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一、集體在農村社會養老保險供給中的應然之責

集體在農村社會養老保險供給中具有不可或缺性，是農村社會養老保險供給主體多元化的重要補充，具有應然性。集體在農村社會養老保險供給中不僅當為而且大有可為:(1)利用自身與集體成員聯系緊密等優勢，成為農民個體與國家之間信息充分、真實、及時流通的關鍵媒介，為農村社會養老保險制度的試點和推行提供必要服務。(2)代表和維護本集體成員的合法權益。(3)積極發展生產和經營，夯實壯大集體經濟實力，為本集體成員辦理農村社會養老保險提供必要的財力和物力支持。(4)對農村社會養老保險基金的管理者進行監督，及時發現和舉報農村社會養老保險運行中的違法行為，切實維護農民合法權益。(5)鼓勵和引導其他經濟組織、社會公益組織、個人為本集體成員提供繳費資助。(6)在農村社會保障之外積極探索和建立適度的集體成員福利供給制度。(7)接受廣大集體成員的監督，完善集體內部治理機制。除上述七個主要方面外，農村社會中的集體仍然肩負了切實維護和發展本集體公共利益和成員個體合法權益的諸多職責。

二、當前農村社會養老保險供給中集體角色之偏差

一是集體的長期缺位或錯位。盡管《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》①《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》均規定有條件的村集體通過法定程序應當對參保人繳費給予補助，但作為“集體補助”之義務主體的“集體”一直存在主體缺位或錯位問題。“集體”的外延主要涵蓋了農村集體經濟組織、村民委員會、農民專業合作社等現實樣態。其中，農村集體經濟組織和村民委員會已成為農業經營和農村集體資產管理的法定主體，但實踐中往往因許多地區的農村集體經濟組織功能已弱化或消亡而由村民委員會代行集體補助之責。殊不知，村民委員會作為基層群眾性自治組織的政治性、自治性決定了其并非農村集體資產的所有者，而僅是代行代管者。即使是僅存在農村集體經濟組織或兩類組織并存的部分地區，農村集體經濟組織也只能行使經營、管理職權，并未成為集體資產的所有者。如此便形成了農民集體資產的所有權自然成為了“農民集體”這一既非民事主體也非行政主體的特殊群體所有之窘境，②導致集體資產所有權主體的缺位或錯位，進而引發產權不明晰、監督成本過高、效益低下等諸多制約農村社會養老保險發展后勁的負外部性問題。二是集體之間實力差距較大。社會保障包括資金保障和服務保障兩大系統，其中資金保障具有關鍵作用。農村社會養老保險的資金保障水平在很大程度上取決于集體資產的質與量，而集體資產主要由集體固定資產和集體流動資產構成。其中，集體流動資產主要指由集體通過經營、積累所獲取的貨幣資金，主要取決于歷史積累、區位因素、經營能力等三方面。歷史積累與時期發展以來集體資產所生之孳息有關，區位因素則與國家發展戰略相呼應，而集體組織的經營能力則從根本上決定了集體貨幣資金的實力。在國家東部沿海地區有限發展戰略下，我國農村不同地域間的集體之間以及同一地域內不同集體之間的財力懸殊差異悄然形成，加之農村集體組織及其工作人員行為的較高機會成本以及監督機制不健全，這就造就了不同集體供給農村社會養老保險的差異性，③有礙城鄉公共服務均等化目標的實現。以重慶市綦江縣(現為綦江區)農業局于2003年公布的初步統計結果為例，全縣314個村中，有51個村無貨幣資金，263個村貨幣資金僅有291．2萬元，村均11071元，收入主要來自于當時的兩稅附加收入、歷年的提留統籌收入及少量經營發包收入等，后來由于我國已明令取消了前兩項村集體收入且經營發包收入隨二輪承包以來的不斷發包而逐漸減少或消失，加之各級農村集體往往債務繁重，因此可推測該縣發展至今大部分村已無或僅有少量的貨幣資金，據調研數據顯示，該縣香樹村2009年全年貨幣資金為2.14萬元，其中0．89萬元為社有貨幣資金。相比之下，具有區位優勢的東部發達地區的部分農村集體經濟組織則大相徑庭，極易形成農村公共產品供給的新的不均等。然而，我國現行農村社會養老保險制度的保障水平卻很低卻又彰顯了集體補助必要性。以重慶市城鄉居民社會養老保險試點政策為例，若參保對象已滿60周歲，則可選擇自己不用繳費但其符合參保條件的子女應當繳費或者按本人距75周歲余命的實際月數計算(最低不得少于60個月)繳費(月繳費檔次:有40元、60元、90元三檔)兩種方式，其中選擇不繳費的老年人員僅能按月領取基礎養老金(目前為每人每月80元)，選擇繳費的老年人員則按月領取基本養老金(由現行每人每月80元的基礎養老金和一次性繳納時所選擇的月繳費檔次組成的個人賬戶養老金)。

換言之，即使是剛滿60周歲的農民選擇了90元檔次，且符合增發兩項特殊待遇的條件①，每月至多能領取到250元的基本養老金，若無其他經濟來源，勢必會影響到其基本生活水平。②為緩解上述二元悖論，國家雖已從個人繳費的等級、中央財政對中西部地區基礎養老金標準的全額補助等方面作了統籌安排，但仍無法彌合集體實力強弱引起的補助差距以及待遇差距等問題。三是相關制度供給不足。就制度供給而言，我國農村社會養老保險立法工作滯后、相關法律制度欠缺科學性較之于城鎮職工養老保險或城鎮個人養老保險法律制度而言尤甚。首先，國家對農村社會養老保險中集體補助規定大多停留在政策層面，尚未真正進入國家立法。除2010年頒布的《中華人民共和國社會保險法》直接對新型農村社會養老保險實行個人繳費、集體補助和政府補貼相結合作了原則性、簡單規定外，不論是民政部于1992年頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》，還是國務院于2009年的《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》以及《關于印發廣東省新型農村社會養老保險政策補充規定的通知》《重慶市人民政府關于開展城鄉居民社會養老保險試點工作的通知》等地方文件，大多停留于行政性、政策性文件層面，并未完全進入立法層面。其次，農村社會養老保險中有關集體補助的內容過于原則、體系性弱。“老農保”和“新農保”對“集體補助”僅僅作原則規定，并將具體補助標準和決策程序作為任意性規范設計，③即使是《中華人民共和國社會保險法》也僅從法律層面對“新農保”之集體補助原則作原則規定，并未明晰何為“集體”、集體補助的資金來源、補助標準、補助對象等實體內容以及補助方案的表決等程序性內容。此外，有關農村社會養老保險中集體補助的規定也未真正處理好法律的強制性規范與任意性規范的關系。農村社會養老保險供給中集體角色決定了集體供給農村社會養老保險的應然性，宜作強制性規定，然而集體之實力狀況以及農村社會養老保險的發展性又決定了集體補助亦應適度，需在立法的強制性與任意性之間尋求平衡。四是農村治理水平仍然普遍不高。基于其在農村現實生活中扮演的關鍵且重要的角色，農村集體組織已成為鄉土中國最具權威、最具實力的農村基層組織，儼然在農村社會養老保險運行中扮演著不可替代的重要角色，成為締造或影響農村社會養老保險運行環境的最重要主體。然而，農村集體組織現行服務和管理卻存在諸多瑕疵，不利于塑造出良好的農村社會養老保險運行環境。首先，政策措施宣傳不到位，影響廣大農民對該制度的正確認知。中國社會科學院一項調研結果顯示:被調查的農民中，43．2%的人知道農村社會養老保險，67．5%的人不知道。在回答“知道”的人中，24%的人參加了社會養老保險，73．1%的人沒有參加。其次，雙向信息失靈問題。我國農村地區幅員遼闊，農村社會養老保險的決策和運營管理易受人力物力制約，而農村集體組織的運行成本低、效率較高以及直面農民的優勢決定了其在農村社會養老保險運行、管理中的協助和信息傳導功能。殊不知，農村集體組織現有體制機制的欠缺和運行不暢卻往往導致了雙向信息失靈問題，即一方面農村集體組織無法完全、準確、及時地傳導農民的需求給政府，另一方面農村集體組織及其工作人員往往因主客觀因素的制約而未能將決策者的良好意圖傳達和落實至廣大民眾。

三、農村社會養老保險供給中集體角色實現所應著力解決的幾個問題

雖然古典經濟學家在談到濟貧法時持否定態度，但農村社會養老保險對于一個運轉良好的社會的不可或缺性是不可否認的，完備的農村社會養老保險制度是“三農”問題解決的“減壓器”和“抗震帶”，是引領農民走向“共同富裕”的重要保障。特別是“在現代社會，國家對社會權的保障絕不是單純地對市民社會的讓步，而是一種積極主動的社會措施”，集體同樣負有適度補充農村社會養老保險供給的應然職責，這是對農村社會養老保險需求內生于市場經濟體制或計劃經濟體制內部而不可能由經濟體制自身加以解決，只能主要由負有國家責任的主權者來保障并由集體作適當分擔的有效回應。然而，在世界、生命、人失去了意義的時候，提出人在生命和世界中的意義或命運的問題就變得荒誕和不可能。因此對農村社會養老保險中集體角色及其法律實現的研究應當首先探究集體對農民、國家以及農村社會養老保險制度本身所具有的本質意義，即實現農村社會養老保險供給中集體角色的制度建設首先應當樹立集體成員之生存發展權保護理念，進而通過立法將屬于應然權利層面的生存發展權上升至法定權利，并通過法律實施轉化為現實權利。基于此，本文認為建構集體供給農村社會養老保險的法律實現機制當下應當著力解決好以下幾個問題。

(一)再造農村集體經濟組織

20世紀80年代以來，隨著逐步實現政社分離并解體，農村集體經濟組織于1999年上升為《憲法》層次。①然而，在這種統分結合的經營體制運行中，家庭承包的比重越來越大，統一經營層面因諸多原因而逐步喪失，已然形成了作為統一經營重要主體的農村集體經濟組織功能弱化甚至在某些地區已消失的現狀。在這種情況下，農村社會養老保險中的“集體”究竟為何值得深思。通過前文分析不難發現，農村社會養老保險話語中的“集體”必然是以農村集體所有的土地及其相關利益為財產基礎所建立起來的兼具部分政治職能的經濟組織。換言之，現行法律規定并在國內部分地區存在的農村集體經濟組織最符合上述特征，最容易成為實現農村社會養老保險中扮演集體供給角色的主體。相反，若由村民委員會、農民專業合作社等其他農村經濟組織來供給農村社會養老保險，則會面臨供給能力不足、代表性較弱等問題。作為村民自治組織的村民委員會根本不具有經濟職能，村民委員會這種政治組織不可能具有增強農村集體經濟實力的動力，僅因該地區已不存在農村集體經濟組織而由村民委員會代為管理農村集體資產，不利于集體資產保值增值;雖然專業性合作經濟組織的農民專業合作社屬于具有特定經濟實力的獨立主體，但其往往存在代表利益的局限性、潛在營利性等因素的制約，不利于成為在全國普遍推行的農村社會養老保險的重要補充，特別是在我國許多農村尚未建立農民專業合作社情況下更不可行。既然農村集體經濟組織具備供給農村社會養老保險的優勢，那么我們有必要在當前農村社會改革中注重農村集體經濟組織的復興和改革，以適應農村社會經濟發展需要。

(二)堅持集體功能的適度性

農村社會養老保險資金的籌集是農村社會中集體供給農村社會養老保險的重要表現。集體在供給農村社會養老保險中必須堅持“適度”原則，在補助農村社會養老保險資金時既要有所為、又要有所不為，即集體供給農村社會養老保險方案的制訂既要與該集體的經濟實力以及可持續發展相適應，又要與其成員生存和發展的基本需求相聯系，不能脫離農村集體經濟、農民基本需要等現實。要實現這一訴求，農村社會養老保險供給中集體角色實現的法律機制有必要作出靈活的規定，宜以授權立法形式將具體標準的制定劃歸省級地方政府制定并適時調整。當然，新形勢下的中國養老更應當從家庭化走向社會化、從傳統的道德化走向體系的法制化，從單一的物質供給走向物質精神兼顧的贍養，賦予、尊重、保障老人的養老權，避免“養老真空”，多管齊下，方才為解決中國農民“未富先老”這一社會難題的基本路徑。

(三)優先保護弱勢群體

農村社會養老保險中集體供給的實質正義理念蘊含了對弱勢群體的有限保護思想，保障農村社會弱勢群體生存和發展的權利。具體而言，農村社會中的弱勢群體有:一是因兩輪承包等歷史原因以及土地承包經營權長期不變等因素而形成的未取得農村土地承包經營權的農民;二是經濟貧困的農戶;三是老年人、婦女、兒童等特殊群體。實質正義意味著集體在供給農村社會養老保險時不僅要盡量注重集體成員的均等性保護，更為重要的是正視上述弱勢群體的實際，制定差異性的集體補助方案，有限保護弱勢群體利益。特別是在經濟能力有限的農村地區，集體若有條件補助農村社會養老保險就應當首先將弱勢群體依照經濟實力從低至高的順位依次選擇補助對象，以有限的資源實現對弱勢群體的有限保護;在有條件的農村地區，集體完全可以在盡可能普遍補助的基礎上，通過集體參與社會救濟等多種方式實現福利供給，以在平等實現集體補助的基礎上著重保護弱勢群體的生存發展權。此外，弱勢群體的優先保護之功能定位還意味著集體應當建立起一套合理的調整機制，及時發現弱勢群體，合理調整強弱勢群體的具體范圍。

(四)注重制度間的協調性

我國農村社會養老保險供給中集體角色的法律實現離不開農村社會養老保險制度與其他相關制度間的科學協調，同時也意味著制度內各機制的有效“潤滑磨合”。

(1)與城鎮社會養老保險制度的協調

我國城鎮社會養老保險較之于農村社會養老保險的低成本來講，極易引發農村社會養老保險供給的“福利倒流”現象，即長期生活在城市但尚未放棄農村戶口的農民基于農村社會養老保險較之于城市社會養老保險(特別是完全個人繳費)的較低成本和收益的穩定性之誘使而不愿放棄農村戶口卻可以終身生活在城市，既享受了城市的優質公共服務，同時又享受農村社會養老保險待遇。這不僅削弱了集體向真正需要農村社會養老保險以及其他相關服務的主體供給相關公共福利的能力，而且阻礙了我國農村經營體制的改革與進步。對此，我國已逐步邁出了“探索整合職工醫保、城鎮居民醫保和新農合等制度的管理職能和經辦資源”的可喜步伐。

(2)與農村現行相關制度的協調

當下我國農村社會發展制度尚秉持典型的形式正義理念，往往造就了無地農民、村民與農村集體經濟組織成員難以區分等諸多社會問題。這些問題所必然導致的是農村社會發展中弱勢群體的逐漸形成，而集體則承載了實現弱勢群體優先保護的職責，這勢必意味著集體供給農村社會養老保險的法律實現機制既要對既有制度所造就的弱勢群體的優先保護，更要切實做到對既有問題制度或機制的糾偏。

(3)注重農村社會養老保險的國家保護與集體保護的協調

一方面，國家負有保護公民基本生存和發展權的職責，具有供給農村社會養老保險的實力和優勢，理應處于主導地位;另一方面，考慮到我國廣袤的農村地區存在經濟實力差異較大的農村集體，因此集體供給農村社會養老保險應當堅持適度原則，不宜作強制性規定。(4)農村社會養老保險與其他農村社會保障制度之間的均衡發展。目前，我國農村社會保障制度主要包括農村社會保險、農村社會救濟、農村社會福利和農村社會優撫等四大類，各類下又包括了若干類別。如何實現農村社會養老保險制度與農村其他社會保障制度的協調同樣事關農村社會養老保險集體供給的實現績效。以農村社會保險中的農村合作醫療為例，農村合作醫療與農村社會養老保險均作了集體補助的規定，如若兩項制度間協調性差勢必影響兩項制度實際供給的質與量，為此，協調上述制度有必要考慮地區實際以作出靈活規定。

作者：徐石江 單位：中共貴州省委黨校