農業轉移人口養老保險關系轉移研究
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1．國家層面的制度探索與發展我國關于農業轉移人口社會養老保障制度的探索與發展經歷了政策空白期與政策制定期兩個階段
1951年至2001年，我國關于農業轉移人口社會養老保障制度處于政策空白階段。1951年2月26日我國政務院公布的《中華人民共和國勞動保險條例》，我國養老保險事業進入了起步階段，《條例》主要針對的是企業養老保險。1991年6月26日的《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》是針對全民所有制企業職工所制定的養老保障政策，沒有將農民工納入到養老保障的受惠范圍。國務院在1991年7月25日，了《全民所有制企業招用農民合同制工人的規定》，第四章中對農民合同制工人的工資保險福利及其他待遇做出規定，其中就養老保障的享有也做出了規定:企業招用農民工，實行養老保險制度，但并不完整。2001年，我國關于農業轉移人口的養老保險政策進入制定和逐步完善的階段，同時，對農業轉移人口的養老保險關系轉移接續做出了相應的規定。勞動和社會保障部頒布了《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》，規定養老保險只能夠轉移個人賬戶儲存額，不允許轉移統籌基金，“單位繳費”的統籌賬戶基金是無法進行轉移的，這些原因直接影響了農民工的參加養老保險的熱情，農民工在達到退休年齡無法享受到養老保障帶來的便利。同時，只轉移個人賬戶儲存額，不轉移單位繳費，轉入地因為需要承擔將來為轉入人員發放基本養老金的責任，所以，長期支付的資金方面壓力較大。2006年的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》第十九條中提出:“探索適合農民工特點的養老保險辦法。抓緊研究低費率、廣覆蓋、可轉移，并能夠與現行的養老保險制度銜接的農民工養老保險辦法?！薄兑庖姟丰槍λ媾R的農民工問題提出解決辦法，并就農民工社會保障中存在的問題提出新要求。2009年2月人力資源和社會保障部針對農民工的勞動就業的特點，按照低保險費率、廣泛面覆蓋、能銜接和可轉移的要求，擬定了《農民工參加基本養老保險辦法》，《農民工參加基本養老保險辦法》針對現階段農民工的收入方面普遍較低的特點，在單位繳費方面，在之前規定的平均繳費水平上，降低了八個百分點，其比例為工資總額的百分之十二;根據自己的收入情況，農民工可以在個人繳費4%－8%直接進行合理的選擇，同時，為了最大限度的擴大養老保險的制度覆蓋范圍，并將農民工業納入其中，實施了降低農民工及其用人單位的經濟負擔的策略。2009年12月28日，為保證基本養老保險關系的順暢轉移接續，國務院辦公廳轉發關于人力資源社會保障部財政部《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，第九條對農民工養老保險轉移接續做出了規定:“農民工中斷就業或返鄉沒有繼續繳費的，由原參保地社保經辦機構保留其基本養老保險關系，保存其全部參保繳費記錄及個人賬戶，個人賬戶儲存額繼續按規定計息?！薄稌盒修k法》為全國社會保障關系轉移接續中存在的問題提出了解決辦法。2014年7月1日針對參加城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險兩種制度的人員提供了辦理接續手續的辦法，我國正式施行的《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》?！稌盒修k法》第三條規定，參加城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險人員，達到城鎮職工養老保險法定退休年齡后，城鎮職工養老保險繳費年限滿15年的，可以申請從城鄉居民養老保險轉入城鎮職工養老保險，按照城鎮職工養老保險辦法計發相應待遇;城鎮職工養老保險繳費年限不足15年的，可以申請從城鎮職工養老保險轉入城鄉居民養老保險，待達到城鄉居民養老保險規定的領取條件時，按照城鄉居民養老保險辦法計發相應待遇。這一規定為不滿15年保險繳費年限的農業轉移人口轉移養老保險關系提供了一定的便利，由于施行時間還不長，實際效果還有待進一步檢驗。
2．地方層面的制度探索與發展農業轉移人口社會保障轉移接續問題越來越受到重視。
為了讓農業轉移人口能夠享受到更多的社會保障權益，各地也進行了探索，形成了不同的養老保障轉移接續的模式為了完善社會保障體系，保障農民工的社會保障權益，2001年北京市勞動和社會保障局制定了《北京市農民工養老保險暫行條例》，北京市《暫行辦法》體現對農民工養老保險關系轉移接續工作的重視，同時企業繳費基數偏低，減輕企業對農民工基本養老保險的負擔。但北京市《暫行辦法》中也存在問題:農民工養老保險關系只能轉移個人賬戶基金，不能轉移統籌賬戶的基金，一方面加重了轉入地發放農民工養老保障金的負擔，另一方面也打擊了農民工參與養老保障的積極性。
二、農業轉移人口養老保險關系轉移接續的存在問題及原因分析
我國農業轉移人口養老保險起步較晚，進度較緩雖然相繼出臺了許多針對這一群體的社會保障政策，但是這些政策在執行過程存在障礙和偏差，政策的實際實施效果不樂觀。［2］目前，我國國家層面出臺的養老保險政策包括《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度實施辦法》《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，前兩項政策的保險覆蓋范圍僅為城鎮各類企業職工和個體勞動者，對于解決進城務工的農業轉移人口的養老保險問題的缺乏針對性，雖然《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》中將保險覆蓋范圍擴展到了城鎮各類企業職工、個體工商戶和靈活就業人員，企業養老保險覆蓋面擴大，但是也沒有針對農業轉移人口的養老保險提出解決方案。從現實情況看，農業轉移人口對于養老保險有著強烈的需求。但目前農業轉移人口參加養老保險的情況不容樂觀，面臨諸多問題，如同城繳費時間門檻過高、轉移接續難、農民工保險意思薄弱等問題，其中轉移接續困難的問題是當前我國農民工養老保險制度中最為突出的問題。分析農業轉移人口養老保險關系轉移接續存在困難的原因，主要包括以下幾點:
1．我國城鄉分割的二元戶籍制度是農業轉移人口養老保險關系轉移接續困難的根本原因。
建國初期為了趕超實現經濟上的目標，我國實行的戰略是優先發展重工業和城市，相應也就形成了城鄉二元體制。長期以來，二元經濟體制對我國經濟發展起到一定的促進作用，但二元體制下形成的二元管理制度和管理方式，拉大了城鄉差距。由此產生城鄉相互獨立的養老保險制度，使得農業轉移人口的養老保障制度接續困難。農業轉移人口進入城市，因為缺乏社保接續機制，不能享受養老保險所帶來的相應地福利。
2．我國不同養老保險制度缺乏內在統一性，養老保險區域統籌與農業轉移人口跨區域流動之間存在矛盾。
當前我國養老保險制度包括幾個部分:機關事業單位退休養老保險，企業職工養老保險，農村居民養老保險，城鎮居民養老保險，軍人養老保險等，同時每個部分內部根據不同的繳費比例、資金統籌方式等進行細化。我國養老保險主要是以區域統籌的方式，養老保險的統籌層次主要停留在縣市級，省級統籌較少，各地在養老保險的繳費比例、基數以及管理體制存在差別，由于農業轉移人口具有流動頻繁的特點，導致其養老保險關系轉移接續困難。
3．我國現行的農業轉移人口養老保險轉移接續制度的可操作性不強。
［4］由于農業轉移人口具有流動性強的特點，農業轉移人口進入城市，從事不同類型的工作，因此所參加的養老保險險種也存在較大的差異。我國現在還缺乏全國性互聯網參保信息管理系統，養老保險關系轉接只能依靠人力，同時，由于不同地區所采取的養老保險關系轉移接續程序缺乏統一的標準，各地采用不同的轉接程序使得相應的辦理手續變得復雜和困難，影響轉移接續工作的進展。
三、農業轉移人口養老保險關系轉移接續的實現路徑
1．落實我國戶籍制度改革，全面改革城鄉二元戶籍模式。
農業轉移人口在參加城市社會保障制度體系的過程中存在障礙，其最根本的原因是我國的城鄉二元戶籍管理制度，農業轉移人口不具備城鎮戶籍，農業轉移人口被排除在城鎮養老保障體系之外。2014年7月國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》的第九條:建立城鄉統一的戶口登記制度。取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口，建立與統一城鄉戶口登記制度相適應的教育、衛生計生、就業、社保、住房、土地及人口統計制度。根據國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，各地需要加快落實戶籍管理制度改革，取消城鄉二元戶籍制度管理模式，將農業轉移人口完全納入城鎮社會保障體系中，完善并落實醫療保險關系轉移接續辦法。
2．提高養老保險的統籌層次，實現基礎養老金的全國統籌
加快實施統一的城鄉居民的基本養老保險制度，主要包括單位和農業轉移人口的個人繳費比例、基本養老金計發辦法、發放標準、基金管理、基金調劑等內容在內的整個企業職工基本養老保險制度和體系在全國范圍內實行統一管理方式。［5］實現基本養老保險統一的待遇支付標準，同時實現養老保險業務由國家社會保險經辦機構統一進行管理。同時，加快建立覆蓋城鄉的社會養老服務體系，促進基本養老服務均等化。
3．建立統一的社會保障網絡。
由于我國現階段缺乏全國統一的社會保障信息管理系統。加強信息化管理網絡體系建設，配置必要的硬件設施和設備，為農業轉移人口提供政策咨詢和服務平臺。同時，建設社會保障基礎信息庫，通過互聯網辦理養老保險業務，如參保登記、檔案處理、基金結算、退休資格審查、養老金發放發等，實現農民工養老保險關系的自由轉移，逐步實現跨部門、跨地區的社會保障信息整合和共享。另外，需要不斷提升信息化管理人員的專業素養和服務水平。加強業務經辦人員的學習培訓，增強其服務意識和協調能力，切實社會保障信息化建設和服務的質量。
作者：馬曉瑜 單位:四川大學公共管理學院
