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第1篇：公司制度建設規劃范文

在改革、發展上實現戰略轉變并取得成效

在深化改革中，富寧縣聯社主要負責縣以下農村流通體系的規劃、組織、指導、協調、服務和建設；發展農村合作經濟組織；推進社有企業和基層供銷合作社體制改革；管理社有資產，行使本級社有資產出資人代表職能。2011年9月成立了“社有資產管理中心”，逐步建立起以產權管理為核心，資本運營為內容，全新的為農服務運營機制和管理體系，優化社有資產結構，提高社有資產的運營效益，促進為農增收。在企業改革改制上，縣供銷合作社社從以破為主轉向以立為主，大力新建、改造縣屬企業和基層供銷合作社。從2003年縣政府出臺了《富寧縣供銷合作社改革方案》后。縣供銷合作社從減人、減債、減包袱人手，實行職工轉身份、企業轉機制、聯社轉職能的改革，甩掉了人員臃腫、卸掉部分債務包袱。改革改制后，富寧縣供銷合作社全系統從22個企業減到17個企業，在職職工從489人減到163人。企業依法解除勞動合同置換職工身份326人，一次性支付經濟補償金1308.7萬元。安置退休、內退、工傷職工的養老、醫療保險、撫恤費等676.85萬元。縣供銷合作社在抓好改革改制的同時，一是對改制后的企業，加強企業經營和管理。按照現代企業制度要求，規范法人治理結構，經營好、管理好社有資產，同時，按照科學發展觀的要求和供銷合作社“二次創業”的目標，引導企業通過吸納經營大戶、其他經濟組織和農民經紀人加入，發展農村綜合服務社、專業合作社和農民專業協會。二是對尚未改制和改制困難的企業，根據企業的資產狀況，確定改制的突破方向。在基層社改革上。以合作制為核心，以增強為農服務能力為目標，推行合作制、承包租賃制、股份合作制等形式的改革。在社有企業改革上，推行“兩個置換”、承包制、公司制等多種形式的改革，進一步明晰產權。對有基礎、有實力的農資公司培育成為為農服務的龍頭，加強農資經營網點建設；對困難較大、難以整體搞活的日用工業品公司，實行分塊承包經營搞活；對資產負債高、資不抵債的縣油脂公司，結合城市建設規劃，通過積極爭取政策，制定可行的改制實施方案，于2011年10月30日完成了企業改制，為解除勞動關系的24名在職職工發放一次性經濟補償金和安置費379.7萬元；為17位退休職工發放建房補助費85萬元，為7戶特困退休職工進行了住房安置；清繳、發放原公司欠繳職工的養老保險、醫療保險、撫恤費等各種費用143萬元。使職工老有所養、老有所住、老有所醫。

通過改革改制后，企業經營總額大幅增加，2011年1月至11月全系統實現經營總額9800萬元，占年計劃的103.16％，同比增加3630萬元，增長58.83％，比2008年增長3倍；匯總實現利潤182萬元(其中社有企業實現利潤2萬元)，占年計劃180萬元的101.11％，比同期盈利8萬元，增加102萬元，比2008年增加166萬元。為實現供銷合作社“二次創業”打下了基礎。

經營服務戰略以守為主轉向以進為主

縣供銷合作社制定了推進農村現代流通服務體系建設的主要任務及政策保障措施。一是因地制宜，做好“鄉村流通工程”建設規劃。在推進農村流通服務體系建設工作中，結合實際，制定了《富寧縣2009至2012年鄉村流通工程建設發展規劃》，明確了4年內計劃發展超市21個、綜合服務社53個、建設農村集貿市場4個、鄉村流通工程信息網絡1個。二是以“改造、提升、整合、優化”為重點，著力打造農資、日用消費品經營服務網絡。通過與基層社、經營大戶合作，構建富寧縣農資和煙花爆竹配送中心，完善村級綜合服務社功能，并進行標準化改造，提升服務功能，加強空白鄉(村)網點建設，初步構建了覆蓋縣、鄉、村“三位一體”的現代流通經營服務體系。在13個鄉鎮開辦了農資連鎖店、直營店和加盟店。目前在所有鄉鎮都建立起了聯接城鄉、覆蓋農村的農資經營網絡，農資配送服務中心建設3個，直營店、連鎖店30個。農資供應網點215個，化肥銷售市場份額達80％以上。服務農戶4.6萬戶，幫助農民減少生產成本，年增收220多萬元。在全縣建立煙花爆竹配送經營網點36個，年為煙花爆竹協會會員增收100多萬元。

經營服務領域從單一的狹隘的轉向綜合的寬廣的

富寧縣社把工作的重點放到新農村建設的高度來謀劃，以發展為農綜合服務社、專業合作社和專業協會的“兩社一會”為切入點。以推進便民超市進村、信息服務進村、市場知識培訓進村、行業管理服務進村和村村有一個便民服務中心、一個專業合作社、一個專業協會、一批農產品經紀人、一個集貿市場的“四進村、五個有”目標，創新發展模式，拓寬發展領域，在提高農民組織化程度上實現新突破。

第2篇：公司制度建設規劃范文

    一、公共租賃住房——我國保障性住房建設的政策選擇

    2007年8月7日，中華人民共和國住房和城鄉建設部（以下簡稱住建部）《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，提出要積極發展住房租賃市場，鼓勵房地產開發企業開發建設中小戶型住房面向社會出租。自此，“公共租賃住房”開始逐步成為我國推進保障性住房建設的主導性政策選擇。尤其是2010年6月8日住建部等七部委聯合印發的《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），更是推動了公共租賃住房在全國范圍的快速發展。

    （一）公共租賃住房的含義

    解析公共租賃住房作為有別于廉租住房、經濟適用房的一種新型保障性住房，目前尚無一個內涵統一的明確界定。分析《指導意見》中對于發展公共租賃住房的要求，比較各地方公共租賃住房管理辦法中對于公共租賃住房的規定，公共租賃住房呈現如下特征：

    第一，保障性。住房權是得到《世界人權宣言》、《經濟、社會和文化權利國際公約》、《消除一切形式種族歧視公約》等國際公約一致確認的一項基本人權。《指導意見》也明確指出，大力發展公共租賃住房，是完善住房供應體系，培育住房租賃市場，滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措。由此可見，發展公共租賃住房是我國政府繼廉租住房、經濟適用房之后推出的保障居民住有所居的一種新型保障性住房。

    第二，政策支持性。公共租賃住房不是在房地產市場中自發生成的，而是由國家推動出現的，是國家為了住房保障的目的人為設計的新型住房類別，因此公共租賃住房的發展，尤其是發展初期，只有在國家特殊政策的支持下，才能步入正常的發展軌道。同時，基于公共租賃住房的保障性特質，國家也有責任通過政策支持來推動公共租賃住房的發展。對此，《指導意見》專設“政策支持”部分，從土地供應、國家投資、稅收優惠、金融支持方面給予公共租賃住房發展以政策支持。

    第三，租賃性。這是公共租賃住房的核心特征，也是公共租賃住房與經濟適用房的最大區別。經濟適用房是為目標群體提供的低于市場價格的產權住房，而公共租賃住房則是向目標群體提供適當的租賃住房來保障其住有所居。

    第四，專業性。這是公共租賃住房與個人出租住房最大的區別。傳統的個人出租住房的首要功能是產權者自住，而公共租賃住房不論是通過新建、改建、收購，還是通過在市場上長期租賃住房等方式籌集的房源，都不是為了自住，而是專業用于出租的。

    第五，供應群體廣泛性。在我國原有的保障性住房中，廉租住房的供應對象是最低收入群體，經濟適用房的供應對象是中等收入群體。而《指導意見》規定：公共租賃住房的供應對象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭，有條件的地區，可以將新就業職工和有穩定職業并在城市居住一定年限的外來務工人員納入供應范圍。部分地方規定的公共租賃住房供應群體則更加廣泛，如上海將公共租賃住房供應對象由戶籍人口擴大為常住人口，并且不設收入限制。綜上所述，我們可以將公共租賃住房界定為，由國家提供政策支持，各種社會主體通過新建或者其他方式籌集房源、專業面向廣泛目標群體出租的保障性住房，是一個國家住房保障體系的重要組成部分。

    （二）公共租賃住房作為我國保障性住房政策選擇的比較優勢

    國家之所以將發展公共租賃住房建設作為解決當前住房困難問題的政策選擇，是因為公共租賃住房相較個人購買、廉租住房、經濟適用房和個人出租等方式所具有的比較優勢：

    1.公共租賃住房有利于引導國民“先租后買”，合理住房消費。實現“住有所居”的目標，通常有兩種方式：一種是購買住房，另一種是租賃住房。據了解，在發達國家，首次購房人的年齡比我國要大很多，年輕人長期租房是一種普遍狀態。在日本、德國，首次購房人平均年齡為42歲，法國為37歲，美國也在30歲以上，英國在2008-2009年間近32%的家庭靠租房解決居住問題，而在我國現階段，國民太過關注購房，而租房則處于相對被忽視的境地。鑒于此，國家應在正確引導國民的住房消費理念方面有所作為，即住房應“從租到買、由小及大”[1]。公共租賃住房為居民提供可租賃適當房源，這不僅可以引導鼓勵居民租房，減輕中低收入群體購買住房的經濟壓力，而且可以減少“被買房”群體的數量，對抑制過高房價起到積極作用。

    2.公共租賃住房有助于克服廉租住房和經濟適用房的弊端。首先，公共租賃住房擴大了保障范圍，有利于解決“夾心層”住房問題。因為廉租住房只面向最低收入群體，經濟適用房盡管保障對象是中等收入群體，但其價格仍然偏高，甚至部分地區的經濟適用房和商品房價格相差無幾。由于廉租住房、經濟適用房和商品房三者之間不能實現對接，形成兩個數量龐大的“夾心層”，即收入超過廉租住房申請標準、但無力購買經濟適用房的人群和收入超過經濟適用房申請標準、但無力購買商品房的人群。而公共租賃住房則是面向中等以下收入群體出租，在保障范圍上實現了與商品房的對接。其次，經濟適用房是產權房，存在套利空間，且通過行政手段進行分配，極易誘發權力尋租現象的發生，而公共租賃住房則是面向中等以下收入群體出租住房，不存在引發上述弊端的空間或土壤。

    3.公共租賃住房有益于彌補個人出租住房的不足。在我國，個人出租住房主要存在以下不足：一是數量少，尤其是在大城市可供出租的房屋數量遠遠不能滿足需求；二是我國城市人口膨脹，住房資源緊缺，加之各城市紛紛出臺“限購令”，致使私人出租住房難以成為租賃住房的主體，發展空間較小；三是因可供出租的房屋遠遠不能滿足需求直接導致了過高的租金和“群租”現象；四是房屋租賃專業經營機構少，出租房屋都是私人閑置房屋，出租并非首要目的，穩定性差，租 賃房的居住功能存在缺陷，難以達到產權房的居家效果。與此不同，公共租賃住房則解決了個人出租住房數量短缺、運營不規范等問題，為中低收入無房群體提供數量充足、租期穩定、價格合理的住房。

    二、我國公共租賃住房政策在實際運行中面臨的困境

    公共租賃住房建設作為我國政府解決中低收入群體住房困難的優先政策選擇，在全國上下正在加緊推進實施，形勢喜人，但是這一政策實施中存在的諸多隱憂更應引起我們的高度重視。

    （一）資金來源問題

    資金來源是我國發展公共租賃住房面臨的首要問題。2010年底住建部發出的《關于報送城鎮保障性安居工程任務的通知》明確提出，2011年計劃建設保障性住房和各類棚戶區改造住房1000萬套。這相比2010年的580萬套，增長72.4%，其面積大體相當于2010年全年商品房的供應量，創歷年之最，共需投資約1.4萬億元，將達全國房地產投資規模的20%[2]。盡管這1000萬套保障類住房有棚戶區改造住房、經濟適用房等多個部分構成，但據測算，僅廉租住房和公共租賃住房投資就達約5000億元[3]，加之其資金占用周期長和投資回報率低等，資金壓力之大是可想而知的。

    對于資金來源，《指導意見》規定，發展公共租賃住房應堅持政府組織、社會參與的原則，各地區在加大政府對公共租賃住房投入的同時，要切實采取土地、財稅、金融等支持政策，充分調動各類企業和其他機構投資和經營公共租賃住房的積極性。《指導意見》在“政策支持”部分規定：市、縣人民政府要通過直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式，加大對公共租賃住房建設和運營的投入。省、自治區人民政府要給予資金支持。中央以適當方式給予資金補助。同時，鼓勵金融機構發放公共租賃住房中長期貸款，支持符合條件的企業通過發行中長期債券等方式籌集資金，專項用于公共租賃住房建設和運營，探索運用保險資金、信托資金和房地產信托投資基金拓展公共租賃住房融資渠道，政府投資建設的公共租賃住房，納入住房公積金貸款支持保障性住房建設試點范圍。由此可見，我國廉租住房和公共租賃住房建設的資金將主要來自國家財政劃撥、地方財政支出、住房公積金、銀行支持和社會融資。

    在國家財政劃撥方面，2011年政府工作報告提出：住房保障方面，中央財政預算擬安排補助資金1030億元，比上年增加265億元[4]，根據住建部關于保障性住房建設資金分配方案，這部分國家投資將主要投入廉租住房和公共租賃住房建設。

    對于地方財政支出，國家要求地方政府將保障性安居工程建設資金納入本級財政預算，在財政預算中列支。由于地方財政主要來自土地出讓金，因此國家要求地方政府必須將土地出讓凈收益的不低于10%投入保障性住房建設。2010年全國土地出讓收益累計達2.7萬億元。如果按其中30%－40%為凈收益計算，保守估計約近1萬億元，也就是說，有1000億元土地出讓凈收益可以投入保障房建設[5]。

    對于住房公積金，2007年國務院第24號文件明確要求，各地公積金增值收益扣除風險準備金等費用外，要全部用于廉租住房建設。2010年全國公積金增值凈收益，用于廉租住房建設的有50多億，預計今年會有進一步提升[3]。另外，2009年10月住建部等七部委《關于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作的實施意見》，隨后確定北京、天津、重慶、唐山等28個城市為試點城市[6]。這方面資金去年有400多億，預計今年和去年相似[3]。但是，因公積金屬于繳存職工個人所有，所以必須優先保障繳存職工的權益，加之社會對于公積金參與公共租賃住房建設的頗多疑慮，公積金再加強支持力度的空間有限。

    在銀行貸款方面，由于保障房建設資金回收周期長，利潤空間小，并且存在一定的資金償還風險，所以銀行對此熱情不高，發放貸款基本上是政策原因。目前住建部正在研究制定金融機構支持保障性安居工程建設特別是公共租賃住房建設的中長期貸款政策，擬通過政府補助、注入資本金或者貼息，然后再通過商業銀行貸款，提高融資能力[3]。

    就社會融資而言，國家一直鼓勵社會資金參與保障房建設，尤其是鼓勵參與公共租賃住房建設。無論是《指導意見》，還是國家其他有關保障性住房的文件和地方公共租賃住房管理文件，都有吸引社會資金投入的相關規定。但因公共租賃住房投資回報率低等原因，所以目前各類資金對公共租賃住房建設大都處于觀望狀態，參與投資的基本上都是有國資背景的投資集團。

    綜上所述，我們不難發現公共租賃住房建設資金面臨的困難和問題：一是資金缺口巨大，政府財政負擔沉重。2011年廉租住房和公共租賃住房建設所需資金巨大，除國家財政劃撥、土地出讓金和住房公積金這三種確定來源外，還有約2500億的資金缺口。如果銀行貸款和社會融資積極性仍舊不高，大部分資金將只能由地方政府負擔，可能會造成部分地方財政不堪重負，以致不能完成公共租賃住房的建設任務，或者造成財政過分傾斜于公共租賃住房建設，影響政府履行其他職能的后果。二是政府資金利用效率低下。在目前的公共租賃住房政策環境下，政府資金投入主導公共租賃住房建設，不動產建設資金投入巨大、周轉率低，可能影響國家其他職能的資金投入，不利于國家經濟社會的全面協調發展。三是公共租賃住房建設缺乏長期穩定的資金來源。1000萬套保障性住房僅是我國保障性住房發展的一個開端，還遠不能滿足需求。為此，我國將在“十二五”期間新建保障性住房3600萬套，以公共租賃住房和廉租住房為主[7]。因此，以提供租賃住房方式解決中低收入群體住房困難問題不是一種臨時性對策，而是一種持續性的政策安排，公共租賃住房的建設、維護、退出等都將是一個長期持續的過程，需要長期穩定的資金來源。而我國現有的公共租賃住房建設的資金來源，無論是國家政策性劃撥，還是國家政策性貸款，受政策不穩定性的影響是嚴重的，缺乏公共租賃住房建設運營穩定資金來源的保障制度。

    （二）土地供應問題

    首先，現行政策難以保證公共租賃住房建設用地的足量供應。《指導意見》規定，各地要把公共租賃住房建設用地納入年度土地供應計劃，予以重點保障。2010年3月國土資源部《關于加強房地產用地供應和監管有關問題的通知》，規定保障性住房、棚戶改造和自住性中小套型商品房建房用地，不低于住房建設用地供應總量的70%[8]。但是，我國住房建設用地資源緊張 ，保障性住房建設用地過多會對商品房建設用地形成“擠出”效應，危害地方“土地財政”，在利益博弈下，難以保證地方政府對以上公共租賃住房土地供應政策的實施力度。其次，現行政策難以保證所供土地符合公共租賃住房用地的質量要求。《指導意見》規定，新建公共租賃住房以配建為主，也可以相對集中建設。要科學規劃，合理布局，盡可能安排在交通便利、公共設施較為齊全的區域，同步做好小區內外市政配套設施建設。在外來務工人員集中的開發區和工業園區，市、縣人民政府應當按照集約用地的原則，統籌規劃，引導各類投資主體建設公共租賃住房，面向用工單位或園區就業人員出租。但是，這些規定只具有指導意義。在實際操作中，地方政府在“土地財政”的誘導下或是由于信息不充分、不真實等原因，常常造成公共租賃住房選址偏遠、布局不合理，不僅加重城市交通與環保壓力，而且增加承租者工作和生活的交通成本，最后甚至被“棄租”。

    再次，現行政策不利于降低公共租賃住房建設成本。《指導意見》規定，面向經濟適用住房對象供應的公共租賃住房，建設用地實行劃撥供應。其他方式投資的公共租賃住房，建設用地可以采用出讓、租賃或作價入股等方式有償使用。可以預見，公共租賃住房是我國今后住房保障體系中的一個重要組成部分，提供政策支持、力所能及降低建設成本是各級政府的責任。但是按照當前政策，公共租賃住房建設用地采用劃撥和有償使用相結合的方式，自然提高了公共租賃住房建設的成本，這部分成本不僅會以租金形式加重承租者負擔，而且由于面向經濟適用住房以外群體的公共租賃住房建設土地成本仍然很高，降低了公共租賃住房的利潤，不利于社會投資公共租賃住房建設。

    最后，土地分類供應政策在實踐中難以有效付諸實施。按照規定，公共租賃住房用地要按供應對象類別實行無償劃撥或有償使用。但在實踐中，公共租賃住房的供應對象是中等以下收入無房群體，在設計規劃時很難確定將來的承租對象類別。如果建設規劃時首先確定各種群體承租比例，在配租時對承租群體分類控制，會大大增加操作難度，造成不必要的成本浪費。

    （三）建設運營問題

    對于公共租賃住房的建設運營，《指導意見》規定，充分調動各類企業和其他機構投資經營公共租賃住房的積極性。這表明公共租賃住房可以由政府建設經營、也可以由其他機構建設經營。目前我國各地方對公共租賃住房的建設運營規定差異較大，一些地方規定由企業建設經營公共租賃住房，如天津、上海，還有一些地方規定只由政府建設經營公共租賃住房，如北京、重慶，不一而終。對此，筆者認為公共租賃住房由政府建設運營弊端甚多：

    首先，容易受到政府低效的影響。房屋的建設和管理屬于經濟活動，需要高效的市場化建設運營管理模式。我國政府機構龐大，行政部門重疊，行政程序復雜，在計劃經濟體制下形成的命令式的管理模式依然存在，國家行政投入和產出的比例嚴重失調，在這種情況下由住房保障部門或政府另外組建機構進行公共租賃住房建設，進行公共租賃住房的日常運營工作，如公共租賃住房的租金收取、房屋維護、住房安全檢查、對物業服務公司工作進行指導監督等，會造成公共租賃住房建設運營效率不高、服務水平低下、甚至導致公共租賃住房最后淪為貧民窟。

    其次，容易受到政府信息不對稱的影響。市場供求關系和價格機制可以促使市場雙方信息對稱，最后為買方提供符合需求的商品。而國家建設運營公共租賃住房是出于政治原因，不以營利為目的，不受到市場供求關系的調控，《指導意見》和各地具體實施意見中雖然有關于公共租賃住房的選址、設計、裝修、物業服務等方面相關規定，但這只是一種指導性的規定，在實踐中容易因政府信息不周全、不真實，或是忽視群眾意見導致公共租賃住房建設和運營不符合需求，甚至被“棄租”。

    最后，容易為權力尋租提供條件。由于公共工程中政府既作為公共利益的代表，充當裁判者，又直接參與經濟活動，所以公共工程中一直都存在嚴重的權力尋租現象。公共租賃住房建設耗資巨大，由政府建設運營公共租賃住房，其招標投標、政府采購等環節都可能為權力尋租創造空間，滋生腐敗，造成公共租賃住房質量低下、成本過高、重復建設、國家資金大量流失等嚴重問題。

    （四）租金標準問題

    《指導意見》規定，公共租賃住房租金水平，由市、縣人民政府統籌考慮住房市場租金水平和供應對象的支付能力等因素合理確定，并按年度實行動態調整。符合廉租住房保障條件的家庭承租公共租賃住房的，可以申請廉租住房租賃補貼。目前有少部分地區采用公共租賃住房以市場價格出租，對承租對象發放租房補貼的形式，如天津、廈門，大部分地區的具體實施意見都規定公共租賃住房以“低于”市場價格配租，以此體現公共租賃住房的保障作用。如上海規定：按略低于市場租金水平，確定公共租賃住房的租賃價格，具體由各運營機構按規定制定，報住房所在地的區（縣）物價部門和房管部門備案；2010年7月北京首次公布公租房項目的成本租金比市場租金低12%-35%；重慶公租房租金只有市場價的60%。但是，這種明顯低于市場水平的租金標準也會帶來相應的問題或后果：

    首先，低于市場價格的租金標準尤其不利于社會資金投入公共租賃住房建設。社會資金參與公租房建設運營的方式可以有兩種：政府主導投資建設的公共租賃住房進行社會融資和社會資金單獨投資設立公共租賃住房企業。不論哪種形式，社會資金最看重的是穩定高額的回報，但目前政府嚴格限制公共租賃住房的租金，公共租賃住房的租金采取低于市場價格的方式，租金回報率只有3%不到[9]，難以吸引社會投資。

    其次，低于市場價格的租金標準不利于建立合理的住房租賃體系。從世界范圍來看，個人租賃住房在各國都占有重要比例，甚至很多國家只有個人租賃住房。從中國具體國情分析，個人租賃住房由于數量多、供應彈性強等特點不會被公共租賃住房取代，在住房租賃市場中還會占有重要比例。中國合理的住房租賃市場應該由專業的公共租賃住房和大量個人租賃住房共同組成，但目前我國提供的公共租賃住房租金低于市場定價，過度沖擊個人租賃住房市場。根據競爭原理，私人住房租金會相應下調，過低的利潤導致越來越少的人出租房屋，國家就需要建設 更多的公共租賃住房，不利于建立合理的租賃房屋體系。

    最后，目前的租金分類標準不能合理保障不同收入人群。根據《指導意見》，我國公共租賃住房的租金實際上分為兩個層次，即規定符合廉租住房保障條件的家庭可以申請廉租住房租賃補貼，其他群體都要支付全額租金。公共租賃住房面對中等以下收入群體，但這部分群體的支付能力也有很大差距，國家在租金水平上只劃分為兩個層次不能滿足群眾需求，還會造成國家資金的浪費。

    （五）執行監督問題

    目前國家是以行政控制方式執行和監督公共租賃住房建設。《指導意見》規定，發展公共租賃住房實行省級人民政府負總責、市縣人民政府抓落實的責任制。各級住房城鄉建設（住房保障）部門負責公共租賃住房的行政管理工作，發展改革、監察、財政、國土資源、規劃等有關部門按照各自職責負責相關工作。2011年2月住建部陸續與各省、自治區、直轄市以及計劃單列市簽訂《保障性住房目標責任書》，完成1000萬套保障性安居工程住房的分配任務，并給地方政府下達“死命令”：所有分配完成的目標任務，必須在今年10月31日前全部開工，否則主要領導將遭到從約談到行政處分乃至降級、免職的嚴厲處罰。住建部部長姜偉新講話稱，保障性住房的任務不僅是一項經濟任務，“更是一項政治任務”[10]。但是，這種將建設公共租賃住房作為政治任務、以行政控制方式執行監督的體制存在有以下弊端：

    首先，行政控制執行方式的效果難以保證。由于建設公共租賃住房會造成地方政府巨大的財政壓力，還會占用商品房用地損害當地政府的“土地財政”，地方政府建設公共租賃住房只是為了完成行政任務，所以難免會缺乏動力。同時，與地方政府簽訂“責任書”并不是今年的新創舉，住建部曾與2010年5月與各地方政府簽訂當年住房保障工作目標責任書，要求確保完成當年工作任務，但最終該年保障性住房（指經濟適用房和廉租住房）用地只完成計劃的65.2%[11]；雖然今年國家加強了控制力度，但能否保證最終效果仍需拭目以待。此外，由于國家只要求各地所領目標任務在今年10月31日前全部開工，并沒有要求完成時間，所以地方政府完全可以先創造條件于規定期限內全部開工，而對于能否保證資金充足、建設完成等可在所不問。

    其次，行政控制的執行方式具有不穩定性。行政控制的執行方式依賴于國家政策，容易受到政策的變動性或受到國家財政波動的影響，造成公共租賃住房制度難以長期健康運行甚至半途而廢，不利于住房保障制度建設的穩定持續發展。

    最后，行政考核的監督方式標準單一。目前國家對地方公共租賃住房建設任務考核的標準只是數量，所以不排除地方政府會為了政績會多建、濫建公共租賃住房，造成國家資金的浪費；或是一味追求數量，建設一大批質量低下的公共租賃住房。

    三、公共租賃住房的市場化——我國公共租賃住房政策發展的新趨向

    毫無疑問，公共租賃住房是解決我國住房保障問題的最佳政策選擇，我們必須堅定不移地推進這一政策措施的順利實施。但是，由于我國公共租賃住房政策實際面臨的諸多困境，我們必須探索推進公共租賃住房制度建設的新路徑，促進公共租賃住房在我國的快速健康發展。

    （一）國際經驗借鑒

    要想保障中低收入無房群體能夠租賃住房，必須同時滿足兩個條件：一是保障存在大量可出租的適當房源；二是保障中低收入無房群體能夠支付房租。從世界范圍看，住房保障也有相應的兩種方式：實物補貼和貨幣補貼。

    實物補貼是將住房保障兩方面的工作合二為一，由政府集中建造房屋并低價租賃或出售給符合標準的群體，我國的廉租住房制度、經濟適用房制度和目前大部分地區實行的公共租賃住房制度都屬于實物補貼制度。縱觀世界各國的住房保障制度，我們發現成功采用實物補貼方式的國家都是人口較少的國家，如新加坡采用實物補貼保障80%以上的居民居住“組屋”（相當于我國經濟適用住房）中[12]，香港采用實物補貼保障30%的人口居于租住公屋，另有18%的人口居于獲資助的自置居所[13]。可見，實物補貼具有有效解決住房數量型短缺、保障作用明顯等特點，但也存在政府負擔過重、保障資金使用效率低、容易受到行政效率低下影響等缺點，難以在需要保障人口數量較多的國家有效運行。

    貨幣補貼只要求政府做第二方面的工作，即公共財政只需要補貼公民所租賃的適當住房房租中不能承擔的部分，國家并不出資建設公共租賃住房，由住房租賃補貼刺激出租房市場的發展來提供房源。雖然從表面上看住房租賃補貼是國家來支付公民租房的部分租金，但從長遠看來，住房租賃補貼模式普遍提高了目標群體的租賃住房能力，增加了公共租賃住房的需求，刺激了租房市場的發展。國家以長期支付租金，一次支付少量租金的方式緩解了一次性建設大量住房的巨大壓力，能有效提高政府福利支出的效率，用有限的公共財政實現社會效益的最大化，因此，人口較多的國家在住房保障的發展中逐漸由實物補貼過渡到貨幣補貼，房源交由市場提供。例如，英國住房保障原來采用實物補貼和住房租賃補貼相結合的制度，但從1980年開始實行以“公房私有化”為核心的改革，出賣廉租住房，主要發展住房租賃補貼保障方式[14]。美國也經歷了由實物補貼向貨幣補貼的過渡，美國20世紀30年代至60年代實行國家建房低價配租的實物補貼制度，60年代至70年代，美國開始實行“補貼住房建設計劃”，通過利息補貼的方式為公共住房的建設環節提供資金，刺激私人開發商或非營利性機構參與公共住房建設與供應，20世紀70年代以來，開始實行“住房租賃補貼制度”，把聯邦住房援助從住房的供應者轉向需求者，直接為低收入家庭提供房租補貼[15]。

    （二）公共租賃住房市場化——我國公共租賃住房政策發展的新趨向

    我國人口眾多，房價過高，需保障人口數量巨大，加之目前大部分地方采用的具有實物補貼特點的公共租賃住房政策在執行過程中遭遇的重重困難，使得我們必須調整與發展我國現行的實物補貼型的公共租賃租房政策，引入住房租賃補貼制度。但是，我國與英國、美國等國家在可租賃適當房源方面存在較大差別：英美兩國需要住房保障的人數較中國少很多，由住房租賃補貼刺激而生成的個人出租住房數量基本可以滿足需要，而我國目前可供 租賃適當住房數量型短缺嚴重，急需建設大量公共租賃住房。因此純粹的住房租賃補貼制度尚不能擔負起我國住房保障的全部任務。為此，從具體國情出發，我國應穩步推進公共租賃住房市場化的政策轉型，也就是將住房保障的兩方面工作分開運作：在公共租賃住房來源方面，把建設住房出租盈利作為一種產業，由市場主體投資建設住房，開展住房租賃業務，所有公共租賃住房企業通過市場進行競爭，由市場供求關系確定租金價格，以收取租金等方式獲得收益，在盈利的同時為社會提供了大量公共租賃房源與優質的管理服務；在保障中等以下收入群體支付房租方面，國家應發揮住房租賃補貼制度的優勢，在我國建立全面的住房租賃補貼制度。

    為保證供應數量，國家必須建設公共租賃住房，但市場化條件下國家建設公共租賃住房不再是目前大部分地區采取的政府主導投資建設、由住房保障部門低租金分配的方式，而是國家成立單獨的具有法人資格的公共租賃住房公司，進行社會融資，建設運營公共租賃住房，與其他社會公共租賃住房企業一同參與市場競爭，租金同樣采取市場定價的方式，收取租金作為盈利，在保障房源供應數量的同時也要保證一定的盈利。這種市場化的制度舉措可以有效克服我國目前公共租賃住房政策運行方面的諸多弊端：

    首先，市場化可以解決公共租賃住房建設資金來源問題。一方面市場化中所有公共租賃住房企業通過市場公平競爭，租金采用市場定價，公共租賃住房產業會通過市場價格機制達到合理的盈利水平，這會吸引社會資金單獨投資設立公共租賃住房企業，進行住房的建設、租賃、管理業務，節省了國家大量投資，為公共租賃住房建設提供穩定的資金來源；另一方面，市場化政策下的國家公共租賃住房公司也采用市場定價，在提供房源同時也將有較高的收益率，所以可以以企業融資的方式，靈活吸引各種社會資金投入，比如可以吸引社會資金以普通入股、社會基金組合信托、債券等形式投入，還可以吸引銀行貸款，保險金等資金的投入。

    其次，市場化可以解決公共租賃住房由政府建設運營的弊端。一方面，由于市場本身具有合理性，眾多公共租賃住房企業會形成競爭，在公共租賃住房的選址、設計、裝修、質量、日常管理方面都認真考慮群眾需求，為最終承租人提供優質租賃服務；另一方面，公共租賃住房由企業建設經營，不會受到政府行政效率低下、權力尋租、壟斷等問題的影響，可以促進公共租賃住房的健康快速發展。

    再次，市場化的公共租賃住房租金采用市場標準，不會過度沖擊個人出租住房市場，而且還會與個人出租住房形成良性競爭，從而提高個人出租住房的質量，規范個人出租住房的管理，增強個人出租住房的穩定性，引導我國形成由公共租賃住房和個人出租住房共同組成的合理租賃住房體系。

    最后，市場化可以解決目前公共租賃住房執行監督面臨的困境。市場化取向下公共租賃住房作為一種產業，其供應規模由供求關系、價格機制等市場因素調節，受國家政策的不穩定性或受國家財政波動的影響較小，也避免了地方政府為了政績多建、濫建公共租賃住房的現象。

    （三）住房租賃補貼制度——公共租賃住房市場化制度的核心

    無論是從政策可行性來看，還是從國家住房保障職責的履行來看，公共租賃住房的市場化理應成為我國住房保障制度建設的政策新趨向。但是市場化的公共租賃住房的租金必定會高于實物補貼下的租金，進而超出中低收入家庭的承受能力，因此在推進公共租賃住房市場化的過程中，我國必須同步推進住房租賃補貼制度，以貨幣方式補貼所有中低收入群體租賃的適當住房房租中不能承擔的部分。具體而言，建立完善的住房租賃補貼制度需要積極推進以下方面的制度建設：

    第一，建立住房租賃補貼專項財政制度。住房租賃補貼雖然保障對象眾多、完全需要由國家財政出資，但因每年每份數額較少，所以總數并不高。我國2011年即將建設的160萬套廉租住房和220萬套公共租賃住房投資預計5000億人民幣，如果采取住房租賃補貼的形式，國家只補貼公民所租賃的適當住房房租中不能承擔的部分，按平均每份每年補貼5000元計算，380萬份住房租賃補貼每年只需190億人民幣，約是國家一次性投資建設保障性住房成本的1/25，3600萬份住房租賃補貼每年也只需要1800億人民幣，不會成為政府沉重的財政負擔，這部分資金可以來自中央財政轉移支付和地方政府部分土地出讓收益，中央和地方政府應在年度預算中重點列出專項資金，保證每年住房租賃補貼的資金投入。

    第二，合理確定住房租賃補貼的保障對象。住房租賃補貼保障對象范圍可以參照目前公共租賃住房的配租對象范圍，但保障對象應當滿足以下條件：一是該城鎮的戶籍人口或常住人口；二是在該城鎮中沒有產權住房或雖然有產權住房，但人均住房小于一定面積需要租賃住房；三是家庭財產和目前收入難以支付市場價格房租；四是沒有接受其他住房保障。各地方可以根據實際情況制定相應的具體標準，在制定具體標準時，各地要發揮“筑巢引鳳”的作用，將住房保障和人才戰略方案結合，為城市的發展不斷積累人力資本，將住房保障變成一個有著技術與人力導向的復合工程[16]。

    第三，對目標群體實行分類補貼制度。由于中等以下收入群體支付能力也有很大差異，所以應制定詳細的住房分類補貼標準，對不同困難程度的家庭實行不同的補貼，用有限的公共財政實現社會效益的最大化，同時還要充分發揮住房租賃補貼對城市人才結構的優化作用。筆者認為住房租賃補貼的分類標準主要有兩種：一是住房租賃補貼的數額要保障不同收入和人口的家庭有能力租賃住房。國家應該建立完善的收入申報制度、收入評估制度和社會監督機制，詳細核查滿足條件人群的收入，然后對滿足條件的家庭按人口數等要素進行分類，評估出滿足該家庭生活基本需要的住房最小面積，按照家庭收入和市場租金的差價進行補貼，可以采取補貼給租賃者的形式，也可以采取補貼給出租者的形式。二是制定住房租賃分類補貼標準時要充分發揮分類補貼對人口流動的影響，引導人口的合理定向流動。對于城市發展需要的專業人才，可以適當提高住房租賃補貼，而對于農民工群體，因為農民工一般擁有自有住房，只是在城市工作時缺少臨時性的住房，所以對農民工應引導其租賃小面積，或是宿舍性質租賃住房，核算房屋租賃價格時應當按照小面積住房予以 核算。各個城市可以按照自身發展對人才的需求，確定住房補貼分類的標準，吸引所需人才和企業的進入，引導人口的合理流動，優化城市人才結構，促進城市健康發展。

    第四，建立完善的住房租賃補貼分配制度。對此：一是要明確住房租賃補貼部門的責任，確保住房租賃補貼制度的順利落實；二是住房租賃補貼實行申報審查制度，符合條件的對象要經過申請，審查合格后才獲得相應住房租賃補貼；三是住房租賃補貼審查過程要公開透明，充分發揮社會監督的作用，住房租賃補貼部門可以設立專門網站，公開申請人的詳細資料，進行社會監督；四是在國家資金有限，不能做到“應補盡補”時，住房租賃補貼可以通過搖號等方式分配，做到分配過程公開透明、分配結果公平公正；五是對于申請內容不真實，騙領住房租賃補貼的人員，應該引入刑法處罰制度，以詐騙罪論處；六是采取直接向出租者發放住房租賃補貼充抵房租的方式，防止申領者將住房租賃補貼挪作他用，不能發揮應有功能；七是建立住房租賃補貼對象動態控制制度，對住房租賃補貼對象實行年度審核，對于不再符合條件的對象，及時停止發放住房租賃補貼。

    四、公共租賃住房市場化的配套制度建設

    建立住房租賃補貼制度解決了公共租賃住房市場化的核心問題，但是要吸引社會資金投入公共租賃住房產業，還需要相應配套制度的及時跟進。

    （一）建立國家公共租賃住房公司制度

    公共租賃住房市場化剛剛興起時，社會單獨投資設立的公共租賃住房企業必定較少，國家要承擔起建設大量公共租賃住房的任務，所以各地應盡快將政府中的公共租賃住房建設運營機構改組為國家公共租賃住房公司，在市場化的機制下積極探索盈利方式，吸引社會融資。如果公共租賃住房作為新興產業融資還是困難，這就需要財政給予國家公共租賃住房公司一定的資金支持，以保障公共租賃住房初期的建設數量。隨著公共租賃住房市場的發展與成熟，國家租賃住房公司要做到以下幾點：一是要吸引更高比例的社會融資，吸引社會企業參與公共租賃住房業務；二是應根據需要逐漸減少供應數量，國家租賃住房公司可以減少建設數量，也可以將所持公共租賃房出售給社會企業或當作商品房出售，回籠資金；三是國家公共租賃住房公司應利用公共租賃住房的建設和出售調節市場上公共租賃住房的數量與價格，使其維持在合理水平，引導各類公共租賃住房公司形成健康合理的競爭格局。

    （二）建立適應公共租賃住房市場化的新型土地供應制度

    國家要探索新型公共租賃住房土地供應制度，滿足公共租賃住房建設用地需求。在供應面積上，各地要把公共租賃住房建設用地納入年度土地供應計劃，予以重點保障；在土地價格上，國家要降低公共租賃住房用地的成本。降低用地成本似乎應該采取土地劃撥制度，但在市場化條件下實行公共租賃住房建設用地全部劃撥方式也是有困難的。因為信息不對稱，容易造成公共租賃住房的選址不能滿足群眾需求，可能威脅商品房土地供應，公共租賃住房建設用地在公共租賃住房企業之間的分配難以把握。因此，市場化條件下的公共租賃住房用地宜采用出讓方式，與商品房公司一同競價，國家單獨建立公共租賃住房土地出讓金補貼制度，以該城市相應面積土地出讓金平均價格補貼公共租賃住房公司。這種土地供應制度有助于提高公共租賃住房項目與商品房建設項目的競價能力，確保公共租賃住房土地供應，有利于建立公共租賃住房用地在公共租賃住房企業間的分配標準，還可以由市場調節公共租賃住房的位置規劃，滿足群眾需求。

    （三）建立針對公共租賃住房產業的優惠制度

    《指導意見》中對發展公共租賃住房的優惠制度的規定主要有：各地區在加大政府對公共租賃住房投入的同時，要切實采取土地、財稅、金融等支持政策；公共租賃住房建設涉及的行政事業性收費和政府性基金，按照經濟適用住房的相關政策執行；鼓勵金融機構發放公共租賃住房中長期貸款；支持符合條件的企業通過發行中長期債券等方式籌集資金，專項用于公共租賃住房建設和運營。另外2010年財政部和國家稅務總局聯合《關于支持公共租賃住房建設和運營有關稅收優惠政策的通知》，對公租房建設和運營中涉及的土地使用稅等多項稅收給予了政策上的優惠。要推進公共租賃住房市場化，國家應對公共租賃住房建設擴大政策優惠，根據公共租賃住房產業的盈利情況，適當實行免除建設性規費、金融機構優先予以融資、財政給予貼息等優惠政策，并出臺相關文件詳細規定，保障優惠政策的落實。

    （四）建立拓展公共租賃住房產業收益模式的相應制度

    要推進公共租賃住房市場化，還要拓展公共租賃住房產業收益模式，提高公共租賃住房產業的收益率。《指導意見》規定新建的公共租賃住房“只能租賃，不得出售”，這是在政府主導公共租賃住房建設下保障公共租賃住房供應數量、防止分配過程中腐敗現象的對策。筆者認為在市場化模式下，對于社會企業單獨投資開發的公共租賃住房可以采用租售并舉的形式，即不必永遠當作公共租賃住房，國家可以允許在其出租滿一定年限之后，或補交相當于公共租賃住房所享受的優惠之后，重新當作商品房出賣，這種方式降低了公共租賃住房的開發風險，開發商還可以先租后售兩次盈利，可以吸引社會投資。由于國家公共租賃住房公司承擔提供充足數量公共租賃住房的任務，所以其開發的住房不宜出售盈利，但如果有需要，也可以以出售的方式減少公共租賃住房的數量。另外，還可以允許開發企業在建設公共租賃住房時配建一定比例的商鋪出租出售盈利等。

    （五）在不同時期建立相應的準入退出制度

    筆者認為在公共租賃住房市場化成熟的時候，住房保障的準入退出機制應由住房租賃補貼來行使，公共租賃住房只是普通的可租賃住房，面向所有群體，興建公共租賃房的目的只是增加可租賃住房的數量，不應設定準入標準；公共租賃住房的退出也不應作強制性的規定，對于不再符合住房保障標準的人群應該停止向其發放住房租賃補貼，另外，公共租賃住房可以以小面積等特點引導不再符合住房保障的人群自覺退出公共租賃住房。但在公共租賃住房建設的初期數量不能滿足需要時，公共租賃住房還是會由于安定性、安全性等優點成為稀缺性資源。所以在公共租賃住房市場化的前期，國家公共租賃住房公司建設的住房不宜面對所有群體，應只面向住房租賃補貼的對 象，隨著公共租賃住房數量的增加，各個地區可以逐漸放寬準入退出條件，使公共租賃住房完全成為可租賃的普通住房。但對于社會公共租賃住房公司的住房，筆者認為在任何時期國家都不宜設立強制的準入退出條件，租賃給何種群體應完全交由公司自己決定。

    （六）建立公共租賃住房產業監管制度