國家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的投資傾斜及房地產(chǎn)的飛速發(fā)展，使我國建筑業(yè)得到了極大的發(fā)展，建設(shè)工程質(zhì)量水平與質(zhì)量管理水平也不斷地躍上新的臺(tái)階。然而，由于建設(shè)工程技術(shù)復(fù)雜，涉及的因素很多，實(shí)際施工過程出現(xiàn)這樣那樣的質(zhì)量問題也在所難免，這就要求施工技術(shù)管理人員和政府建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管人員加強(qiáng)工程質(zhì)量與安全的管理和監(jiān)督力度，以確保建設(shè)工程的質(zhì)量和人民生命財(cái)產(chǎn)的安全。對建設(shè)工程質(zhì)量與安全管理諸多環(huán)節(jié)及控制途徑進(jìn)行探討與思考，極大限度地減少或避免建設(shè)工程質(zhì)量事故或質(zhì)量隱患就顯得十分重要意義。
2 建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督各環(huán)節(jié)
2．1 圖紙會(huì)審
工程開工之前，質(zhì)監(jiān)員應(yīng)監(jiān)督建設(shè)單位組織設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位，對施工圖紙進(jìn)行會(huì)審，發(fā)現(xiàn)問題或有異議的地方，及時(shí)提出并予以解決，不留任何隱患。
2．2 建筑材料
建筑材料的優(yōu)劣直接關(guān)系到工程質(zhì)量和使用安全，是保證工程質(zhì)量安全的關(guān)鍵因素之一。建筑材料使用之前，責(zé)任質(zhì)監(jiān)員須督促施工單位和建設(shè)單位對所用建筑材料進(jìn)行二次試驗(yàn)，尤其是鋼筋力學(xué)性能試驗(yàn)，水泥穩(wěn)定性、強(qiáng)度、凝結(jié)時(shí)間試驗(yàn)，砂礫石配合比試驗(yàn)，混凝土、砂漿配合比或強(qiáng)度試驗(yàn)等，法定檢測機(jī)構(gòu)檢測試驗(yàn)合格后方可使用，實(shí)行見證取樣送樣制。
2．3 基礎(chǔ)與主體施工
基礎(chǔ)工程和主體工程質(zhì)量的好壞，是保證工程質(zhì)量安全的根本，尤其是關(guān)鍵工序的施工。在基礎(chǔ)工程施工時(shí)，基礎(chǔ)開挖后，督促設(shè)計(jì)、勘察、監(jiān)理單位對地基土質(zhì)進(jìn)行認(rèn)證，土質(zhì)必須達(dá)到設(shè)計(jì)要求，施工單位必須嚴(yán)格按國家有關(guān)規(guī)范及強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)條文要求施工，這是保證結(jié)構(gòu)安全的關(guān)鍵之一：同時(shí)督促建設(shè)單位、監(jiān)理單位組織好基礎(chǔ)工程驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后，方可進(jìn)行下一工序施工。在主體工程施工過程中，對關(guān)鍵工序、關(guān)鍵部位，責(zé)任質(zhì)監(jiān)員要認(rèn)真抽查，并采用鋼筋掃描儀、混凝土回彈儀、砌筑砂漿貫入儀等對結(jié)構(gòu)實(shí)體進(jìn)行抽查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)責(zé)令整改；應(yīng)著重控制混凝土和砌體工程的質(zhì)量，主體結(jié)構(gòu)完成后應(yīng)進(jìn)行主體結(jié)構(gòu)驗(yàn)收：同時(shí)對施工、監(jiān)理單位的檢查記錄、質(zhì)量保證資料、隱蔽工程和分項(xiàng)工程及驗(yàn)收批的驗(yàn)評等原始資料進(jìn)行認(rèn)真系統(tǒng)地核查，確保工程質(zhì)量安全。
2．4 工程驗(yàn)收
對工程進(jìn)行質(zhì)量驗(yàn)收，是對一個(gè)單位工程或子單位工程的綜合評價(jià)，參建各方主體均應(yīng)以認(rèn)真、負(fù)責(zé)的態(tài)度，交一個(gè)合格、滿意的產(chǎn)品給用戶，避免工程驗(yàn)收后出現(xiàn)這樣或那樣的質(zhì)量問題。因此，工程竣工驗(yàn)收時(shí)，質(zhì)監(jiān)站須嚴(yán)格監(jiān)督參建各方主體按照國家有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范及強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)條文進(jìn)行驗(yàn)收。
3 影響工程質(zhì)量的原因
3.1 建設(shè)工程的管理機(jī)制 建設(shè)工程在施工中的質(zhì)量意識(shí)影響到工程管理體制的建立和管理，從而影響了建設(shè)工程的質(zhì)量和管理機(jī)制的建立，建設(shè)工程在施工過程中未建立質(zhì)量保證體系，那么相應(yīng)的管理體制和管理規(guī)范也難以跟上工程建設(shè)的發(fā)展，難以從整體上著手對建設(shè)工程的質(zhì)量進(jìn)行管理和控制，管理體制和質(zhì)量控制意識(shí)的缺乏致使相應(yīng)的建設(shè)工程難以達(dá)到相應(yīng)的建設(shè)要求，甚至相應(yīng)的施工團(tuán)隊(duì)未按工程圖紙進(jìn)行施工，不按規(guī)程進(jìn)行作業(yè)，造成了相應(yīng)建設(shè)工程的質(zhì)量難以保證。影響工程質(zhì)量的原因很多，主要?dú)w納如下：①質(zhì)量意識(shí):一些施工企業(yè)只顧眼前，忽視長遠(yuǎn)，只管建，沒有樹立為用戶服務(wù)的觀點(diǎn)，經(jīng)營思想不端正，缺乏職業(yè)道德，只看經(jīng)濟(jì)收入，不注意自己的品牌和社會(huì)效益;②管理機(jī)制:施工企業(yè)質(zhì)量保證體系不健全，管理機(jī)制跟不上，管理人員少而素質(zhì)低；施工隊(duì)不按圖施工，不按操作規(guī)程作業(yè)，不按質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)檢查驗(yàn)收;③專業(yè)技術(shù):許多施工企業(yè)不重視業(yè)務(wù)培訓(xùn)，職工技術(shù)素質(zhì)低，一些建設(shè)單位缺乏工程技術(shù)人員，不懂建設(shè)程序，盲目修改圖紙;④工程造價(jià):招投標(biāo)實(shí)行低價(jià)中標(biāo)法，但應(yīng)該是合理的低價(jià)中標(biāo)，不是誰的造價(jià)低，誰就中標(biāo)。由于工程造價(jià)偏低，施工企業(yè)只好對付交工，取點(diǎn)薄利維持企業(yè)生存。
4 提高建設(shè)工程質(zhì)量的途徑
4．1.1 確立行業(yè)管理的新職能
隨著深化改革與擴(kuò)大開放的發(fā)展， 需要努力實(shí)現(xiàn)管理觀念上的“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，即從縱向的封閉式管理轉(zhuǎn)到橫向的協(xié)調(diào)管理上來；從直接抓企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)轉(zhuǎn)到抓全行業(yè)規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督上來；從考慮企業(yè)效益轉(zhuǎn)到社會(huì)綜合效益上來。按照行業(yè)管理的跨度和特點(diǎn)，確定、補(bǔ)充、完善管理的職能。制定行業(yè)管理辦法、技術(shù)質(zhì)量標(biāo)；隹、治理通病的規(guī)定；負(fù)責(zé)本地區(qū)工程質(zhì)量監(jiān)督、建筑工程總分包以及建筑市場的管理。
4．1．2 建立行業(yè)管理的新秩序
根據(jù)行業(yè)管理的職能，突出“三個(gè)統(tǒng)一”。
⑴統(tǒng)一管理建筑隊(duì)伍。一是歸口管理；二是資質(zhì)管理，應(yīng)從“ 注冊管理” 變?yōu)椤?資質(zhì)管理”；三是計(jì)劃管理和總量控制。
⑵統(tǒng)一管理建筑市場。從“ 管而不死，活而不亂，促進(jìn)競爭，共同發(fā)展” 的原則，促進(jìn)建筑市場有序進(jìn)行，創(chuàng)造良好的競爭環(huán)境。
⑶統(tǒng)一管理和監(jiān)督工程質(zhì)量。重點(diǎn)強(qiáng)化對建安工程質(zhì)量監(jiān)督管理，堅(jiān)持一把尺子，有效地行使對工程質(zhì)量日常檢驗(yàn)和管理，促使工程質(zhì)量提高。
4．2 強(qiáng)化質(zhì)量保證體系，落實(shí)規(guī)章制度是搞好工程質(zhì)量的前提
在深化改革和企業(yè)管理上，要制定質(zhì)量責(zé)任制和原材料檢驗(yàn)、工序質(zhì)量控制、單位工程質(zhì)量管理等標(biāo)準(zhǔn)和制度，逐步實(shí)現(xiàn)質(zhì)量管理的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。要完善施工工藝，質(zhì)量、原材料、構(gòu)件、半成品的計(jì)量檢測網(wǎng)絡(luò)，要對技術(shù)交流、設(shè)計(jì)變更、隱蔽工程記錄等技術(shù)資料提出嚴(yán)格要求，使企內(nèi)部形成比較完善的質(zhì)量保證體系。要自覺把好質(zhì)量關(guān)，把事故隱患消除在萌芽狀態(tài)。材料、構(gòu)件、半成品經(jīng)檢測不合格者一律不準(zhǔn)使用，上道工序不合格者，下道工序不準(zhǔn)施工。同時(shí)， 要建立健全質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)，完善質(zhì)量保證監(jiān)督體系。要建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，切實(shí)做到：①按圖施工，設(shè)計(jì)變更要有設(shè)計(jì)變更通知單；②編制施工組織設(shè)計(jì)或方案；③進(jìn)行施工技術(shù)交底，按規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)施工，隨時(shí)完善施工技術(shù)檔案；④落實(shí)棟號管理責(zé)任制，實(shí)行樣板示范引導(dǎo)進(jìn)行施工；⑤把住材料質(zhì)量關(guān)，經(jīng)常組織質(zhì)量檢查和中間結(jié)構(gòu)檢驗(yàn)；
4．4 抓住關(guān)鍵，嚴(yán)格監(jiān)督，提高工程質(zhì)量
首先是強(qiáng)化政府監(jiān)督，實(shí)施擴(kuò)大監(jiān)督覆蓋面，對每項(xiàng)受監(jiān)工程都進(jìn)行嚴(yán)格的核驗(yàn)程序監(jiān)督，未實(shí)行竣工備案的工程不準(zhǔn)交付使用；其次是強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督， 企業(yè)的質(zhì)檢員實(shí)行持證上崗，任何一道工序沒有質(zhì)檢員、建設(shè)監(jiān)理單位簽署意見不予驗(yàn)收。
5 結(jié) 語
如今隨著建筑業(yè)的高速發(fā)展，人民群眾對建設(shè)工程的質(zhì)量監(jiān)督提出了更高的要求。在監(jiān)督職能發(fā)生轉(zhuǎn)變的新形勢下，做好質(zhì)量監(jiān)督是當(dāng)前的一項(xiàng)重要任務(wù)。總之，只要正確處理好建設(shè)工程施工質(zhì)量與工期、安全、效果、信譽(yù)和市場的關(guān)系，抓住影響工程質(zhì)量的多種因素的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不斷地改革、創(chuàng)新管理機(jī)制，科學(xué)規(guī)范管理，就能夠做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題，有效控制工程質(zhì)量，自覺找出主客觀原因，從而不斷提高建設(shè)工程質(zhì)量和監(jiān)督管理水平。
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參考文獻(xiàn):
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關(guān)鍵詞：建設(shè)工程；監(jiān)督模式；管理措施；三部到位；檢查方式；抽查；管理信息化；全過程監(jiān)管
中圖分類號：F124文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：
Abstract: as reforming and opening since construction of the whole level is greatly enhanced, the construction engineering quality supervision in construction project quality management plays an important role. It needs to further reform and perfect, for our country's construction engineering quality supervision mode, to achieve a new situation on Construction Engineering Quality Supervision, ensure engineering quality under the new situation.This paper on China's construction engineering quality supervision construction management mode of the history and the present situation in detail and analysis, and the development of the road to explore.
Key words: Construction Engineering;Supervision mode;Management measures;Three place;Check mode;Selective examination;Management information system;The whole process supervision
1引言
我國建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督模式和重點(diǎn)，隨著工程建設(shè)相關(guān)法律、法規(guī)的相繼出臺(tái)，也在不斷的轉(zhuǎn)變。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，工程質(zhì)量監(jiān)督管理的方式應(yīng)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督是站在公眾和社會(huì)的立場上對建設(shè)工程進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督管理的，本文就質(zhì)監(jiān)站如何控制工程質(zhì)量，提高工程建設(shè)總體質(zhì)量水平，以及今后監(jiān)督工作的思路，談一點(diǎn)粗淺的看法。
2建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督的歷史模式及其誤區(qū)
十年前，工程監(jiān)督制度的主要模式還是三部到位核驗(yàn)，即在基礎(chǔ)、主體結(jié)構(gòu)階段必須由質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)到位核驗(yàn)，簽發(fā)核驗(yàn)報(bào)告才能繼續(xù)施工；竣工階段必須由工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)核驗(yàn)質(zhì)量等級，簽發(fā)“建設(shè)工程質(zhì)量等級證明書”；未經(jīng)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)核驗(yàn)或核驗(yàn)不合格的工程，不準(zhǔn)交付使用。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，原有的三部到位核驗(yàn)方法逐漸暴露出以下三個(gè)方面的缺陷：
（1）質(zhì)量責(zé)任者的轉(zhuǎn)移。建設(shè)工程施工完畢，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行質(zhì)量核驗(yàn)，并簽發(fā)“工程等級證明書”，依照“誰核定，誰負(fù)責(zé)”的原則，工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)變相成為工程質(zhì)量的責(zé)任者。這造成質(zhì)量的責(zé)任錯(cuò)位，使得工程交付使用后出現(xiàn)了質(zhì)量問題，用戶將予頭直接指向“政府機(jī)構(gòu)”，迫使政府不得不被動(dòng)給予解決，而直接參加工程建設(shè)的各方反而成了“旁觀者”，這違背了市場經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)品的制造者對產(chǎn)品直接負(fù)責(zé)的規(guī)律。
（2）客觀上形成與政府體制改革發(fā)展相矛盾的狀況。政府體制改革后，政府管理從微觀管理向宏觀管理，從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變。質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)是政府授權(quán)的，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的行為是政府管理行為的延伸，工程質(zhì)量監(jiān)督等級核驗(yàn)，把政府管理推向了陷于事務(wù)的誤區(qū)。
（3）與建設(shè)工程自身特征不符合。建設(shè)工程存在工期長、質(zhì)量缺陷隱蔽性及事故后果的危險(xiǎn)性等特征，單純依賴質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的幾次檢查、檢驗(yàn)，無法對工程質(zhì)量進(jìn)行全面的正確評定，因此，政府的監(jiān)督應(yīng)舍末就本，抓住建設(shè)工程參與各方質(zhì)量行為的龍頭。
3 新一輪深化改革下的工程質(zhì)量監(jiān)督指導(dǎo)思想
備案制度的實(shí)踐，推進(jìn)了工程質(zhì)量監(jiān)督制度的改革，建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督制度新一輪深化改革，其指導(dǎo)思想是：
（1）按照《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的規(guī)定，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中政府工程質(zhì)量監(jiān)督必不可少，并且必須對建設(shè)工程實(shí)行強(qiáng)制性監(jiān)督，政府及其委托的質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)有權(quán)檢查、糾正和處理違反建設(shè)工程質(zhì)量法規(guī)的行為，政府的監(jiān)督具有強(qiáng)制性，任何單位、部門不得阻撓其執(zhí)法行為。
（2）政府是依法行政監(jiān)督的主體。政府改變原授權(quán)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督的做法為委托質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督。建設(shè)工程質(zhì)量等級核驗(yàn)制度的變革，使政府處于建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)都和仲裁者的地位，不再承擔(dān)應(yīng)由監(jiān)督責(zé)任單位人員承擔(dān)的技術(shù)工作責(zé)任。
（3）堅(jiān)持從單一實(shí)物質(zhì)量監(jiān)督向建設(shè)參與各方質(zhì)量行為監(jiān)督的延伸，政府及其委托的監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須運(yùn)用科學(xué)的方法，將工程建設(shè)參與各方推向建設(shè)質(zhì)量第一線，將建設(shè)參與各方的質(zhì)量責(zé)任行為和其責(zé)任行為的成果，即工程產(chǎn)品質(zhì)量列為監(jiān)督對象，實(shí)行對建筑市場和現(xiàn)場的全面要素的全覆蓋監(jiān)督，杜絕不合格工程流入社會(huì)。
當(dāng)前具體的全過程監(jiān)督管理
（1）施工前的監(jiān)督管理
對施工前的質(zhì)量監(jiān)督管理，目前主要是文件的合法性審查和質(zhì)量行為審查，比如審查前期法定手續(xù)履行情況，圖紙審查與招投標(biāo)手續(xù)是否齊備，相關(guān)合同是否簽署，五方責(zé)任主體的資質(zhì)和人員的資格是否符合要求等。監(jiān)督檢查的對象包括監(jiān)理單位、建設(shè)單位（業(yè)主）在內(nèi)的所有參與工程建設(shè)的各行為主體。質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)站在執(zhí)法的地位，通過加強(qiáng)對參與工程建設(shè)各行為主體施工前質(zhì)量行為的監(jiān)督體制，查處各行為責(zé)任者的違規(guī)行為，增強(qiáng)各行為主體的自律能力，提高行業(yè)整體素質(zhì)，保證工程質(zhì)量。
（2）施工中的監(jiān)督管理
施工中的質(zhì)量監(jiān)督管理應(yīng)圍繞三大分部的現(xiàn)場監(jiān)督，開展事前、事中和事后巡回閉環(huán)監(jiān)督管理，三大分部即地基基礎(chǔ)、主體結(jié)構(gòu)工程質(zhì)量和環(huán)境質(zhì)量。在對工程質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督檢查中，重點(diǎn)是地基基礎(chǔ)、主體結(jié)構(gòu)等影響結(jié)構(gòu)安全的主要部位。
現(xiàn)場實(shí)體質(zhì)量的檢查方式應(yīng)采用科學(xué)的監(jiān)測儀器和設(shè)備，提供準(zhǔn)確可靠、有說服力的數(shù)據(jù)，增強(qiáng)政府工程質(zhì)量監(jiān)督檢查的科學(xué)性和權(quán)威性，比如通過監(jiān)督抽查，對砼和砂漿的強(qiáng)度、鋼筋保護(hù)層的厚度做出實(shí)測，以及對工程實(shí)體的尺寸偏差的實(shí)測等。
另外，質(zhì)量監(jiān)督管理還應(yīng)利用計(jì)算機(jī)技術(shù)、信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)作為現(xiàn)代化管理重要手段，以實(shí)現(xiàn)資源管理共享，提高監(jiān)督管理水平的管理效能。
總的來說，施工過程中的監(jiān)督管理是以施工主體為主線，業(yè)主、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、材料、設(shè)備生產(chǎn)或供應(yīng)主體及檢測主體的協(xié)作配合的全面、全過程的監(jiān)督管理，其方法主要是通過現(xiàn)場的地基基礎(chǔ)質(zhì)量驗(yàn)收監(jiān)督、主體結(jié)構(gòu)的驗(yàn)收監(jiān)督和隨機(jī)抽查監(jiān)督為主要形式，把各方主體的質(zhì)量行為和活動(dòng)結(jié)果納入監(jiān)督的范疇，環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)督滲透于各個(gè)監(jiān)督全過程，也是質(zhì)量監(jiān)督中的重要組成部分。通過施工中的監(jiān)督，保證各主體的質(zhì)量行為規(guī)范，質(zhì)量活動(dòng)結(jié)果有效，國家和公眾質(zhì)量利益通過實(shí)體有效操作全面得以實(shí)現(xiàn)，保證施工過程的質(zhì)量處于受控狀態(tài)，確保施工階段的建設(shè)工程質(zhì)量。
（3）竣工后的監(jiān)督管理
竣工后的質(zhì)量監(jiān)督管理是建設(shè)工程投入使用的把關(guān)監(jiān)督管理，首先要保證不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求的工程不能投入使用，避免低劣工程對國家和公共使用者造成直接的危害和影響。其次是把裝修、維修和維護(hù)的質(zhì)量監(jiān)督納入建設(shè)工程全壽命質(zhì)量監(jiān)督管理的范疇：一是要杜絕或減少由于裝修、維護(hù)過程中的違規(guī)行為造成對已有建設(shè)工程地基基礎(chǔ)、主體結(jié)構(gòu)和環(huán)境質(zhì)量的破壞，引發(fā)質(zhì)量事故。二是避免由于維修、維護(hù)的質(zhì)量達(dá)不到要求給國家和公眾用戶的生產(chǎn)生活環(huán)境造成直接損失。
5 建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的發(fā)展之路
監(jiān)督機(jī)構(gòu)是受政府委托的專業(yè)技術(shù)監(jiān)察部門，要保證其政策和執(zhí)法的統(tǒng)一性、連貫性、要突出其公正性、權(quán)威必一、科學(xué)性，因此監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)朝專業(yè)化和技術(shù)化方向發(fā)展。工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須加強(qiáng)質(zhì)量管理、監(jiān)督執(zhí)法的理論方面學(xué)習(xí)，從而提高監(jiān)督人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治修養(yǎng)。從而形成高素質(zhì)的質(zhì)監(jiān)隊(duì)伍，建立與質(zhì)監(jiān)定位相適應(yīng)的權(quán)威，發(fā)揮其質(zhì)量管理工作的指導(dǎo)作用，提高服務(wù)于廣大群眾的服務(wù)質(zhì)量。工程監(jiān)督機(jī)構(gòu)還應(yīng)朝著“陽光監(jiān)督”的方面發(fā)展，構(gòu)建公開、公平、公正的監(jiān)督工作體系。
6 結(jié)束語
總之，政府工程質(zhì)量監(jiān)督經(jīng)過二十多年的發(fā)展，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員素質(zhì)、設(shè)備、監(jiān)督模式、執(zhí)法程序和重點(diǎn)等都發(fā)生了很大的變化。在新的形勢下，不斷探索和實(shí)踐適應(yīng)新時(shí)期要求的質(zhì)量監(jiān)督管理新模式，建立起規(guī)范的工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度，提高工程質(zhì)量監(jiān)督管理水平，促進(jìn)工程質(zhì)量的提高，是我們工程質(zhì)量監(jiān)督工作者需要不斷研究和探索的主要問題。
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【關(guān)鍵詞】鐵路企業(yè)；預(yù)算管理；內(nèi)控制度；監(jiān)督評價(jià)
1.鐵路企業(yè)建立內(nèi)控制度的意義
1.1推動(dòng)了鐵路全面預(yù)算管理的有效落實(shí)
改革開放以來，隨著市場競爭的日趨激烈和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的深入，對鐵路企業(yè)是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，使鐵路企業(yè)對內(nèi)部管理規(guī)范的要求也更加急迫。自2008年國家財(cái)政部等五部門聯(lián)合我國第一部《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》中明確建立了實(shí)施內(nèi)部控制制度，幾年來鐵路企業(yè)在建立與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的內(nèi)控制度方面做了探索與實(shí)踐，有效提升了鐵路系統(tǒng)的經(jīng)營管理和科學(xué)決策的水平。尤其是鐵路企業(yè)通過實(shí)施全面的預(yù)算管理，已經(jīng)做到事前預(yù)算調(diào)查清晰，事中控制有規(guī)可循，事后考核有法可依，克服了預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督約束不夠，反饋與報(bào)告制度運(yùn)行效率不高等問題。正是鐵路系統(tǒng)內(nèi)控制度的不斷完善，實(shí)現(xiàn)了管理的提升與制度優(yōu)化，提高了鐵路企業(yè)運(yùn)行效率和經(jīng)濟(jì)效益。
1.2推動(dòng)了鐵路運(yùn)輸效率和效益的提高
全面預(yù)算管理中的生產(chǎn)預(yù)算是全面預(yù)算管理的基礎(chǔ)，它是對生產(chǎn)量、生產(chǎn)技術(shù)指標(biāo)等非財(cái)務(wù)資源的控制分析與考評，激勵(lì)生產(chǎn)部門之間步調(diào)一致的圍繞機(jī)車運(yùn)用、雙周時(shí)等指標(biāo)不斷優(yōu)化資源配置，挖掘運(yùn)輸潛力，推進(jìn)生產(chǎn)力的布局改進(jìn)，進(jìn)而建立完善相應(yīng)的內(nèi)控制度。同時(shí)，還需在完善營銷制度，提高服務(wù)質(zhì)量等方面建立配套的制度，實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)。成本、費(fèi)用預(yù)算是全面預(yù)算管理的重點(diǎn)，通過全面預(yù)算管理的有效落實(shí)，對在成本支出控制方面建立系列控制程序來規(guī)范審核流程，采用支出定額管理的手段嚴(yán)控物資消耗，實(shí)施物資采購集中管理，發(fā)揮定點(diǎn)采購、批量采購的優(yōu)勢，既減少了流通環(huán)節(jié)和物資庫存，提高資金運(yùn)用效率，降低運(yùn)輸成本，使企業(yè)獲得了最大的經(jīng)濟(jì)效益。
1.3推動(dòng)了鐵路企業(yè)內(nèi)部考核機(jī)制的建立
實(shí)施全面預(yù)算管理是一種管理方式的變革和實(shí)踐，是在內(nèi)部環(huán)境、控制活動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)評估、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督五方面建立有效內(nèi)控制度，來保證經(jīng)營合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、信息完整。提高效率，是對鐵路企業(yè)現(xiàn)有的企業(yè)流程、審核程序、信息反饋、人員素質(zhì)等各類管理要素的整合，也是不斷完善配套管理制度體系，因此，無論是制定辦法、細(xì)則、標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)制度，都是在落實(shí)全面預(yù)算管理中為考核的有法可依提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，也是把預(yù)算目標(biāo)與集團(tuán)公司下達(dá)的資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制責(zé)任目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合。通過簽訂資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任書，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)層層分解，形成目標(biāo)考核體系，再通過落實(shí)審核監(jiān)控機(jī)制，對各部門的重點(diǎn)工作落實(shí)，歸口目標(biāo)定期分析、控制，不斷完善勞動(dòng)、物資消耗定額，強(qiáng)化管理。同時(shí)，實(shí)施信息責(zé)任報(bào)告和分析制度，做到信息必須按日更新數(shù)據(jù)，做到重點(diǎn)指標(biāo)日、月季分析，資源共享，經(jīng)營過程中制度落實(shí)與現(xiàn)實(shí)跟蹤反饋，及時(shí)堵塞管理漏洞，提高運(yùn)輸效率和管理質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)效益的最大化管理。
2.建立企業(yè)內(nèi)控制度體系
2.1內(nèi)控制度體系的確定
鐵路系統(tǒng)自實(shí)施全面預(yù)算管理以來，已形成了財(cái)務(wù)管理與生產(chǎn)管理相互協(xié)調(diào)，相互支撐的管理局面，使鐵路企業(yè)預(yù)算管理控制的主動(dòng)性得到增強(qiáng)。隨著鐵路企業(yè)公司制改造的完成，從治理結(jié)構(gòu)上看，鐵路企業(yè)的公司股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層構(gòu)架的“三會(huì)四權(quán)”的治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成，是鐵路企業(yè)的管理控制核心。從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上看，鐵路企業(yè)已實(shí)行集團(tuán)公司—子公司—生產(chǎn)單位三級垂直管理體制，子公司是集團(tuán)公司行業(yè)管理中具體實(shí)施獨(dú)立經(jīng)營管理的主體。對于內(nèi)控制度又可劃分為內(nèi)部管理控制制度和內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度兩大類，是生產(chǎn)經(jīng)營內(nèi)控制度建立的核心。生產(chǎn)單位是生產(chǎn)經(jīng)營工作的具體責(zé)任承擔(dān)和落實(shí)者，是公司內(nèi)控制度的落實(shí)執(zhí)行核心。“三個(gè)核心”形成了鐵路系統(tǒng)內(nèi)部控制體系，通過基本制度的訂立，進(jìn)一步建立落實(shí)責(zé)、權(quán)。集團(tuán)公司是制定薪酬制度、設(shè)備使用維修保養(yǎng)驗(yàn)收、行業(yè)規(guī)章及規(guī)范性文件等政策性規(guī)章，子公司是制定質(zhì)量程序、質(zhì)量管理、安全管理等相關(guān)制度，生產(chǎn)單位是規(guī)章制度的執(zhí)行者，也是落實(shí)過程中規(guī)定的制度者。從2007年以來，鐵路企業(yè)在控制程序、內(nèi)部架構(gòu)、信息反饋、內(nèi)部溝通、風(fēng)險(xiǎn)防控、內(nèi)部監(jiān)督等六個(gè)方面，建立了內(nèi)部控制體系。
2.2制度建設(shè)與全面預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合
2.2.1內(nèi)部管理控制制度與全面預(yù)算管理的結(jié)合
鐵路企業(yè)年度目標(biāo)確定，非財(cái)務(wù)資源預(yù)算目標(biāo)緊緊圍繞鐵路系統(tǒng)的生產(chǎn)計(jì)劃，它貫穿于生產(chǎn)的始終，內(nèi)部管理制度的制定是為了提高鐵路的運(yùn)營效率，由于遵循可靠性和適用性的原則，及時(shí)地完成標(biāo)準(zhǔn)、辦法、程序的補(bǔ)充與完善，形成制度為目標(biāo)服務(wù)，使鐵路系統(tǒng)各部門之間作業(yè)中的互相作用、互相聯(lián)系，用管理控制制度來完成管理控制、作業(yè)制度的落實(shí)。
2.2.2內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度與全面預(yù)算管理的結(jié)合
鐵路企業(yè)的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制是企業(yè)控制的核心，是保證資產(chǎn)安全的重要手段，在《會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》的基礎(chǔ)上，它可以保證帳目和財(cái)務(wù)報(bào)告真實(shí)性和完整性，按著內(nèi)部審核控制程序的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，依靠月份預(yù)算目標(biāo)、消耗定額、目錄價(jià)格對數(shù)量、價(jià)格進(jìn)行審核，并結(jié)合目標(biāo)完成情況，適時(shí)地進(jìn)行控制，就可以利用會(huì)計(jì)信息對生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)與控制，以保證鐵路企業(yè)效益最大化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
2.2.3內(nèi)部監(jiān)督控制與全面預(yù)算管理的結(jié)合
鐵路企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督是對管理過程和效益的認(rèn)定，從母公司角度上看，以資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制評價(jià)體系和內(nèi)部審計(jì)制度對子公司運(yùn)行情況進(jìn)行評價(jià)與監(jiān)督，是提高整體經(jīng)營績效的有效手段。在子公司健全法人治理結(jié)構(gòu)，以公司章程或議事規(guī)則對股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、高級管理人員的職責(zé)做出了明確的規(guī)定，董事會(huì)通過薪酬與考核委員會(huì)對經(jīng)理層的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)事會(huì)行使獨(dú)立監(jiān)督職責(zé)。經(jīng)理層通過專門考核委員會(huì)對生產(chǎn)單位制度執(zhí)行、預(yù)算完成、工作落實(shí)情況進(jìn)行考評、對標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。
2.3鐵路內(nèi)控制度的特點(diǎn)
2.3.1具有有效性和全面性
鐵路企業(yè)的內(nèi)控制度應(yīng)約束企業(yè)內(nèi)部的所有人員，都不應(yīng)具有特權(quán)，同時(shí)又要涵蓋生產(chǎn)的關(guān)鍵控制點(diǎn)，同時(shí)做到帳、資、物分離，實(shí)施收支兩條線管理方式，對資產(chǎn)進(jìn)行定期不定期清點(diǎn)，確保鐵路企業(yè)的資產(chǎn)完整和安全。
2.3.2具有互控性和協(xié)調(diào)配合性
鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)的完成需要各部門的有機(jī)配合，作業(yè)環(huán)節(jié)的互動(dòng)，單項(xiàng)的制度需要對各部門進(jìn)行強(qiáng)有力的約束和制約，既要按標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)確保安全，又要按規(guī)定時(shí)間保質(zhì)完成工作量，同時(shí)做到作業(yè)環(huán)節(jié)相互配合，只有通過控制制度來實(shí)現(xiàn)，才能提高生產(chǎn)效率。
2.3.3具有動(dòng)態(tài)性和層次性
鐵路企業(yè)生產(chǎn)過程是通過產(chǎn)品運(yùn)輸一次性完成的，制度的控制和約束是從靜止到動(dòng)態(tài)的一個(gè)過程，由于生產(chǎn)季節(jié)、作業(yè)地點(diǎn)、作業(yè)人員的變化，生產(chǎn)作業(yè)控制的重點(diǎn)也必然隨之變化，因此，一次性作業(yè)需要幾個(gè)工種與設(shè)備的緊密配合才能實(shí)現(xiàn)，也需要提高實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)和多層次的監(jiān)控來完成。
3.結(jié)語
制度管理是鐵路企業(yè)管理工作的核心，在實(shí)踐中已顯現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力。全面預(yù)算管理是一個(gè)管控流程，它需要一系列的內(nèi)控制度與之相匹配，互相支撐，才能使管理質(zhì)量得到提升、生產(chǎn)效率得到提高，只有強(qiáng)化鐵路系統(tǒng)科學(xué)化的管理理念，才能使鐵路系統(tǒng)的管控制度更加完善，推動(dòng)鐵路系統(tǒng)強(qiáng)大的步伐。 [科]
【參考文獻(xiàn)】
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關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 財(cái)務(wù)管理 內(nèi)控制度
中圖分類號：F233 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：1002-5812（2017）11-0063-02
黨的十以來，黨和政府不斷加強(qiáng)行政事業(yè)單位管理，通過行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)。2012年11月29日，財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)做出了明確規(guī)范，該規(guī)范在2014年1月1日起施行。2015年12月21日，財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見，提出到2020年，基本建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系，更好發(fā)揮內(nèi)部控制在提升內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用。2017年1月25日，財(cái)政部又了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》，要求行政事業(yè)單位結(jié)合本單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施的實(shí)際情況，明確相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、管理層級及崗位的職責(zé)權(quán)限，按照規(guī)定的方法、程序和要求，有序開展內(nèi)部控制報(bào)告的編制、審核、報(bào)送、分析使用等工作。可見，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)已經(jīng)成為當(dāng)前行政事業(yè)單位管理的重要問題。本文重點(diǎn)討論事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理相關(guān)內(nèi)控制度建設(shè)問題。
一、 事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理內(nèi)控制度的概述
所謂內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。財(cái)務(wù)管理涉及事業(yè)單位的資金收支以及資金管理，為事業(yè)單位開展各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供資金保證，因此，財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制制度建設(shè)在整個(gè)事業(yè)單位內(nèi)部控制體系中具有重要的地位。根據(jù)COSO報(bào)告，內(nèi)部控制包括控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估過程、信息系統(tǒng)與溝通、控制活動(dòng)以及監(jiān)督等構(gòu)成要素。對財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制而言，控制環(huán)境要素主要體現(xiàn)在事業(yè)單位各級領(lǐng)導(dǎo)班子對誠信和道德價(jià)值觀念的溝通與落實(shí)、單位文化、對員工特別是財(cái)務(wù)管理領(lǐng)域員工勝任能力的重視、事業(yè)單位的治理結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)劃分以及人力資源政策等；風(fēng)險(xiǎn)評估要素主要體現(xiàn)在事業(yè)單位對由于內(nèi)外部環(huán)境以及自身業(yè)務(wù)活動(dòng)所造成的各種風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度及應(yīng)對措施（包括經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等各種風(fēng)險(xiǎn)）；信息系統(tǒng)與溝通要素主要體現(xiàn)在事業(yè)單位與財(cái)務(wù)管理以及業(yè)務(wù)活動(dòng)相關(guān)的信息系統(tǒng)建設(shè)情況以及單位內(nèi)部各組成部分之間的溝通情況，良好的溝通可以有效預(yù)防和化解風(fēng)險(xiǎn)；控制活動(dòng)要素主要包括與財(cái)務(wù)管理相關(guān)的交易授權(quán)、業(yè)績評價(jià)、職責(zé)分離、信息處理以及實(shí)物控制等；監(jiān)督要素包括管理控制以及內(nèi)部審計(jì)等。
根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，事業(yè)單位需要重點(diǎn)監(jiān)控的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)包括預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等。單位層面的內(nèi)部控制主要包括加強(qiáng)對內(nèi)部控制的領(lǐng)導(dǎo)、健全內(nèi)部控制組織、完善決策程序、明確崗位職責(zé)和人員分工、提高人員素質(zhì)、加強(qiáng)內(nèi)部核算以及信息系統(tǒng)建設(shè)等。業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制、合同控制等。事業(yè)單位通過單位層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，可以有效地預(yù)防和化解各類風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位良好的內(nèi)部治理以及發(fā)展目標(biāo)。
二、目前我國事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理內(nèi)控制度存在的主要問題
（一）財(cái)務(wù)管理內(nèi)控意識(shí)淡薄。我國事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理內(nèi)控工作中，往往會(huì)出現(xiàn)單位整體氛圍上缺乏內(nèi)控理念的情況，相關(guān)人員也缺乏對內(nèi)控制度的現(xiàn)實(shí)意義、重要性的認(rèn)識(shí)，錯(cuò)誤地認(rèn)為內(nèi)控是一件可有可無的工作。這種思想也存在于一些領(lǐng)導(dǎo)干部之中，致使領(lǐng)導(dǎo)干部在實(shí)際的財(cái)務(wù)管理過程中，只是單純地對財(cái)務(wù)部門進(jìn)行簡單的監(jiān)督，忽視了對所有工作的內(nèi)容、流程的內(nèi)控，同時(shí)一部分領(lǐng)導(dǎo)干部誤認(rèn)為內(nèi)部控制可以被部門預(yù)算所替代，會(huì)計(jì)人員僅僅只是要求對具體的執(zhí)行情況進(jìn)行負(fù)責(zé)，導(dǎo)致事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理工作不能夠真正達(dá)到其期望的工作效果，嚴(yán)重時(shí)還會(huì)給單位造成一些不可挽回的損失。
（二）單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理體系不夠完善。內(nèi)部審計(jì)人員是財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)內(nèi)部控制制度制定和檢查執(zhí)行的首要責(zé)任人，發(fā)揮著制約、監(jiān)督、治理財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作的作用。但他們往往獨(dú)立性不夠，內(nèi)部審計(jì)的服務(wù)對象是本單位的財(cái)務(wù)部門以及各相關(guān)業(yè)務(wù)部門，再加之我國一些事業(yè)單位未能有效地形成一套符合本單位財(cái)務(wù)管理實(shí)際需要的內(nèi)控制度。另一方面，由于內(nèi)控的相關(guān)制度、規(guī)章還未及時(shí)建立與完善，導(dǎo)致了財(cái)務(wù)工作人員與內(nèi)控管理人員的職責(zé)劃分不明確。
過去30年我國的城市化水平以年均近一個(gè)百分點(diǎn)的速率提高，未來10年我國的城鎮(zhèn)化仍會(huì)以較快的速度推進(jìn)。這是因?yàn)椋?/p>
(1)未來10年我國經(jīng)濟(jì)仍會(huì)以較高的速度增長，城鎮(zhèn)化有可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)。2008年，我國人均gdp達(dá)3260美元左右，已接近上中等收入國家的下限閾值。我國將會(huì)在2010年左右進(jìn)入上中等收入國家的行列。進(jìn)入這個(gè)行列后，經(jīng)濟(jì)增長速度與前30年相比將有所放慢，但仍會(huì)維持較高的水平。經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)張和城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，必將為廣大農(nóng)民提供更多的非農(nóng)就業(yè)和在城鎮(zhèn)安家落戶的機(jī)會(huì)，城市化必然伴隨著經(jīng)濟(jì)增長而繼續(xù)向前推進(jìn)。
(2)農(nóng)村人口眾多和耕地資源有限，城鎮(zhèn)化有強(qiáng)大的內(nèi)在壓力和動(dòng)力。2008年，我國尚有7.2億農(nóng)村居民。這些人占有的耕地總面積只有18億畝左右，人均占有量不足3畝。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化，使農(nóng)村居民過上現(xiàn)代文明生活，只有把農(nóng)村居民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。而廣大農(nóng)民自身也有比較強(qiáng)烈的愿望到城鎮(zhèn)尋找生活和發(fā)展的機(jī)會(huì)。
“十二五”時(shí)期至2020年我國城鎮(zhèn)化率仍將快速提升，但是慢于過去10年;城鎮(zhèn)人口規(guī)模的擴(kuò)大速度相對過去10年則明顯放緩。這主要是由如下三個(gè)方面的因素決定的。
(1)我國總體上還將保持相對較高的經(jīng)濟(jì)增長速度，人口在城鄉(xiāng)和區(qū)域之間的流動(dòng)還有較強(qiáng)的拉動(dòng)力。
(2)未來我國經(jīng)濟(jì)增長速度將慢于前10年。
(3)城鎮(zhèn)化的成本也會(huì)不斷提高，對城鎮(zhèn)化率的提高產(chǎn)生一定的抑制作用。
學(xué)術(shù)界通常使用logistic曲線方法預(yù)測未來城鎮(zhèn)化率趨勢，該預(yù)測方法的基本假定是：(1)每個(gè)經(jīng)濟(jì)體自身的各種條件決定了其城市化率的峰值水平;(2)每個(gè)經(jīng)濟(jì)體城市化率隨著時(shí)間的推移，呈現(xiàn)出一個(gè)類似于s型的軌跡。大致經(jīng)過三個(gè)階段，第一個(gè)階段緩慢上升，第二個(gè)階段快速上升，第三個(gè)階段則又是緩慢上升，逼近于峰值。
為進(jìn)行預(yù)測，首先需要確定城鎮(zhèn)化率的峰值。從國際經(jīng)驗(yàn)和理論分析都可以看出，對于絕大多數(shù)國家來說，其城市化水平既不可能達(dá)到百分之百，也并非越高越好，而是會(huì)在一定的水平上達(dá)到平衡，既達(dá)到其峰值。這是因?yàn)椋谝唬傆幸恍┥a(chǎn)活動(dòng)(比如農(nóng)業(yè)、開采業(yè)等)不能實(shí)現(xiàn)集中;第二，當(dāng)生產(chǎn)活動(dòng)過于集中時(shí)反而效率降低，也不利于環(huán)境保護(hù);第三，隨著發(fā)展階段和生活水平的變化，以及通訊交通條件的改善，分散化居住往往成為改善居住條件、提高生活質(zhì)量的一個(gè)途徑。在一定的發(fā)展階段上，甚至可能會(huì)出現(xiàn)城市人口比例降低的逆城市化現(xiàn)象。顯然，由于各國資源環(huán)境特點(diǎn)及人口規(guī)模的不同，不同國家達(dá)到峰值時(shí)的城市化率也是不同的。
從24個(gè)高收入的oecd國家的歷史經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，盧森堡、芬蘭、比利時(shí)、德國、奧地利、希臘、瑞典和英國的城市化率在過去30年中變化幅度相對較小。這些國家2005年的城市化率依次為82.8%、61.1%、97.2%、75.2%、66%、59%、84.2%和89.7%，最低的是希臘的59%，最高的是比利時(shí)的97.2%。這些國家當(dāng)中，人口最多的是德國，為8千多萬，人口最少的為芬蘭，為500多萬。對中國而言，參考意義較大的可能是德國和英國。兩者2005年的城市化率分別是75.2%和89.7%。
一、民營銀行基礎(chǔ)理論簡述
（一）民營銀行概念之爭
什么是民營銀行？也即關(guān)于民營銀行在學(xué)理上的界定，一直沒有達(dá)成統(tǒng)一的意見。目前而言，比較有影響力的有三種學(xué)說。
產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)論，即強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，認(rèn)為由民間資本控股的銀行就是民營銀行。國外多數(shù)學(xué)者都贊同這種觀點(diǎn)，認(rèn)為民營銀行就是與國有銀行相對的銀行，也就是私人控股的銀行。霍德明、李紀(jì)珍（ 2002） 結(jié)合臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為民營銀行的標(biāo)準(zhǔn)在于公股數(shù)量低于50%。資產(chǎn)結(jié)構(gòu)論，即強(qiáng)調(diào)銀行的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，認(rèn)為以民營企業(yè)作為主要服務(wù)對象的銀行就是民營銀行。部分學(xué)者將民營銀行視為為民營企業(yè)服務(wù)的專業(yè)銀行，認(rèn)為中國民營銀行目前較合適走社區(qū)銀行之路。鄧薇（2010）認(rèn)為在民營經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)要發(fā)展民營銀行主要為中小企業(yè)輸血。公司治理結(jié)構(gòu)論，即強(qiáng)調(diào)民營銀行的治理以及市場化機(jī)制經(jīng)營特點(diǎn)，認(rèn)為民營銀行應(yīng)該是以良好的治理為基礎(chǔ)，采用市場化經(jīng)營的現(xiàn)代股份制商業(yè)銀行。巴曙松（2001）認(rèn)為民營銀行是指在銀行內(nèi)部建立良好的治理結(jié)構(gòu)和市場化的經(jīng)營機(jī)制。
（二）民營銀行的理論基礎(chǔ)
民營銀行要健康、持續(xù)地發(fā)展必然需要完備的理論基礎(chǔ)作為支撐。關(guān)于民營銀行的理論基礎(chǔ)，有三種學(xué)說。
（1）金融中介理論。這一理論主要Benston和Smith（1976）、L-eland和Pyle （1977）、Diamond和Dy bvig （1983）以及Allen和Santomero（1998）等所創(chuàng)立和完善的，并且主要通過模型的方式來論證。認(rèn)為由于存在管理者的自我利益、稅收的非線性、財(cái)務(wù)困境成本和資本市場的非完美性四個(gè)原因，企業(yè)需要金融中介為他們規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)提供相應(yīng)的避險(xiǎn)產(chǎn)品和增值工具。國內(nèi)學(xué)者馮斌星、何煉成、竇爾翔（2005）將效率觀作為分析出發(fā)點(diǎn)，解釋在不同經(jīng)濟(jì)形態(tài)下各種金融中介之所以存在和發(fā)展的真實(shí)原因，區(qū)別于以前研究采用的結(jié)構(gòu)觀和功能觀。
（2）金融結(jié)構(gòu)理論。這一理論最早是由Goldsmith （1969）提出的，他從各種金融現(xiàn)象出發(fā)，并歸其為金融工具、金融機(jī)構(gòu)和金融結(jié)構(gòu)等三個(gè)方面，同時(shí)從金融的職能來探討其對于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。隨后，金融結(jié)構(gòu)研究者則主要關(guān)注金融結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)成長的相關(guān)性。如King和Levine （1993）、Levine和Zervos （1998） 的研究發(fā)現(xiàn)一國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與金融體系發(fā)展是正相關(guān)的。國內(nèi)學(xué)者則主要借鑒國外的分析指標(biāo)分析我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系及其存在的問題，如王廣謙（2002）和楊再平（2002）。
（3）金融深化理論。Machinnon （1973）和Shaw（1973） 指出在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國家，存在著利率管制、金融結(jié)構(gòu)嚴(yán)格管理和金融效率低下等問題，金融效率的低下制約了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展， M achinnon 提出經(jīng)濟(jì)貨幣化率指標(biāo)M2/GNP作為衡量一國金融中介體的總體規(guī)模。金純（ 2006） 通過對我國民營企業(yè)發(fā)展程度和經(jīng)濟(jì)貨幣化程度及金融相關(guān)率的線性分析，證明融資渠道的拓寬和金融深化程度的提高將極大促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。陳凌佳、顧雪娟、楊劍波（2008）則認(rèn)為“中國金融深化的數(shù)量化指標(biāo)達(dá)到較高的水平，而其發(fā)展的內(nèi)在質(zhì)量不高，金融資產(chǎn)發(fā)展的規(guī)范化程度較低”。
二、民營銀行從設(shè)立到運(yùn)行過程中的動(dòng)態(tài)制度監(jiān)管
我國較早提出民營銀行一系列監(jiān)管措施的是徐諾金（2003），認(rèn)為金融監(jiān)管的第一目標(biāo)是維護(hù)存款人利益，而危及存款人利益的唯一因素就是銀行所面臨的各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)。一是沒有對金融機(jī)構(gòu)形成正確的認(rèn)識(shí)。二是既然民間資本辦銀行是為了盈利，就要圍繞這個(gè)動(dòng)機(jī)去明確產(chǎn)權(quán)、明確責(zé)任。王晉、任吉武（2003）從“風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)”從發(fā)，認(rèn)為民營銀行存在信用風(fēng)險(xiǎn)，道德風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，管制風(fēng)險(xiǎn)，從而提出建立完善的存款保險(xiǎn)制度，加強(qiáng)信息披露， 提高透明度，合理鑒定民營銀行的準(zhǔn)入條件，按照巴塞爾協(xié)議要求加強(qiáng)監(jiān)管，完善社會(huì)信用體系，健全的公司治理結(jié)構(gòu)。祝健（2004）則認(rèn)為確立最低的資本充足率、準(zhǔn)備金要求，創(chuàng)新金融監(jiān)管、提高監(jiān)管效率、健全信息披露制度、以加強(qiáng)對風(fēng)險(xiǎn)的市場約束、建立對存款人風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和對有問題機(jī)構(gòu)的救助機(jī)制才是合理監(jiān)管民營銀行發(fā)展的關(guān)鍵。朱懷慶、丁力（2005）從民營銀行市場準(zhǔn)入的監(jiān)管角度，認(rèn)為民營銀行在設(shè)立之初，應(yīng)審查民營銀行注冊資金來源的合規(guī)性，審查經(jīng)營者的合格性，審查是否具有完善的公司治理結(jié)構(gòu)。