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我國職業教育東西部合作辦學是國家在實施“西部大開發”“區域協調發展”戰略進程中產生的。它有利于適應經濟發展方式轉變和產業結構升級對技能型人才的需要，也有利于推進東西部職業教育均衡發展、促進區域職業教育公平。自20世紀90年代初開始，政府利用“行政主導、政策驅動”推進職業教育東西部合作辦學，并逐步引向普遍和深入。經過20余年的發展，職業院校在合作招生、就業等方面進行了有益的探索，取得了一定成效。當前我國正處于經濟轉型期，產業升級及產業轉移使中國區域經濟版圖正發生結構性變化，東部地區向中西部地區產業梯度轉移趨勢愈加明顯，這必將帶動勞動力這一核心生產要素的流動。在新的經濟發展和產業轉移背景下，探索職業教育東西部合作辦學問題并提出有針對性的改進策略，一方面有利于更好地挖掘西部地區人口紅利，為其承接產業轉移提供人力資源支撐；另一方面有利于緩解東部地區“用工荒”現象，促進東部地區經濟產業結構升級和調整，最終促進我國經濟成功轉型。

一、當前我國產業轉移的主要特征及勞動力流動趨勢

產業轉移是指在市場經濟條件下，由于資源供給或產品需求條件發生變化而導致相關產業在各國間或一國內部發生以企業為主導的轉移活動。它是通過生產要素從一個區域轉移到另一個區域的流動而產生的經濟行為和過程［1］。產業轉移依據不同特點劃分為不同類型。按涉及地域范圍的不同，可分為國際產業轉移、區域產業轉移和城鄉產業轉移；按轉入區和轉出區發展水平的差異，可分為水平轉移和垂直轉移［2］。區域產業轉移必須同時滿足如下條件才可能發生：區域間存在經濟發展不平衡和產業極差現象，生產要素可以跨區域流動和重新配置，區域間存在產業利益差和產業競爭。當前，我國東部沿海地區產業向中西部地區轉移步伐加快，其中既有中西部地區要素成本相對低廉所帶來的集聚效應，又有東部沿海地區為降低企業生產成本、緩解產能過剩的壓力，而加快產業轉型升級所帶來的擠出效應［3］。我國產業轉移總體呈如下趨勢：一是勞動密集型產業的轉型占有重要地位；二是能源密集型產業向西部聚集；三是資本密集型產業開始大規模向西部轉移；四是技術密集型企業轉移放緩［4］。中西部地區承接產業轉移擴大了對勞動力的需求。中西部地區具有相對較高出生率及較低老年撫養比，據第六次人口普查，全國人口自然增長率5.05‰，東部為4.68‰，中部4.73‰，西部6.78‰［5］。這表明西部地區依然擁有一定的人口數量優勢，產業向中西部地區轉移可進一步挖掘中西部地區的人口紅利，為西部地區承接產業提供人力資源和智力支持［6］。此外，與中西部區域經濟發展相伴而生的勞動力回流呈現4個新特點：一是勞動力從東南沿海經濟發達地區向中部內陸省份回流明顯；二是適齡勞動人口特別是青壯年選擇在當地自主創業的增多；三是中西部省份吸納勞動力的數量增多；四是農民工外出務工就業的意愿顯著下降，勞動力外流規模逐年穩步回落［7］。西部地區必須提高勞動者素質，優化西部地區的人力資本存量，為產業可持續發展和彌補資本報酬遞減提供人力資本基礎。但西部職業院校基礎較為薄弱，依靠自身的力量很難滿足產業轉移對技能人才的需求。在政府政策的大力推動下，開展職業教育東西部合作辦學，通過職業教育資源在空間的有序流動和合理配置，將會實現技能人才從“量變”走向“序變”和“質變”，以實現西部產業承接與自身發展的良性互動，帶來區域經濟的跨越發展。

二、我國職業教育東西部合作辦學的現狀與問題

自1991年起，國家相關政策和文件就提出鼓勵和倡導職業教育的東西部合作，大致經歷了政策倡導階段（1991—1997年）、萌芽階段（1998—2000年）、探索階段（2001—2004年）、發展階段（2005—2008年）和成熟階段（2009年至今）。據教育部相關部門統計，截至2012年，中等職業學校各省市共招收外地學生83.3萬，占在校生總數的6.27%。其中，招收外省生源數量超過3萬人的有11個省份。從涉及省份來看，東西部合作辦學跨省招生涉及到20個省市區，近3000余所學校，累計培養200萬人。同時，2010年起，教育部、發改委、財政部共同組織舉辦專門幫扶西藏自治區和新疆維吾爾自治區職校學子的“內地中職班”。而高等職業院校東西部合作辦學主要是東部地區的國家示范性高等職業院校或骨干院校在建設過程中發揮其示范與輻射作用。

1.政策驅動下的“道義援助型”合作。職業教育東西部合作辦學是國家區域經濟發展總體戰略部署下的產物，主要表現為政策驅動和行政指令下的“道義援助型”合作。但是，從目前各地職業教育東西部合作辦學的實際情況看，職業教育東西部合作辦學主體之間的熱情并沒有被真正或充分調動起來。在職業教育東西部合作辦學過程中，政府利用政策手段的初衷主要有促進西部和農村剩余勞動力轉移、緩解東部“技工荒”、促進職業教育均衡發展等。東部地區政府和職業院校主要是為了響應國家號召和招到生源。西部地區政府和職業院校則是為了在教學、師資、實訓等整體辦學水平上的提升。而現實情況是：一方面，國家將招生數和普職比例作為考核地方職業教育發展的重要指標，東部地區職業院校從西部地區招生會受到西部地區各級教育行政部門的阻礙；另一方面，東部地區職業院校如果要滿足西部地區職業院校整體辦學水平提升的利益，需要其在人、財、物等方面付出巨額成本，這樣一來，職業教育東西部合作辦學實際上就成了政府唱獨角戲，東西部地區合作辦學主體之間卻無法達到利益均衡點。

2.合作經費的匱乏。各自為政的財政分割體制使辦學經費問題成為深度合作的瓶頸。辦學經費主要來自東部地區地方政府、東部地區職業院校和合作培養的學生。就東部地區政府而言，現行的中職學生助學政策規定每年向每位學生提供1500元生活補貼，中央財政補助一部分，另有一部分需要地方政府配套解決，這意味著招收外地學生越多，配套補貼資金越多。另外，有些東部地區地方政府層面還會給予一定的專項經費支持和資金補貼，這無疑增加了東部地區地方政府的財政壓力。如上海市在政府層面建立了對口支援獎勵機制、學生獎學金和幫困基金，僅2012年資助總額達1577萬元。就東部地區職業院校而言，它們招收西部地區學生的收費標準參照，但實際上其生均辦學成本遠高于西部地區，低標準收費使得學校不得不去補貼。另外，東部地區職業院校要在合作中充分發揮其資源優勢，開展深層次合作的話，必須付出更多的人力、物力和財力，尤其是在專業課程建設、師資培訓等方面的合作，其發生的成本支出會很高。就西部地區學生而言，高昂的交通費用、生活費用等成本讓學生到東部上學的成本增加。這些在合作辦學過程中的超額成本如果得不到補償的話，勢必會影響東部地區辦學合作的深度和持久度。

3.合作辦學層次不夠深入，模式單一。從全國來看，招生和就業是職業教育東西部合作辦學的主要內容，并已形成了“西生東輸、西生東就”的合作辦學格局。調查顯示，在跨區域職教合作內容方面，中職校長在選擇上從高到低分別為：招生合作53.6%，就業合作45.1%，資源支持22.0%，異地辦學14.3%，其他方面合作3.1%［8］。然而，合作應當覆蓋人才培養的整個過程，以及貫穿在這個過程中的人力資源、實訓基地資源、信息資源和文化資源的組織［9］。招生和就業層面的合作受到地方招生保護壁壘的限制和我國戶籍制度的影響，存在重要困難。從合作模式來看，目前東西部職業學校合作辦學模式主要為對口支援民族班和分段式人才培養。對口支援民族班來自政府指令，規定學校接受新疆、西藏的學生，這些學生3年都在東部職業學校學習，并推薦就業。分段式人才培養模式是最普遍的合作形式，支援學校與受援學校共同招生，按照統一培養目標，開展“分段式”合作辦學。除了以上兩種較為普遍的合作形式，也有一些涉及東西部職業院校內涵建設層面的合作模式（如職教集團、院校或專業性聯盟、項目合作等模式），這些模式在實踐中嘗試不多，但收獲不錯。因此，深化職業教育東西部合作辦學模式，推進西部地區職業教育內涵發展，做到“授之以漁”而非“授之以魚”是關鍵。

4.缺乏監督和評估機制。職業教育東西部合作政策是國家層面上促進區域職業教育公平的意志表達，是國家憑借其政治動員能力和行政強制權力促進職業教育公平。但目前的職業教育東西部合作政策是以損害東部地區地方政府和職業院校的利益換取西部地區職業院校發展的。因此，經過多年的發展，東西部職業院校合作辦學依然具有嚴重的政策依賴性和援助性特征，加之中央政府層面缺乏對職業教育東西部合作辦學的過程性監督和結果性效益評估，這也導致了東西部職業院校之間難以形成互惠共贏的合作局面。據調研發現：大多數合作是在東部地區職業院校示范建設或骨干院校建設過程中，東部地區職業院校為了完成國家規定和要求驗收的對口支援項目而開展的。然而，一旦示范或骨干建設周期結束，這種合作關系也就隨之結束了。國家并沒有相應的機制對其進行過程性監督和效果評估，其合作辦學質量基本依靠辦學單位的自律，只能保證達到辦學的最低標準，這將直接影響合作效益和合作的可持續性。

三、產業轉移背景下提升職業教育東西部合作辦學成效的策略思考

職業教育東西部合作辦學作為國家層面的一項跨區域的系統工程，從當前的合作現狀和問題來看，多年的職業教育東西部合作效果與國家的政策初衷相差甚遠。一般而言，政策低效的原因主要有兩個：一是政策本身存在缺陷，二是政策執行中存在問題。

1.推進制度建設，促進合作的可操作性。職業教育東西部合作是特定區域不同利益主體單位的合作。資源稀缺性的約束造就了區域之間存在利益沖突的一面，但同時也迫使它們必須相互依賴才能達成合作。而達成合作的條件是要有使相互依賴得以實現的‘秩序’，即一種制度安排，它所涵蓋的主要內容是促成區域之間實現合作的約束及激勵機制［10］。從本質來看，其成敗的關鍵是構建有助于目標實現的制度安排。第一，針對區域招生壁壘，可采取東西部合作辦學雙學籍制度，將職業教育東西部合作辦學的生源，納入各自當地職普比的計劃，以減少職教內部的牽制。第二，針對合作學生畢業后出路單一問題，可出臺規定學生畢業后可在東部就業，在東部就業者可放寬戶籍制度規定，可在東部繼續升學，也可返鄉就業，并對返鄉就業給予激勵政策。第三，針對行業、企業參與合作辦學積極性不高問題，可鼓勵西部承接產業轉移相關行業和企業參與，給予稅收優惠、財政補貼等。

2.實行成本分擔與補償，建立經費保障機制。作為一項長期政策，經費支持對于職業教育東西部合作辦學的開展十分重要。職業教育東西部合作辦學要消耗大量成本，尤其是東部地區的地方政府、職業院校、教師及合作培養的學生，沒有對其所消耗成本的合理補償和回報，其內驅力必將大打折扣。而政策要求：“各地要建立針對貧困學生的助學制度，招生學校要適當降低貧困學生的收費標準，對特困生采取減免或者全部免除學費等措施”。這又導致了新的不公平，其轉嫁責任、犧牲一部分組織的利益以尋求另一部分組織的發展，直接損害了東部地區職業院校的利益。政府必須建立起經費保障機制，合理保障合作主體之間的既得利益，增強其參與的積極性。第一，加大對西部地區職業院校資金投入，向西部地區職業院校提供充足的辦學資金，尤其需要加大承接產業轉移對應的專業在實訓設備等項目上的傾斜力度。第二，設立“職業教育東西部合作辦學”專項經費，為西部學生直接提供資助或減免學費，同時為東部地區職業院校提供一定標準的生均經費。第三，嘗試建立有償支援經費制。主要針對東西部職業院校之間建立的合作項目，東部院校可視情況收取適當費用［11］。

3.拓展合作內容和模式，共同培養技能型人才。當前我國職業教育東西部合作內容尚淺，合作模式單一，其根源在于：合作雙方只是為了完成行政任務，并未真正找到其利益結合點。職業教育東西部合作辦學雙方應基于當地區域經濟發展對技能人才的訴求進行合作。當前，我國正處于區域產業轉移和產業結構調整階段，一些勞動密集型產業、能源密集型產業、資本密集型產業逐步向西部地區大規模聚集，而東部地區在向技術密集型產業升級。這樣的趨勢要求職業教育東西部合作辦學在內容和模式的選擇上要兼顧東西部地區區域產業轉移特點和趨勢，達成共識。第一，東、西部地方政府應分別根據東部產業升級趨勢、西部特色產業承接類型和趨勢做好人才需求與預測分析工作，確定需要合作發展的專業，可考慮適當增加特色專業。同時，省級地方政府應頒布東西部合作辦學管理與實施辦法。第二，選擇內容時，對于西部地區承接產業以及特色產業對應的專業，可選擇以專業建設合作為核心，圍繞課程開發、師資隊伍培訓、實訓資源共建共享、項目研發等進行內涵式合作；對于東部地區產業升級急需的人才，可以選擇以招生和就業合作為核心。第三，選擇合作模式時，一方面，對于西部地區承接產業對應的專業，可采取緊密型專業聯盟、職教集團、職教園區等模式，為企業順利承接轉移提供人力資源服務，同時將人口紅利轉化為人才紅利，也有利于就地城鎮化；另一方面，對于東部產業升級對應的專業合作，分段式培養，但必須注意不同教學階段的課程銜接，注意學生身心發展和職業生涯發展。第四，在當前西部地區勞動力回流的背景下，職業教育東西部合作辦學合作層次除了學歷職業教育外，還可增加非學歷職業培訓。

4.構建監督與評估體系，促進合作可持續性。當前，職業教育東西部合作辦學還是政府主導、行政指令下的政府行為，尚未成為地方政府、學校、企業等合作主體自愿進行的“市場機制”行為。但在合作過程中，東部地區地方政府和職業院校花費了大量成本，其自身卻收益甚微。所以，東西部合作辦學對東部地區而言是缺乏公平的。筆者認為，應該成立第三方組織對合作辦學的過程進行監督，對效果進行評估。第三方組織的成員組成應該是多樣的，有政府人員、學校人員以及行業企業人員。目前的中國職業技術教育學會全國中等職業學校聯合招生合作辦學協作會主要為推進東中西部職業院校招生與合作辦學工作搭建平臺，但限于招生層面的指導。可以擴大其功能，將其作為監督辦學過程和評估辦學效果的組織。對于合作過程性監督，應該根據不同的合作內容和合作模式，結合當地行業、企業發展需求等設計具體的指標體系。對于結果性評估，應該主要根據合作辦學培養的技能型人才的質量及其對區域經濟所做的貢獻來確定指標體系。

作者：冉云芳 石偉平 單位：華東師范大學教育科學學院