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第1篇：公共財政的主要特征范文

綜觀我國近十年來的財政體制改革脈絡，大致可以分為兩個階段的改革進程：第一階段是1994年實施的分稅制財政體制改革，其目的是構建與市場經濟相適應的政府與企業、個人之間的分配關系和中央與地方的分配關系；第二階段是1998年開始推行的財政支出管理改革，其目的是轉變財政職能，優化支出結構，逐步建立公共財政體制框架。這兩個階段的改革都獲得了很大成功，取得了積極成效。

（一）分稅制財政體制改革的成效分析

1994年實施的分稅制財政體制改革，其主要任務有兩個：一是按照統一稅法、公平稅負和簡化稅制的原則，改革工商稅收制度；二是把地方財政包干制改革為能夠調動中央和地方兩個積極性的分稅制，建立中央和地方兩個稅收體系。

在中央和地方實行分稅制的財政體制，首先要建立與社會主義市場經濟要求相適應的稅收制度。改革之前，我國的稅收制度帶有濃厚的計劃經濟色彩，稅種較多、稅率難定、重復征稅、隨意減免等問題十分突出，已不適應經濟發展的要求。1994年的分稅制改革，首先是簡化稅種，從過去的三十多個簡化到18個稅種；其次是改產品稅為增值稅。產品稅是按一個個產品大類來征稅的，其缺陷是隨著經濟的發展，新產品層出不窮，確定產品的稅種和稅率十分困難，并且有產品就要征稅，無法解決重復征稅的問題。增值稅適用于所有的生產和經營環節，稅種單一，稅率簡單，且前一道產品所開的增值稅發票，到后一道產品出售時，可以憑發票扣除以前交的稅款，有效解決了重復征稅問題。工商稅制改革后，我國形成了以流轉稅、所得稅為主的復合稅制，基本適應了社會主義市場經濟的發展。

工商稅制確立后，我國按稅種確立了中央和地方的收入體系。基本內容是關稅、消費稅、中央企業所得稅歸中央；營業稅、地方企業所得稅、個人所得稅、農業稅等歸地方；增值稅實行中央和地方分享，分享比例是中央得75％，地方得25％。整個分稅制改革，采取漸進的辦法，即以1993年為基數，基數內的收入全額返還地方。同時，增值稅和消費稅實行增量三七分成，即全國增值稅和消費稅每增長1％，中央對地方的稅收返還增長0.3％。2001年又實施了所得稅收入中央和地方分享的改革。對2002年的所得稅增量，中央和地方各分享50％；對2003年的增量，中央分享60％，地方分享40％。自此，我國建立了中央和地方的分稅制財政體制。

經過實踐的檢驗，我國1994年開始的分稅制財政體制改革取得了很大成績。一是按照市場經濟的要求，規范了國家與企業、個人的分配關系，建立了財政收入的穩定增長機制。這一改革的成功實施，結束了我國長期實行的以減稅讓利和財政退讓為主要特征的財政支持改革開放和經濟發展的模式，逐步增強了財政的宏觀調控能力和政府配置資源的能力。1978年至1994年，我國財政收入占gdp的比重，從31.2％一路下降到11.2％，財政不斷積弱，各級財政都不同程度地出現了明顯的或者隱形的赤字，財政困難已影響到改革、發展和穩定的大局。改革后，1994年至2001年我國財政收入增加了2.14倍，年均增長17.8％，財政收入占gdp的比重由11.2％提高到17.1％。財政收入的快速增長和財政實力的不斷增強，為我國1998年開始實施的積極政策提供了能力。二是建立了中央和地方財政收入均快速增長的雙贏的財政體制，調動了中央和地方兩個積極性。從1994年到2001年，中央財政收入從2906億元增加到8583億元，增加了1.95倍，地方財政收入從2312億元增加到7803億元，增加了2.37倍。同時，中央財政收入占全國財政收入的比重，也從1994年以前的最高38％左右提高到近年來的50％左右，增強了中央財政的宏觀調控能力。

近年來，根據形勢發展的需要，我國對稅制和分稅制財政體制又進行了一些改革。一是農村稅費改革。改革的主要內容是：三取消、兩調整、一改革，即取消鄉鎮統籌費等向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資；取消屠宰稅；取消統一規定的勞動積累工和義務工；調整農業稅政策；調整農業特產稅政策；改革村提留征收使用辦法。先期試點的地方改革表明，這項改革規范了農村的分配關系，減輕了農民負擔，農民人均減負率一般在30％左右，農村“三亂”問題得到有效遏制，對促進農村社會經濟發展具有重要作用。二是進一步調整稅制。如對存款利息所得征收個人所得稅，減半或暫停征收固定資產投資方向調節稅，連續多次調整出口退稅率，使我國出口貨物的平均退稅率由原來的8％左右提高到15％左右，等等。稅收制度的調整和完善，進一步增強了財政的宏觀調控能力。

（二）公共財政體制建設的進展分析

1998年以后，財政改革的重點轉向財政支出體制，目標是逐步建立公共財政體制框架。在推進公共財政體制建設方面，主要進行了以下幾個方面的改革：一是推行部門預算；二是實行國庫集中支付；三是推進政府采購改革；四是實行“收支兩條線”管理。

實行部門預算，增強了預算的完整性、統一性，部門的各種財政性資金（包括預算內外資金）全部在一本預算中編制，所有收支項目都在預算中反映出來。部門預算經過人大批準后，對該部門的收支項目安排就具有法律效力，從預算執行到資金使用的全過程都必須接受法律監督。從2000年開始，我國中央和省兩級逐步推行了部門預算，有些市、縣也開始編制部門預算。

實行國庫集中收付，是將所有的財政資金納入國庫單一賬戶，所有的財政支出由國庫直接支付，取消各部門和單位在銀行設立的收支賬戶。實行國庫集中收付后，財政部門加強了對各部門和單位的收支活動的全程監督。2002年，中央在38個部門實行了國庫集中支付的試點，許多地方也積極進行了改革探索。與此同時，編制政府采購預算和實行政府采購資金財政直接撥付制度，支持了部門預算和國庫管理制度的改革。

實行政府集中采購，克服了過去分散采購的許多弊端，如采購資金的分配和使用脫節，無法有效進行監督；采購效益不高，采購的產品和服務往往價高質次；采購過程不透明、不公開，容易滋生腐敗，等等。1999年實行政府集中采購以來，采購規模快速增長，當年采購規模約130億元，2002年已突破1000億元，每年政府采購的資金節約率都在11％左右。2002年，人大審議通過了《中華人民共和國政府采購法》，標志著我國政府采購工作步入法制化軌道。

實行“收支兩條線”管理，從收入方面，防止了部門和單位亂收、濫罰及坐收坐支；從支出方面，執收單位上繳收入不再與其支出安排掛鉤，有利于執收單位公正執法。近年來，這項改革不斷向前推進，中央和地方普遍加大了改革力度。

與此同時，按照建立公共財政的要求，我國各級財政逐步減少了在一般競爭性領域的支出，加大了教、科、文、衛、社保等滿足社會公共需要方面的重點支出，財政支出結構逐步向公共支出轉變。總之，經過近五年的財政支出管理改革，優化了支出結構，增加了財政支出管理的科學性，初步建立了公共財政的基本框架。

二、今后我國財政改革的側重點和趨勢分析

過去的財政改革取得了很大成績，有力地支持了社會主義市場經濟體制的建設和宏觀經濟的持續快速發展，但由于改革的漸進性，新的財政制度、機制、管理等方面不可避免地會出現不協調、不適應、不規范等問題。結合當前經濟發展的形勢，今后必須在以下方面繼續深化財政改革：

（一）按照建立公共財政的要求，繼續深化財政預算管理改革

經過1998年以來的財政支出體制改革，我國雖建立了公共財政的基本框架，但離建立與市場經濟發展要求相適應的公共財政體制仍有較大距離。公共財政體制的主要內容，可以分為三個層次進行考察和分析：一是財政的主要職能和基本定位。公共財政是與市場經濟相適應的，其主要職能是滿足社會公共需要，彌補市場機制的缺陷。財政收入主要來源于對全體公民一視同仁的規范的稅收。二是財政的運行機制。也就是財政收入的組織機制和財政支出的安排機制，目前的運行機制主要是財政的預算管理。三是科學的方法和有效的監督。如預算的科學編制方法、稅收征管的方法和手段、國庫集中支付、政府集中采購等。在這三個層次中，預算管理是核心。首先，財政的職能要通過預算的安排體現出來，即通過預算得以實現；其次，科學、細化、規范的預算管理，是國庫集中支付和政府集中采購正常運行的基礎；再次，預算是財政監督的依據，具有法律效力。如果預算不規范，不僅財政部門很難進行全程監督，也不可能形成社會其他有效監督機制。因此，建立公共財政體制，必須要不斷深化預算管理改革。我國在部門預算、國庫集中收付和政府集中采購等方面已進行了有效的探索和改革，初步建立了公共財政的基本框架，這使我國建立公共財政體制的改革進入了核心和攻堅的階段，即深化預算改革階段。

財政預算規定了政府向社會提供公共產品和服務的規模與結構，以及需要全體社會成員擔負的成本即稅收數量。那么，每年提供公共產品和服務的規模以及社會負擔的成本由誰來決定，提供公共產品與服務的結構和類型又由誰來選擇，即財政預算管理中的公共性問題如何解決。因此，今后財政預算管理改革的一個重要任務，就是在預算管理中引入公共決策和選擇機制。比如在人大設立預算編制和審查委員會，專司預算的編制、審查和監督工作；在預算編制過程中，建立廣泛征求意見的機制；增加預算的透明度，擴大預算編制和執行的社會監督，構建納稅人的意見反饋機制等。

財政支出預算是國庫集中收付、政府集中采購以及加強財政監督的依據，也是提高財政支出效益的關鍵，因此，必須要細化預算的編制。目前的預算主要有三部分，一是固定部分，即人員工資和共用經費部分；二是活的部分，即專項經費部分；三是轉移支付部分，即上級政府對下級政府的補助。對于固定部分，關鍵是要引入績效預算的辦法，即財政供給與單位取得的成效掛鉤，成效越大，財政支持越大，改變過去財政養人、養懶的做法，提高財政資金的使用效益和引導作用。對于專項經費的預算，一定要細化到項目，把經費和項目掛鉤，加強對項目資金使用的管理和監督。對于轉移支付支出，要按照提供公共產品和服務均等化的原則，規范轉移支付，減少隨意性。總之，要盡量利用現代化的技術手段和方法，不斷細化預算編制，使預算盡可能的規范、合理和透明。

（二）按照財權、事權對等的原則，繼續完善分稅制財政體制

分稅制財政體制運行以來，逐漸暴露出來的不協調、不匹配的問題，突出表現在基層財政越來越困難。

目前，我國的財政體制是五級財政，即國家、省（市、自治區）、市、縣（市、區）和鄉（鎮）。1994年的分稅制財政體制改革，明確劃分了中央和省（市、自治區）的收入范圍，省以下的體制是各地仿照分稅制體制自主安排的。在中央提出逐步提高中央財政收入占全國財政收入比重的背景下，省以下的體制安排自然帶有層層集中財力的傾向。近年來的情況顯示，現在分稅制財政體制運行的結果是，財力逐步向上集中，但事權仍在基層，甚至呈擴大的趨勢。尤其是許多該財政承擔的支出，如農村義務教育、農村社會保障、醫療衛生等，過去基本由農民自己承擔，農民負擔過重已影響了農村社會穩定和經濟發展，因而，隨著經濟的發展和農村的稅費改革，這部分支出開始回歸財政，基層財政的事權反而在擴大。因此，在這兩個反方向因素的共同作用下，縣、鄉財政困難的矛盾開始激化。2001年全國拖欠工資的縣、鄉占全國縣、鄉總數的18.7％和27.1％，縣級財政支出中工資支出高達61％。絕大部分縣、鄉的財政是捉襟見肘，僅僅能夠應付“保工資、保運轉”的支出，用于建設的財力非常有限，各方面的支出欠賬越來越多。目前，在基層財政困難的倒逼機制作用下，中央財政加大了對基層財政的轉移支付，以維持基層政府的正常運轉。但基層財政困難的程度，是隨著政府職能轉變和經濟形勢變化而逐步顯現的，因此轉移支付較多采用的是一事一辦的專項轉移支付，不僅轉移支付很不規范，基層財政預算難以安排，而且增加了基層財政對上級財政的依賴，出現“你給錢我才辦事”的被動局面。

分稅制財政體制能夠成功運行的一個基本要求，是各級政府有自己的主體收入，用自己的財力辦自己的事情。否則，地方政府就會逐步增強對上級政府的依賴。依賴不斷增強和上移的必然結果，是分稅制財政體制逐步轉化和變質為高度集中的財政體制，分稅制財政體制自然消亡，地方增收節支的積極性轉化為“跑上”的積極性。因此，完善分稅制財政體制，解決基層財政的實際困難，核心是確立一級財政，就要使這級財政有能夠基本滿足自己需要的自主財力，在輔之少量的轉移支付財力的情況下，做到自己的事情自己辦。目前，我國的五級財政體制存在不合理的問題：一是財政層次過多，影響了各級財政主體收入體系的形成。二是財政層次過多，影響了各級財政的事權劃分和職責的確立。總之，目前我國的財政層次過多，是影響分稅制財政體制正常運行和導致基層財政困難的主要原因之一。從目前的情況來看，建議取消鄉鎮財政，實行鄉財縣管；取消市級（地級市）財政對縣級財政的管理，實行省級財政直接管理縣級財政。這樣一來，全國的財政級次變為三級，即中央、省（市、自治區）和縣（地級市、縣級市）三級，增強各級財政的調控能力。

各級政府的事權和財權相對稱，是分稅制財政體制正常運行的又一基本要求。從現在的發展趨勢看，一是中央財政的職責重大，如保持國民經濟的持續穩定發展，促進區域經濟協調發展，發展高等教育、尖端科技和高新產業，全國性的環境保護，江河湖泊的治理，等等，中央財政必須要有強大的財政調控能力。目前的分稅制財政體制，逐步提高了中央財政收入占全國財政收入的比重，符合中央財政的財權和事權相對稱原則。另一個是縣級財政的職責重大。我國長期實行的是城鄉分離的社會經濟體制，“二元經濟結構”非常明顯。結果是隨著社會主義市場經濟的發展，財政向公共財政轉變時，財政供給的公共產品主要是面向城市居民，農村居民享受到的很少。因此，我國今后要實現城鄉社會經濟協調發展，在有九億多農民的廣大農村，財政在供給公共產品方面要彌補歷史的欠賬和滿足新的公共需求，如提供基礎教育包括今后發展的高中階段教育，提供農村社會保障，提高農村醫療衛生條件，等等，基層財政的任務是非常巨大的，時代賦予基層財政的責任和壓力也是空前的。所以，完善目前的分稅制財政體制，要增加縣級財政的主體稅種，擴大稅收分享中縣級財政分享的比例，同時要加大對中西部地區基層財政的轉移支付力度，逐步大幅度增強縣級財政的實力。

（三）按照公共財政和城鄉一體原則，繼續改革農村財稅制度

目前，我國實行的農村稅費改革，其主要目標是減輕農民負擔，規范農村分配關系，遏制農村“三亂”現象的發生。從試點情況看，農村稅費改革確實實現了上述目標，減輕了農民負擔，安徽省農民平均減負在25％以上，有效遏制了農村“三亂”現象。但是，現在實行的農村稅費改革，并沒有根本改變我國1958年左右形成的農村稅收體系，農村仍然實行有別于城市的稅收制度。

從稅收負擔看，目前農村居民普遍相對高于城市居民。如對城市居民普遍征收的個人所得稅，起征點是月均800元，假如一家三口僅一個人工作（這種情況是比較少的），也就是說城市居民人均收入在3300元以下是不需要交稅的，但農民現在的人均純收入基本都在3000元以下，卻普遍都要交稅。許多工商稅都有起征點和免征額，如增值稅、營業稅等，但農業稅沒有，無論農業生產的成本多大，也無論農業生產的凈收入是多少，都需要繳納固定比例的農業稅。目前，許多農民的人均純收入還不如城市居民的“低保”水平，尤其在很多貧困地區，但在城市享受照顧，而在農村確要納稅。因此，相對城市居民來說，農民的稅收負擔是重的，也是不公平的，在稅制上設置了城市和農村的差別待遇。

從實現我國城鄉經濟的協調發展和建立公共財政體制的目標出發，必須繼續深化我國的農村稅收制度改革。長遠的目標，應是逐步建立城鄉基本協調的稅收制度，將農業稅改為體現農民純收益的具有和城市個人所得稅有大致相同的起征點和免征額的新型收益稅。當前，“三農”問題已是我國經濟發展中的突出問題，農民收入增長緩慢，農村市場恢復乏力，已嚴重影響了國內有效需求的擴張。目前，增加農民收入，已是“三農”問題中的核心問題。為此，在農村新的稅制改革到位以前，建議目前免除一切農業稅。現在我國財政收入增長形勢較好，而農業稅占全國財政收入的比重已下降到3.7％左右，并且農業稅的征收成本很高，免除農業稅對財政經濟形勢沒有多大的影響，但對于目前廣大農民的休養生息和增加農民收入是非常關鍵的。

在我國現行的財政支出政策體系中，財政與農民的關系，主導的觀念是財政支農。這是帶有濃厚計劃經濟時期特征的觀念，是改革開放20多年后的今天仍能保留下來的為數不多的早已過時的觀念。

第2篇：公共財政的主要特征范文

協議費財政1878年7月明治政府進行地方制度改革，了《郡區町村編制法》、《府縣會規則》和《地方稅規則》，統稱為“三新法”。《地方稅規則》的出臺，結束了民費財政，確立了新的地方稅財政制度。但這種地方稅只是原來民費中的府縣的費用，將其“作為人民的義務，進行強制的征收”，并由府縣會對預算進行議決;［5］而原來民費中的“各町村及區內的入費”則“任其區內人民協議”，承認其協議、自治的性質，原則上不加干涉，因此這一時期的町村財政“被稱為協議費財政”。［6］391880年政府《區町村會法》，各地開始設立正式的町村會，對協議費的賦課征收和支出等進行議決，這在町村財政史上具有重要的意義。

區町村費財政1881年松方緊縮財政實行后，谷價暴跌，農民極度貧困。與此同時，國庫和地方稅的財政補助減少，因此町村協議費年年增加。在這種情況下，為了保障必要的國政委任事務的費用，1884年政府決定對《地方稅規則》進行修改，明確以區町村費支付的項目及征收區町村費的課目，對于區町村費怠納者，適用于租稅未納者的處分。［2］110這實際上賦予了一部分町村費以租稅的性質，對其征收進行公法的保護。經過改革，協議費進一步分化為區町村費和協議費，“原來性質不明確的區町村財政被賦予了公共財政的性質”，［2］111成為町村財政發展史上的重要轉變。

近代的町村財政制度的形成明治政府在確定了1889年憲法的日程表后，各項相關法律制度的制定也開始了。在地方制度方面，在內務卿山縣有朋的主導下，1888年《市制町村制》，在形成了市町村自治制度的同時，也完成了其財政制度的近代化。法律對町村的費用、收入、財產、公債和預算決算及出納等方面進行了全面的規定，主要內容是:(1)町村為公法人，其町村民有分擔町村費用的義務和使用町村財產和公共設施的權利;(2)町村的費用由町村費負擔，沒有具體限定町村的費目，但國政委任事務和必要的固有事務的費用實行強制預算，承認代議決制;(3)收入主要是財產收入、使用費、手續費和町村稅等，町村稅以國稅和府縣稅的附加稅為中心;(4)町村有自己獨立的財產，基本財產的處分及町村有不動產的買賣、轉讓、置換等都必須由町村會議決;(5)町村有公債募集權，但設置了相關的限制，確定其償還辦法;(6)財政的運營實行預算決算制度，并由町村會議決，進行公告，其出納定期接受檢查和監督。《市制町村制》的頒布，標志著20年左右的町村財政的探索期走向終點，近代的町村公共財政制度形成了。

明治后期町村財政的初步改革

近代的町村財政制度開始實行后不久，日本便迎來了兩次對外戰爭———日中和日俄戰爭，戰爭推動了日本資本主義確立的同時，也使町村財政的疲敝開始初步顯現。到明治末年，政府對町村制度進行初步改革，加強了町村的財政基礎。

1．町村財政制度的初期實行新的町村財政制度實行初期，主要出現了如下問題:(1)在町村自治實行前，政府首先對舊町村進行合并，形成有一定財政基礎的“不要公課”的新町村，但是因為舊町村的內部統一性很強，所以其原有財產(如林野)沒能實現統一。導致新町村財產收入有限，不得不主要依附于町村稅;(2)町村中重要的財源都被國家和府縣所收奪，町村稅主要為國稅和府縣稅的附加稅，不僅來源有限，而且缺乏自主性;(3)町村歲出主要為國政委任事務費，在完成委任事務后，町村很難有財力再進行自己的自治事務。特別是隨著小學教育制度的整備，小學教育的費用全部由町村負擔，它作為町村最大的委任事務費，成為町村最沉重的負擔。中日后，日本作為戰勝國，獲得了清政府大量的戰爭賠款，開始了所謂的戰后經營，由此導致國家財政和地方財政同時急劇膨脹。為了彌補國家財政的不足，1896年明治政府《國稅營業稅法》，規定把“原來府縣稅營業稅及雜種稅的一部分編入國稅”，［7］19同時規定町村可以對其征收不超過50%的附加稅。政府同時出臺了對地方團體的教育、土木等事業由國庫進行補助的法令(如1899年《小學校教育費國庫補助法》等等)，但其補助額度極為有限，而且必須受到國家的嚴格監督和接受國家的廣泛指令，在減少了地方團體的自主性的同時，并沒有緩解地方財政、特別是町村財政的緊張。

2．日俄戰后的征稅限制法案與部落①有財產統一日俄戰爭爆發后，為了籌措戰費，政府制定非常特別稅法，在進行了大規模的臨時征稅的同時，為防止地方對國家財源的剝奪，對地方稅課稅也開始進行限制。政府還向各地方長官發出通牒，命令中止或延緩地方上的各種土木事業等，嚴格控制歲出。“日俄戰后的國家財政開始向帝國主義階段轉化，其主要特征是以軍事費、殖民地經營費、產業助長費、社會政策費及公債費為中心顯著地膨脹。”［8］88－89為繼續保障國家的財源，1908年，《關于地方稅限制的法律》公布，對地租附加稅、營業稅附加稅、所得稅附加稅等繼續實行限制，雖然額度比戰時有所緩和，但“這是將戰時應急而設的對地方稅的限制作為恒久的制度確定下來”。［7］142戰時與戰后的課稅限制對町村歲入產生了嚴重影響。但另一方面，在日俄戰后的經營中，國家又了一系列新的法令，推行以教育為中心的社會政策、產業政策等，因此地方上的國政委任事務激增。這在町村主要表現為教育費和保健衛生費等的急劇增加。特別是教育費，根據1907年的《小學校令改正》，小學的修業年限從原來的4年延長到6年，教員的待遇也得到了改善，本來就是町村最沉重負擔的教育費進一步增加，導致町村的債務開始急劇上升。緩解町村財政的緊張成為日俄戰后政府直面的緊急課題。為此，1910年，政府開始實行部落有林野統一政策，把町村制實施初期仍然保留在舊町村的林野，強制統一到了新町村。這一舉措消除了町村行政和財政上的障礙，增加了町村的基本財產。而且客觀上它徹底地消除了舊町村的“私經濟”，進一步推動了“町村行政財政的近代化”。［8］98

3．1911年町村制改革1911年4月，明治政府以法律第69號公布了新的《町村制》。新法擴充了町村委任事務的范圍，并強化了町村長對町村議會的權限，加強了對町村的行政監督。［9］在財政制度方面，新法主要目標是強化町村的財政力，充實了基本財產的規定，對居民租稅征收進行強化，擴大了征稅的范圍和對賦課征收規定進行整備以及使用費、手續費及特別稅滯納者的制裁強化等。但是這些不是“從根本上擴充町村的財政力，只不過是町村所有的財政力的利用度比原來更高了而已”。

大正時期町村財政的民主化

第一次世界大戰后，日本經濟獲得了飛速發展，與國家財政的積極政策相對應，地方財政也以“積極政策為基調”而急劇膨脹，教育費、社會事業費和公債費等急劇攀升。但是與此同時，日本社會重工業化、城市化也飛速發展，由此導致地方發展的極度不平衡，特別是町村財政出現極度貧乏化。為了解決這些問題，在大正民主運動的推動下，日本政府不僅放寬了日俄戰后的地方課稅限制，［8］128還出臺了一系列町村財政民主化的新舉措。

1．町村義務教育費的國庫負擔如前所述，長期以來，小學校費一直是町村的沉重負擔。“小學校費強烈地壓迫著市町村的財政，成為其財政貧乏的最大原因。”［6］133因此，民間要求小學校費國庫補助的呼聲一直極高，并多次進行請愿、建議和提出法律案等。1918年3月，政府《市町村義務教育費國庫負擔法》，規定:市町村立普通小學校的正教員及準教員的薪金費用的一部分由國庫負擔，其支出額每年不少于1000萬日元;其交付方法半額按教員數量、半額按就學兒童數的比例交付;文部大臣可以在不超過國庫支出金1/10的范圍內對資力薄弱的町村增加交付金額。［6］142不過，雖然實現了小學教育費用的一部分由國庫負擔，但是其額度有限。1918年市町村歲出總額為3．38708億日元，其中小學校費0．90542億日元，占歲出總額的27%，其中教員的工資總額為0．49365億日元，占歲出總額的15%，1000萬日元以國庫負擔金支付，其數量是很少的。［6］144但是此后，國庫負擔金一路增加。1923年，國庫負擔金增加到4000萬日元;1926年增加到7000萬日元;1927年增加到7500萬日元;到1930年5月增加到8500萬日元，占小學校費的34%，教師薪金的53%。［6］160義務教育費國庫負擔法的出臺，雖然最初的目標是為了改善教育，但隨著町村財政的惡化，減輕町村負擔，緩解町村財政就成為主要目標了。它是大正民主時期町村財政改革的最重要成果，堪稱“改革的頂點”。

2．1926年町村稅改革1926年，政府還進行了地方稅制的改革。其關于町村稅的主要變化是:(1)把戶數割從道府縣轉移給市町村作為獨立稅，同時對其課稅標準和賦課方法進行了改革，一定程度上改變了它的“封建的人頭稅的性質”;［8］131(2)廢止原來的所得稅附加稅，增加府縣家屋稅及特別地稅附加稅。經過改革，原來以附加稅為中心的町村，獨立稅占收入的比重上升了，在1927年達到了57%(見表1)。而國稅和道府縣稅附加稅的比重明顯下降，特別是府縣稅附加稅從占74．2%直降到25．7%。但町村獨立稅是以戶數割為中心的，占町村獨立稅的87%，反映了這次改革并沒有創設新的稅源，而只是“稅目的再編成”。［10］1不過客觀上它使日本“稅制的近代化、合理化得到進一步的發展”。

3．地租委讓的失敗政黨內閣成立后，特別是在大正民主運動的推動下，為了緩解地方財政的疲敝，兩稅委讓問題成為當時的焦點。所謂兩稅，是指作為國稅的地租和營業稅，政黨主張把營業稅委讓給道府縣、地租委讓給市町村，以增加地方的財源。1923年，政友會最先提出地租委讓建議案，主張把地租委讓給町村作為財源。這一提案在議會上獲得通過，但由于關東大地震的發生，最終未能實行。［10］71927年，政友會以兩稅委讓為中心的稅制改革案在第56次議會上再次提出，但提案在眾議院獲得通過，在貴族院遭到否定。政府準備在下次議會中提出，但是1927年的金融恐慌后，國家財政也出現了問題，已經沒有能力彌補兩稅委讓后產生的缺口，加之政友會下臺，最后兩稅委讓案不了了之。地租委讓的失敗，反映了大正時期町村財政民主化的局限。

昭和戰爭時期的町村財政

發源于1929年的世界性經濟危機，1930年波及日本，給日本經濟特別是農村經濟帶來致命的打擊。1931年日本發動“九一八”，侵占中國東北，1937年挑起“七七”全面侵華，1941年又悍然發動了太平洋戰爭。從1930年到1945年日本戰敗，日本國內體制向準戰時和戰時體制發展，町村財政也逐漸被納入到戰爭的軌道中。

1．臨時町村財政補給金的誕生和發展30年代初期，德英等國的財政調整制度和交付金制度等被介紹到日本后，［6］215內務省官僚中也出現了“國家為了確保財源，需要進行自治體間的財政均等化，為貧窮的地方自治體填補財源的所謂財政調整制度不可缺少”的思想。［11］世界經濟危機影響下農村的疲敝和戰時軍需工業畸形發展導致的地方經濟發展的極度不均衡，更使地方財政調整問題成為當時的焦點。1932年，內務省提出了《地方財政調整交付金制度要綱》，引起了極大的關注。從1934年開始，各政黨相繼向議會提出地方財政調整相關法案，但均未在議會獲得通過。直到1936年10月，《臨時町村財政補給金規則》終于得以通過并，規定作為追加預算，政府撥出臨時補給金2000萬日元，交付町村使用，國家對這些補給金的使用計劃和預算編成加以監督。雖然這只是“小規模的、臨時的應急措施”，但卻標志著“日本最初的地方財政調整相關制度的創設”，［6］529也是地方財政中央集權化的重要一步。此后，全國町村會、帝國農會要求把這一制度恒久化。因此從1937年開始，臨時町村財政補給金變成臨時地方財政補給金，廣泛交付給道府縣和市町村，按各地方自治體課稅能力進行反比例的交付，同時其額度一舉增加到1億日元，市町村獲得7250萬日元。［6］232－2331938年度補給金又增加到1．3億日元，市町村獲得9200萬日元。［6］2351939年總額達到1．48億日元，市町村獲得1．03億日元。［6］236－237但值得注意的是，日本全面侵華后，急需對農民進行監管，因此此時的財政調整制度的目標已經不僅僅是“自治體間的財政均等化”，其性質更多地傾向于對戰爭的配合了。

2．1940年稅制改革在實行地方財政調整制度的同時，日本政府也開始探索稅制的根本變革，以適應戰爭狀態下激增的以軍費為中心的國家和地方財政支出。“二•二六”事件后上臺的廣田內閣開始實行“積極的戰時財政”政策，［8］203并以馬場锳一為財相，提出馬場稅制改革案，欲圖對稅制進行根本的改革。但這一嘗試直到1940年才真正實現。1940年3月，政府了《地方分與稅法》等38個法令，對國稅和地方稅一起進行了大規模的改革。其主要內容是:(1)把具有張力的所得稅和法人稅等所得稅由國家獨占，廢除地方上的所得稅附加稅;(2)把地方稅體系改為以國家的地租、家屋稅和營業稅的附加稅為中軸的物稅本位;(3)實行地方分與稅制度。地方分與稅由還付稅和配付稅組成。還付稅是國家把作為國稅征收的地租、家屋稅及營業稅的全額還付給道府縣，而配付稅是把所得稅、法人稅、入場稅和游興飲食稅等按比例交付給道府縣和市町村，進行“地域間的財政調整”;(4)町村的獨立稅戶數割被徹底廢止，新設町村民稅。［12］34－35這種新的課稅體系，把地方稅分為直接征稅和間接課稅的地方分與稅兩大部分。分與稅的出臺，從表面上看實現了大正時期的兩稅委讓，但在性質上，它作為國稅，由國家統一征收、分配，實際上加強了中央集權，是戰爭體制下國家對地方進行監管的重要一環。配付稅的62%給道府縣，38%給市町村，根據各道府縣和市町村的課稅能力、財政需要及其他特殊的情況進行配付。“地方分與稅制度帶來了日本地方財政制度的一大轉換”，標志著以往“作為臨時措施的財政調整制度恒久化”。［8］266改革給町村財政帶來了重大變化，從此配付稅占據了町村收入的重要位置。地方分與稅制度具有某種“地方財政現代化”的特性，［13］55在戰后日本廣泛實行，［14］但是日本在1940年實行的分與稅制度，其根本目標是為了改善“由于日中戰爭的進展抑制地方稅、地方債而產生的新的地方財政的窘迫，在現實中是為了確保全體町村的‘戰時民族’的機能”。［13］54因此改革后的町村財政被完全納入到法西斯國家的戰時統制中，“町村自治明顯后退”。［12］37此后經過1943年的町村制度改革，町村自治名存實亡。

總結

通過上述對近代日本町村財政的考察，我們可以得出如下結論。

其一，近代日本通過法律，在形式上形成了近代的町村公共財政制度。1888年《市制町村制》的，賦予了町村財政以公共財政的性質，對町村的費用、收入、財產、公債和預算決算及出納等方面進行全面的規定，特別是預算決算制度的確立和以町村會為中心的財政運營，具有重要的近代意義，也為近代日本實行的町村自治提供了財政上的支撐。此點也足可資至今還沒有建立完備的鄉村財政制度的我國參考。

其二，盡管近代日本形成了町村公共財政制度，但是從町村的財政收入上看，財源已經被國家和府縣所收奪，因此財政疲敝幾乎貫穿町村財政的始終，根本無力支撐起町村自治。也即，無論是制度初形成時的附加稅中心主義，還是大正民主改革后的獨立稅居于主要地位，都沒有改變町村財源有限，財政窘迫的局面。到了經濟危機和戰爭爆發的昭和時期，政府出臺了地方財政調整制度，1940年的地方稅改革實行配付稅制度，更把町村財政徹底地納入到國家的中央集權統治中。

第3篇：公共財政的主要特征范文

關鍵詞：國有資本經營預算　公共預算

建立與社會主義市場經濟體制相適應的國有資本經營預算是當前我國財政改革的一項重大課題，也是貫徹黨的十六大關于深化國有資產管理體制改革系列探討的一項重要內容。

一、國有資本經營預算的涵義及與公共預算的關系

（一）涵義

嚴格來講，我們當前要建立的應是國有資本經營預算而非國有資產預算，因為國有資本和國有資產不同，國有資本也可稱為經營性國有資產，特指處在競爭性領域的國有資產，主要特征是具有盈利性而不是公益性，而國有資產則泛指國家所有的資產。目前，我國各級國有資產監督管理委員會作為“出資人代表”管理的主要是國有經營性資產，非經營性國有資產由財政部門管理，土地與其他資源性國有資產歸各主管部門管理，因此作為公共財政框架下政府出資人管理企業國有資產與財務工作的結合點，作為市場經濟條件下實現所有者職能、確保出資人到位的基本手段，當前需要的是將國有資本經營預算與公共預算分離，而非將全部國有資產預算和公共預算分離。因此，國有資本經營預算是指反映政府出資人以資本所有者身份取得的收入和用于資本性支出的預算，即是對政府在一個財政年度內經營性國有資本收支活動進行價值管理和分配的工具，反映國有資本所有者與國有資本經營者之間的收益分配和再投資關系。國有資本經營預算就是要通過計劃，反映和監督國有資產管理機構履行出資人職責的活動，以實現國有資本的保值增值，推動經濟結構戰略性調整與國有企業的根本性重組，確保國有資產的優化配置，并服務于政府的社會和經濟管理的總體目標。

（二）公共預算與國有資本經營預算的關系

一般來說，政府公共預算的編制和實施體現了政府的社會管理職能，其分配主體是作為社會管理者的政府，分配的目的是為了滿足社會公共需要，分配的手段主要是憑借政治權力經由非市場的渠道進行分配，分配的形式主要是稅收，并安排各項具有公共需要性質的支出，其中包括經費性和公共投資性支出，其支出必須嚴格控制在稅費收入的范圍內，保持收支平衡。公共預算從性質上看是供給型預算。

國有資本經營預算則體現政府的國有資本所有者職能，其分配主體是作為資本所有者代表的政府，它以國有資本的宏觀經營并取得宏觀經濟效益為分配目的，以資本所有權為分配依據，并以競爭性市場為其活動范圍，其收支內容基本上是圍繞著對經營性國有資產進行價值管理和分配形成的，因而國有資本預算是經營型預算。國有資本經營預算的基本目的在于劃分政府的社會管理和資產所有者雙重身份的不同屬性和不同要求，實現政府公共預算與國有資本經營預算分離，把政府作為社會管理者征收的稅收收入和作為資產所有者獲得的資本經營收益，分別納入公共預算和國有資本經營預算進行管理和使用，以期體現既有利于政企分開、政資分開，又有利于深化國有資產管理和營運效率改革的目標。

因此，公共預算和國有資本經營預算是兩個相對獨立的預算體系，既各自獨立又有一定的內在聯系。從聯系來說，兩者之間存在著稅收繳納以及財政補貼和轉移性收支的關系，國有資本經營的績效必然影響公共預算收支，但國有資本金的性質決定了其追求經濟效益、保值增值的特征，由此決定了國有資本經營預算須根據財務運行的規律，按照宏觀財務預算的要求反映國有資本的經營過程及結果。

二、我國現階段建立國有資本經營預算的客觀必要性

長期以來，我國對國有資本經營收支沒有單獨編列預算和進行管理，而是與經常性預算收支一起，混收、混用、混管，這種作法無法體現出政府作為社會管理者與國有資產所有者兩種職能及其兩類收支活動的運行特征。如何盡快建立國有資本經營預算，以單獨反映國有資本經營活動狀況，確保國有資產保值增值和再投資的有計劃進行，已成當務之急。因此，我國現階段建立國有資本經營預算的現實意義主要有如下幾點：

（一）有利于建立和完善社會主義市場經濟體制

隨著我國社會主義市場經濟體制的建立，政府的職能范圍發生了較大的轉換，國有企業日益成為獨立參與市場活動的、自負盈虧的市場主體和法人實體，從而相應要求政企分開、政資分開。這種變化決定了國有企業與政府有著雙重關系：一方面，作為獨立的市場主體，其對政府公共財政的貢獻應同其他非國有企業一樣，主要通過照章納稅來體現；另一方面，作為市場經營主體，其對投資者或產權人的貢獻，應通過向出資人上繳投資收益來實現。由此決定了我國政府經濟管理職能是雙重的。而政府預算作為反映政府活動的范圍和方向、保障國家發揮其職能的工具，自然要隨著政府職能的轉換而進行相應的改進，使政府以不同身份行使的職能反映為預算上不同性質的收支，就是要分別建立公共預算和國有資本經營預算，政府負責對企業實行有效的產權制約、引導和監控，維護國有資產的合法權益；企業按照國家有關國有資本與財務管理的規章制度，承擔國有資本保值增值的法律責任。基于此，通過單獨設立國有資本經營預算，集中管理國有資本運營，特別是國有資本收益與再投資活動，有助于在預算制度方面，將國家作為國有資本所有者所擁有的權力與作為社會管理者所擁有的行政權力相分離，促進政府職能轉換與政企分開。

（二）有利于提高國有資產整體運營效益

黨和國家提出的國有經濟戰略性調整，支持發展混合經濟和國有企業改革發展與制度創新等重大舉措，已使我國國有經濟發生了根本性變化，國有企業有進有退，有所為有所不為的機制正在形成。國有資產正從一般競爭性領域退出，同時增強財政對支柱產業和高新技術產業中重要骨干企業的投入，增強國有經濟在關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的支配地位，促進國民經濟結構優化和升級，引導和帶動整個社會經濟的發展。國有資本經營預算的設立，有助于對國有資產實行資本經營，促進國有資產在全社會范圍內的充分流動與優化組合，最大限度提高國有資本的營運效率，發揮國有資本在我國國民經濟發展中的骨干作用。此外，通過設立國有資本經營預算，還有助于對財政投資按其不同性質實行分類管理，克服過去在建設性預算條件下，由于公益性投資與經營性投資不分而導致的財政對基礎性設施投入不足問題，促進國有資產運營宏觀經濟效益的提高。

（三）有利于維護國有資產所有者權益

第4篇：公共財政的主要特征范文

關鍵詞：低碳經濟；融資機制；碳金融

中圖分類號：F832.1 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）01-0-02

低碳經濟的概念由英國政府于2003年在題為《我們能源的未來――創造低碳經濟》的能源白皮書中首次提出，是一種以低能耗、低污染、低排放為主要特征的經濟發展模式。面對全球氣候變化和能源短缺的嚴峻挑戰，世界各國都積極轉變經濟發展方式，選擇向低碳經濟邁進。我國作為一個發展中大國，推行低碳經濟的必要性，除了應對全球氣候變暖之外，還與我國本身能源稀缺和環境污染直接相關。另外，發展低碳經濟也是我國履行國際社會責任、提升國際競爭力的客觀需要和有利途徑。

低碳技術和相關制度的創新是低碳經濟的核心，資金和技術則是制約低碳經濟發展的兩個主要因素，技術問題的解決在很大程度上依賴于足夠的資金支持。因此，研究低碳經濟融資機制對我國發展低碳經濟有著重大的意義。

一、低碳經濟融資的主要特點

(一)低碳經濟融資資金鏈長、需求量大

低碳經濟在發展過程中必然會帶動與其相關產業的發展。因此，從產業的角度看，低碳經濟具有較長的產業鏈，產業內各行業之間的關聯度較高，導致了低碳經濟資金鏈條較長。同時，在促進經濟向“低碳”轉化的過程中，大量新技術的使用，還會催生出許多新的產業和產業集群。各個產業對資金的需求量大，融資關系彼此交織，產業資金鏈條長、資金關聯度高。2007年8月，UNFCCC秘書會委員會刊發了一分技術報告，《應對氣候變化的投資與現金流》認為，為了實現綠色經濟，達到減排目標，全球每年需要2000至2100億美元的額外投資。

(二)低碳經濟融資期限長

低碳經濟產業的融資需求量大，而且資金周轉慢、使用期限較長。經濟發展模式從“高碳”轉向“低碳”，必然要經歷一個過程。為了實現低能耗、低污染、低排放的目標，企業和政府在資金和技術等方面的投資必須具備持久性和穩定性。在長期穩定的投資中，通過乘數效應的作用，使得低碳產業成為拉動經濟增長的新動力。總而言之，低碳經濟的持續發展，需要大量穩定的資金投入，通過在技術和制度上的創新改進原先高消耗、高污染、高排放的經濟發展模式。

(三)低碳經濟融資風險高、政策性強

低碳經濟發展要從減少化石能源消耗和增加零碳能源供給兩個方面入手。然而，與歷史上幾次大的能源技術革命不同，零碳能源的開發缺乏技術突破的引領，是被動式的，這使得企業在投入大量資金研發新技術、購買新設備的同時面臨較大的市場風險。再加上前期高昂的投資成本，使企業對能否獲取利潤不免產生更多的擔心，從而造成企業投資的動力不足。因此，在推進低碳經濟的過程中，政府必須發揮主導作用，通過政府資金和政策的介入，適當減輕企業的成本壓力，建立激勵機制，提高企業參與低碳經濟發展的積極性，引導私人資本進入低碳經濟的投資領域。

二、我國低碳經濟融資存在的主要問題

(一)低碳項目開發融資不足

我國是一個發展中國家，在國際碳交易市場上屬于供應方，交易的主要類型是基于項目的交易，更多的是指依托清潔發展機制(CDM)產生的交易。雖然通過CDM機制在我國發展迅速，但仍存在一些局限限制了其對低碳經濟融資發揮作用。CDM主要是一種事后支付機制，但為了實現大規模的減排量，需要前期在技術和設備上給予大量的投入，這導致許多具有創新特點的低碳項目無法在我國開展。由于CDM項目批準程序繁瑣，開發時間長，風險因素多使得許多金融機構不愿意向其融資。除此之外，近年來聯合國CDM理事會頻拒中國CDM項目，未來我國CDM項目批準前景堪憂。

(二)金融機構參與程度不夠

隨著碳交易市場規模的擴大，一些發達國家圍已經構建了以包括直接投資融資、銀行貸款、碳期權期貨等一系列金融工具為支撐的碳金融體系。我國碳金融的發展相對落后，國內金融機構對碳金融的價值、操作模式、交易規則等尚不熟悉。另一方面，由于低碳經濟投資期限長，項目風險較高，所產生的經濟效益在短期內很難有所體現，一定程度上抑制了各金融機構支持低碳項目的積極性，參與該項目的內在動力不足。例如，雖然國內銀行“綠色信貸”發展較快，但據人民銀行研究局最新研究結果，綠色信貸在商業銀行資產占比僅為1%左右，資金缺口高達20倍。

(三)融資機制不完善

目前我國低碳經濟融資機制的發展還處在“供給引導型”階段，公共財政發揮著主要作用，其他機制要么缺乏穩定性，要么由于激勵不足而流于形式。雖然我國政府采取了補貼、減稅、綠色信貸等多種融資方式，但政府財政投入帶來的資金是非常有限的，其主要作用是引入更多的民間投資，充分激發市場機制的融資作用。然而，我國低碳經濟發展在股票、債券、基金市場上的融資力度遠遠不夠，難以從資本市場上募集資金。例如，A股市場低碳概念股票仍然較少，低碳經濟企業上市融資還較為困難，缺乏相關政策的扶持。低碳經濟融資機制的健全，很大程度上取決于市場融資機制。我們必須建立更加多元化、高效和穩定的資金機制，不斷完善現有的融資機制，將政府財政投入和民間投資有效結合在一起。

三、我國低碳經濟融資機制的建議

低碳經濟融資的特點決定了其機制的制定必須從多方面入手，需要金融體系、政策機制的共同支持，下面主要從這兩個角度對我國低碳經濟融資機制提出建議。

(一)優化低碳經濟融資的政策機制

政府在低碳經濟的發展中必須起到良好的引導作用，出臺相應政策，指引發展方向，當低碳經濟發展到一定程度，則必須充分發揮市場機制的融資作用。

1.建立促進低碳經濟發展的財稅政策

通過出臺相應政策，政府自身首先積極地參與到促進低碳經濟融資的過程中，起到示范和促進的作用。比如，增列低碳經濟發展支出預算項目，把低碳經濟發展資金作為財政的經常性支出，為低碳經濟發展提供資金方面的保證。開征碳稅，一方面可以對化石燃料使用者進行約束，促進碳減排；另一方面，征收碳稅產生的財政收入，繼續投入到低碳經濟的發展中，形成一種穩定的融資機制。

2.建立激勵與約束機制

政府和監管部門在自身參與的基礎上，還應建立科學合理的激勵和約束機制，鼓勵企業、金融機構參與節能減排領域的投融資活動。例如，對企業低碳經濟投資項目在貸款額度、貸款利率、還貸條件等方面給予優惠，以降低企業生產的成本，維護企業的可持續發展。對商業銀行切實執行綠色信貸成效顯著給予一定的獎勵，對踐行綠色信貸政策不力或者根本沒有貫徹執行綠色信貸政策的商業銀行進行嚴厲的行政處罰，為商業銀行實施綠色信貸提供動力和壓力。

3.適度干預，適時退出

政府在推動低碳經濟融資時，應根據實際情況以不同的干預力度采取不同的政策工具。例如，對于可再生能源的基礎研發，需要大量的公共財政直接投入，推動技術進步，加強研發能力；對于技術尚不成熟有商業前景的可再生能源，主要依靠公共資金及相關政策支持；對于接近商業化的可再生能源，仍需相應政策支持，但更多的是金融政策，激勵私人資本進入，公共資金應逐步退出；對于達到商業化程度的可再生能源，已經有穩定的市場和穩定的現金流，政策干預應當弱化。

(二)完善低碳經濟融資的金融支持體系

碳金融已成為全球金融機構競爭的新領域。為了讓碳減排獲得持續不斷的資金流，為了從碳減排權中獲得能源效率和可持續發展效益，構建碳金融體系已是大勢所趨。低碳經濟減排項目和技術創新活動在初期具有高風險性，高投入性，收益不穩定等特征，需要金融體系予以支持。

1.加大銀行業的支持力度

我國金融體系主要以銀行為主導，商業銀行應該作為低碳經濟融資的主渠道，大力支持低碳經濟的發展。銀行可以為優質低碳企業設置上市的“綠色通道”，予以積極的信貸支持，還可以以多種形式為我國CDM項目提供融資服務，例如融資租賃形式，不少商業銀行成立了融資租賃公司，通過下設金融租賃公司或者與專業的租賃機構合作，為CDM項目建設階段的設備提供融資租賃服務。

2.推出促進低碳發展的金融產品

目前在我國的碳交易市場上還沒有碳期權交易、碳期貨、碳基金等各種碳金融衍生品的金融創新產品。這類金融創新產品能為交易雙方提供新的風險管理和套利手段，使我國的碳交易市場更豐富多樣化。因此，國家應出臺相應措施支持金融機構推出促進低碳發展的金融產品，利用各種金融產品，最大限度地放大國家減排資金投入的效果，進一步激活節能減排市場，調整經濟結構。

融資問題作為低碳經濟發展中的關鍵性問題，不能僅僅停留在政府熱，市場冷的局面，需要各方的共同努力，建立以政府政策為引導、銀行投資為主體、市場力量積極配合的多元化融資機制。唯有如此，才能使低碳經濟發展融資機制更加完善、合理，才能更好地促進全社會的低碳發展。

參考文獻：

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[2]趙玉娟.低碳經濟的融資特點分析.經濟視角,2010(2).

[3]祝洪章.淺析我國碳金融發展緩慢的原因與對策.經濟研究導刊,2011(2).

[4]趙繼臣.商業銀行促進我國低碳經濟發展的戰略.銀行家,2010(9).

第5篇：公共財政的主要特征范文

一、財政法制與依法理財

自改革開放以來，我國的財政法制建設不斷發展，財政工作的法治化程度和依法行政、依法理財的水平日益提高，已初步形成了與建立社會主義市場經濟體制基本相適應的財政法律制度框架。與此同時，財政執法也在不斷地規范，全方位的財政監督機制和制約機制正在形成。但是，我們也應該清醒地認識到，目前我國財政法制建設的總體水平仍有待進一步提高，財政立法中尚存在著與財政改革和發展不相適應的方面，財政執法中時常出現不合法和不適當的問題，進而在一定程度上影響了財政改革的深化和財政法制的嚴肅性。在加強財政法制建設的過程中，我們應該進一步提高對推動依法行政、依法理財重要意義的認識。第一，依法行政和依法理財，是全面提高財政管理水平的要求。加強財政管理，就是要建立健全的、覆蓋財政收支各個層面的管理機制，逐步實現財政資金分配的規范化和法治化。無論是加強財政收入管理、優化支出結構、加大財政監督力度，還是實施積極的財政政策，都必須依照并嚴格執行法律法規的規定。只有運用法律手段，將法治貫穿于財政管理的全過程，才能夠保證財政行為的規范化。第二，加強財政法制建設，有助于有效地行使財政職能，充分發揮財政的作用。市場經濟條件下的財政職能，主要體現在優化資源配置、促進公平分配、調節經濟運行等方面。深化財政改革，就是要按照政府在市場經濟條件下的活動范圍和作用方式，按照轉變政府職能和逐步建立公共財政體系的要求，進一步健全和完善財政職能。這一切都需要運用法律手段，通過科學的立法，使之規范化、制度化；通過嚴格的執法，使之行之有效、監督有效。第三，加強財政法制建設，是促進和規范財政改革的重要保障。在改革與法制建設的關系上，應該堅持并強調一手抓改革與發展，一手抓法制。

立足于本國國情，通過比較和借鑒來吸收發達的市場經濟國家的經驗和做法，是我們加強財政法制建設，推進依法行政、依法理財的一項重要內容。從發達國家的情況看，其公共財政管理方面的基本經驗便是充分注重運用法律手段，堅持依法理財，不斷提高財政管理法治化的水平。從總體上看，其財政法制建設的主要特征包括如下三個方面：第一，財政法律制度較為健全。財政活動的各個領域、各個環節均有法可依，法律規定比較科學、合理，財政法的效力等級較高，可操作性也比較強。第二，能夠依法進行財政管理。許多國家的預算編制草案相當細致，幾乎對每一項開支都有詳細的論證。立法機構對預算的審批程序極其嚴格，審批過程的公開度和透明度很高。在收入方面，無論開征稅種、設立收費項目，還是發行公債，均有嚴格的法律規定。在支出方面，政府嚴格按照預算確定的支出來提供良好的公共產品和服務，如遇特殊情況需要臨時增加預算，則須根據有關法律程序進行審批。第三，重視對財政執法的監督，各個執法監督機構之間有明確的職責分工，追究法律責任一視同仁，對執法不嚴格，等違法行為進行嚴厲的處罰。

二、財政監管在依法理財中的重要地位

所謂財政監管，是財政機關在財政管理過程中依照國家有關法律法規對國家機關、企事業單位及其他組織涉及財政收支事項及其他相關事項進行的審查、稽核與監督檢查活動。財政監管寓于管理活動當中，體現財政管理的本質屬性，與資金運動同步進行，其主要作用就是及時發現和糾正預算執行中的偏差，保證財政分配的科學、正確和有效。

在我國，財政監管的主體是國家財政機關，各級財政部門是財政監管的執法主體。財政監管是財政部門內部各職能機構的共同任務，各級財政機關內部的預算編制、預算管理、國庫等業務機構都行使監管的職能。同時，為更好地履行監管職能，發揮財政檢查這一體現監管職能內在屬性的必要手段，各級財政機關內部還設有財政監管專門機構，專門行使財政檢查職責。財政機關專門監管機構，一方面接受上級財政機關對財政監管的業務指導；另一方面按照分級負責的財政管理體制對本級財政負責，接受本級政府管理，及時向本級財政和政府報告財政監管中發現的重要情況或問題。

財政監管職責體現著財政管理的范圍與權限。財政部門監管機構的職責主要包括：（1）對本級各部門及下一級政府預算、決算草案的真實性、準確性、合法性進行審查稽核，并根據本級政府授權對下級政府預算執行情況進行監管。（2）對本級預算收入征收部門征收預算收入情況，本級國庫辦理預算收入的收納、劃分、留解情況進行監管。（3）對本級預算支出資金的撥付、使用和效益情況進行監管。（4）對本級各部門及其所屬各單位的預算執行情況及預算外資金收取、管理和使用情況進行監管。（5）對國有資本金基礎管理及國家基本建設項目預算執行情況進行監管。（6）對本級各部門、各單位執行財稅政策、法規情況進行監管。（7）對社會審計機構在執業活動中的公正性、合法性進行監管。

在職能上，財政監管與國家預算收支、預算外收支和企事業單位執行國家有關財務會計政策情況密切相關。從總體上看，財政監管的范圍主要包括如下五個方面：一是預算監管。即對各級財政預算、預算執行、決算的監管檢查。《中華人民共和國預算法》的頒布為財政機關實施預算監管提供了法律保障。預算法規定：財政機關是預算編制、組織實施的職能機構，負責編制決算草案具體事項并糾正本級各部門決算草案不合法之處，監管本級各部門和所屬單位預算的執行。財政機關通過預算監管，促進各部門和各單位認真貫徹《預算法》和其他規范性文件，及時發現處理預算中存在的問題，實現收支平衡。二是稅務監管。稅務監管包括國家財政機關依法對稅收機關和納稅人執行稅法的情況進行監管檢查，及時發現并糾正違反國家稅法的情況，保證稅款及時、足額上繳國庫。三是國有資產監管。國有資產的使用者要接受財政機關的監管，依法、合理、有效使用國有資產，防止國有資產的流失，保證國有資產保值、增值，實現資源配置優化的總體要求，提高國有資產的使用效益。四是預算外資金監管。預算外資金是國家財政資金的組成部分，盡管未列入國家預算管理，但其收支管理的好壞直接影響著國家財政分配職能的實現。加強預算外資金管理是加強財政管理的重要內容。財政機關對預算外資金監管就是依法監管預算外資金的收入和支出、使用的合法性，確保預算外資金取之有道，用之有效。五是財務會計監管。財務會計監管是財政機關依照《會計法》及國家有關財務會計法規制度對行政事業單位和企業的各項財務會計活動的合法性、真實性實施的監管。它同時包括對會計師事務所等社會中介機構執業質量的監管。

在手段和方式的具體運用方面，財政監管主要表現為日常監管檢查、個案檢查和專項監管檢查。其中，日常監管主要是對預算執行和財政管理中的某些重要事項進行日常監控。財政機關業務機構的日常監管檢查是結合預算編制，對財政資金分配進行事前的審查、評估，以及對資金撥付、使用進行事中的審核、控制，加強對預算的監管約束，主要包括：預算編制是否符合《預算法》有關規定；對預算執行情況分析、預測的依據是否充分可靠，新的重大的財政經濟措施對預算收支的影響是否考慮全面，測算是否準確、合理；預算收支的安排是否符合國家預算指標和管理體制的要求；通過建立預算收支旬報、月報、季報制度，定期分析預算執行情況，等等。所謂個案檢查，是根據上級批示的群眾舉報案件，以及日常監管檢查和專項檢查中發現的線索，組織力量進行檢查核證。檢查結束要向上級和有關部門報告查處情況，并對查處的違法違紀問題進行嚴肅處理。專項監管，是深化管理、制定政策、加強法治的重要手段，是日常監管檢查有益和必要的補充。從現實情況看，經濟轉軌時期各種經濟關系和經濟利益有了重新調整、組合、變化，相應的法規制度和約束機制還沒有及時建立或不盡完善，經濟領域的某些層面甚至還存在監管的“斷面”和“真空”。財政部門應根據財政管理的需要和監管檢查工作中暴露出的難點、熱點和重大問題，采取指令性計劃和指導性計劃相結合的工作方式，有針對性地開展專項監管檢查，從而提高財政監管檢查的綜合效益。

三、加強財政法制建設與強化財政監管

在深化財政改革和加強財政法制建設的過程中，筆者認為，應該緊緊圍繞財政立法、財政執法和財政復議這幾項基本內容，推進依法行政和依法理財工作。關于加快財政立法的問題，應該注意的內容主要包括：一是要與財政改革的進程相適應。財政立法應緊緊圍繞建立社會主義市場經濟體制這一既定目標，轉變立法觀念，正確解決立法的穩定性與改革的多變性之間的矛盾，做到財政立法服務于財政改革。財政立法要把鞏固改革成果、保障改革順利進行、引導改革的深入作為中心任務。二是妥善處理立法的現實可行性與適度超前性的關系。財政立法既要體現市場經濟的共同規律，又要從我國的國情出發，與我國的實際情況相結合。法律法規既要符合客觀實際，又要有適度的超前性，避免財政立法在制定頒布后很快就落后于形勢發展的情況。要加強立法預測，制定立法規劃。三是堅持局部利益服務整體利益的原則，保證財政立法的統一。在制定財政法律和行政法規時，要妥善處理中央與地方、部門與部門之間的利益關系。在財政執法方面，應該堅持依法執法的原則，財政執法主體的執法活動必須遵守相關法律的具體規定，財政活動必須以法律為依據，嚴格在法律規定的范圍內依照法定程序行使職責。同時，也應該堅持合理的原則，即在合法的前提下，財政執法行為應盡可能客觀、公正、合理、適當。為了規范財政執法行為，應實行綜合治理，包括實行政務公開，提高透明度；要在財政系統中加強思想政治教育，搞好業務培訓，建立一支高素質的財政執法隊伍；要及時發現問題，認真分析問題，并采取切實可行的措施予以解決。此外，還應重視財政行政復議問題，應該通過建立財政行政復議制度，有效地防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督財政機關依法行使職權。

在中國改革開放的初期，面對財經監管機制和監管力量比較薄弱、財經秩序比較混亂的狀況，國家主要通過開展專項重點治理，整頓財經領域違法違紀的突出問題。為此，1985——1997年，我國實施了每年進行一次稅收財務物價大檢查的做法。1995年，又組織開展了全國范圍的清理檢查“小金庫”工作。在1996年和1997年，還組織開展了全國范圍的預算外資金清查工作。自1999年以來，各級財政部門積極轉變監管觀念，緊緊圍繞經濟運行和預算執行中的重大問題開展財政監管檢查，以確保以預算任務完成為中心，以促進財政管理為重點，監管檢查與規范財政管理相結合，基本形成日常性檢查、專項檢查、個案調查相結合的工作模式。財政監管在加強財政管理、維護財稅秩序、嚴肅財經紀律、保障積極財政政策順利實施等方面發揮了積極作用。

第6篇：公共財政的主要特征范文

〔關鍵詞〕 社會保險，社會保障，管理風險，人人共享

〔中圖分類號〕C913.7 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2012）01-0089-06

我國社會保險體系的構建可以追溯到1951年，至今已有60年歷史，跨越了計劃經濟和市場經濟兩個時期。本文將主要剖析我國市場經濟條件下構建社會保險體系的四方面探索，以及體系構建中存在的幾個突出問題，并提出完善我國社會保險體系的基本思路。

一、市場經濟條件下構建我國社會保險體系的探索

上世紀90年代以來，我國政府開始進行市場經濟條件下構建社會保險體系的探索。這一探索包括以下幾個方面：

第一，由企業保險轉向社會保險。即在企業之外的“社會”建立了社會保險管理機構，負責征繳、管理和頒發社會保險金。由此，企業保險轉向社會保險，個人也要繳費，不再享有免費的午餐，職工個人的生老病死不再與企業緊緊捆綁在一起，企業的破產對于個人的基本生活不再產生決定性影響，從而避免了企業保險的風險。在實現由企業保險向社會保險轉變過程中，具體有兩種社會保險模式可供選擇：一種是多數成熟市場經濟國家實行的以現收現付、社會統籌為特征的社會保險模式；另一種是新加坡和拉美新興市場經濟國家推行的以強制儲蓄、個人積累和個人賬戶為主要特征的社會保險模式。經過多年探索，我國最終選擇了社會統籌和“個人賬戶相結合”的模式。1997年國務院頒布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，標志著統賬結合的城鎮企業職工基本養老保險制度的確立。

第二，社會保險實現了真正的廣覆蓋。覆蓋率是衡量社會保障制度是否成功的標志，覆蓋率的前提是在制度設計中要將不同的人群涵蓋進去。我國傳統的退休保險只涵蓋了職工，家庭婦女等無業人員都排除在外；而現在的養老保險，不僅覆蓋了正規的企業職工，還覆蓋了非全日制和靈活就業者，例如家政工、小時工、農民工和農村居民。在基本醫療保險中，不僅涵蓋了城鎮職工，而且涵蓋了家庭婦女、老人、小孩以及廣大的農村居民；還根據不同職業、不同年齡、不同階層設計了不同的繳費標準。可以說，實現了真正的廣覆蓋。

第三，社會保險打破了城鄉二元結構的分隔。經過多年努力，我國正在形成覆蓋城鄉的全民保險制度，農村僅僅依靠家庭養老的歷史將在2020年退出歷史舞臺。不過，在城鄉社保制度建立中一個突出特點是城市的社會保障通常早于農村。在養老保險方面，1997年國務院頒布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，2008年6月國務院研究部署新型農村社會養老保險試點工作，明確提出到2020年在全國全面推開農村養老保險。在醫療保險方面，1998年國務院頒布了《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，2003年國務院辦公廳轉發了《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》，提出到2010年在全國農村全面推開新農合。目前，城鄉社會保險制度分割的局面已得到較大改觀。

第四，強化了政府在社會保險中的責任。在計劃經濟時期，政府只對公職人員承擔社會保險責任。而近年來，政府不斷強化自身在社會保險中的責任，逐年加大對社會保險資金的財政投入。比如：政府為每一位參保的農民提供基礎養老金，為農民參加基本醫療保障提供2/3的資金；對于老職工來說，他們的養老金過去一直是待遇確定型，轉軌為繳費確定型之后存在著資金缺口，中央政府每年投入大量資金彌補這一缺口，近兩年投入500多億元，歷年已投入5000多億元，同時保障地方解決關閉破產企業退休人員參加醫療保險。

黨的十七大以來，我國的社會保障制度快速推進，人人享有社會保障制度的目標構架基本確立。2010年頒布了我國第一部被稱為民生基本大法的社會保險法，該法確認了基本養老、基本醫療、工傷、失業和生育五大險種作為社會保險的主要內容，為人人享有公平的社會保障，縮小貧富差距，保障人們的基本生活鋪設了安全網。

二、 我國社會保險體系構建中的幾個問題

（一）社會保險制度設計存在“缺陷”。社會保險的政策目標，可以用社會保險法的兩句話來概括：廣覆蓋，保障公民在年老、疾病、工傷、失業、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質幫助的權利，保障公民的基本生活和醫療健康。要達到這一目標，就需要社會保險覆蓋絕大多數目標人群，特別是低收入和經濟困難的人群。社會保險的覆蓋率是評價社會保險制度是否成功的重要指標之一。社會保險覆蓋率與參保率直接相關，個人繳費參保是享受基本養老保險的基本條件之一。為了吸引城鎮就業者參加養老保險，吸引低收入者參加醫療和失業保險，社會保險采取了相同繳費比例的籌資方法，就業者個人交納工資總額的10%，從而使得低收入者以更少的工資數額參保，比如月收入1680元，繳納168元即可，月收入10000元，要繳納1000元，繳費15年就可以享有終生的養老保險金。高收入的階層多繳，低收入的階層少繳，體現了社會公平的原則，也有利于吸引更多的低收入階層參保。但是，這一原則并沒有貫穿始終，在一些制度設計中被拋棄了。

第一類制度設計的“缺陷”是收繳保險金的標準問題。繳費標準以“社會平均工資”為依據，設計了征繳的上限和下限，收繳金額的下限不得低于社會平均工資的60%，低于社會平均工資60%的按照60%繳費，上限是社會平均工資的三倍即300%。各地的社會平均工資不同，上下限的繳費基數就不同。設計繳費基數和最高限的結果導致三類情況：一是在上下限之間的繳費比例依然體現了公平原則；二是低收入的多繳費，低于社會平均工資60%的必須多繳費，如果以2011年北京市最低工資標準為例，收入1100元的也要與工資1680元繳納同樣多的養老金，個人每年要多繳634元，繳費比例高達15.3%，即工資收入低于下限，繳費比例就會上升；三是高收入的少繳費，在北京工資月收入超過12603元的工作人員，也按照12603元的繳費比例繳費，會導致工資收入越高于上限，繳費比例越低。繳費上下限的設置實際上保護了富人利益，損害了低收入階層的利益。

第二類制度設計的“缺陷”是無單位的就業者和無業者繳費數額高于有固定單位的數額。從制度設計來看，城鎮的社會保險是由個人與企業分擔的，個人承擔工資總額的10%，按照最低的社會保險繳費基數計算，個人每年要承擔2014元，單位繳納30%左右，約為6048元/年。而對于沒有單位的靈活就業者，比如家政工、無雇主的個體戶、非全日制工作者，以及無職業的家庭婦女，也可以參加社會保險，但是至少要繳納6000元/年，連續繳納15年。在這里，無單位的就業人員或無業人員的社會保險，不僅要承擔個人繳費，還要承擔單位繳費部分，對于低收入和無收入來源的群體壓力極大。本來這一人群更有必要進入社會保險系統，使得社會保障制度起到兜底作用，以便通過第二次分配保障其基本生活權利，然而實際上他們中有相當一部分人無力參保，2010年我國個體與靈活就業人員有6000萬人，僅有3500萬人參保。

第三類制度設計的“缺陷”是企業的繳費率過高。企業繳納“五險”的總額高達33%左右，其中，養老保險占20%，醫療保險占10%，工傷保險按行業性質確定，最低0.2%，最高1.5%，失業保險占1%，生育保險占0.8%。另外，企業還要繳納高達工資總額42%的住房公積金。這樣高的繳費對于經濟效益不佳的中小企業是一筆不可小視的支出，致使逃避繳費的現象屢見不鮮，或者虛報人數少繳，或者根本不辦理社保登記。由于城鎮職工繳費與企業繳費是捆綁在一起的，如果企業不予繳費，個人也不能單獨繳費，因此，這大大影響了社會保險的參保率，2007年，僅有50%的城鎮從業人員參加了養老保險。

由于制度設計上的缺陷，致使政策上的廣覆蓋目標不能真正覆蓋到最需要幫助的低收入和無收入人群。當大量的底層民眾不能從中受益，社會保障制度就會失去其應有的功效和作用。

（二）管理的不可持續性。1993年后，按照政事分開的原則，各地普遍設立了社會保險經辦機構，2009年底全國共有7000多個經辦機構，工作人員14萬人。社會保險管理涉及到三個相互關聯的環節：征繳的金額和年限，資金的管理（規避各種風險，安全和保值增值）和資金準時足額的發放。每個環節環環相扣，否則會導致管理的不可持續性。

一是社會保險征繳金額不能實現長期平衡。以養老金為例，傳統的保險制度主要是依據有報酬的“勞動者”來設計退休待遇，同時按照勞動者的階層分類，第一層級是公務員，第二層級是企業職工，農民不享受養老待遇。在兩大階層的制度安排中又有一定的性別規約，比如：公職人員中，男女的退休年齡相差5歲，男年滿60歲，女年滿55歲，參加工作年滿10年可以退休；企業職工中，男女的退休年齡相差10歲，男年滿60歲，女年滿50歲，連續工齡滿10年的可以退休。這是解放初期制定的一項區分男女的退休制度，一直延續到現在。這種男60女50的做法，將會使養老保險資金難以保障長期的收支平衡。目前，我國社會養老金不是一次性支付，而是終生支付。社會養老是以直接的資金籌集與支出為基礎的分配制度，其發揮作用的前提是長期的資金收支平衡。按照女性50歲退休發放養老金計算，如果壽命為80歲，就要領取三十年養老金，而我國城鎮養老金繳費只有十五年，整整多了一倍的時間。按照男性60歲計發養老金，考慮男性的人均壽命少于女性5年，那么男性領取養老金的平均時間是十五年。支付女性養老金的時間和總金額大大高于男性，而女性的交費年齡遠遠低于男性，使得社保基金長期平衡的條件嚴重不足，養老資金難以持續，未來的政府要大量投入。

二是社會保險資金管理面臨風險，存在不能準時發放現象。到2010年底，城鎮五項社保資金的收入超過1.7萬億元，支出1.4萬億元，結余2萬億元，收入和支出相當于20世紀末21世紀初全國財政年度總收入和總支出，基金積累相當于20世紀80年代末90年代初的國內生產總值。基于此，社保資金的安全運營和保值增值就成為管理的關鍵。值得注意的是，當前社保資金管理面臨著兩大風險：一是權力腐敗導致的風險，如上海市最大的社保案挪用了32億元的社保資金；二是養老保險支付面臨巨大風險，政府一直沒有找到可行的辦法填補由于歷史欠賬而形成的巨額空賬，只是根據當年支付的實際缺口提供財政補貼。此外，資金的征繳到位并不一定能保障資金的準時發放。2011年7月，云南省審計廳向省人大常委會作了《關于2010年度云南省省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，其中民生資金挪用和閑置等最引人注目。在對10個縣市新型農村社會養老保險資金管理使用情況的專項調查中發現，瀘水縣618萬元省級補助資金滯留，景洪市5個鄉鎮393位老人養老金未及時發放。另外，耿馬縣有931人因無力一次足15年養老保險費而不能領取到養老金，占該年度符合領取條件人數的77.84%。

（三）制度的“碎片化”影響到社會保險公平作用的發揮。我國的社會保險制度采取的是漸進式改革，城鎮企業職工已經改為社會保險型，而機關和事業單位依然是單位保障型，制度是不完整的“碎片”。并且各種制度的費用增長速度不同，各個部分之間的差距在不斷擴大。以養老保險為例，1990年城鎮企業職工人均退休費是1664元，事業單位和機關分別是1889元和2006元，事業單位和機關人均退休費分別比企業高出13.5%和20.6%；到了2005年，企業人均退休費為8803元，事業單位和機關分別是16425元和18410元，事業單位和機關人均退休費分別比企業高出86.6%和109.1%。

不僅各大類別間社會保險制度的安排差異大，在每一個制度內部也存在著不同的制度安排。社會保險非但沒有縮小各個階層間的差距，反而在不斷增大。以基本醫療為例，目前全國80%的機關事業單位實行的是傳統的公費醫療，公共財政承擔了絕大部分公職人員的醫療費用，個人不需要繳費，享有免費午餐。其次是城鎮企業職工基本醫療保險制度，依靠企業和個人繳費為主（企業繳費9%，個人繳費2%），政府不承擔繳費責任，只是為企業提供優惠政策，比如繳納保險的工資不納稅等。根據年度繳費情況享有門診和住院70%左右的報銷比例。為了防止醫療費用超支，對于企業職工的醫療行為有著嚴格的約束，除了開設報銷的藥品之外，還設置了起付線、封頂線。北京醫療報銷的起付線高達1800元，封頂線是醫藥費不超過2萬元；天津同期起付線是800元，封頂線不高于2萬元。對于城市居民也同樣有大量嚴苛的醫療行為約束。總之，個人要承擔很多公共衛生開支，2001年居民個人衛生支出高達60%，社會衛生支出為24.1%，財政衛生開支僅為15.9%。近年來，盡管財政衛生支出不斷增大，2009年達到27%，社會衛生支出達到34.6%，個人衛生支出所占比例仍然最高，為38.2%。再者是農村基本醫療保險制度，農民少量繳費、政府提供補貼。這一制度是針對農民大病醫療而設立的，不承擔門診醫療，同樣設置了嚴苛的起付線和封頂線。結果是小病不能報銷，大病報銷封頂，醫療補助遠遠不足。占總人口近60%的農村居民擁有的政府衛生資源2007年僅有32%，40%左右的城市居民卻擁有68%。與此同時，城市居民人均擁有的衛生費用1862.3元也是農村居民454.8元的4倍左右。此外，在政府財政的農村衛生支出中，對農村醫療衛生機構的補助支出由2001年的80%下降到2007年的52%。正是由于這種衛生資源偏向城市以及財政對農村醫療衛生機構投入的下降，導致農村基層醫療機構的醫療服務狀況得不到有效改善，設備簡陋、缺醫少藥的局面仍然較嚴重。

在這里，社會保障沒有完全起到第二次分配的正向調節作用，反而出現了逆向調節，強化了城鄉、階層、貧富之間的差別。

三、 完善我國社會保險體系的基本思路

（一）加大公共財政投入社會保險的比例。世界各國社會保險制度建設的實踐表明，社會保險制度的建設及完善和政府的財力支持密不可分。目前，我國財政對社會保險給予的財力支持不斷增大，但仍顯不足，遠低于發達國家的水平。從社會保障支出占財政支出的比重來說，我國2001年～2010年大體維持在10%～12%左右，而2006年美國為18.6%，法國為42.4%，德國為46.5%，英國為35.9%，日本為33.9%。這與我國財政支出結構有關。近幾年來，雖然我國的財政支出結構在調整中趨于優化，公共財政能力得到明顯增強，財政用于民生領域的支出不斷增加，但經濟事務支出和一般公共服務支出在一定程度上擠占了民生支出（見表1）。

我國要建立可持續發展的社會保險體系，需要不斷優化政府的財政支出結構，降低在經濟事務上的支出，增加政府在民生方面的支出，特別是增加在社會保障和醫療衛生方面的支出，從而使政府在籌資體系中占主導地位。財政投入增加之后，緊接著是財政投入的目標人群問題，根據社會公平原則，需要投向最需要得到幫助的階層和人群。這一目標人群目前大致分為三類：第一類是計劃經濟時期做出貢獻的老職工和高齡老人，他們一直是低工資低福利，即使沒有繳費也應享有養老待遇。第二類是無力參保的城鄉低收入和無收入人群。許多國家都在財政支出方面向這類人群傾斜，比如：德國對于未交費或繳費不足的低收入群體，由專區和市屬社會事務辦公室或受專區的鄉鎮事務辦公室負責進行生計調查，符合條件者可以得到社會救濟性養老金，費用由公共開支負擔；日本的養老保險，國家承擔1/3，并設置了專門面向自營者、農民、學生、自由職業者、無職業者的國民年金，個人繳納一定的保費，不足部分財政轉移支付。第三類是生活困難的農民。目前政府提供給農民55元的基礎養老金，作為吸引農民參保的激勵措施作用不可低估，但作為農村老人的養老金則明顯不足，在農村社保建立起來以后，需要更多地考慮農民分化的現實，向生活困難的農民傾斜，不斷提高基礎養老金數額，使農民真正做到“老有所養”。

在強化政府在社會保險中的主體地位和財政投入的同時，還可以逐步降低企業尤其是中小企業的征繳比例，以減輕企業的社保負擔。根據國際經驗，企業繳費在10%～20%，可以避免過高的繳費導致企業無力承受而弄虛作假。此外，還要取消征繳資金的上限，使高收入企業通過繳費惠及更多低收入者。

（二）保障個體權利并放寬對工人農民醫療行為的約束。保障個體權利包括兩個方面，其一，保障流動人口在多層次的制度設計中的選擇權。社會保障制度有許多很好的原則，比如“多層次”“廣覆蓋”。根據不同人群的收入和需求，設計多種繳費層次，這是從實際出發的做法。需要注意的是，在多層次的制度之間要保持開放性和流動性，而不是將各個層次的制度封閉起來。保證開放性的做法是：提供給不同群體社會保險的多種菜單，將選擇權交給投保者本人，流動人口根據個人的實際情況自主選擇，或者選擇雙低標準，或者選擇綜合保險，或者選擇農村社保，或者選擇城鎮職工保險，而不是由政府規定。增加參保人的自主選擇權是現代管理的新理念，應當成為社會保險制度管理中的一個重要原則。其二，保障個人繳費方式的自主選擇權。目前，在繳費方式上采取的是個人與單位、個人與家庭捆綁在一起的做法，這種做法會提高繳費效率，但不一定能保障個體權利。比如，當企業逃避繳費時，職工個人就會因單位不繳費而失去參保權，結果個人要承擔單位過錯導致的后果。又如，新農合是按照家庭繳費的，實際上許多農民工外出打工并不在農村，即便生病看病也不在當地，導致繳費參保者與享受權益分離。要解決這一問題，最好的辦法是讓農民和農民工自主選擇，可以選擇捆綁式繳費，也可以選擇分開繳費，分開繳費也許會增加一定的管理成本，但可以防止個人權利受損，還可以監督單位的繳費情況。

由前文可知，嚴苛的醫療行為約束會大大抑制工人農民的醫療需求，甚至無法實現治病救命的基本醫療目標，因此應放寬對工人農民醫療行為的約束，降低起付線和提高封頂線，乃至取消封頂線。山東省廣饒縣2008年取消農民醫療的封頂線，至今已有三年。其具體做法是：提高交費標準，個人繳費50元，政府投入225元。全縣設立不低于200萬元的縣級大病專項，對參合農民大病給予50%的補償，年底集中兌現。這使得一批患重病大病的農民能夠看得起病、救得了命。廣饒縣政府為什么能夠取消封頂線？有人會說，政府有錢。當然，有錢是一個不可缺少的因素，廣饒縣是全國百強縣，排在60多名，但更重要的是他們非常重視民生建設，有一份為農民服務的工作理念。正因為有這樣一份理念，政府沒有首先建設縣行政辦公大樓，而是將財政投向了教育、醫療和養老保障，2010年醫療衛生投入占財政支出的13.5%，社會保障投入占14.9%，兩項合計占28.4%。

（三）加強社保資金的管理與運作。隨著繳費確定型基金積累制的確定，需要建立與之相適應的管理方式。我國男女職工退休年齡有十年的差距，是世界上性別差距最大的國家。因此，采取漸進方式，縮小以至取消法定退休年齡的差別，都提高到60歲，是改變養老保險制度撫養比、調劑代際權益、應對老齡化的重要措施。目前，國際社會男女退休年齡之間的差別正在縮小，60%以上的國家改為同齡退休，性別不再作為確定工作年限的唯一標準，而是根據職業、行業和工作特點來確定，比如韓國公務員法定退休年齡是60歲，教授法定退休年齡是65歲；增加了退休的彈性，個人可以本著自愿的原則，選擇提前退休；進一步強化待遇激勵機制，對提前退休者減發養老待遇，推遲退休者增發養老待遇。目前，上海已經實行男女公務員同齡退休的規定，對高職、高知、高技等知識型群體、短缺類人才實行延遲退休政策。

社會保險資金的監管，是社保資金安全運營的關鍵，很多國家采取了嚴格的監管措施，一種是政府管理，公民監管，比如日本的家庭津貼由家庭婦女等進行監管，另一種是交由專業社會組織進行管理，政府進行監管，比如瑞士有各類公共養老基金和行業協會養老基金負責征收和發放。目前，我國采取的是第一種措施。當前，我國要防止社保資金管理與權力腐敗聯手，要將權力的運行陽光化透明化，將與民生相關的政策和措施公之于眾，接受公眾的監督和投訴；權力部門還要與公眾進行互動，及時回應公眾需求，從而保證資金的安全運營。

此外，社會保險資金的發放還要考慮到受助者的尊嚴。對于低收入的人員或家庭予以補助，需要搞清家庭收入的具體情況，以免出現困難者未補助、補助者不困難的“錯位”現象。我國各地經常采用的方法是民主測評和公示，根據民主測評來確認生活困難程度，而不是收入調查，然后將資助者的名單進行公示。民主測評與公示的方法，利是達成共識，減少了民眾之間的不同意見，弊是沒有考慮到困難人群的尊嚴和隱私。其實，家庭貧困屬于個人隱私，個人隱私不需要透明公開，而民主測評的方法用于評估收入情況也不一定科學。目前，絕大多數國家采用的是生計調查，通過專業機構調查摸清個人收入情況。

社保資金的管理原則是收支平衡，既不能支出大于收入導致不可持續，也不能收入大于支出大量積壓社保資金。2010年，我國五大保險結余20萬億元，其中生育保險節余168億元。如何保證收支平衡，一種方法是降低征繳的額度，另一種方法是擴大覆蓋人群。生育保險的受益者主要是女職工，我國社會保險法第56條規定：女職工生育享受產假和生育的醫療費用。現在應當擴大到男職工，比如設立男職工的護理假，在妻子分娩的時候護理妻子和新生兒。建立男職工護理假，可以使繳費的男職工獲益，也可以彰顯社保政策的人性化。2009年人民網和新華網專門做過此項建議的調查，支持率高達95%。此外，父母育兒假也是社會發展的趨勢，目前已在36個國家設立，成為社會保障中的一項內容。我國有26個省已經規定了晚育父親享受護理假的權利。

（四）加快國家機關和事業單位社會保險制度的改革。國家機關和事業單位社會保險制度的改革勢在必行。將我國公職人員的改革放到國際社會發展大趨勢來看，其他國家早期的公職人員與我國公職人員一樣，都是采用現收現付方式由公共財政統一支付。但是隨著人口老齡化和公共部門的擴張，許多國家公職人員的退休費在不斷攀升，為了追求效率與公平的結合，它們突出了責任共擔原則，開始由國家、單位和個人多方共同分擔。如美國1986年在《聯邦公務員退休制度》中規定，公職人員養老金的來源是雇主和雇員分別按個人工資總額6%繳納，此前的退休待遇主要由財政承擔。此外，建立了個人賬號式的儲蓄計劃，公務員按照工資10%的比例儲蓄，政府按照5%為其提供補貼。奧地利公務員養老保險制度的資金來源是公務員繳費10.25%，其余由國家財政承擔。這些國家公職人員的養老金待遇高于普通雇員，而繳費低于企業，此外還有各種津貼和福利，為了不讓公職人員與企業職工待遇有太大差別，各國采取很多控制手段，比如適度降低替代率等。

我國公職人員的社保改革，最好將機關與事業單位捆綁在一起進行改革，這樣既可以防止機關與事業單位之間形成新的“二元社保結構”，也可以防止繼續出現制度的“碎片化”，將公務員推向是否堅持社會公平的風口浪尖上，出現新的社會不公。而且改革的方向要與市場經濟相適應，滿足公共服務需要，精簡高效，科學合理，由單位保險過渡到社會保險，采取三方分擔的原則，不再享有免費午餐。近年來20%左右的地方對于機關事業單位社會保險制度進行了探索，比如，養老保險按照企業社會保險的方式進行改革，普遍引入個人繳費，但考慮到公職人員的特點，繳費水平普遍低于企業職工的個人繳費水平，約有20%的試點地區為機關事業單位職工建立了個人賬號。截至1999年底，全國改革的機關事業單位養老保險統籌基金約190億元，全部按照收支兩條線存入財政專戶。為了防止公職人員與企業職工的差距過大，要控制公職人員的養老金增長速度，適當提高企業職工養老金的替代率。

參考文獻：

〔1〕王發運，李 宇.2010年中國社會保險制度建設新進展〔A〕.社會藍皮書2011年〔C〕.北京：社會科學文獻出版社，2011.

第7篇：公共財政的主要特征范文

1. 包容性治理的理論源起20世紀80年代以來，人類社會逐漸步入以全球化與風險化為主要特征的后工業時代，而在工業社會時期建構起來的社會治理模式受到了嚴峻挑戰，顯現出難以滿足新形勢下的社會治理要求，于是，善治(good governance)理念逐漸成為了世界各國政府的共同追求。善治是公共利益最大化的社會治理過程，民主、效能與包容是衡量善治的三大核心標準[1]，其中，民主指社會治理應是以人民為本的、向人民負責的、公民可參與的、為公共利益服務的、可供公民隨時監督的治理，即民有(of the people)、民治(by the people)、民享(for the people)的治理模式。效能指社會治理應是經濟理性的、有效果的、有效率的、兼顧公平性的治理，即符合4E(eco?nomical，effective，efficient，equal)原則的治理。包容指各種利益相關者能參與、影響社會治理主體結構和決策過程，平等共享政策結果、治理收益和社會資源，各種利益相關者的權益能得到尊重和保障，即主體多元合作、起點機會公平、過程統籌兼顧、成果收益共享的治理模式。學界關于民主治理與有效治理的研究成果頗豐，但鮮有學者討論社會治理的包容性或包容性治理，筆者認為，包容性恰恰是社會治理中最為核心的題中之義，包容性治理應當成為社會治理的最為重要的價值關懷。而善治的本質特征就是政府與社會的合作互動管理，是政治國家與公共社會的最佳關系，公共社會新力量通過國家提供的政治參與的法理基礎和制度空間，不斷激活既有制度設計，從而有效參與治理，同時，國家通過各種渠道對新社會力量進行吸納，達成有序治理[2]。善治實現過程中的激活與吸納互動本身的前提就是包容性，其本質是通過政社合作、網絡互動來實現良善的社會治理。

2. 包容性治理的邏輯演進歷史地看，治理理論起源于這樣一種認識，即社會運行的復雜性與優質資源的稀缺性使人們充分認識到國家與市場均無法獨立而有效地解決市場失靈與政府失靈的問題。治理問題之所以在近年來日益受到世界各國普遍的重視，更深刻的原因在于政府體制和市場體制的局限性和在若干領域中的失效。[3]在此背景下，人們不再簡單地訴諸于單一的國家集體計劃或市場行動方案，而是試圖尋求國家與市場之外第三條道路的做法去突破傳統國家治理統治模式與管理模式，進入服務-合作模式的治理新時期[4]。統治型的社會治理模式以權威-依附-遵從為特征，管理型的社會治理以契約-控制-服從和競爭-管理-協作為特征，服務型社會治理模式則以服務-信任-合作為典型特征[5]。事實上，有效的治理必須建立在國家和市場的基礎之上，它是對國家和市場手段的補充。[6]這種尋求新問題解決方案的努力，使得自治與合意成份的重要性得到前所未有的重視，并直接促成了治理社會的來臨。在服務型社會治理模式下，社會治理呈現出由單一權威治理向多中心治理發展的趨勢，公共權威建立在政府與社會合作、互動的基礎上，政府、社會(社區和非營利組織)和公民都成為多元治理主體的一部分。社會事務的多元主體合作治理是人類社會治理模式的全新形態，意味著社會治理發生了實質性的改變[7]。可見，構建政府與社會合作的治理共同體是人類社會治理模式變遷的必然結果。在當代中國，政府主導下的社會治理共同體，是由政府、社會組織(社區和非營利組織)、市場(私人部門)和公民等多元治理主體共同組成的，它們通過對話、協商、談判、合作等集體選擇和集體行動，形成資源共享、彼此依賴、互惠合作的機制與組織結構，以實現共同的治理目標。社會公共事務共同治理的過程就是以政府服務為主導，以社區自治和市場經濟為基礎，以非營利組織為中介，動員公民積極參與的互動過程，從而達到優化公共服務、提升治理公共性、推進民主在公共治理中的實現。因此，建構政府主導下的社會治理共同體，符合人類社會治理方式發展變遷的規律要求。研究顯示，包容性發展，在經歷了極化涓滴發展(Polarization Trickle-down Effect)-基礎廣泛的發展(Broad-based Development)-益貧式發展(Pro-poor Development)-包容性發展(InclusiveDevelopment)幾個演進階段之后，形成了發展的突破點，實現了收入匱乏(Income Deficiency)-能力匱乏(Capacity Deficiency)-權利與資源匱乏(Rights Resource Deficiency)的變遷。從這里我們不難發現，包容性發展的演進路徑事實上重新審視了國家與市場、公平與效率之間相互依存和良性互動的內在包容性關系。

二、包容性治理的邏輯框架與操作方略

包容性治理，作為一種更加全面、更趨公平，同時也是更具人文關懷、更具有可持續性的發展理論和管理戰略、價值理性與工具理性的統一體，它包含著極為豐富的理論意涵和思想內核。從邏輯框架和操作方略上看，包容性治理主要涉及治理主體、治理過程、治理成果等幾個方面，下面我們將從上述三個維度的功能定位、理論特質、操作性特征等三個向度分別進行闡述。

1. 治理主體的多元性是包容性治理的邏輯起點正如學者們所言，

社會治理范式與社會管理范式最根本的差別就在于治理主體的多元性，基于此，鼓勵全體社會成員積極參與社會治理就成為了包容性治理的邏輯原點。事實上，治理主體的多元性是治理成果分配上利益共享的邏輯起點，沒有全體社會成員多元參與、互動合作，善治的利益共享也便失去其社會公正性。因此，社會治理的包容性首先體現為治理主體資格的代表性和包容性[2]。在極端的排斥性治理中，政府成為治理的唯一主體，治理決策權力成為政府特權，其壟斷公共政策的制定和推行，極端否認或拒斥其他利益相關者加入。強勢的全能政府不僅管理著國家的政治和行政事務，也管理著全部社會事務和經濟事務，其最大弊端是導致政治專權和管理低效，完全扼殺了社會成員的創造性和自主性[3]。與此相反，公共管理時代的治理主體是多元的，政府不再是唯一的治理主體，這種治理主體的多元化轉向對治理制度、組織結構以及行為方式均提出了變革的新要求，這是與結構-功能主義者所倡導的結構決定功能思想完全契合的。富有包容性的治理主體結構試圖包容各種膚色、種族、性別以及社會經濟狀況的人群，治理的權威來源于多元合作的網絡權威，反映和代表著受到群體決策影響的各種利益相關者。

客觀地講，包容性治理的重要特征之一，就是它非常重視弱勢群體的發展。之所以如此，主要是因為相比于其他群體，弱勢群體參與社會治理、社會發展的可行能力極弱，發展機會匱乏，特別值得重點關注。因而，重視弱勢群體的需求特征，擴大社會治理主體的范圍，無疑成為包容性治理的操作性重點。針對婦女、兒童、少數民族、受災者、貧困者等社會弱勢者，采取積極有效的措施，進而平衡社會治理中強勢既得利益集團與弱勢利益相關者的關系。除了在治理主體結構組成上特別安排那些因為歷史或現實原因表達不足的群體代表以外，還包括設計各種便利措施幫助弱勢利益相關者參政議政，尤其是在知識、資源、能力等方面賦能于弱勢利益相關者。

2. 治理過程的合作性是包容性治理的本質要求所謂治理過程的合作性強調的是政府有效調動外部資源，政府與社會協力合作、市場機構彌補政府的不足，是政府完善社會治理的保障機制，因此，我們說倡導治理過程中的合作性，是包容性治理的本質要求。在社會的高度復雜性和不確定性的條件下，在由多元治理主體構成的社會治理體系中，政府本位主義已經喪失了事實合理性。在多元治理主體并存的情景下，共同開展社會治理的行動必然是合作的，這亦體現出包容性思想的精髓。合作意味著平等互動關系的確立，意味著治理共同體行動凝聚力的生成，意味著以去中心化的結構來取代中心-邊緣結構，換言之，合作首先意味著主客體結構的消解。治理的合作者在合作行動中都具有充分的主動性，他們之間不再是界限明晰的主客體關系，而在后工業時代背景下的社會治理逐漸轉向包容性合作治理時，就需要告別主客體二分的思維，在社會治理主體之間尋求平等的合作者關系。對于平等的合作行動者而言，政府與其他的社會治理行動者之間應當是一種平等合作的關系，政府的角色扮演絕不應當凌駕于其他社會治理主體之上，正如包容性治理體系絕不允許任何行政傲慢發生，因為只要在政府中存在任何形式的行政傲慢，就會對合作構成巨大威脅，就會妨礙政府與其他治理主體間的合作，行政傲慢必然阻止行動過程中的一切信息共享與必要溝通，而平等正是合作的必要條件。

三、包容性治理的發展空間與現實著力點

從包容性治理的邏輯框架和操作方略中我們不難看出，它更強調多元參與、互動合作、利益共享。特別是，在社會轉型和全面深化改革的今天，推行包容性社會治理是兼備理論合理性與實踐可行性的，即除了社會治理危機的出現為包容性治理提供了現實訴求與操作推力，國家治理體系與治理能力現代化的宏觀話語體系也為包容性治理預留了充足的發展空間外，更重要的是政府社會管理職能轉變、公民參與意識覺醒與社會組織蓬勃發展都為包容性治理奠定了良好的實踐基礎。傳統以政府為中心的一元式社會治理體制已無法與當今經濟社會所需的治理結構相匹配，以治理主體多元化、主體間基于立體治理網絡的協同與合作、促進社會公平、容納全體社會成員自由發展為特征的包容性治理必將成為我國社會治理的新思路、新選擇。

1. 包容性治理的發展空間由于，包容性治理理論是一個實踐性很強的理論，它需要在現實背景中與實踐緊密結合，才能實現其理論價值，因此，社會治理危機恰好為包容性治理提供了實踐場域與現實動力。以我國當前所面臨的社會治理危機為例，它既可以說是社會發展的動力結構失衡問題，又可以說是社會治理的操作體系運行失序的問題，但究其根源則在于治理體系、治理體制以及治理機制的包容性嚴重不足的問題，其主要表現在，忽視弱勢群體作為治理主體之一的可行能力發展、異化政府與社會治理合作機制、扭曲各利益主體的治理成果分配等等。正如，有學者所說：治理理念與中國的官本位文化和政府管制型行政模式存在著嚴重的錯位，中國缺少成熟的多元管理主體和民主協作的精神有關[1]。縱觀改革開放前的特殊歷史背景和政治經濟因素，國家通過單位來控制社會的管理模式，即特有的單位組織，其實質是將命令權利與財產權力結合起來的國家統治的一種組織化工具或手段[2]。在國家的強勢建構下，整個社會被納入國家行政管理序列，政府通過單位包攬一切，由于社會對國家過分依賴，因而幾乎不存在政府與社會的良性互動，這就導致政府在應對層出不窮的繁雜社會事務過程中逐漸失去了本我的服務職能，政府劃槳的事務性操作阻礙了掌舵的方向性決策，可謂沒有社會參與的社會管理。改革開放后，我國進入社會轉型期，社會事務的復雜性、利益主體的多元化、民眾需求的多樣性與政府的官本位文化和行政強制作風交織在一起，使得我國社會治理的難度不斷增大，不可治理性不斷增強，各種社會矛盾交織在一起。今天，隨著改革的不斷深入，單位制正在消解，社會管理也逐步實現由國家主體向社會主體的平穩過渡。盡管說，今天我們的市場已基本確立，但社會卻沒有充分發展起來，政府在反復試錯后也部分地退出了市場領域，卻仍然用國家的方式來管理社會，從而使國家-市場-社會三元關系陷入失衡[3]，導致在政府中心主義的治理模式下，政府作為公共社會事務治理和公共服務的供給主體對社會實施控制和管理，成為唯一的權力中心;政府被塑造成全能政府的形象，即強政府、弱社會的政治化管控模式、科層制結構板結與僵化傾向，以及社會管理與社會服務非均衡性等問題十分突出。在處理社會領域問題時，政府經常重堵輕疏、重處置輕防范、重事后干預輕預前關懷，從而使得一些社會矛盾非但沒有得到化解反而更加激化;面對一些情況表現出對政府的強烈不滿甚至抵觸情緒，抑或對政府行為的正當性與合法性提出質疑的信任危機與治理的可持續性危機。實踐證明，這種包容性極端欠缺的、用政治邏輯解決社會問題的治理模式是開展社會治理的桎梏。因此，我們認為，把包容性治理中收入分配的合理性、公共財政的惠民性、公共政策的普惠性、公共管理的人本性作為人們利益共享的主要目標，必將為社會治理帶來了新的發展空間。盡管說，國家-市場-社會三元結構的平衡恢復、包容性社會治理體系的構建無法一蹴而就，也并非一勞永逸，但這種新觀念的融入無疑也為社會治理的發展提供了長期動力。

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。這是政府第一次把治理上升到了國家戰略的高度，也是改革理論和改革戰略的一次重大突破。它融合了因地制宜、因時制宜、因勢利導、綜合治理、統籌兼顧等思想的合理成分，既吸收了我國傳統社會治理中具有現代意義和現代性的內容(大同社會等)，也包含了黨在執政中所積累的行之有效的經驗(統一戰線、群眾路線等)，同時統合了國際上的先進治理經驗(全球治理、善治等)。國家治理體系和治理能力的現代化是我國現代化進程中的第五個現代化，這就意味著在四個現代化實現過程中積累豐富社會經濟財富的基礎上，更加強調宏觀制度、管理體制、運行機制的現代化，強調整體性制度的完備和完善，體現的是宏觀制度之間、制度內部各要素之間的協同性與包容性，這與包容性治理有著邏輯一致性。可以說，國家治理體系與治理能力現代化在國家戰略和法理層面的高度，以宏觀話語體系的指導性為包容性治理預留了充足的發展空間，即可以通過激發市場與社會活力以及相互協同建構的方式，實現善治良政的局面。近年來，隨著我國行政管理體制改革的不斷深化，政企、政資、政事、政社分開的不斷推進，國家權力也逐漸向社會轉移，基層社會治理空間不斷拓展，政府的社會治理邊界正被重新調整和確認;社會組織蓬勃發展，公民的民主意識、參與意識、權利意識得到強化，社會組織的崛起和公民意識的增強，這些都為多元參與、互動合作、利益共享，增強包容性治理的推進提供了良好的現實基礎。今天，隨著我國社會治理任務日益繁重，傳統以政府為中心的一元式社會治理體制已無法適應經濟社會的發展要求，以治理主體多元化、主體間基于立體治理網絡的協同與合作、促進社會公平、包容全體社會成員自由發展為特征的包容性治理，必然成為我國社會治理實踐的方式選擇。只有充分發揮各類社會治理主體的協同作用，真正實現政府與各類社會主體的優勢互補、良性互動、合作共治，才能在體制機制的創新中創造更加符合時代要求的社會治理新常態。因此，包容性治理在社會治理創新中將具有其不可或缺的重要作用，面對空前巨大的包容性治理的發展空間，我們必須加強包容性治理的體系、體制與機制建設，讓包容性治理在社會治理中發揮其應有價值。

2. 包容性治理的現實著力點包容性治理不是一整套規則，不是一種活動，而是一個價值理性與工具理性有機結合的優化與創新現有社會治理體制過程;包容性治理的基礎不是控制，而是協調;包容性治理既涉及公共部門，也包括非公共部門;包容性治理不是一種正式的制度，而是持續的多元合作互動，看似松散的合作網絡，實則以信任與合作秩序作為紐帶，正如帕特南所言，在一個共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大，而且合作本身會帶來信任。

在國家治理體系與治理能力的宏觀話語體系之下，我們可以從現代社會中主體間互動的角度來理解包容性治理，即深入探析三個主體之間的兩種關系問題，也就是包容性治理所要恢復的國家-市場-社會的三元結構失衡問題。諸如，三個主體之間發展不平衡，兩種關系尚未理順，強政府、弱社會的失衡局面亟需改善;國家控制著絕大部分優質資源，國家壟斷行業越來越多，加壟斷聯盟，由此形成了社會結構的利益集團化，政府權力邊界極大程度擴張，嚴重擠壓了市場與社會空間，阻礙了市場與社會自由良性運行等等。

包容性治理可以被認為是國家與社會積極互動的產物。強國家-強社會的國家與社會關系模式將為我國的包容性治理提供最佳的路徑選擇和思路拓展。所謂強國家是指國家能夠提供合法的政治秩序基礎和有效的經濟社會參與，在矛盾極為尖銳復雜的社會轉型時期，能夠有效維持社會秩序，應對國內外的各種挑戰，動員和組織社會資源，促進社會轉型和社會發展的、具有較高的治理能力。換言之，通過國家做出制度安排以建立市場經濟新秩序，在積極介入社會經濟的發展過程中，充分尊重和調動社會的各種資源，培育社會力量，國家能充分發揮在社會生活中調節作用;而強社會則是指社會能夠保持相對的獨立性，具有較強的自治能力，在社會生活的調節中發揮較大的作用[2]。相對獨立性意味著社會主體發展需要在國家的政策引導、資源扶持、靈活監管之下。在強國家-強社會模式下，國家能夠代表社會公共利益對社會活動進行各種形式的協調和引導;社會能夠在法律范圍內自主、自治、自強;國家與社會通過合作可以達到互相增權、互相建構、互利互惠的雙贏格局。強國家-強社會模式將有助于包容性治理恢復三個主體、兩種關系的平衡狀態，即在包容性治理過程中，國家與社會需要通過信任建立其包容性的合作秩序：有了信任與合作，政府的社會支持度會得到巨大提升，與此同時，其社會治理的順暢程度也會得到大幅提高，在互相信任的關系中，社會成員往往更傾向于支持政府的社會治理決策，政府的不可治理性在很大程度上會減小;與之相對應，信任與合作能使社會自我調節與適應能力在實踐中不斷得到強化，從而提高社會治理的有效性。只有當社會具有較高的信任度以及較廣泛的合作秩序時，社會自我調節機制才能夠發揮作用，并且不斷完善，從而提高社會治理的有效性。

四、結語

總之，建立包容性治理的任務在于構建國家、市場與社會共同作用的現代化治理體系，強調多元權力和社會主體廣泛參與的彈性化網絡結構，形成多元的、自組織的、合作的、去中心化、去行政傲慢和平衡社會利益分配的社會治理新模式。在不斷培育和壯大社會組織的同時，使之以社會協商和民主談判的方式進入現代社會治理體系，拓展國家社會治理的實質性內容;通過合作、協商、伙伴關系，確立互相認同的包容性發展目標，進而促進生成公平和諧的社會利益關系，構建經濟、社會與自然協調發展的良好環境。具體地說，其一，優化政府職能，適度擴展政府的包容性，將以行政干預為主導的全能型政府轉變為使市場在資源配置中起決定性作用的有限型政府、把與民爭利的狹隘政府優化為公共利益導向的寬容政府，同時，提倡政府職能更加有效而包容;另一方面，賦予社會適度的社會治理權限，積極培育社會力量，鼓勵社會參與，激發社會活力，將原先政府獨有的社會管理職能部分讓渡給社會，即不僅要形成國家存在、市場存在形式上的包容性治理模式，而且要形成國家引導、社會合作的實質意義上的包容性治理體制，努力促進國家與社會等多元主體之間的有益合作，推進社會治理主體多元化，營造信任與合作的包容性治理環境，全方位提升社會治理的包容性。

第8篇：公共財政的主要特征范文

關鍵詞：職業教育；職業培訓；終身教育

一、國外職業教育和培訓發展的經驗及其啟示

1．國外職業教育和培訓的發展經驗

國外職業教育和培訓的發展各有特色。英國是最早提倡終身教育的國家，并不斷完善其繼續教育和成人教育。德國非常注重員工培訓，政府官員、管理人員、企業內部各級人員都要接受成人繼續教育，并建立起以動手能力為特色的職業培訓體系。美國以社區學院為特色，成為職業教育和培訓發展規模最大的國家。加拿大的教育很注重能力培養，其最突出的是建立起以能力為教學基礎的CBE教育思想體系。日本積極推進終身教育，是經濟飛速發展的國家。雖然各國職業教育和培訓各具特色，但體現著共同的發展趨勢。

（1）建立需求導向的培訓制度。聯合國教科文組織在韓國首爾召開了第二屆國際技術與職業教育大會，教科文副總干事鮑維爾在主題報告中提出：“技術和職業教育與培訓是通向未來的橋梁，但是，必須有一條由技術和職業教育與培訓作為導向的就業道路，否則我們就是在制造新問題。由此可見，我們需要的不僅是重振活力和更加協調的技術和職業教育與培訓計劃，而且是技術和職業教育與就業結合的新局面——我們需要把技術和職業教育與培訓聯系起來的新模式，使教育、培訓、就業和社會福利幾個方面工作在一個國家內、在國際范圍內聯系起來。”近年來，社會伙伴合作辦學已成為發達國家職業教育和培訓的主流模式。社會伙伴合作辦學就是政府各級教育部門、就業部門與社會的工業部門、雇主組織和工會組織等通力合作，對于職業教育的辦學體制、方向、內容等進行協商，同時就業部門、經濟部門、雇主組織等越來越多地參與職業教育的管理和決策。在這個機制中，政府除了從事技術和職業教育的實際辦學以外，還要起到組織領導、協調辦學、建立質量保障制度等作用。而各種社會組織，特別是企業在其中的作用主要是提供就業需求的信息，提供有效的實習、培訓場所和就業渠道，使學員在學習過程中能夠了解和掌握企業的動態，提高培訓質量，建立需求導向的培訓制度。

（2）職業教育和培訓終身化。第二屆國際技術與職業教育大會會議主題是“終身學習與培訓——通向未來的橋梁”，這表明職業教育終身化的趨勢已被國際社會所重視，并因其重要的意義而被提倡。目前，世界各國職業教育正逐漸融入終身教育體系，職業教育不再被看做是終結性教育，過去那種認為只靠一次教育或培訓就能享用終身的想法或做法已經過時了。20世紀90年代各發達國家紛紛實施“終身學習”或“繼續學習”計劃。例如，瑞士的終身職業教育體系，包括更新知識和技能、獲得新資格的職業繼續培訓和高級專業考試，面向失業人員的再就業培訓等。英國于1998年提出了建立“產業大學”和“個人學習賬戶”的設想，以便使人們能夠更加方便地接受開放式的遠程教育和實施“終身教育”計劃。日本提出終身職業訓練及終身技能評價是職業教育的根本方向，并努力建設面向21世紀的終身職業能力開發體系。美國早在1971年就在全國范圍內實施終身化的職業教育——生計教育。生計教育作為一種終身意義的職業教育，它的推行實施得到美國聯邦政府及美國職業協會等組織的廣泛支持。

（3）職業教育和培訓內容的綜合素質化。職業教育與普通教育的不同之處在于強調職業技能的培養，以能力為本位。過去的技能主要是指任務能力，即與完成具體任務相對應的具體操作技能。在此基礎上，能力標準就是任務技能清單，培訓課程就是在此基礎上開發的一系列任務技能（或稱教學模塊），能力評價的依據就是直接觀察個體對這一系列具體任務的完成情況。這種任務能力觀是傳統的職業教育、職業培訓內容設計的理念基礎。在現代職業發展的基礎上，又產生了新的能力觀。一種觀點認為，個體的一般素質對于有效的工作表現是至關重要的，一般素質是掌握那些特定的、具體的任務技能的基礎，也是促進個體能力遷移的基礎。一般素質包括相關知識、分析與綜合能力、批判思維能力、判斷力、創造力等，它們往往能應用于許多不同的工作環境中。在此基礎上的職業教育的內容，強調的是一般素質的培養。還有一種觀點認為，應將一般素質與具體的職業崗位或工作情景結合起來。在此基礎上的職業教育的內容是將一般素質與任務能力結合起來。最近，德國、澳大利亞提出的關鍵素質概念，英國的核心能力概念，美國勞工部提出的包括資源合理支配、人際關系處理、信息獲取利用、系統分析綜合、多種技術運用的五種能力以及技能、思維、品德的三種素質，等等，都是新的能力觀的體現。

（4）職業教育和培訓的國際聯合化。全球經濟一體化，導致勞動力在國際和國內流動量加大，順應這一變化趨勢，職業教育與培訓也開始建立國際化的職教合作網絡和運行機制。聯合國教科文組織是世界職教領域國際合作的主要組織者，目前已建立的聯合國職教信息網絡，是連接了128個國家的一個職教實施中心。聯合國教科文組織還要在德國波恩建立一個國際職業技術教育研究中心，提供職教研究與發展信息，培訓職教人員。國與國之間的合作也在發展。中德兩國政府近20年來進行了下崗婦女再就業、關鍵素質培訓等多項專題項目合作，最近又結合中國政府西部開發戰略，實施以西部人力資源開發為目標的綜合性職教合作項目。在世界范圍內雙邊以至多邊的合作辦學或合資辦學，成為職業教育國際合作的又一新形式。

2．國外職業教育和培訓經驗的三點啟示

（1）職業教育和培訓是培養實踐應用人才的重要途徑。開發人力資源的重點是培養，關鍵在應用。職業培訓從其本身特點看，是由實踐上升為理論再指導實踐的知識螺旋積累過程，是發現人的潛能的重要途徑。在經濟建設中真正需要的就是這種理論與實踐知識相結合的人才，要培養造就的也是這種不斷更新知識和思想理念的專業人才，書本理論知識只是對這種專業人才的一個基本要求。在實際工作中，我們既要重視人才的開發，又要重視人才的應用；既要重視人才的引進，又要重視人才的自身培養；既要重視人才的基礎知識，又要重視人才的知識更新。這里說的培養和知識更新的重要途徑就是職業培訓。

（2）政府部門在職業培訓中要站準位置，發揮作用。我國加入WTO后，市場經濟體制不斷完善，政府有關部門除了必須重視職業培訓外，還應該擺正位置，發揮積極有效的作用。一是要發揮對職業培訓的規范作用；二是要發揮對職業培訓內容的指導作用；三是要發揮對培訓市場的監管作用；四是要發揮對職業培訓的激勵作用。

（3）樹立終身教育理念，協調好基礎教育與職業教育的關系。從教育規律和各層次教育對象的特點分析，基礎教育是國民教育的基礎環節，是公民必須經歷的義務教育和非義務教育階段，重點是系統學習自然科學、社會科學等書本理論。它以提高公民的學歷層次為主要特征，為提高公民素質和就業準備打好基礎。職業教育是公民到達就業崗位后的一種繼續教育，學習內容主要是與工作崗位有關的知識、技能，并根據社會科技發展水平，不斷更新和掌握新知識，從而提高工作的適應性和開拓能力，進一步開發人的潛能。如果說基礎教育重視的是提高人的學歷文憑的話，那么職業培訓、繼續教育就應注重提高人的工作水平，職業培訓是終身教育的基本形式。

二、我國職業教育和培訓建設的實踐和框架

改革開放以來，面對我國就業問題的挑戰，展開了以就業、轉業、創業能力建設為本的職業教育和職業培訓體系建設。職業培訓教育在適應市場需求、促進經濟發展、提高人員素質等方面取得了較大的成績。但現行的職業培訓教育無論在體制上，還是其他方面，都存在許多不適應經濟發展的問題。這與“缺乏一個既符合國情市情又符合市場運作規律、適應職業培訓需求的體系”有關。

1．職業教育和培訓建設中的主要問題

第一，政府及企業在職業教育、培訓中的職能問題。全社會的職業培訓應該有一套完整的法規制度。具體來講，就是要對培訓對象、培訓內容、培訓時間、培訓收費和培訓管理權限等方面做到有法可依、有章可循，統一、規范政府部門、企業、社會培訓組織、人員在職業培訓方面的權利、義務等具體事項。目前，我國在職能界定方面，一是政府對職業培訓應提供何種支持和服務，承擔何種責任和義務界定不夠明確；二是企業及中介組織各自的責任和義務界定不夠清楚。

第二，職業培訓教育的發展不平衡。主要表現在三個方面：一是城鄉發展不平衡。市區無論在政策與財政支持、還是在實踐方面發展速度較快，農村職業教育發展嚴重滯后。二是企業間發展不平衡。有的企業職業培訓有聲有色，對企業經營起到極大推動作用，而另外一些企業欠缺開展崗位技能培訓意識。我們的調查結果顯示：48．4％的被調查者表示自己所在單位沒有對技術工人實行中長期培訓計劃或措施。在問及“您參加工作后獲取新知識、新技術主要來源”（多選擇題）時，90．2％的被調查者表示是自己在工作中的積累；31．1％的被調查者表示是參加單位的培訓；18％的被調查者表示是參加社會有關部門的技術培訓。三是學歷教育和職業教育發展不平衡，人們在觀念上存在重學歷教育，輕職業教育和職業培訓的情況。

第三，培訓內容缺乏針對性、實用性，不能滿足我國產業結構調整和下崗職工就業的需要。各種培訓班名目繁多，費用不少，并且存在形式主義現象，培訓效果有待提高。多層次、專業化培訓體系有待建立。

第四，培訓經費籌措和使用方面的問題。目前，除下崗失業人員培訓經費由國家全額負擔外，其他培訓資金均由國家、用人單位和個人擔負。對于下崗失業人員培訓經費，調控力度不夠、經費投入不足、使用不規范，有些部門把其看做創收手段。在農村缺少政府有效組織的農民教育培訓專項經費。

第五，宣傳導向和觀念方面存在一定問題。被扭曲的教育價值觀和人才觀是當前阻礙職教發展的重要因素。現行教育的選拔功能被過分擴大，并且往往只以一種標準分數為依據，從而使教育過程演化成為應試能力競爭。在應試教育的環境中，人的多樣性和社會需求的多樣性被忽視，教育類型的多樣化被異化為等級化，不同教育類型的分流變為選拔和淘汰者的歸類，行行出狀元的思想被否定，往往認為學業失敗的學生才進入職業教育學習，對通過崗位職業培訓和自學的人，其工作能力再強，也會因沒有文憑而不被重視和重用。職教的發展得不到公正的對待被認為是理所當然，反映在政策上是待遇過低。

國內外的經驗證明，職業教育和職業培訓是提高就業能力、創業能力和職業轉換能力，促進就業和再就業的有效手段。加強對農村勞動力的職業技能培訓，提高農民就業能力，加快農村勞動力向二、三產業轉移，增強自我創業、自我發展的能力，也是從根本上解決“三農”問題的關鍵。產業結構的調整和產業升級需要大量高技能人才，而我國高技能人才隊伍建設中確實存在一些急需解決的問題。一是總量不足；二是流失嚴重；三是技術結構不合理。以天津為例：截至2003年底，在83．5萬技術工人中，技師和高級技師僅占1．27％，高級工占9．83％，中級工占27．3％，初級工占61．6％。呈“金字塔”型，塔基過大，高級技能人才嚴重不足。發達國家的技術等級結構呈“鉆石”型，高級工占35％，中級工占50％，初級工占15％。

2．我國職業教育和培訓體系建設的框架

（1）將全面開發人力資源作為全面建設小康社會的“第一任務”，確立第一資源戰略和實施能力發展戰略。我國是世界上人口最多、勞動力資源最豐富的國家，但不是人力資源強國。勞動力素質偏低，就業、轉業和創業能力不強，科技創新能力不高，已經成為影響我國經濟發展和國際競爭力的一個瓶頸。同時，與其他國家相比較，人力資源是我國最具比較優勢的潛在資源。把潛在優勢變為現實優勢，將成為我國今后一二十年所面臨的一項緊迫任務。因此，必須確立人力資源“四個第一”的思想，即人力資源是經濟社會持續發展的第一資源；全面開發人力資源是全面建設小康社會的第一任務；全面開發人力資源是實現富民強國的第一國策；全面開發人力資源是各級政府的第一任務。實施能力開發戰略，實現教育和人力資源開發從學歷本位向能力本位的轉變，以提高全民的學習能力、就業能力、創業能力為核心，加強教育和培訓的能力建設，使職業教育、職業培訓成為國家經濟發展的強大動力，成為開發利用勞動力資源、解決人民群眾生存和發展、促進社會安定的重要手段。

（2）充分發揮政府在職業教育和培訓中的指導作用，努力增加職業教育的投入。政府在職業教育中承擔的首要責任是政策制定、提供經費、協調關系、制定標準。技術和職業教育的特殊性決定其政策制定和辦學必須由政府、產業部門和社會三方面建立新的伙伴關系來實現，堅持以就業為導向，以行業為依托，以加強職業院校學生實踐能力和職業技術為核心。在職業教育中增加公共財政的投入，加強基礎設施建設，尤其是示范性職業學校和實訓基地建設，為強化高技能性和實用型人才培養創造條件。加大對貧困家庭學生的資助力度，通過減免職業學校學生的學費，使技術與職業教育的對象更廣，受教育的機會更大。在職業培訓中要抓住兩個方面的工作，一是抓住市場需求信息，引導培訓機構的培訓方向，即以勞動保障信息平臺為依托，通過網絡招投標方式確定培訓單位，由政府購買培訓成果，以確保培訓的實效；二是抓住職業技能鑒定和發放資格證書兩個環節，確保培訓的質量。實現職業培訓運作市場化，社會培訓資源集約化，培訓考核鑒定標準化。

（3）樹立學習型社會的理念，推進基礎教育和職業培訓的整體改革。職業教育與基礎教育除了教育共性之外，具有明顯的區別。職業教育是公民到達就業崗位后的一種繼續教育，學習內容主要是與工作崗位有關的知識、技能，并根據社會科技發展水平，不斷更新和掌握新知識，從而提高工作的適應性和開拓能力，進一步開發人的潛能。職業教育應具有明顯的針對性和綜合性。基礎教育重視的是提高人的學歷文憑，職業培訓更注重提高人的工作水平。“職業教育的發展使教育第一價值得到提升”，因為，職業教育是面向全民的教育，用教育的方法使人的生活具有樂趣，職業教育給人們提供更加多樣化的課程類型，使更多的人找到適合自己學習和發展的空間，從而使整個教育事業關注全民成為可能，關注每一個人，這是以人為本的認識基點。

（4）堅持市場導向，突出培訓的針對性和實用性，提高培訓質量。要堅持正確的方向，面向市場，面向企業，面向勞動者，為調整產業結構、擴大勞動就業、提高企業競爭力和滿足勞動者終身學習的需要服務。一是要根據勞動力市場需求調整和把握培訓方向；二是要根據企業生產經營的實際需要設置課程。密切結合企業生產、經營、管理和服務第一線的實際情況，及時調整教學重點，不斷更新教學內容；三是與用人單位建立合作伙伴關系，實行“訂單式”定向培訓。職業培訓機構要向多功能、綜合性方向發展，為受訓者提供職業培訓、技能鑒定、職業介紹、就業服務為一體的“一站式”服務。圍繞提高職工隊伍的整體素質，適應支柱產業的發展，制定新的崗位技能標準，加強崗位培訓。為培養一支有較高職業技能的勞動后備軍，進一步提高新生勞動力的就業培訓；圍繞經濟結構調整，結合我國工業東移、國有企業改制重組，做好勞動力結構調整和職工轉業轉崗培訓。圍繞促進下崗失業人員再就業，實行市場化、社會化再培訓機制；圍繞統籌城鄉發展，做好農村勞動力培訓。

（5）完善職業培訓政策，確保目標任務的完成。一是推行“雙證”就業制度，把就業與提高勞動者素質緊密結合起來；學歷證書加職業資格證書相結合，“先培訓后就業”，完善就業準入制度是提高勞動者素質的保證；二是鼓勵和支持民辦、中外合辦職業培訓機構，發揮各方面積極性，實現培訓資源的優化配置和有效利用；三是制定完善高技能人才鼓勵政策；四是加大培訓資金投入。培訓經費應采取政府、企業和個人三方共同負擔，將財政撥付的再就業培訓經費落實好，提高再就業培訓的實效。

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