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第1篇：對國土空間總體規劃的建議范文

【關鍵詞】三規合一、濱河國際新城、信息化、數據化

一、三規合一概念

將國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃中涉及到相同內容統一起來，并落實到一個共同的空間規劃平臺上，各規劃的其它內容按相關專業要求各自補充完成，即為“三規合一”。

“三規合一”并非僅僅指一個規劃，主要指一個共同的空間，在規劃安排上互相統一，同時加強規劃編制體系、規劃標準體系、規劃協調機制等方面的制度建設，強化規劃的實施和管理，使規劃真正成為建設和管理的依據和龍頭。

二、背景研究

政策背景

1、2004年我國頒布實施的《中華人民共和國土地管理法》第二十二條：城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。

2、2008年開始施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》第五條提出：城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。

3、住建部2014年1月24日《住房城鄉建設部關于開展縣（市）城鄉總體規劃暨“三規合一”試點工作的通知》文件提出“以科學發展觀為指導，全面落實新型城鎮化的戰略要求，堅持以人為本、優化布局、生態文明、傳承文化的原則，按照城鄉一體、全城管控、部門協作的要求，編制縣（市）城鄉總體規劃，實現經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的“三規合一”或“多規合一”，逐步形成統一銜接、功能互補的規劃體系。

4、國家新型城鎮化規劃提出 “多規合一”――《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》2014年3月印發。提出：加強城市規劃與經濟社會發展、主體功能區建設、國土資源利用、生態環境保護、基礎設施建設等規劃的相互銜接。推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等“多規合一”。

地方實踐

2008年10月上海政府機構改革，原城市規劃管理局與原房屋土地管理局中的土地管理部門整合，組建上海市規劃與國土資源管理局，該機構的變革促成了2009年深圳市、武漢市的相關機構調整，“規土整合”一時成為2009年中國規劃管理領域和政府機構改革的熱點。

國家推進

2003年10月，國家發改委正式啟動了規劃體制改革試點，江蘇蘇州市、福建安溪縣、廣西欽州市、四川宜賓市、浙江寧波市和遼寧莊河市成為首批六個試點城市。使基層規劃能真正成為“國家規劃體系的支撐點”。

隨后，“三規合一”的改革試點陸續在國內部分省市展開：2007年，重慶市城鄉總體規劃獲批并被確定為全國統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區，以此為契機，重慶市開始了統籌城鄉的規劃改革，2009年重慶市發改委開展了“四規疊合”綜合實施方案試點工作，除發展規劃、城市規劃和土地規劃外，生態環境保護規劃也被納入規劃協調的范疇，即空間開放的性質和強度要符合環境功能區劃的要求，更進一步的體現了規劃作為一個整體系統的開放性和協調性。

三、河南特色“三規合一”

1、以產業集聚區建設為基礎。

2009年4月，河南省委、省政府出臺了《關于加快推進產業集聚區科學規劃科學發展的指導意見》，對全省首批確定的180個產業集聚區進行調查，在掌握全省產業集聚區基本情況的基礎上，對產業集群生存狀況、發展條件、產業集聚區基礎設施、產業發展態勢進行對比分析，為省委、省政府制定產業集聚區發展政策，分類指導產業集聚區發展提供決策依據。

2、以“三規合一”為平臺，將產業集聚區規劃、土地規劃、城市規劃“三規合一”，這無疑是河南的創舉。河南省要求，一個產業集聚區不能超過3個主導產業，實現企業（項目）的集中布局。

3、以產城互動為依托。河南省通過產業集聚促進人口集中，依托城市服務功能為產業發展、人口集中創造條件，實現基礎設施共建共享，完善生產生活服務功能，提高產業支撐和人口聚集能力，實現產業發展與城市發展相互依托、相互促進。

四、鄭州市濱河國際新城存在的困境及建議

鄭州市濱河國際新城為中建（鄭州）城市開發建設有限公司建設開發的土地整理投資項目，位于潮河以南，107輔道以東，經南十五路及經南十四路以北，四港聯動路以西；政企合作，共同投資100億元，占地10.47平方公里。主要包括征地、房屋征收、居民/村民搬遷、拆遷安置補償、安置房建設、市政基礎設施建設、水系及土地平整等。

1、存在困境：

目前開發建設過程中尤其前期手續辦理：紅線圖、設計條件、“一書兩證”、土地證等因規劃/土地主管部門標準的不統一、規劃管理部門分管方向不同存在較多困難；此外規劃部門與土地部門焦點不統一導致部分土地無法出讓。

困境1――用地矛盾、沖突：兩個規劃中建設用地的未交集片區造成土地用途管制的沖突，易造成管理混亂。

困境2――邊界管理的矛盾：不同主體同一對象邊界的差異不同規劃編制主體采用不同基礎數據導致邊界偏差。

困境3――管控精度的偏差：城市總體規劃與土地利用總體規劃采用不同測量精度，導致行政界線偏差。

困境4――規劃管理矛盾重重：

難以科學決策――審批決策中缺乏科學評判的空間管理信息基礎；

土地利用總體規劃的基本農田保護范圍與城鄉規劃的建設用地沖突，使得審批決策困難。

審批管理效率低――項目申報部門間缺乏信息共享；

進行建設項目申報審批時，所涉及的各個部門間沒有共享足夠的信息，使得審批效率較低。

部門各自為政――各類空間事權界線不清，缺乏系統劃定。

困境5――部門利益不同，發展底線和焦點問題認識不一：環保――環境為重；國土――供地指標和基本農田保護；規劃――城市建設指標；工信――工業發展為重；旅游――旅游提升為重。

困境7――缺乏系統的空間管制措施：空間事權交叉處理缺乏依據――相互推諉；

空間管制要求缺乏系統全面梳理――未全覆蓋、難準確定位、標準不一仍然存在。

2、濱河國際新城的建議

從河南省實施“三規合一”的效果來看，以產業集聚區發展規劃為導向十分正確，但是經濟快速的發展超越了配套服務功能區域的發展速度。

將國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃中相同的部分統一起來，即可避免目前區域城市規劃與土地利用規劃的二者不相符，土地無法出讓的情況。

第2篇：對國土空間總體規劃的建議范文

關鍵詞：城鄉規劃環境規劃空間資源主體功能區劃生態功能區劃

Abstract: in the two type society construction under the influence of the environment of policies, in the city for sustained the needs of the development of the health, rural and urban planning and ecological environment protection plan fully fusion has become a trend, this paper analyzes the contradiction between the two planning focus, in order to solve the main contradiction as a starting point, up to the urban and rural planning idea, down to the space of coordination system resources and put forward two rules of concrete Suggestions to fully mix. In the macroscopic level main body function division and with ecological function division in different areas of urban and rural space control principle contents is proposed requirements, theoretically expand the space of urban and rural planning control perspective; In the micro level of hebei province as an example, detailed the content of urban and rural planning space control, practice can enhance the scientific nature of the rural and urban planning and operation.

Keywords: urban and rural planning environmental planning space resource ecosystem delineation main function division

中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：

前言

中國在現代化建設中面臨著資源短缺、環境惡化的瓶頸，十七大報告提出，建設資源節約型、環境友好型社會（簡稱“兩型”社會）不僅是構建和諧社會的重要內容，也是落實科學發展觀的內在要求。城鄉建設是兩型社會建設的載體，城鄉規劃是城鄉建設的藍本，要想最終實現兩型社會目標，就必須追溯到源頭，對城鄉總體規劃提出更高的要求。城鄉建設快速推進給城鄉環境帶來了一系列諸如資源短缺、環境污染、城市熱導等負面影響， 這些負面影響已逐步彌蓋了城鄉建設的正面效應，成為制約城市自身健康發展的瓶頸。隨著人民生活水平不斷提高，人民對居住環境的要求越來越高，良好的景觀和生態環境成為了城市人民追求的新目標，從以人為本的角度出發，為了滿足城市自身的可持續發展，把生態環境保護規劃有機納入城鄉總體規劃已成為必然選擇。

從傳統“兩規協調”（土地利用總體規劃與城鄉總體規劃）的博弈歷程來看，兩種規劃協調的本質是用地問題，新城鄉規劃法的頒布實施已經提供了解決問題的法律平臺。借鑒傳統兩規合一的經驗，從宏觀角度分析，生態環境保護規劃與城鄉規劃的矛盾焦點應該是建設用地擴張與生態環境涵養用地的失衡問題，因此本文跳出了僅就城鄉規劃環保篇章分析問題的小圈子，針對城鄉規劃的矛盾焦點，上至城鄉規劃編制理念，下至空間資源的協調性系統提出“兩規合一”的具體建議。

一、 規劃編制理念的融合

城鄉總體規劃與生態環境保護規劃的融合并不是簡單的把環保規劃拿來照搬內容，而是需要從上至下系統的吸納，規劃編制理念是規劃編制中的“上”，規劃理念類似根基，限定了規劃的大體框架和編制方向。因此“兩規合一”首先要從理念上融會貫通[1]。

1、規劃編制的定位由單純滿足建設規模需求轉變為供需平衡的雙向協調。傳統的城（鄉）總體規劃，是以需求為導向的規劃模式，主要立足于發展的需求決定城市的性質、職能和規模。把環境保護融入城鄉總體規劃中，不僅要考慮城鄉發展的需求，還要充分考慮生態環境的承載能力及資源的供給能力，為城鄉的發展提供基本保障和充足后勁。量化城市在資源、能源、環境等方面所能接受的容量，通過需求與容量的相互協調，科學統籌城市的定位和發展規模，保障城市的經濟社會活動在資源、環境可容納的范圍內，真正實現可持續發展。

2、規劃編制的重點由空間布局和發展建設轉向生態修復與經濟建設協調進行。傳統城（鄉）總體規劃注重的是人工物質空間的規劃，多把空間如何布局，空間上如何安排人類活動及相應設施建設作為首要內容，輔以自然生態環境的點綴，這就導致了對自然生態系統的忽視。把環境保護規劃有機納入城鄉總體規劃就需要擴大城鄉規劃的視野，豐富與相關生態環境保護規劃內容，并保障新增內容與傳統內容的有機協調，實現從“單純的建設發展規劃”到“禁建區、限建區與適建區規劃”的轉變。優先考慮自然生態條件，最大限度地保護和修復自然生態，將城鄉經濟社會活動限定在合理的空間范圍內，從空間資源角度保障城鄉的可持續發展。

二、 空間資源協調性分析

空間資源的爭奪是城鄉規劃與生態環境保護規劃矛盾焦點所在[2]，因此“兩規合一”的突破口和關鍵點就是如何在經濟社會活動與生態環境之間協調配置好空間資源，而城鄉規劃中的空間管制正是實現空間資源協調配置的具體抓手?？臻g管制具體內容是優先保護區域自然資源和生態環境，緩解空間資源壓力，優化空間資源配置，通過明確各種地域類型空間管制的范圍、形式和程度，確保城鄉空間形態和資源豐度，引導城鄉合理建設，促進城鄉經濟社會和環境的和諧發展。[3]中國地域遼闊，各地生態環境條件和經濟社會發展差異很大，把行政分割的城鄉空間放到整個國土空間和完整生態系統的大空間范圍內考慮，處在不同地域的城鄉建設應服從該地域整體的主體功能和生態功能，因此不同地域城鄉規劃中的空間管制內容應結合主體功能區劃及生態功能區劃的布局對空間資源從宏觀層面上加以引導。把城鄉空間拆解到小空間范圍分析，主要抽象概括為禁建區、限建區和適建區三種空間資源的優化配置，其中禁建區、限建區與環境領域的受保護地區在空間界定上有重疊部分，因此城鄉規劃在具體編制及實施空間管制內容時應充分考慮生態環境中受保護地的點狀分布情況，保護地的具體類型及保護的具體要求，以求在空間管制范圍劃分上更加合理，在管制措施制定上更加具體，增強空間管制的科學性和可操作性。

1、宏觀層面上空間資源協調性分析

主體功能區就是根據不同區域的資源環境承載能力，現有開發強度和發展潛力，統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，確定不同區域的主體功能，并據此明確開發方向，完善開發政策，控制開發強度，規范開發秩序，逐步形成人口、經濟和資源環境相協調的國土空間開發格局。根據上述開發定義和理念，將國土空間劃分為優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區。[4]優化開發區和重點開發區都屬于城市化地區，開發內容總體上相同但開發強度和開發方式不同。限制開發區主要包括農產品產區和重點生態功能區。上述三類區是以行政界定的市（縣）為基本單元。禁止開發區是一類特殊的重點生態功能區，根據保護需要呈點狀分布，不以行政邊界界定。

生態功能區劃是在充分認識區域生態系統結構、過程及生態服務功能空間分異規律的基礎上劃分生態功能區。主要劃分了生態調節、產品提供和人居保障三類生態功能區，其中生態調節功能主要包括水源涵養、防風固沙、生物多樣性保護、土壤保持、洪水調儲等五小類功能。[5]生態功能區主要是以行政界定的市（縣）為基本單元。

上述大范圍空間的兩類區劃具有一定的對應關系，其中主體功能區劃中的優化和重點開發區，限制開發區分別與生態功能區劃中的人居保障區，生態調節及產品提供區基本對應，。對應情況具體見圖。

由圖可知，主體功能區劃中的優化和重點開發區包括生態功能區劃中的居住保障區及部分農產品和生態調節區。其中居住保障區與優化和重點開發區的開發政策基本一致，農產品提供和生態調節區與優化和重點開發區的開發政策不一致，后一類地區看似在開發政策上存在矛盾，但對該類地區的空間資源進行詳細分解可知，兩類規劃分別對同一大類地區不同位置的空間資源做出了具體要求。由于主體功能區劃的印發時間較生態功能區劃晚，區劃基礎信息更符合經濟社會發展實際，因此兩類規劃中沒有提及的空間資源部分應執行主體功能區劃中的相關要求。根據上述分析，站在經濟社會和生態戰略布局高度，從宏觀層面對處在不同地域的城鄉空間管制提出原則性要求。

處在優化和重點開發區（主體功能區劃）與居住保障區（生態功能區劃）交集中的地區：環渤海、長三角、珠三角等大都市群地區應控制城市蔓延擴張，其中應減少工礦建設和農村生活空間，擴大城市居住、公共設施、綠色生態空間。不斷優化生態系統格局，凈化水系，提高水質，嚴格保護耕地、水面、濕地、林地、草地和自然文化遺產，保護好城市之間的綠色開敞空間。其余地區的城鄉應擴大城市規模，減少農村生活空間，擴大城市居住、公共設施、服務業、交通和綠色生態空間。保護生態環境，減少工業化城鎮化對生態系統的侵占和影響。

處在優化和重點開發區（主體功能區劃）與農產品提供和生態調節區（生態功能區劃）交集的地區：主要是東隴海、江淮、冀中南、臧中南、黔中地區，這些地區的中心城市和其它地區應該執行主體功能區中關于優化和重點開發區的政策和要求，東隴海的蘇北灘涂濕地生物多樣性保護地帶、江淮的大別山水源涵養地帶、冀中南的太行山地水土保持地帶，臧中南的防風固沙及熱帶雨林地帶應執行生態調節區的空間管制要求，重點生態功能區應形成點狀開發，面上保護的空間結構，人類活動占用的空間控制在目前水平，保有大片開敞生態空間，水面、濕地、林地、草地等綠色生態空間擴大。

2、微觀層面上空間資源協調性分析

以河北省為例，探討城鄉規劃與生態環境保護規劃在小范圍空間的充分融合?！逗颖笔∩鷳B環境保護“十二五”規劃》涉及空間目標指標一項，描述為“全省水源涵養區、自然保護區、海岸線、濕地等重要生態功能區的保護明顯加強，受保護地區占國土面積的比例達到12%以上。[6]”并結合相關專項規劃，主要對管理權限內的水源地和自然保護區提出了具體的保護與管理要求。城鄉規劃法僅原則性規定了三區的劃分方法及管制要求，為了進一步細化、實化城鄉空間管制內容，本文主要從禁、限建區劃分范圍及管制具體要求兩個層面分析城鄉規劃及生態環境保護規劃的協調融合，以求在微觀層面加強城鄉規劃的科學性和可操作性。

（1）禁建區、限建區劃分范圍及比例

在劃分禁建區和限建區時首先要囊括生態環境保護規劃中受保護的各類地區，并且應扣除重疊面積。這些地區大都已經劃定了保護界限并呈點狀分布在城鄉空間中，囊括的方法并不是這些區域的簡單加和，應從維護生態整體性和功能性角度出發，有意構建相關保護地的生態廊道，以聯通點狀保護地，營造相對開敞的生態空間，加強生態要素之間物質、能量、信息的流通，充分發揮出禁建區、限建區的生態效能。總結我國東、中、西部典型地區空間管制規劃得出，只要地區內地形不復雜（山地、沿海等），禁、限建區的比例一般在85%左右，其中禁建區一般達到10%，限建區75%,[3]結合河北省生態環境保護規劃，河北省城鄉建設規劃中禁建區比例應該達到12%以上。

（2）禁建區、限建區的具體管制要求

結合環境領域管理及保護重點，主要對城鄉規劃禁、限建區中的水源地及自然保護區的管制要求進行細化，其余空間資源根據其功能類型應分別符合風景旅游保護區、歷史文化保護區、基本農田保護區等相關法律法規及對應領域專項規劃的要求。

水源地空間管制要求：根據《中華人民共和國水污染防治法》，結合河北省生態環境保護規劃及水源地規劃，對城鄉規劃中的水源地地區提出了三類具體管制要求，一是水源保護區常規環境管制要求。除嚴格按照水污染防治法要求對保護區行為進行管理外，土地規劃部門加強對水源保護區的規劃管理，對已劃入水源保護區的區域，要嚴格土地審批，禁止新、改、擴建項目；對已占用水源保護區用地的原有單位（項目），應結合區域改造，逐步搬遷。二是飲用水水源風險管制要求。針對水污染事故的突發性，建立長效管理機制，加強一級保護區內交通穿越風險管理，強化危險化學品運輸監管，在水源保護區內定期開展生態監察。三是保護區內面源管制要求。結合城鄉規劃，合理村莊布局，在水源保護區周邊等重點村鎮開展農村環境綜合整治，加強農村工業企業污染、生活污染、規模化畜禽養殖場（小區）污染、農業面源污染等方面的防治工作。

自然保護區空間管制要求：根據《中華人民共和國自然保護區條例》，結合河北省生態環境保護規劃及相關專項環境規劃，對城鄉規劃中的自然保護區提出具體管制要求。城鄉規劃中的禁建區、限建區劃分應具有一定預見性并呈動態開敞狀態，以適當擴大自然保護區面積。結合生態環境規劃，城鄉規劃中的禁建區、限建區應自動納入根據需要新建立的自然保護區，對受到嚴重威脅的典型生態系統、珍惜瀕危物種、珍貴海洋生物資源以及自然遺跡等，實施搶救性保護，并納入配套的一批生態廊道，將主要的自然保護區連片成網。除上述傳統的自然保護區，城鄉規劃還應提高對生物多樣性保護優先區域的關注程度，并將其及時補充納入禁建區、限建區范圍，從空間資源的配置上給予優先保障，切實提高生物多樣性保護能力。

結語

隨著社會的進步，城市的自身發展，城鄉規劃與生態環境保護規劃的融合成為了一種趨勢，本文從兩種規劃矛盾焦點即空間資源分配問題作為研究的突破點，上至城鄉規劃編制理念，下至空間資源協調性分析系統地提出了“兩規合一”的具體建議。從宏觀層面以主體功能區劃及生態功能區劃為導則和基本框架，對不同地域范圍城鄉規劃的空間管制內容提出了原則性要求。并以河北省為例，從加強城鄉規劃科學性和可操作性的角度出發，從空間范圍劃分及控制措施制定等微觀層面具體細化了城鄉規劃空間管制內容。

參考文獻

[1]段寧. “兩型社會”背景下城鄉規劃編制的理念轉變與內容創新. 城市規劃和科學發展―2009年中國城市規劃年會論文集，2009:623-630

[2]曹春霞,丁湘成. 空間規劃體系的協調機制研究. 科技建設, 2009（4）：640-648

[3] 金繼晶,鄭伯紅. 面向城鄉統籌的空間管制規劃. 現代城市研究，2009（2）：29-34

[4] 全國主體功能區劃. 國土資源部, 2011

第3篇：對國土空間總體規劃的建議范文

關鍵詞：土地利用現狀;存在問題；管理制度改革；政策建議

一、關于我國土地利用的現狀與問題分析

土地管理問題

1.農村集體土地利用問題。農民沒有對土地的最終支配權，土地權屬和用途的變更由政府決定。農村集體建設用地流轉渠道過于狹窄，在一定程度上導致隱性化、非公開化的農村建設用地流轉行為的發生和農村土地自發入市現象。目前，一些地方征用土地不是為了公共利益的需要，而僅僅是以發展城市經濟、招商引資、增加財政收入為目的。

2.城鎮建設用地集約利用問題。城市呈“攤大餅”式無序外延擴張，用地面積和規模過大，占用大量耕地，土地利用浪費嚴重，城市土地利用結構不合理；城市人均用地水平偏高，目前我國的城鎮人均用地為133平方米，超出國家標準（100平方米）33%；城市土地利用潛力沒有得到充分發揮，已有建設用地強度偏低，容積率不高，城市土地管理和土地市場不規范。

農地快速非農化，建設用地粗放擴張

1.巨額土地資源開發成本被低估。一些地區為招商引資低價出讓土地，不僅導致產業進入門檻過低，出現過度重復建設、產業結構低水平雷同現象，而且低地價或零地價致使經濟增長沒能扣除應有的土地資源成本而呈現虛假繁榮。

2.部分地區已無地可供。由于土地資源自然供給有限性的特征，大量土地的開發增加了未來土地資源供給的難度，經濟可持續發展受到嚴重影響，有的發達地區幾乎無地可供。

3.耕地土壤生態質量明顯下降。農地大量損失導致邊際耕地大量開發，尤其是“占一補一”和“耕地總量動態平衡”政策，使更多的后備土地資源超前開發和土地復墾，土地生態質量出現下降趨勢。

4.農地資源大量損失。一些經濟發達地區大中城市周邊地區，高質量農田快速消失，加之農業比較利益低下，糧食生產受到影響，食物安全令人擔憂。

5.快速的農地非農化過程，使大量農民失去土地。由于土地產權不清、土地征用的城市利益導向嚴重，農民權益受到侵害，失地農民面臨生計問題，成為一個影響較大的社會群體（或利益集團）；土地權益之爭不斷涌現，社會安全的不確定性增大，不僅帶來了土地資源浪費，而且帶來了一系列經濟、社會和生態的嚴重影響。

近年來，（特別是在城郊或發達地區的農村）土地收益在村級經濟和農民收入中也已占有了一定比重。由于農村居民擁有分得宅基地和自建房屋的權利，為更多地獲取房租收入，農民違規或超標占地建房的行為相當普遍。從而造成了村莊布局凌亂、功能混雜的現象，村莊環境問題令人堪憂。

二、我國土地管理制度改革的政策建議

（一）根本解決土地產權不明晰和所有權主體虛置問題應按照“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度要求，改革和完善土地產權制度：一是在堅持公有制的基本前提下，明確土地所有權主體和所有權實現方式，將國家土地所有權和集體土地所有權歸屬具體落到實處。對于農村集體土地，應在農地承包權物權化基礎上，探索農戶農地使用權制度成為集體土地所有制實現形式的可能性，賦予農民永久土地使用權，推進使用權轉讓、抵押和繼承。對于城市國有土地，正視國家與地方產權關系問題的存在，探索建立在土地管理和權益分配制度上的委托-關系或土地權益分級占有和管理的機制。二是改變土地政策二元分割格局，按照“權利平等”的原則，實行集體土地和國有土地的“同地、同權、同價”，公平對待國家土地所有權和集體土地所有權，有限制的允許集體建設用地使用權進入市場流轉。

（二）建立科學的空間規劃體系

科學編制土地利用總體規劃，充分發揮規劃的整體控制作用?？偟脑瓌t是：進一步強化土地利用總體規劃的科學性、約束性、權威性，明確城市與農村區域的邊界劃分，落實現代土地管理制度，形成統一、協調的土地管理秩序，從宏觀上確保土地總量的動態平衡。盡快安排、落實土地利用規劃修編工作，改變目前土地利用規劃普遍失效、土地宏觀調控依據不足的局面，為土地管理提供權威、科學的調控依據。在獲取客觀、準確土地資源數據的基礎上，結合經濟社會發展的客觀要求和市場經濟規律，科學預測土地需求，制定規劃控制指標，強化土地利用空間管理，實現土地利用總體規劃體系向“空間規劃+土地利用規劃（設計）”模式的轉變，建立與市場經濟體系相適應、彈性與剛性相結合的土地規劃。規劃編制思路應從以行政控制為主向激勵、引導、控制相結合轉變，對于生態保護區和基本農田保護區等，進行剛性控制；對于一般性用地，在總量控制的前提下，保留適度的彈性發展空間。

（三）打破政府對土地一級市場的壟斷格局

1.將政府征地權的行使范圍真正限定在“公共利益”的范疇。在立法方法上，制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規定以營利為目的的用地，均不屬于公共利益用地；同時，列舉非公共利益建設的名錄，作為土地征收和國土監察的基本依據。與此同時，鑒于目前行政劃撥用地的用途過于寬泛，占地過多，既浪費土地，又滋生腐敗的情況，對建設用地中公共設施建設劃撥用地的比重要作出嚴格限定，清理已用于營利性目的的用地。

2.打破政府對土地一級市場的壟斷格局，遏制城市化進程中土地的國有化趨勢。修改現行土地管理法律法規，明確集體土地在符合國家土地利用規劃的基礎上可以轉為非農建設用地，也可以自由流轉，以保障集體土地資源配置效率和土地收益最大化。在城市規劃范圍內征用農民集體土地時，建議給被征地的農村集體經濟組織按一定比例預留部分建設用地，由其建造標準廠房、鋪面等出租。對于城市建設規劃范圍內的存量集體建設用地，建議在符合規劃的前提下，允許農民長期使用、受益；對于城市建設范圍外的農民集體土地進行非農建設的，在符合規劃和用途管制的前提下，可分配一定比例的建設用地指標給農民集體。

3.加強對補充耕地和征地的審查，切實保護農民利益。城市建設用地補充耕地必須實行先補后占，并要及時對掛鉤的土地開發整理項目進行驗收，確保補充耕地的數量和質量；適度提高征地補償標準，為失地農民建設基本生活保障制度。對于城市郊區的失地農民，要納入城市社會保障體系。對于遠離城市，因修建鐵路、公路等原因而失地農民，在土地重新調整前，失地農民的轄區應負擔失地農民的生活保障，其保障金的來源應由集體和農民共同承擔。待土地重新調整之后，自動取消被征地農民的社會保障，并且按照平均分配原則重新給失地農民分配一份土地。

4.嚴格限制地方政府土地立法的權限。加大力度清理并逐步減少各級地方政府出臺的國土行政法規，凡違背國土管理法律和國家國土政策的地方性法規、政令，無論以何種名義頒布，均予以廢除。

5.穩妥建立集體建設用地的交易市場。允許各省轄區內集體建設用地指標的交易，形成建設用地指標交易平臺。鼓勵地方出臺存量建設用地節約、集約利用的政策。

（四）建立和完善土地行政管理體制

1.按照管用分離、分工明確、協調配合的原則，理順政府土地管理部門與其他部門的關系。政府土地管理部門負責協調配合，其他部門則在土地利用總體規劃的控制下負責專項用地規劃的實施，按照統一的土地政策和確定的土地用途進行專項管理。

2.明確中央政府與地方政府之間土地管理權限和土地收益分配。嚴格貫徹實施新《土地管理法》中所規定的土地利用總體規劃的審批權、土地征用和建設用地審批權，由國務院和省級人民政府來行使相關權利，并按照規定對國有土地有償收益的范圍及收益分配，即有償使用土地繳納的土地使用費，存量土地的收益全部歸地方、增量土地的收益按3:7在中央政府與地方政府之間分成，從而打破“賣地機制”對地方政府的利益刺激。

3.理順政、事，以及事、企的關系。通過將土地管理許多技術業務（土地使用權出讓的交易活動，土地利用規劃、土地開發整理規劃等各種專項規劃的編制、審查，土地的分等定級、估價等）交給相應的事業單位或企業性中介服務機構去完成，轉變政府職能。

4.土地利用的決策、執行兩者的職能和監督職能應相對分離。將審計制度引入監督職能中，對各級土地部門領導進行年審和離職審計。

（五）優化土地執法監管體系

在現行的土地督察制度下，國家土地總督察直接向國務院負責；同時，由國土資源部向地方派駐土地督察專員，但省以下的土地督察體制沒有本質變化，原有問題依然存在。因此，建議設立隸屬于國土資源部的土地監察委員會，健全大地執法監管體系。

第4篇：對國土空間總體規劃的建議范文

關鍵詞：土地利用總體規劃；編制與實施；思考和建議

一、引言

土地利用總體規劃是在一定區域內，根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟和社會條件，對土地的開發、利用、治理和保護，在空間、時間上所作的總體安排和布局，是國家對土地實行用途管制和土地利用計劃管理的基礎和依據。其實質是對有限的土地資源在國民經濟部門間的合理配置，即土地資源在部門間的時空分配（數量、質量、區位），體現在土地利用結構上的合理和科學布局。它是土地利用管理的“龍頭”。

20世紀80年代以來，針對經濟加快發展過程中出現的建設用地規模擴張過快、耕地大量減少等情況，我國先后組織開展了兩輪土地利用總體規劃編制和實施工作，取得了很大成就，很大程度上發揮了規劃在科學利用和合理配置土地資源中的宏觀調控作用。但隨著經濟社會的快速發展和改革開放的不斷深入，規劃預測的不確定性因素越來越多，特別是第二輪規劃是在90年代初經濟過熱，中央采取從緊政策，加強宏觀調控，加強土地管理和耕地保護的背景下編制的，規劃實施后，出現了一系列新情況、新問題，經濟社會的快速發展和宏觀政策的調整，使得這輪規劃在許多方面顯現出不相適應的地方。隨著我國《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》的制定和國內、國際土地利用規劃新理念的傳播，我國的土地利用管理思路也進行了相應的調整，上一輪規劃越來越難以適應土地管理的新形勢、新要求，迫切需要進行新的修訂。目前，如何開展新一輪土地利用總體規劃的修編工作，是一項十分重要的課題。要在總結上一輪規劃實施的基礎上，改進規劃方法，提高規劃水平，確保規劃的科學性和可行性。

二、新一輪土地利用總體編制與實施的思考

通過上輪土地利用總體規劃編制與實施的成效及存在問題進行分析，筆者認為，新一輪的規劃編制，應重點研究解決好以下五個方面的問題。

（一）規劃的多元化目標定位問題

社會決策中的目標通常不會只有一個，不同經濟層次的組織有不同的目標，不同水準的個人也有不同的目標，同一組織或同一個人也不會只有一個目標，這就是多目標決策。多目標決策有兩個特性：一是目標之間的不可公度性。人們所追求的目標之間沒有統一的衡量標準。對于經濟效益，可以用貨幣來衡量標準，而社會和諧、生態環境問題中，是無法用貨幣指標作為衡量的。二是目標之間的矛盾性。當改進了某一個目標值，就很可能使另一目標變壞，滿足了一個目標卻損害了另一個目標，經濟的增長并不一定意味著人們愉悅程度得到增加、生態環境得到改善。很顯然。土地利用總體規劃是一個多目標決策問題，在新一輪土地編制中，如何確定規劃的多元化目標問題，如何對目標進行篩選、排序、優化是一個值得探討的問題。

（二）規劃的彈性與剛性關系問題

彈性，是指當經濟變量之間存在函數關系時，一變量對另一變量變化反應的靈敏程度。運用到規劃中，是指規劃思路及指標體系對隨機性的市場經濟發展的適應程度。從理論上講，規劃和市場之間存在一種相互聯系、相互制約的辯證關系，一方面規劃對市場起著誘導、調控、規范和拉動作用，另一方面市場對規劃起著主導的、決定性的作用；就土地利用總體規劃而言，首先是規劃在編制時接受市場變動的信號，即信號刺激，如地區建設用地供給不足、需求市場發生變動，導致用地結構布局變化或需求導致區域大量土地閑置等；繼而規劃通過各種機制對此做出相應調整，如增加建設用地指標，調整用地結構和布局等；隨后規劃將這一信息反饋到市場，對市場進行調整和引導，市場在規劃的作用下不斷調節并將新的信息反饋給規劃，從而實現動態式雙向作用機制。在西方國家，彈性被廣泛運用到各個規劃領域。如波蘭、法國、西德等西方國家早在上世紀60年代就開始探討彈性發展規劃方法論，同時做出若干不同方案，供決策部門評價選擇。實踐證明，彈性規劃對于市場經濟條件下區域經濟的發展，資源的合理配置和利用有較強的適應性和指導性。關鍵在于如何處理彈性與剛性的關系，彈性太大會給地方政府留有尋租的機會，地方高興，國家遭殃；剛性太大會使規劃呆板，國家好管理，地方沒自。

（三）規劃的開放性問題

從系統論角度看，土地的本質是由土地生態系統和土地經濟系統在時空耦合而成的復合系統，土地生態經濟系統是一個開放的系統，只有開放，才可能保持系統的有序性。土地規劃就是在時間上和空間上對土地生態經濟系統不斷地輸入和輸出物質、能量、信息和資金，使之向決策者預期的方向發展變化，以實現土地生態和經濟的雙贏。系統的開放程度決定于影響系統開放的激勵機制。所謂激勵，就是經濟活動的當事人達到的一種狀態，在這種狀態下，他具有從事某種經濟活動的內在推動力。一般而言，激勵功能的強弱，主要與經濟活動當事人的努力和報酬的接近程度相關，要使土地利用總體規劃具有開放性就是要營造這種開放性的激勵機制。

（四）規劃理念與規劃技術問題

20世紀80年代以后，基于可持續發展的土地可持續利用研究日益成為熱點，它尋求實現土地資源合理配置的有效途徑，認為土地利用規劃應遵循公平、選擇、共同、需求等一系列原則，應以不損害、不掠奪后代的發展需求作為前提，滿足當代的發展需求，以體現高效和諧、循環再生、協調有序、運行平穩的良性狀態。近10年來，新土地規劃與區域規劃理論在區域發展問題的過程中進一步把視角從“物”轉向了“人”，轉向了人對土地資源需求的滿足和社會發展，主要借助人文社會科學的方法論，強調經濟的社會和文化特點，并引用相關人文社會學科的理論、來分析其對經濟空間問題的影響。如勞動地域分工中借用生產關系理論， 新產業空間中借助經濟學中的柔性生產概念，網絡研究中借助社會學家的社會根植性概念等。在方法和技術應用上，近年來發展很快，隨著最優化技術的出現與應用，各種線性和非線性規劃及多目標規劃的方法開始應用于土地利用規劃編制和研究過程中，已較為廣泛地運用遙感(RS)、全球定位系統(GPS)與地理信息系統(GIS)等新技術進行土地利用適宜性評價、現狀變更調查、動態監測、規劃動態管理和信息系統建設方面，并探索“3S”一體化技術和WebGIS在土地利用規劃中的運用。

（五）規劃實施與追蹤管理問題

規劃作為一種中長期計劃和一種行動綱領，其編制工作的完成，僅僅是規劃成功邁出的第一步。是否能夠實施，則是規劃成功的關鍵，它直接影響著規劃的生命力和應用前景。土地利用總體規劃編制過程與實施過程是一對有機聯系不可分割的孿生體，規劃編制過程僅僅是一種研究、一種分析、一種建議和一種規定，只有將這種規定和建議同規劃實施追蹤過程對接起來，才能構成一個系統完整的規劃全過程，這種全過程規劃就是土地利用總體規劃編制與實施追蹤一體化的過程。這種一體化過程包括三個方面：1.規劃“政策”化。規劃在未進入實施前，不管實施可行性看起來有多強，都只能是停留在文字（圖件）化階段。規劃的政策化過程就是將土地利用總體規劃文本中的各種規劃目標、各類實施措施等變成政府的政策加以實施。2.謀劃與決斷的相互監控。土地利用總體規劃是區域社會經濟發展用地的咨詢服務系統，主要通過探討各種土地利用問題，對土地利用系統進行綜合分析，向政府針對具體土地利用問題提出多個理念，多個規劃方案。也就是說，土地利用總體規劃只擔任“謀士”的角色，最后的決斷權在政府決策者。只有真實反映某一時期區域經濟社會發展用地需求的規劃才是好的規劃，才能在實施過程中，不斷促進地區經濟社會發展。3.動態化的追蹤管理。規劃作為對未來多種可能性的描述，在實施過程中不可避免地會遇到這樣那樣的問題，需要經常在實施過程中加以調整，也就是對規劃實行動態式追蹤管理，對區域土地利用狀況、土地規劃執行狀況等進行動態監測。

三、新一輪土地利用總體規劃編制與實施的具體建議

(一)堅持為以保護耕地為主線的規劃目標不動搖，重點兼顧土地空間布局，土地生態環境規劃目標

實踐證明，在土地利用總體規劃中，堅持以保護耕地為主線的功能定位，是符合我國人多地少、農用地特別是耕地不足的基本國情的。國土資源部就第三次土地利用總體規劃的修編，也提出了嚴格保護耕地特別是基本農田是修編的首要原則。

土地的空間布局首先就要考慮農用地布局尤其是耕地布局，主要是基本農田布局問題?；巨r田布局就要根據我國未來人口高峰期，綜合考慮城鎮發展體系和城鎮用地規模，科學地確定。參照英國的作法，在大城市周圍修建綠化帶，作為隔離地帶，可以有效控制城市外延，對保護城市郊區耕地起到了很好的作用。這樣確定的基本農田不會輕易被占，不會造成對基本農田投入的浪費。除劃定的基本農田外，其他一般農田改設為農業調整區，把合理布局，突出區域特色，大力發展區域化、專業化、集約化較高的農產品生產基地作為規劃的一項重要內容，并根據集約利用的原則進行集中布局。只要是不破壞耕層，在指標上不限制，可根據實際情況在農業調整區進行安排，視為符合規劃。其次要考慮建設用地的布局。建設用地布局主要是城鎮體系布局，在規劃中，從統籌區域、統籌城鄉的空間均衡理念出發，使人口、經濟、城鎮的分布與環境、資源的承載能力相協調。要考慮哪些地方適合擴大城市規模，適合進一步聚集人口，哪些地方不適合進行大規模開發和建設，而是需要進行保護和恢復，甚至疏散人口，這些問題都需要通過加強發展規劃的空間引導和約束功能來予以解決。

在新一輪土地利用總體規劃編制中，要考慮由于規劃實施而產生外部性作用。一般而言，正的外部性應當得到補償，負的外部性應當賠償，不能以犧牲環境、犧牲子孫后代的利益為代價來換取一時的經濟增長。

（二）改革僵化的指標體系，構建剛、彈性互補的規劃指標

要改革目前僵化的指標體系，根據新形勢的需要，應把指標分成強制性指標、指導性指標和機動性指標。強制性指標主要包括耕地保有量、基本農田保護面積、建設占用耕地面積、城鎮建設用地規模等指標。這部分指標需要無條件地實施，如規劃應明確規定在空間上需要進行嚴格保護和管制、嚴格禁止開發建設的區域和地段。指導性指標主要包括農業結構調整指標(設施農業、畜禽飼養和養殖水面等農業用地占用耕地指標、生態退耕)、土地資源生態保護、林木覆蓋率等指標。這些指標主要是為農業結構調整、生態保護需要，具體實施是由相關部門實施。機動性指標主要針對一些定位隨機性較大的、零星或突發性建設項目而設置，因其建設用地數量及位置難以準確預測，用機動指標進行調節。在規劃的建設用地指標中，增設適當比例的機動指標，以保證一些特殊用地的需要。根據各地實際情況，這部分指標可以是規劃期規劃建設用地增量的10％~20％，由各級人民政府機動調整，增強規劃的可操作性，但這些指標不能隨意突破，這些指標都要由上級土地管理部門和用地審批部門同意與備案。

（三）建立規劃修編的公眾參與制度，提高規劃的開放程度

公眾參與規劃編制是規劃編制人性化的要求，有利于增強規劃本身的綜合性，為規劃實施創造良好的社會環境。公眾參與的方式應根據規劃編制不同階段的特點，采取行之有效的參與方式，注重實效。政府應制定相應的法規，規定土地利用規劃中公眾參與的組織設置、參與形式及參與步驟，確保公眾參與的合法性，保證公眾參與層面廣、參與活動貫穿規劃編制全過程。市級規劃采取了吸收各相關部門及其專家參與專題研究、方案論證的方式，專題研究吸納了土地管理部門、學術研究機構的觀點，規劃方案綜合了部門發展意見，活躍了學術探討氛圍，探索出順應城市經濟發展、又不違背國家土地政策的規劃方案和實施保障措施?？h級規劃將采取部門提出行業規劃、縣主要領導參與規劃方案審查等公眾參與方式。鄉級規劃的公眾參與主要表現為鄉鎮提出地方建設發展設想，對實施涉及到農民切身利益的項目(如居民點調整、土地開發整理、生態退耕等）的安排廣泛征求村民委員會和村民意見等。

（四）堅持“以人為本”的規劃理念，同時做好土地資源的供需預測工作

堅持“以人為本”的規劃理念，就是要以黨的十六屆四中全會提出的“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續發展”的科學發展觀為指導，改變過去單純追求經濟增長、忽視資源保護的規劃理念，把土地生態環境保護和提高耕地質量納入規劃目標體系。要轉變土地資源利用方式，變粗放、掠奪性的消耗模式為集約和永續利用模式，以實現經濟的持續增長。

堅持“以人為本”的規劃理念，要吸收國際國內先進的規劃理念，如全球化理念、社會化理念、外部性、資源稟賦、理性發展理念等。這里著重介紹一下理性發展理念。理性發展理念在20世紀90年代初由美國的建筑師創立，在學院派的理論學說基礎上，形成理性發展政策。理性發展理念符合可持續發展原則，是可持續發展在現實條件下的具體實踐。理性發展作為一種與市場機制相對應的政府宏觀調控職能，主要是通過法律、財政、金融、稅收等手段對土地開發和利用的過程與模式進行管理，以控制城市蔓延，提高土地的使用效率，實現城市的理性發展。筆者認為，對于我國人多地少的國情，適當控制城市發展的規模是必要的，理性發展理念值得借鑒。

針對上輪土地規劃土地供需預測，特別是建設用地偏差較大的情況，筆者認為，在研究方法論的同時，主要做好土地供需預測的調查工作與基礎數據的收集工作，做到定性與定量、主觀與客觀的統一。這是因為基于數理統計的方法論并不完全能夠反應現實情況，除了基礎數據的準確之外，還要通過實地調查來檢驗，這往往是以往規劃容易忽視的環節。

（五）完善土地利用總體規劃實施的監控體系

“三分規劃，七分管理”，在土地利用總體規劃管理過程中，編制是基礎，審批是保證，實施是最終目的。首先，要加快相關法律法規的立法步伐。抓緊制定《土地規劃法》《土地用途管制法》等項法律法規，在這些法律法規中應著重明確土地利用總體規劃的權威性，一切土地利用都應在土地利用總體規劃的框架內進行。其次，要建立起由政府、公眾和規劃師三位一體的群體決策支持系統，其組成結構可以是各占1/3。決策支持系統對規劃的實施起決定作用，既對政府的尋租行為起到約束和制約作用，也可以對個人和單位的土地利用行為和方式進行監督。第三，要建立完整的規劃編制評估體制。通過建立“規劃編制――實施――評估――調整”，修訂一套完整的規劃體制，解決“重編制、輕實施、缺評估、泛調整”的問題，建立規劃的監督檢查、動態監測和反饋修改機制。第四,建立規劃的動態化追蹤管理機制。充分應用各種技術手段，對區域土地利用狀況、土地規劃執行狀況等進行動態監測，及時發現問題，反饋問題，解決問題。

[參考文獻]

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[6]朱紅波.土地利用規劃實施的制約因素分析[J].廣東土地科學，2006，(1):8-9.

第5篇：對國土空間總體規劃的建議范文

由于城市是時間和歷史的見證，因此城市發展與遺址保護應該和諧規劃。由于遺址，遺跡作為具有歷史意義的文物承載著一座城市乃至整個國家或世界文化聞名的根源和發展歷程，因而，怎樣使城市發展和遺址保護相得益彰，讓當代城市既展現出現代文明的普遍性，有保留民族歷史文化風貌的獨特性，是一個不容回避的問題。隨著城市范圍的不斷擴展及城市建設的更新，城市規劃區內遺址文物的大量出現，使得人們對城市遺址文物在城市發展中的命運更加的關注。雖然城市與遺址之間并不必然聯系，但卻越來越的被連接在一起。城市發展并不必然需要摧毀遺址，遺跡所映射的歷史文化。如意大利的米蘭，法國的巴黎，充分將現代文明與古代文明相結合，最終使其成為世界典范，為城市再發展帶來新的契機。城市發展所代表的現代文明與遺址等所表達的歷史文明都是城市文化不可或缺的部分，將其共同融入城市發展需借助于事前的統籌安排，事中的修正執行，事后的保護制等措施。通過城市規劃，將城市發展中旭傳承的歷史文明與在此基礎上發展創造的現代文明融為一體。城市規劃上述功能的發揮，須遵守一定的原則，主要指從城市原有的發展基礎這一實際出發，科學預測城市遠景發展，要正確處理好城市局部建設和整體發展的辯證關系：保護生態環境和歷史文化遺產，防止污染和其他公害：將城市防災減災安全納入規劃體系等方面。而這些原則需借助于具體規劃手段或方式來實現，如采用城市總體規劃和城市局部規劃相結合，隨著城市的不斷發展進行階段性規劃，也可在規劃內容上將物質環境規劃，經濟規劃和社會規劃均納入進來等，實現城市發展的總目標。正確處理城市發展中對代表其歷史文化的文物遺址遺跡的保護問題，是城市發展的根本動力和靈魂。城市總體規劃的主體是城市的人民政府。

在土地規劃、土地儲備到土地出讓這一過程中，既要有政府職能又要有市場職能，科學的土地調控機制能控制過快的城市化進程，并促進城市建設的發展。其總體思路是，把土地儲備中的市場職能和政府職能分開，市場職能由市場主體去完成，政府用土地供給計劃等手段來調控土地市場，同時把過于集中的決策權轉變為集體決策。因此，建議保留國土資源局，由其代表政府對土地經營行為進行監督和管理；增設土地資產管理委員會，使其作為土地資產管理的決策主體，對土地資產的經營規模、范圍等進行宏觀決策；改革土地儲備機構，使其作為土地資產管理委員會的派出單位，保持事業單位性質不變，職能上只負責編制土地儲備年度計劃和出讓年度計劃，履行地方政府對土地市場宏觀指導和控制的職能。

經營性城市基礎設施由于其本身能產生收益，可以利用市場籌集建設和運營資金，而非經營性城市基礎設施的運營需要政府給予支持rq。其總體思路是，建立城市建設專項基金，實現非經營性城市基礎設施的投入產出良性循環。建議將城市土地的政府純收益、城市建設維護稅、公用事業費附加和市政設施配套費組成城市建設專項基金，并建立相應的使用制度，其根本目的是保證非經營性城市基礎設施的建設與維護管理有穩定的資金來源。經營性城市基礎設施可以比較容易地實現建設與運營的市場化，而非經營性城市基礎設施則需要政府引導，社會參與。

第6篇：對國土空間總體規劃的建議范文

Abstract： This research thinks that the executive organizations and staff of the overall plan are the executive bodies of policy. The influence factors of promoting the execution of the overall plan for land utilization are analyzed from the executive mentality， executive ability， profit distribution， ethical anomie and other aspects. Five suggestions of building the good executive mentality inside， constructing the good executive ability outside， establishing the team mechanism of clear responsibilities and collaborative communication， perfecting the monitoring system of executive planning and regulating the balance relationship of interests are put forward.

關鍵詞： 執行主體;土地利用總體規劃;執行力;提升

Key words： executive body;overall plan for land utilization;execution;promotion

0 引言

作為指導土地管理的綱領性政策，土地利用總體規劃是從宏觀角度調控土地用途，規劃城鄉建設布局的重要依據，具有對國民經濟各業各類用地規模的總量宏觀控制和合理布局的“龍頭”作用[1]。至今我國已開展了三輪國土全覆蓋的土地利用總體規劃編制，然而，通過對每一輪土地利用總體規劃實施評價后，存在一個普遍性問題，即規劃遠離現實，規劃最初的目標在具體實踐中不能最大化地落實，存在明顯的不足[2]。

本研究從執行主體視角，對土地利用總體規劃執行主體進行了內涵界定與功能確定，剖析了影響土地利用總體規劃執行力提升的因素，最后總結歸納了提升規劃執行力的對策建議，以期為土地利用總體規劃執行力的提升提供理論借鑒意義。

1 土地利用總體規劃執行主體

目前，國內學者對土地利用總體規劃這一國家政策的執行主體的界定并未有過多的探討，在土地利用總體規劃實施的這個過程中，涉及到很多主體，企業與社會人員是政策作用的對象，是執行主體在執行和實施政策過程中發生影響與作用的承受著，是土地利用總體規劃這個政策運行過程中的一部分。

2 提升土地利用總體規劃執行力的影響因素

土地利用總體規劃執行力的提升是在多因素綜合作用下的結果，其中執行主體是影響政策執行力效能的主導因素。目前，我國現行土地利用總體規劃執行制度模式仍不完善，不能可持續發展（見圖1）。

2.1 執行心態因素 土地利用總體規劃是國家對土地利用的政策，具體目標執行要落實到各級人民政府、以國土部門為主的相關單位的工作人員上。從內部影響方面分析，執行主體的心態是發揮主觀能動性、創造性的動力源泉，是決定執行主體在執行活動中力量大小和效率高低的關鍵因素。執行心態可以分為執行態度、執行激情、執行信念。

2.2 執行能力因素 土地利用總體規劃的核心是實現土地利用結構的優化，即土地在各用地部門間的合理分配，包括數量結構和空間結構。①政策認知能力。土地利用總體規劃是一項時效性、執行力非常強的國家政策，其發展是一個動態變化的過程。如何把握土地政策的發展方向、準確理解土地政策的含義對于執行主體是一項必備的能力。②溝通協作能力。土地利用總體規劃的執行是一個復雜的過程，受土地多樣性和多用途性、涉及相關部門的眾多性，決定了土地利用規劃的多目標性，執行方式決策的多樣性。土地利用總體規劃執行主體的溝通協作能力包括兩方面：一是執行主體內部縱橫向關系的溝通協調，增強國土系統的協作力、整合力;二是執行主體內外部、縱橫向的人際關系之間的溝通協調，增強國土系統的凝聚力、驅動力。③組織實施能力。土地利用規劃的作用群體主要是農村集體組織，如“土地整治”、“增減掛”、“高標準基本農田建設”、“征地補償”等具體工作無不與農戶打交道，對于國家重大項目以及受眾群體，執行主體的組織實施能力顯得尤為重要，是提升執行力的關鍵之處。

2.3 利益分配因素 土地利用規劃按照國家、省、市、縣、鄉的等級可以劃分不同層次規劃，各個層次的規劃其執行主體的組成也不一樣。

2.4 倫理失范因素 在執行土地利用規劃過程中，如果執行主體對各種土地利用事務、土地利用現象、土地利用關系、土地利用行為進行評價后表現出的態度和觀點出現了負面的變化，則可能直接導致倫理失范，從而引起偏差發生。

3 土地利用總體規劃執行力提升的對策建議

3.1 內塑良好執行心態 土地利用總體規劃執行力的提升首先要塑造執行主體良好的執行心態，這是最關鍵的途徑。首先，用正面思想教育方法，端正執行主體的態度。其次，建立完善的激勵機制與合理的獎勵機制，激發執行主體的激情，包括物質激勵、精神激勵、職業發展激勵三方面;最后，用實際行動落實土地利用總體規劃，培養執行主體堅定的信念。

3.2 外修過硬執行能力 土地利用總體規劃是對我國土地資源開發、利用、治理保護進行統籌安排的戰略性部署和宏觀調控，對實現我國可持續發展具有重要的意義。在具體執行過程中，執行組織不僅要解決如何最大利益化調整土地利用結構和布局、保護耕地等難題，還要充分協調與發改、建設、農業、林業、水利、交通等相關部門的關系，而執行主體具有過硬的執行能力是保障土地利用總體規劃能順利執行的必要條件。

3.3 建立職責分明、溝通協作的團隊機制 從各行政縱向關系來看，各級土地利用規劃執行均要以全國總規的執行動因和標準為依據，明確各級具體任務與目標，加強各級規劃間的溝通協作，將任務逐級具體化、措施技術化，實際操作執行任務，最終落實到具體地方上;首先應明確執行主體成員的崗位分工，其次，要加強執行主體間的溝通和協作，保障規劃執行日常事務的有序推進。通過溝通，可以共享基礎數據與規劃信息，形成高度的團隊意識，創造輕松的工作氛圍。

3.4 完善規劃執行的監控制度 為了保障土地利用總體規劃執行力提升和落到實處，關鍵是要建立一套完整的執法監控制度，對執行主體的行為進行引導、監督、協調。首先，建立健全公眾參與、社會輿論征求制度，加強第三方監督力度。其次，建立層級監督制度，實現系統內部相互監督。從執行主體在執行土地利用總體規劃有關活動與行為監督入手，控制主體“越軌行為”，達到相互監控，提高執行績效、糾正執行行為偏差的效果。

3.5 規范執行主體的利益平衡關系 土地利用總體規劃是關乎全局發展的綱領性政策，涉及到各個階層乃至全國所有公民的共同利益。權衡各主體的發展意愿，實現各主體利益平衡，對于規劃執行力的提升具有非常重要的意義。第一，協調上下級政府之間的利益平衡。第二，協調政府與公眾之間的利益平衡。第三，協調政府與企業間的利益平衡。政府與企業既有合作，又有矛盾。因此，政府應堅持耕地總量不增加、生態環境與經濟同步發展的原則選擇性地對企業供地，對于無法實現規劃目標的企業嚴禁供地，而對符合條件的企業給予一定經濟和政策優惠。

參考文獻：

[1]曾遼廣.對土地利用總體規劃存在問題及其對策的探討――以《惠東縣土地利用總體規劃（2010-2020年）》為例[J].特區經濟，2013，12：188-190.

第7篇：對國土空間總體規劃的建議范文

【關鍵詞】土地規劃；節約方式；科學發展

一、土地規劃利用

節約用地即是在土地建設的過程中，有效地合理地利用土地，不出現土地浪費的現象。狹義的概念主要指具體的土地建設項目，用一些措施來保證土地的利用效率。從國家的角度，土地的有效利用，可以提高經濟效益的同時又可以保護生態環境。

二、土地規劃節約的根本原因

2.1土地規劃節約利用是可持續發展的要求

近幾年來，國黨和國務院提出我國要走經濟可持續發展的路線，堅持科學發展觀的理念，統籌區域經濟發展、強調人與自然的和諧關系。要樹立和落實科學發展觀，第一，必須始終堅持以經濟建設為中心，第二，必須在經濟發展的基礎上，推動社會全面進步和人的全面發展；第三，必須著力提高經濟增長的質量和效益，經濟發展和人口、資源、環境相協調，不斷保護和增強發展的可持續性。

2.2土地資源的有限性

我國雖然是資源大國，國土面積遼闊，但是土地資源具有有限性，就決定了我國的土地規劃利用要走節約的路線。我國的城鄉建設的速度不斷地加快，對土地的需求量也不斷地加大，所以出現了土地供需的矛盾。解決土地供需的矛盾，首要的措施是合理的利用土地資源，進行節約使用。在使用土地最小的面積下，獲取最大的利用效率。避免因粗放的開發方式，造成土地的浪費。

2.3改變粗放的開發方式的必然要求

改革開放以來，我國的土地開發大多數采用粗放的方式，造成嚴重的土地浪費現象，經濟效益低下。很多的地方盲目的開發土地資源，大量占用農地、拓寬道路、娛樂廣場等。這些不合理的使用情況，為未來的經濟發展埋下了隱患。另一方面，我國人口數量龐大，人均占地面積小，這也要求我們現在必須提高土地的利用效率，實現可持續發展的目標。

三、我國土地的利用狀況

近幾年來，根據國家土地宏觀調控的總體要求和港閘區委、區政府關于國土資源管理工作的部署，我們陳橋街道土地資源利用和保護開始呈現出制度化、程序化、規范化的趨勢，主要表現在以下的幾個方面。

3.1國土資源保護意識逐漸增強

我國人多地少，土地資源十分稀缺。為落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”這一基本國策，我們相繼出臺了一系列文件，進一步落實最嚴格的土地管理制度、耕地保護制度和節約集約用地制度。

3.2土地節約集約利用程度不斷提高

近年來，在加強項目管理、規劃建設、國土資源管理的基礎上，我街道以實施“萬頃良田建設工程”為契機，加快現有土地資源的整合。通過大規模農地整理，切實推進農業經營規?；娃r業生產現代化；通過建設用地空間整合，優化用地結構，促進節約集約用地水平大力提升。我們通過提高準入門檻，變“招商引資”為“招商選資”，較好地處理了經濟發展與土地節約集約利用的矛盾。

3.3加強依法行政

為加強依法行政，切實有效地保護土地資源，我街道根據上級國土資源主管部門的統一部署，建立完善覆蓋全境的街道、村兩級土地執法監管網絡，全面推行和落實“片警式”監管制度。通過認真執行有關國土資源執法監察工作制度，對各類土地違法違規行為做到“早發現、早制止、早匯報、早拆除”，積極提高有效制止率，較好地遏制了各類違法違規用地的產生。

四、我國土地規劃節約存在的問題

4.1供地緊張現象嚴重

我國的城市化發展的速度不斷地加快，對土地的需求量大增。但是由于在開發的過程中，缺少監督，規劃性不強，上級下達的土地開發指標過高，導致供需地緊張，用地面積缺口現象嚴重。

4.2違法開發土地資源

由于我國的土地資源分布不均勻，負責管轄的部門缺少凝聚力，法律法規的體系不完善，對土地的開發利用缺少監督與指導，在一些地區經常出現違法違規的土地開發現象。一方面，相關的部門缺少工作的實踐性，土地執法檢查和例行檢查的力度不夠，導致私用違法占地、虛假上報土地開發的占用面積，最后導致土地資源的嚴重浪費。在監管工作中，存在監督缺乏主觀能動性的問題，如某建筑物完成后，監管人員才去親自檢查，發現建筑物不合格，需要拆除處理，導致了資源的浪費。另一方面，負責檢查的工作部門，對違法的行為處罰的力度不大，不能起到教育的作用。

4.3規劃性不高

目前，我國一些土地的管理部門，對土地規劃的不明確或者不合理，直接導致建筑施工的不合理的建設，造成土地的浪費。一些土地部門的管理人員對土地的總體規劃缺少認真的態度，把規劃的內容依賴于項目的內容，片面的了解項目的作用。

五、土地規劃節約的利用建議

5.1樹立科學的發展觀理念 加強工作力度

堅持走經濟可持續發展的路線，推廣土地的節約開發方式，推進科學的開發策略。一方面嚴格要求工作人員務實的工作作風，提高責任感；另一方面，進一步宣傳國土資源的法律法規，從而加強土地管理層的法律法規的意識。

5.2提高土地的總體規劃性

土地的規劃工作，直接決定了土地的利用效率，所以，土地管理部門應該把規劃放在首要位置，全面地分析要開發的土地狀況。協調的安排時間與空間的關系，提高土地利用的效率。如管理部門可以對土地利用進行分類規劃，最大限度地提高規劃工作的務實性和指導建設的作用。

5.3建立健全土地法律法規機制

國土資源的管理離不開法律法規的保障，出臺土地相關的法律法規的政策，可以進一步提高執法的管理水平。同時，土地執法部門，要嚴格按照法律的規定對違法使用土地者進行處罰，起到示范性、教育性的作用。

六、結論

根據以上的論述，只有不斷地完善我國土地的規劃政策，才能保障土地的有效利用。從中央到政府應該采取全面有的措施，保護好國土資源，依據法律處理非法的用地行為。同時也要正確處理城市化與土地的供需關系。建立健全土地規劃的理論系統，堅持走科學的發展道路，實現資源的可持續利用。

參考文獻

第8篇：對國土空間總體規劃的建議范文

關鍵詞：重慶；統籌城鄉；大部門體制；四規疊合；虛擬大部制

中圖分類號：D630.1

文獻標識碼：A

文章編號：1007―5194(2009)03―0064―04

總書記在黨的十七大報告中指出，要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制?！贝蟛块T體制在我國的首次提出，意味著政府行政體制改革目標已經明確，即整合政府行政資源，構建富有綜合性、協調性的政府行政體制模式――大部門體制。大部制的主要特征：“大”，即組織規模大、職能范圍廣；“少”，即世界上主要國家大多在12～19個部門；“合”，即實施大部門體制的目的之一是整合行政資源；“協”，即大部制改革不是簡單的、機械的把職能相近或相關的部門組合在一起，而是有機的整合機構，優化組織結構，協同行政。

一、重慶“四規疊合”創新實施

中國大部門體制的全面實施，是自上而下推行的。而在政府運行中，一些地方政府積極地探索、創新，使大部門體制在地方推行中，出現了一些新的運行方式。重慶市“四規疊合”是實施和運行得較好的一種模式。

(一)“四規疊合”推行背景

2008年6月，國土資源部和城鄉建設部在浙江召開了一次“兩規協調”推廣會。目前，廣西、浙江、山東、廣東等已經開始“兩規協調”(土地利用規劃和城市建設規劃)的實驗。重慶市在獲批全國統籌城鄉綜合配套改革實驗區后，2008年初，也開始“四規疊合”的探索(在市內的四區兩縣)。

所謂“四規疊合”是指將產業發展規劃、城鄉總體規劃、土地資源利用總體規劃和生態環境保護規劃進行疊合，整合成經濟和社會發展總體規劃，其實質是大部制的具體實現形式之一。重慶市能夠在全國率先推行“四規疊合”試點，有其深刻的經濟社會發展的背景：

1．“四規疊合”探索創新，是重慶面對其特殊的大農村與大城市并存，嚴重的城鄉二元困境這個現實市情，需要打破規劃部門的分割局面的訴求；是在“314”總體部署背景下，按照重慶市經濟發展“六個翻番”的要求，積極謀劃新形勢的發展新思路和新目標的需要。2007年6月7日，國務院正式批準重慶市設立全國統籌城鄉綜合配套改革實驗區，不久，《重慶市城鄉總體規劃》獲得國務院批準。之后，在現有城鄉總體規劃和詳細規劃的基礎上，按照“一級政府、一級規劃、一級事權”原則，重慶市已經建立起市域、區縣和鎮域的三個層次分明的城鄉規劃體系。而區縣規劃是地方城市規劃的重點，由區縣規劃疊合，帶動市級優化，推動鄉鎮規劃，使地方城市規劃一體化協調發展。由此，重慶市開始推行“四規疊合”。

2．2007年6月重慶獲批全國統籌城鄉綜合配套改革實驗區以來，重慶主城九區已經實現了城鄉規劃的統一管理，11區縣設立了獨立的規劃管理部門，但需要改變區縣鄉鎮農村的規劃及其管理依然薄弱的狀況。重慶市規劃研究中心當時的調研表明：所調查的12區縣所轄的87個鄉鎮中，有4個區縣政府，10個市級部門編制完成各類規劃達195項，涉及面積1280平方公里。其中，未經審批的手續和審批手續不全的違法建設大概141個。僅都市區南山風景區的規劃，重慶市規劃局、園林局和林業局都有其規劃編制成果，各自確定的規劃用地和建設規模不統一，單純地進行整合后，建設總規模過大，與總體規劃相沖突。規劃不協調的直接后果是：產業發展規劃混亂，城市總體規劃不健全，環境保護得不到改善，城市建設土地資源浪費，不能實現集約節約用地，幾規“打架”。

3．需要解決過去地方政府制定城市發展規劃時，因不同部門均從自己部門工作出發而出現各自為政、地方城市發展規劃極為不協調的問題。過去，產業發展規劃由經濟發展部門制定，強調經濟發展；土地利用規劃由土地部門編制，指導思想是保護耕地；城市建設規劃由建設部門負責，重點是推進城鎮化建設；生態環境保護由環保部門考慮，意在保護生態環境。長期以來，四個規劃編制部門互相不通信息；資源獨享，并且編制標準不一、技術手段有差異，因此無法對接協調。推行“四規疊合”，在落實同一指標時，相關部門要統籌商量，可以避免事后協調。之所以地方政府積極推行“四規疊合”，其根本緣由是經濟增長方式的轉變和嚴格保護耕地政策。

“四規疊合”的推行，有利于破除“四規”所涉及的部門利益之爭，促進產業發展、城鎮建設、國土管理、環境保護等方面的相互銜接和協調發展；產業、城鄉、土地和環境等部門互通信息，統一行業標準，可以實現科學規劃和互通有無，做到“一個規劃，服務經濟”。

(二)“四規疊合”實踐情況

加強經濟社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃和環境保護規劃的銜接與協調，整合規劃資源，形成規劃合力，實現空間協調、項目落實、調控統一，是充分發揮規劃宏觀作用的必然要求。

1．“四規疊合”的實施

各試點區縣積極推進“四規疊合”。成立工作協調小組，由區縣政府主要領導擔任組長，負責工作總體協調；區縣發改委、國土房管局、規劃局和環保局等四部門牽頭分別調整修改既有的產業發展規劃、城鄉發展規劃、土地利用規劃和環境保護規劃；部門在各專項規劃修編過程中，注重相互協調、密切配合；吸納大專院校專家參與前期研究，委托規劃設計研究院等中介機構參與“四規疊合”綜合實施方案編制工作。

注重規劃創新。試點過程中呈現不少工作亮點：創新性地將人口規劃納入規劃疊合，體現以人為本的規劃思路，注重經濟布局與人口布局的協調；通過城鄉建設用地掛鉤等方式，解決城鎮化、工業化進程中對建設用地的需求；建立規劃部門聯席制度，通過定期交流溝通，強化了各分規劃之間的銜接協調。

注重謀篇布局。抓好城鄉協調一致的基礎設施網絡體系規劃，構建統籌城鄉發展的互動平臺；抓住重大項目及重點產業布局契機，力求實施一個重大項目帶動一片城鄉發展、實現一方城鄉統籌；實施招商引資“一號工程”，深入推進對外開放發展戰略；突出建筑勞務外包重點，大力發展外派勞務經濟；探索建立覆蓋城鄉的就業、住房等社會保障體系，探索建立教育、醫療、文化等公共資源城鄉共享機制，探索建立統籌城鄉的社區建設新模式；探索“能人治村”思路，狠抓示范村、試驗村建設。

注重規劃重點。突出對現有四大規劃的評價，資源環境承載能力，規劃目標與開發原則，功能分區及空間布局，基礎設施、產業發展、社會事業建設重點及布局等重大課題的規劃研究。著力探索解決重 點開發所需空間資源不足的途徑，進一步優化空間布局結構，努力通過集約節約開發，城鄉一體開發等多種形式，高效益利用空間資源。

2．規劃部門的定位

區縣發改委：負責牽頭協調、組織起草“四規疊合”規劃方案，負責規劃期(2008―2012年)經濟社會發展速度、總量規模、發展水平、發展質量等。

區縣國土局：按規劃時序(2008―2012年)要求，完善土地利用規劃，負責研究確立優先開發、重點開發、限制開發、禁止開發的區域板塊；負責規劃期耕地保有量、基本農田總量、城鎮建設用地面積等土地利用規劃指標的測算論證；負責生活空間、產業空間、農業生產空間三大空間落實的研究和資料提供；負責土地利用結構調整規劃表、耕地規劃平衡表、建設用地指標分解表等圖表資料的提供和編制；負責提供全縣土地利用現狀、土地利用規劃、耕地數量及空間分布、地質環境、石漠化等方面的資料，組織研究全區縣主體功能區土地政策。

區縣規劃局：按規劃時序(2008―2012年)要求，完善城鄉總體規劃，提供全縣城鄉總體規劃、城鎮體系規劃、城市控制性詳規、地理空間數據等方面的資料；配合參與四類主體功能區規劃，負責生產空間、生活空間、生態空間控制要素及產業布局和基礎設施布局(即三空間兩布局)的控制要素的方案測算、圖表繪制、資料提供和成果研究。

區縣環保局：按規劃時序(2008―2012年)要求，完善環境保護規劃，負責提供全縣生態功能區劃、自然保護區現狀、環境容量等方面的資料；負責全區縣主體功能區環境保護政策的研究；負責規劃對四類主體功能區的污染物排放總量、自然人文保護區面積等控制參數的研究論證和資料提供；負責規劃期生態空間和維護生態安全的區域，包括林地、草地、山脊線、水域，自然人文保護區等面積及布局，重點控制要素為主體功能區規劃中的禁止開發區(包括文化自然遺產，市級及以上自然保護區、重點風景名勝區，森林公園等)的研究和資料提供。

其他相關部門：水利農機局負責提供全區縣水資源、水土流失等方面的資料。人口計生委負責提供全區縣戶籍人口、常住人口、人口流動、人口增長等方面的資料。交通局負責提供全區縣交通現狀及與規劃時序一致的規劃資料。氣象局提供全區縣氣象資源和氣象災害方面的資料。林業局提供全區縣林業、森林公園、自然保護、風景名勝區、濕地等的現狀和規劃(2008―2012年)。農業局提供農業區劃，農村污染防治等資料。經委、工業園區提供全縣產業發展、工業園區發展及產出強度等方面的現狀和與規劃時序一致的規劃資料。旅游局提供全區縣旅游發展現狀及規劃等方面資料。

(三)“四規疊合”實施存在的問題及其建議

規劃編制在實施過程中，由于各個部門進行的步驟差異、標準差異、技術差異，因此，在規劃編制過程中存在著一些問題。

1．規劃編制中存在的問題

一是重具體疊合輕體制創新。在規劃編制過程中，對技術層面、內容規劃布局思考較多，但對如何改革創新體制機制思考太少。

二是重形式輕融合。注重疊合的形式創新，而在真正的“四規疊合”上顯得不足，存在各規劃之間銜接不夠，導致疊合矛盾。

三是重規模擴張輕結構調整。對建設用地、基本農田、耕地保有量、污染物排放總量等控制指標較重視，但如何集約節約資源，挖潛建設用地思考不足。

2．完善規劃編制的建議

首先，給予“四規疊合”試驗區縣相關政策。主要是：(1)土地政策，允許區縣域內占補平衡，并可先占后補；(2)財政政策，按照不低于庫區產業發展資金的標準和額度設立市級綜合配套改革專項資金，支持試驗區縣先行先試；(3)金融政策，支持試點區縣設立村鎮銀行或農民資金互助合作社，按照利率市場化的要求，引導社會閑散資金轉變為社會資本，緩解統籌城鄉發展的瓶頸制約；(4)改革行政體制，允許區縣級政府整合行政資源，在機構總量控制范圍內，根據工作需要設置機構，允許區縣級政府根據區域經濟發展調整鄉鎮建制。

其次，探索“四規疊合”的相關問題。主要是：(1)完善“四規疊合”的組織機構，在橫向上，成立規劃協調專業委員會，統籌協調各層各類規劃，在縱向上，成立市級部門職能聯席會議制度；(2)探索城鄉建設用地掛鉤，即如何通過整理農村建設用地，提高農村建設用地的集約化水平，騰換出建設用地指標，用于城市建設用地的增加；(3)探索同一功能區范圍內，在總量規?？刂葡?，對已規劃建設用地與未規劃建設用地進行置換的方法和途徑；(4)探索區縣域內的國土空間綜合評價，根據國土空間綜合評價結果，進行功能區劃分和生產、生活、生態等空間的具體布局。

二、重慶大部門體制創新路徑

我國大部門體制的實踐起點，可以追溯到：首先是2000年，湖北省隨州市開始“大部制”改革；2000年，海南省以“大交通”思路設置交通廳，負責地方航空、鐵路的規劃和協調工作，指導、協調城市交通行業管理；2004年，成都市提出并實施“大農業”、“大水務”、“太交通”；2005年，上海浦東、天津濱海新區綜合配套改革試點的啟動；2006年，深圳建立“大交通”、“大文化”的體制。重慶市“四規疊合”探索成功，為進一步積極探索適合其統籌城鄉的大部門體制創新打下了基礎。當前，《國務院關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》的出臺，更加需要重慶統籌城鄉發展的不斷深入，以及重慶行政管理體制的不斷調整，以適應重慶經濟社會發展的必然要求。關于重慶大部門體制的進一步創新，筆者提出如下思路。

(一)創設統領機構

市委成立“統籌城鄉發展工作委員會”，市政府成立“統籌城鄉發展局”，兩個機構合署辦公，其職能：貫徹國家有關的方針政策，制定統籌城鄉發展的規劃和相關政策，制定促進農民工市民化的方案和措施，監督統籌城鄉發展政策的落實情況等。機構下設“教育培訓處”、“衛生保健處”、“社會保障處”、“綜合管理處”、“社會團體處”和“綜合辦公室”等部門，人員由相關(職能)部門抽調組成。該機構由市委書記或市長直管。

市委成立“內陸開放型經濟建設委員會”，市政府成立“內陸開放型經濟建設局”，兩個機構合署辦公，其職能：貫徹落實國家商務部與重慶市簽訂的《共同建設內陸開放型經濟合作備忘錄》，制定內陸開放型經濟建設的規劃和相關政策，制定促進內陸開放型經濟建設的方案和措施，監督內陸開放型經濟建設政策的落實情況等。機構下設“統籌進出口處”、“統籌對外開放和對內開放處”、“統籌資源處”和“綜合辦公室”等部門，人員由相關(職能)部門抽調組成。該機構由市委書記或市長直管。

大部制改革最主要是解決兩個問題：一是如何實現大部制和大黨委制之間的制度整合，二是如何解決同一事務由黨政分別設置機構管理的不協調。 地方政府行政體制改革，應按照十七大確定的“統籌黨委、政府和人大、政協機構設置”的要求來實施。也就是說，地方黨委可以直接領導政府，但黨委工作部門只是黨委的參謀職能部門，不應去領導相應的政府職能部門。

(二)整合基層部門

鄉鎮實施綜合部門管理體制。合并業務工作相近、工作性質相似的內設機構。將鄉鎮經濟發展、社會管理和政務管理等三大職能進行整合，成立三個綜合部門：政務綜合部門(主要負責民主政治、精神文明建設以及行政事務工作)、經濟發展部門(主要負責有關農、林、牧、副、漁業的發展，基礎設施建設，土地整理，招商引資等工作)、社會管理部門(主要負責教育、調解處理民事糾紛以及應對突發事件，計劃生育，文化衛生，社會保障，村鎮規劃與建設等工作)。

主城區實施“大社區”管理。在主城區撤銷街道辦事處，將原街道辦事處職能移交區政府有關職能部門、社區或非政府組織，實施“大社區”管理。城市治理架構實現市、區兩級政府和“大社區”自治組織的體制。區政府在“大社區”直設社區行政服務站，負責社區的行政事務。街道原來承擔的一些政府職能由非政府組織承擔。

基層地方可以更多地考慮“兩個牌子、一套人馬”的體制，部門管理的范圍可以更加寬泛，并適當擴大黨政領導成員交叉任職，合并黨委和政府職能相同或相近的職能部門。這樣，可以解決同一事務由黨政分別設置機構管理的“雙頭制”和權力雙軌制引起的相互扯皮的問題。只有這種政治體制與政治結構的變革，才能解決黨政在實際運行中的配合、協調。整合黨政部門是大部制改革的重點。

(三)虛擬大部門體制

第9篇：對國土空間總體規劃的建議范文

關鍵詞 環境規劃；公共政策；執行力；歷史時空坐標；適應性

文／王偉

“十三五”是我國的社會經濟轉型期，也是需要環境保護規劃著力解決重大問題的關鍵時期，需要我們在環境規劃理論和管理實踐上作出探索創新。本文立足新的歷史時空坐標，對實踐中我國環境規劃面臨的困境進行剖析，對環境規劃編制工作展開思考、提出建議。我國環境規劃的發展歷程回顧

我國環境規劃的發展歷程，如從1973年算起，至今40余年，環境規劃從無到有、從簡單到復雜、從局部進行到全面推廣，在這期間我國政府召開了七次全國環境保護會議，每次全國環境保護會議的精神都將環境規劃工作向前推進。現以全國環境保護會議劃分我國環境規劃的發展歷程，大體上可分為四個階段（見表1）

實踐中我國環境規劃面臨的弱效困境

環境規劃實踐是整個規劃工作中最重要的一環，是目標與現實之間的橋梁。以城鄉規劃和土地利用規劃為分析參照，當前我國環境規劃在制訂、實施和評估上的實踐存在以下弱效表現。

理論“創新”弱

當前采用的環境規劃理論大多系歐美發展的環境目標規劃法，通常是依據已有的模式，根據一系列數學化學公式編制出來的，給出的許多削減或建設項目目標很少考慮規劃的經濟分析與多元利益人關系，導致規劃目標的可接受性和可操作性減弱。環境容量核算、環境經濟核算等領垣的基礎研究長期未能取得突破性進展，尚未有類似諸如城鄉建設規劃中“容積率”、土地利用總體規劃中“耕地保有量”的核心環境規劃指標體系，制約了環境規劃的發展和深化。

數據“支撐”弱

編制一個科學合理的環境規劃對于環境信息數據的要求是很高的，目前環境統計的廣度和深度都不盡人意，制約了規劃的發展。在實際規翅工作中，經常會面對水、大氣、土壤等環境資料不足和數據不準確的問題，使得城鄉環境系統變化規劃很難搞清楚，環境容量難以確定，這就對環境規劃很多具有重要作用的“指標”缺乏足夠的信服力和約束力。

資源“調配”弱

規劃的主要作用是調配資源。國民經濟和社會發展規劃具有經濟社會項目資源調配權，城鄉規劃、土地利用總體規劃主要配置土地這一可以轉化為“稀缺資產”的自然資源。這些年，這些規劃的強勢正是體現為對某種資源的支配力，環境規劃的弱勢根源在于其沒有可供規劃和調配的對象，為此常陷入“等、靠、要”的被動局面，缺乏人、財、物、信息的及時有效支持，嚴重制約著規劃編制與實施任務的完成。

空間“底盤”弱

在以構建國家空間規劃體系為最終目標的“多規合一”工作中，通常認為空間規劃的“正規部隊”是城鄉規劃和土地利用規劃。兩者“異曲同工之處”在于：法律支撐完備、行政管制強力、組織體系龐大以及技術方法縝密。相比“兩規”的成熟度，環境規劃仍顯稚嫩，對空間的謀劃幾乎處于空白狀態，在實施中常羅列一些缺乏針對性的原則、標準，缺乏執行力度特別是沒有可操作性的編制導則和約束性指標來控制城鄉發展建設行為。

體系“合力”弱

當前環境規劃體系一個很大缺陷是各類總體規劃、要素專項規劃、行動計劃數量過多、類型龐雜，缺乏有效銜接整合，造成了自身體系紊亂。這些直接影響了環保工作的推進實施，尤其是不同行政級別的環境規劃間環境職能、事權界定不清；地方政府在具體落實執行時，要么不知所依，要么形成政策投機博弈；整個規劃體系難以形成合力，無法適應快速發展的經濟社會，也難談應對復合型、交叉性的生態環境問題。

法律“保障”弱

想讓環境規劃擺脫“墻上掛掛”，深入落實到實踐中去，就必須對規劃的編制報批、實施和檢查等各個環節都進行細致的研究，并做出明確的法律規定。雖然新《環境保護法》明確了環境規劃的法律地位，但仍未將環境規劃真正納入法制化的軌道，具體實施過程中相關管理部門的職權內容和范圍的設定、各個環節中所必須遵守的程序規定以及相關的處罰規定缺乏實施細則。輕視過程控制，這是規劃編制與實施脫節、環境規劃流于表面的一個重要原因。

話語“地位”弱

從發揮的作用看，我國現行規劃大致可分為發展型與控制型兩類。現在環境規劃扮演的潛在角色仍是“經濟約束型規劃”，無形中使環保部門成為“孤立部門”，由于環保部門得不到其他相關部門的有力支持，使環境規劃成為“孤立規劃”，難以與其他部門規劃之間建立有效的銜接。加之地方政府片面追求經濟增長速度，突出土地利用規劃與城鄉規劃的指導作用，往往忽視生態環境影響因素，如此則更弱化了環境規劃對城市發展規模的控制作用，使環境保護失去了原本應作為綜合部門的作用與地位，這也是導致環境規劃成為“孤立體系”，不能有效付諸實施，環境保護工作徘徊不前的重要原因。執行力與適應性導向下我國環境規劃提升路徑

針對執行力與適應性導向下的我國環境規劃存在不足，從轉型、統籌和差別化三個方面提出提升路徑建議，以期對“十三五”環境保護規劃編制與實施的有所助益。

理念與定位轉型

理念轉型。環境規劃是解決環境污染問題的綱領性文件，對環境保護工作具有重要的指導作用。環保理念的成熟與否，不僅直接影響觀察、分析、判斷事物運動變化發展的立場和觀點，還影響著領導決策的科學性和正確性?；凇吧鷳B文明”下的環境規劃編制，必須在體現規劃的“前瞻性、綜合性、導向性”特點的同時，將對環境資源的剛性管控和規劃的“剛柔并濟”相結合，塑立“統籌規劃、動態維護、實時平衡、長效評估”的規劃方法，通過研究環境資源約束下我國經濟發展的瓶頸和制約，促進經濟社會與資源環境的協調發展。

定位轉型。在國家整個規劃體系中，環境規劃從無到有，從簡單到復雜，從局部進行到全面開展，背后實質反映出的是環境規劃從缺位、弱位、失位，回歸到“本位”。環境規劃是實現人與自然和諧、經濟發展和環境保護并重、環境部門與其他部門協調以及利益相關方的利益均衡的重要工具。在中央當前推進“多規合一”建設國家空間規劃體系的進程中，環境規劃作為環境安全底線的守衛者和環境宜居高線的營造者，應轉變其部門規劃、五年規劃中專項規劃的傳統定位，上升為體現國家意志的指導性與約束性規劃，即國家規劃。最終目標是通過在國家規劃體系中定位的轉型提升，為將來處理環保規劃與各級各類規劃之間的效力關系設置規則，雖不是說環境規劃一定高于其他規劃，但也非常強調環境規劃對于其他規劃具有指導作用，任何非環境規劃的實施都必須與環境規劃相協調，不能夠突破環境規劃而絕對獨立。

規劃體系統籌

第一，對內優化體系形成合力。環境規劃應該具備一定的層次結構，而對層次的劃分，筆名建議在常規空間尺度及行政等級等劃分依據基礎上，增加對主體粒度的劃分考慮，構建一個“全覆蓋、全要素、全過程、全關聯”等級分明、分階段完成的規劃序列集合。初步設想率先面向城市開展規劃體系建設，首先確立城市環境總體規劃，然后其上位規劃可增加區域規劃（如省、流域、城市群），重點是在其之下增加分區規劃，分區規劃之下可設置環境控制單元規劃；此舉重在控制，指導項目實施，重在具體操作，強調依法行政、提高效能，構建出“區域規劃一城市環境總體規劃一分區規劃一控制單元規劃”的主干規劃體系。同時可根據具體需要，增加對產業園區、城鄉居民社區、重點企業的補充規劃。需要強調的是，盡快從規劃法規、行政和技術三個層面完善支持環境規劃體系構建，通過規章、制度、條例、規范、標準、規程、導則等形式，明確各個規劃制定的范圍、內容、程序，保證規劃的合理性、嚴肅性和操作性。

第二，對外確立環境部門話語權。環境規劃體系內部的整合有助于環境規劃在整個國家規劃體系中進行合理的定位。2014年8月，國家發改委、國土部、環保部、住建部聯合下發了《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》（發改規劃[2014]1971號）文件，全國28個市縣列入試點名單。新《環境保護法》第13條指出“環境規劃應與主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃等相銜接”。綜合來看，主體功能區規劃突出政策性作用，是我國國土空間開發的戰略性、基礎性和約束性規劃；土地利用規劃強調控制性作用，側重于對土地功能的劃分與用地指標的調配；城鄉規劃著重于統籌兼顧、綜合部署，是協調城鄉空間布局、管控項目建設的基本依據；環境規劃目的在于生態功能區的劃分及環境影響評價的實施，強調約束性作用。在這樣一個規劃目標逐漸趨同的大背景之下，當前環境規劃應加強與其他規劃在空間范圍、規劃內容、管理事權、行政程序四個主要方面的融合協調。環境規劃應注重以質量標準、約束指標與空間紅線輸出為主要抓手，制定與環境相關的核心指標、標準、規范紅線，確立環保部（局）管控能力與話語權。

從理念到方案的差別化

作為一個幅員廣闊的大國，我國不同地域的自然地理、經濟發展、社會人文等都有明顯的差異性，加之環境規劃本身的多因素、多層次、多目標性。雙重多樣性之下，從理念到方案的“因地、因時制宜”差別化，將大大有助于方案的操作實施，提升解決問題的精確性，提高環境規劃的能效。

第一，面向“主體”的差別化。首先是對“人民”主體的差別化。將人居環境、生活質量納入常態化規劃管理，使其成為經濟、社會、空間發展的前置條件，才能達到經濟、社會、空間的可持續發展福利最大化。同時，要加強建立完善的信息公開與反饋機制、制度內參與和制度外參與相結合的公眾（含NGO組織）參與方式，保障公眾知情權、參與權和監督權。其次是對“企業”主體的差別化。面對處于不同行業的企業，如污染型或高科技型企業：面對不同投資性質的企業，如國企、民企或外企；面向不同規模級別的企業，如大企業或小微企業；面向不同行政影響力的企業，如央企或地方企業，環境規劃都意味著更加精細化的制定與管理考量。最后是對“政府”主體的差別化。從中央到省市到鎮村，不同權力等級的上、下級部門擁有不同的權責，對環境規劃有不同的影響力，而即使在同一權力等級不同政府部門之間，也會對環境規劃的編制與實施產生不同影響。在傳統工程技術思維基礎上，強化環保人對“主體“利益關系、權利規則的意識提升與技能學習，這是最終構建可實施環境規劃共識方案的基石。

第二，面向“時間”的差別化。首先是面向“發展階段”的差別化，不同經濟社會發展階段、工業化與城鎮化發展階段對資源的消耗需求是不同的；其次是面向“產業周期”的差別化。處于夕陽產業階段的鋼鐵、水泥、化工等產業與處于朝陽產業階段的新興產業的污染排放量是有很大不同的；再次是面向“污染周期”的差別化，不同生產階段的污染排放周期，污染物的排放濃度、速度會有很大不同；最后是面向“自然節律”的差別化，不同季節，不同自然地理與氣象條件下，環境對污染的容納與消解度不同。

第三，面向“空間”的差別化。環境規劃的功能或最大效用，是通過對人類自身活動和環境在時間、空間上進行合理安排，以期達到最大的經濟效益、社會效益和環境效益。今后，環境規劃應盡快完善對“空間”的認識與利用，建立高效、精準和可持續的空間數據庫平臺，分析當前資源環境特征，探討資源環境與社會經濟結構、布局之間的相互關系，通過解析中國經濟發展所呈現的特殊環境問題，對經濟社會活動進行布局，統籌各相關部門在環境管理中的職能作用，實現環境資源可持續利用的總體效果。注重對以下幾組空間關系的把握平衡：東、中、西不同區域，大、中、小城市，農村、城鄉接合部的地域空間；城市人居環境中的平面空間與立體空間、存量空間與增量空間；自然空間與人工空間。通過識別不同區域環境功能、社會經濟與環境區域分異特征，構建綜合的環境功能分區，明確不同區域的環境功能定位，制定分區戰略，實施分區指導，進而細化不同環境品質要求與警情風險等級控制單元。同時，通過環境空間解析，明確“水環境紅線”、“大氣環境紅線”、“生態環境紅線”、“風險防線”、“資源底線”、“排放上限”和“質量基線”等紅線約束，突出環境保護要求的空間落地。

主要

參考文獻

[1]王金南，劉年磊，蔣洪強．新《環境保護法》下的環境規劃制度創新[J]環境保護．2014 (13)：10-13．

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