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摘要：隨著經濟金融的發展和科學技術的進步，社會資金總量越來越大，資金結算速度日益加快，中央銀行會計核算數據集中系統（以下簡稱ACS）于2014年在全國推廣上線運行，ACS的上線運行，央行的會計核算業務處理模式發生了全新的變革，實現了業務標準化處理，提高了會計的核算質量。央行會計核算業務的風險點和風險環節也隨之出現與以往不同的特點。因此，為確保央行資金核算業務的安全運行，加強和防范資金核算風險則是重中之重；基于此，本文主要對央行核算業務中涉及的風險以及風險存在的問題進行分析，提出防范風險的對策和建議，從而有效地防范和化解會計核算風險。

關鍵詞：央行；會計核算；ACS

一、ACS模式下央行會計核算的發展變化

（一）ACS模式下央行會計核算的架構變化及系統運行優勢。1.ACS模式下央行會計核算的架構變化。2014年ACS系統在全國分批上線推廣，ACS模式實現了央行會計核算由多個核算主體向一個核算主體的轉變。ACS采取“一個中心，三級管理，多個網點”的全新組織架構，即一個業務處理中心下設北京、武漢兩個作業場所，負責全國的會計業務數據與賬務處理，賦予總行、省級、市級三級運管中心的管理職能，并分別按權限對機構、用戶、參數和日程的管理，則各地分支機構作為營業網點負責對業務和憑證進行審核、掃描、上傳等。通過分散受理、集中處理的會計核算模式實現了前后臺分離，會計核算各環節具有單一性、專業性、同質性的特點，極大地提高了業務處理效率、降低了會計核算風險。2.ACS模式下中央銀行會計核算數據集中系統（ACS）與原中央銀行會計核算數據集中系統（ABS）的優勢。與ABS相比，ACS具有“會計核算數據高度集中、會計核算扁平化管理、相關業務系統有效連接、再造會計核算業務流程、重塑會計核算業務監督機制”等特點，即：一是管理方式扁平化。ACS上線后，改變了ABS以地市為核算中心的集中處理模式，通過設立運管中心和營業網點為前臺，采取客戶端訪問方式管理本轄區賬務數據，設立業務處理中心作為后臺，處理全國賬務，實現了業務處理與會計核算管理相分離、會計核算數據高度集中和扁平化管理。二是業務流程程序化。ACS改變了ABS“接柜—審核—錄入—復核—影像掃描”的業務流程，采用“影像掃描—上傳—審核”的操作模式，簡化了操作流程，則業務處理子系統通過對上傳的數據、要素進行錄入和校驗，審核通過后提交給總賬系統進行記賬。三是系統運行時序科學化。ABS系統運行時，當清算資金不足需要開啟清算窗口時，只有當支付清算窗口關閉，各地ABS網點才能做系統簽退和結束處理。ACS在開啟清算窗口時，采用賬務排隊撮合機制，對余額不足的業務進行排隊、等待、撮合，只需要資金不足的所屬網點等待資金籌集，其他網點不必進行等待。四是崗位設置和人員配備精簡化。按照ACS核算業務的處理要求，地市級設運管中心和營業網點，運管中心設置參數管理崗、會計主管崗，營業網點設業務受理崗、網點主管崗，與ABS相比，每個網點最小配置的4個崗位、3-4名人員減少到2個崗位、2名人員，部分縣支行網點平均1天1筆業務甚至有時幾天不發生業務，ACS在設計上允許對縣級網點進行撤銷或合并，實現同一核算主體下縣級網點間或縣級網點向中支直屬網點合并。五是業務內容簡單化。ACS將系統內和系統外的業務進行了簡化，如將系統內的支付往來業務轉化為內部轉賬業務，聯行柜也不需對系統外的支付業務進行干預，減化了業務處理環節從而減少了業務量。此外，ACS還與其他業務相關的業務管理系統進行了對接，具體為：財務綜合管理系統、固定資產管理系統、國庫核算系統以及貨金系統，該系統不僅使各部門通過信息導入來完成賬務處理，還大大降低了人民銀行內部相關部門的工作量。六是事后監督前移化。ACS利用自身的優勢，在全國同步實現監督系統的數據集中，并在事后監督中心設立ACS監督子系統，該子系統由事監督部門進行實時監督和隔日監督，實現了以地市中心支行為監督單位、支持跨核算主體的交叉監督。3.ACS模式下中央銀行會計核算系統（ACS）與其他業務相關的系統及ACS系統的優勢。（1）與ACS系統相連接的系統：根據人民銀行信息技術發展中應用系統整合和數據共享的總體思路，人民銀行的會計核算工作從單一會計業務系統轉向數據集中和信息共享的以會計總賬系統為核心的業務綜合系統。ACS系統與財務綜合管理信息系統、貨幣金銀管理系統、固定資產管理系統、、再貸款信息管理系統、國庫數據集中系統等所有涉及人民銀行會計核算的業務系統連接。（2）ACS模式下中央銀行會計核算系統（ACS）的優勢：一是有利于規范會計核算，加強會計管理。ACS系統實現了中央銀行會計數據全行大集中，將金融機構資金調撥、發行基金出入庫和調運管理、財政收入支出核算、本外幣資金綜合管理和運用、外幣會計業務、外幣損益核算、人民銀行內部財務核算等進行了整合。二是實現了會計風險控制集中化。ACS系統通過總行作業中心建立完善的風險預警、授權和監控機制，可有效地控制中央銀行會計核算業務的操作風險。三是有利于充分發揮貨幣政策工具的效能。ACS系統上線后，全國所有金融機構的本、外幣準備金賬戶情況可隨時提供貨幣政策部門，為宏觀決策提供及時、準確的依據；可通過總行一點設置利率、準備金率等，減少傳導環節、暢通傳導渠道，支持商業銀行全面的流動性管理和查詢要求，并進一步加強對商業銀行的流動性監管，提高基礎貨幣管理水平，有利于全面實施貨幣政策，充分發揮政策效能。四是有利于更好地發揮會計服務職能。會計核算集中系統是人民銀行對外提供金融服務的需要，同時，中央銀行制定和執行貨幣政策、維護金融穩定、加強金融宏觀調控均需及時掌握全面的會計信息。五是有利于人民銀行靈活調整業務。人民銀行分支機構的調整以及人民銀行業務的發展，需要會計系統靈活便捷地進行核算主體設置和賬務調整。ACS系統提供通過改變參數設置即可實現賬務數據合并、拆分和核算主體調整，為會計體制改革、業務上收、業務創新、系統整合以及人民銀行會計綜合業務系統建設奠定基礎。（二）ACS模式下央行具體業務核算方式的變化。由于ACS實現核算數據信息化傳輸與電子化處理，柜臺受理業務大大減少，人為干預也大大降低，具體體現在以下六個方面：一是為金融機構開辦資金歸集業務，使資金的風險降低；二是隨著綜合前置系統的推廣，金融機構每旬辦理的準備金交存、財政性交存以及每日的電子對賬等業務都可通過系統處理，業務實現了信息化和無紙化；三是通過參數管理和賬務處理來實現系統的自動關聯，如系統自動對現金入庫和再貼現業務的表外業務進行記賬、再貸款到期歸還系統自動計息等；四是撤銷了聯行業務，將系統內的異地資金業務劃轉為跨網點轉賬業務，支付來賬業務實現自動記賬；五是同城票據交換凈額人工導入系統并由系統自動記賬處理；六是實現會計檔案電子化管理。2016年11月份，ACS電子檔案管理系統上線運行，實現了對記賬憑證、余額表、日記表、流水賬的查詢、記錄等功能，實現了會計檔案電子化管理。（三）ACS模式下央行會計核算業務風險的變化。ACS“一個中心，三級管理，多個網點”的總體構架實現了對業務受理與業務處理的空間隔離，業務流程切片式控制，有效降低了操作風險。其業務流程為，各分支機構營業網點負責對受理的憑證掃描并上傳，業務處理中心負責對傳輸上來的憑證實現切片、錄入和審驗核對，其業務的賬務處理由系統后臺自動處理，系統流程控制的嚴密性基本杜絕了賬務差錯的發生；且隨著綜合前置機等應用系統的推廣，準備金交存、財政交存以及聯網取現業務都可通過系統處理，業務實現了信息化和自動化，分支機構網點操作進一步縮減，操作性風險進一步減少。目前分支機構營業網點的風險主要為，一是紙質憑證的真實性，以及上傳的影像與紙質憑證的匹配性，但隨著ACS的功能完善，即綜合前置系統的全面推廣，再加上貨金二代系統的上線運行，分支機構營業網點的紙質憑證大大減少，其業務處理日趨信息化，相應地，此類風險也將隨之大大降低。二是金融機構上傳信息的真實性。因為隨著綜合前置系統的推廣，金融機構辦理準備金和財政交存都通過此系統，直接上傳信息至分支機構營業網點，各營業網點僅憑所收到的信息無法判斷金融機構交存信息的真實性。

二、ACS模式下央行會計核算業務面臨的主要風險

（一）操作風險。一是ACS上線后，基層網點業務操作由錄入、復核式的計算機操作，變為憑證掃描上傳。一旦憑證成功上傳后就可能被業務處理中心記賬，造成不可逆轉，容易導致記賬錯誤或作廢業務增加，從而產生資金風險。二是在ACS在系統菜單上，“簽退”和“退出”兩個功能完全不同的菜單是相鄰的，一旦操作員退出系統時誤點“簽退”菜單，就可導致當日賬務結束、不能再發起業務的嚴重問題。三是網點柜面人員還需對參數調整、開銷戶以及受理憑證的初始審核和錄入初始信息等業務在ACS系統中錄入，但也存在因工作疏忽或能力不足導致的操作風險。總行業務處理中心在系統錄入和業務處理中也存在由于疏忽或者判斷失誤造成的操作風險。（二）系統功能風險。一是重復登錄風險。ACS在系統設計上可以選擇用戶密碼或用戶密碼加USBKEY雙重驗證的登錄方式，這種雙重驗證的方式，一定程度上增強了系統的安全系數。但在具體操作中，通過USBKEY和操作員密碼可在不同終端設備上重復登錄系統，登錄后的兩臺終端互不沖突，可以同時發起業務，在重復登錄時系統沒有給出重復登錄的提示信息，因而會造成操作員離席未退時被他人惡意操作或誤操作的風險。二是報表核對風險。營業網點不能生成自身的損益表，有關損益項目數據要通過財務綜合管理系統或其他手段記錄獲得，這種缺乏系統間核對的功能加大了系統間的對賬難度，不能及時發現存在的問題，從而可能會引發資金風險。三是部分查詢打印功能不完善。目前，ACS不能打印科目和賬戶設置等基礎信息，所需信息只能進入系統進行查詢，容易引起操作員對系統數據誤讀。（三）信息技術風險。一是ACS使會計核算數據在全國集中，完全依賴于安全、穩定、高效的網絡系統，一旦網絡系統遭到攻擊或出現故障，將導致會計核算系統的癱瘓，并造成不可估量的損失。二是綜合前置子系統與各金融機構接口相連，增加了網絡維護管理上的難度，不能有效規避或分散網絡風險。三是計算機病毒的破壞，也有可能使ACS軟件、硬件無法正常工作，甚至導致系統癱瘓，對交易連續性、完整性、保密性構成很大的威脅。（四）制度風險。ACS系統下，對違規操作、非法操作、超權限操作等行為控制不嚴，都將使會計核算工作面臨巨大的風險，及時跟進和完善內部管理制度不僅可以規范內部管理和防范風險，還可以使一些制度滯后、管理漏洞等得到完善和補充。（五）運行效率風險。一是賬務數據處理速度產生的系統運行風險。二是系統異常風險。三是系統功能不完善和遺留問題。例如系統提示有清單、回單未打印但實際已打印（系統問題）。四是系統運行過程中出現網點斷電、網絡中斷的風險。（六）數據保管風險。一是ACS下數據處理及存儲呈現出高度集中的趨勢和特點，所有業務數據集中在業務處理中心，如果發生數據混亂或丟失，將造成全系統的癱瘓，影響到所有金融機構的最終結算，必然造成金融秩序的混亂。二是大量數據可通過遠程進行傳輸，這樣會給數據的安全性帶來一定的危險，因此，各分支機構對登錄系統接觸數據的操作人員進行授權，可以有效控制數據丟失或泄露。

三、ACS模式下央行會計核算存在的主要問題

（一）會計內控組織結構相對分散，缺乏統一。的風險管理機構，沒有形成有機整體。目前人民銀行的會計控制體系分散在各業務部門，由于沒有一個明確的內部控制機構負責整個會計控制體系的相關事宜，各自行使職責，業務部門和內控部門缺乏有效的溝通和交流，工作的成果與資源也不能共享，造成了內控資源不能有效地得到整合，會造成工作的重復和真空。對于會計核算業風險環節的評估以及其防范措施的制定、分解執行和監督的流程必須得到完善的組織制度保障。而這種分散的內控組織結構造成了目前對于會計核算業務的風險研究缺乏有效的機制，來保證其能夠適應業務的發展需要。（二）風險研究和控制措施仍沿用傳統方式。國外的大多數中央銀行都已根據自己的業務情況，對相關的業務進行了分析，并建立了相應的風險控制體系。他們認為對中央銀行銀行活動所涉及的各類風險認真評估是完成中央銀行各項任務的先決條件。對于中央銀行的會計核算業務而言，認真地對每一個風險環節進行深入細致的研究就顯得十分必要，只有在充分研究了風險環節的基礎上，才能對業務所涉及的風險進行有針對性的控制與管理。目前仍然沿用以往的傳統做法，沒有將風險研究工作系統化、科學化。只是在出現問題后才去解決，總是處于亡羊補牢的狀態，不能夠針對新的業務、新的情況制定出一套具有前瞻性和預見性的風險防范措施體系。由于組織結構存在缺陷，這就造成了總行尚未有一個明確的部門負責對中央銀行業務的風險環節進行深入細致的研究，沒有形成類似于ISO9001這樣系統化的機制來保證風險研究與業務的更新保持一致，更無從談起對風險的評估、識別、控制以及監督檢查等一整套行之有效的風險防范措施。（三）控制制度滯后，缺乏科學性。由于信息技術的迅猛發展，會計核算手段也發生了重大改變。中央銀行會計處理采用“集中核算”模式配合支付系統的運行，很好地改變了以往多級次的會計核算管理體制，實現了中央銀行會計核算業務的集中化管理，提高了管理層次，加強了風險防范，但是與此種會計核算方式相配套的會計內控制度并沒有出臺。由于現行的會計內控制度是在會計制度中體現的，因此，必須考慮電算化條件下的風險防范及會計內部控制制度的設計問題。此外由于缺乏一套完善的機制來保障對風險的研究，這也就造成了控制制度的制定缺乏研究基礎，缺乏科學性。（四）缺乏主管部門的統一考核。ACS業務處理中心作為ACS核算的主管部門，按月ACS月報，統計業務情況和核算質量，但是并不對各分支機構的核算情況進行業績考核。各分支機構的營業部門缺乏總行的統一考核，對于內部控制建設的績效考核更處于真空地帶。業務核算效率和效果、內部控制建設與業績考核關聯性差，缺乏嚴格的獎懲機制，這都會束縛內部控制機制的有效發揮。（五）內部控制文化建設欠缺。在人民銀行內部不論從總行、還是各分支行都十分重視央行的文化建設，但是內部控制文化建設比較缺失。內部控制制度的執行有賴于文化的支撐，內部控制文化能夠形成誠實守信，忠于職守、勤勉盡責的約束，將員工的思維方式、思想觀念、行為方式有機結合，而目前對ACS環境下風險管理缺乏全面、系統認識，未形成濃厚的控制文化，且關于ACS方面的培訓主要集中在業務操作層面，對于內部控制文化涉及較少。（六）風險評估相對較弱。從人民銀行現有的相關內部會計控制的制度來看，雖早在《關于進一步加強人民銀行會計內部控制和管理的若干規定》中提及“風險防范”的字眼，但對風險防范的前提“風險評估”提及甚少，直到《中國人民銀行分支機構內部控制指引》才將風險評估提到了議事日程，但會計核算業務的風險評估不是一個部門就能解決的，它需要相關部門的通力協作，需要在研究會計核算業務流程的基礎上，確定哪些環節存在風險，以及采取怎樣的措施進行控制，只有這樣，才能將風險降低到可接受的程度或水平。（七）人力資源瓶頸。在ACS模式下，由于核算業務的減少使得柜面業務壓力減輕，但潛在的風險隱患層級有所提高，這就對業務處理人員在應急、分析和風險防范上提出了更高的要求。由于營業部人員在流動上過低，以及人員老化和結構性矛盾突出等因素，導致復合型高素質人才非常缺乏，這與全面風險管理的內部控制要求還有所差距。

四、ACS模式下央行會計核算風險防范對策及建議

（一）建立健全會計內控體系，整合監督資源。總行應明確規定一個部門整體負責會計內控工作，整合現有的會計內控相關資源，構建事前規范、事中控制和事后監督三位一體的會計控制體系框架；在此基礎上，進行合理職責劃分和權限定位，充分發揮會計控制體系中各部門的優勢，實現資源共享、分工合理的風險防范體系。（二）建立有效機制，加強風險環節的研究。借鑒、學習ISO9001質量認證管理體系的這種有效機制，建立起符合中央銀行會計核算業務特點風險防范控制體系和風險研究機制。由總行一級負責統領會計控制體系的部門負責組織協調相關業務部門認真研究每一項業務的流程，找準風險環節，深入分析各被監督部門的相關控制措施是否有效，建立一套量化的指標體系，對風險進行充分的評估，制定出行之有效的控制措施，并且建立起長效機制保障風險研究工作的順利展開。（三）健全現有的會計內控制度。在認真研究會計核算業務風險環節的基礎上，建立具有前瞻性、覆蓋重要會計核算業務操作環節的規章制度和內控制度，特別對于新業務、新系統應建立標準化的業務操作規程，確保風險控制措施的更新與業務同步。并且應充分考慮到會計核算制度的科學性、合理性、嚴密性、明晰性和可操作性，突破傳統的風險控制模式，建立起以預防為主的風險控制措施體系。（四）建立風險和評估程序。1.不斷提高風險識別手段。風險識別是針對可能影響央行履職、帶來核算、資金風險的所有內外部因素加以識別，是風險識別的基礎，很大程度上決定了風險管理的效果，可以采用流程分析法、風險調查舉例法、失誤分析法、SWOT分析法進行風險識別。2.建立風險預警數據庫和系統，推動風險預警計算的自動化處理和提示。風險預警作為一個管理過程，在估計風險可能性和影響時，需要在會計核算制度統一、規范的前提下采集更多、更廣泛、更細化的相關業務差錯數據和損失數據進行分析。因此，建立風險歷史數據庫，開發風險預警系統有利于：一方面從采集的數據資料中發掘有用信息和知識，尋找潛在的規律以及數據之間的關系，進行風險的預測；另一方面建立能夠適應環境變化的動態模型，在環境或風險環節發生變化時，能夠隨時計算出預警數值，及時提醒被監督部門，促進其及早采取應對措施，提高對異常會計事項的反應速度，最大限度地控制或消除會計風險的不利影響。（五）加強計算機安全和網絡管理。一是完善網絡安全管理機制和管理手段，借助技術、行政手段加強網絡安全，明確各相關責任人的安全職責，保證各項規章制度能夠落到實處。二是進一步增強安全防范設施，將重要設備設置專用安全區，安裝設置病毒防護系統和網絡防火墻，保證系統不會受到病毒侵襲和外部環境攻擊。三是增設業務處理中心和數據異地備份，同步系統生產環境，分散網絡風險。四是加強系統應急管理，定期組織開展應急演練，完善應急管理措施，防范資金風險。（六）進一步完善系統功能。建議上級行加強對系統使用情況的調查研究，進一步完善系統功能，解決系統可重復登錄問題，增加網點損益表生成及其他賬、表、簿的打印、查詢功能和系統簽退提示功能，防范和化解因系統漏洞而引發的資金風險。（七）緊跟業務發展變化，建立人員的合理流動機制，促進會計人員轉型。會計核算的網絡化和電子化對傳統的基層內部會計控制理念提出了巨大挑戰，同時使基層央行會計人員從繁雜的具體核算業務中解脫出來，因此，基層會計人員必須轉變理念，對于要害部門要害崗位的人員要定期輪換，及時發現和化解風險。加大人員在營業部門、支付部門、會計部門的合理流動，逐步培養既懂核算又精通政策和管理的復合型人才。不斷促進綜合素質的提高，以適應會計方式的變革。這就需要加大開展宏觀經濟分析、重大金融改革、會計前沿知識等綜合業務培訓，進一步更新基層央行會計人員業務知識，拓寬會計人員視野，提升會計人員會計分析反映能力、調研能力，專業勝任能力，即不僅要做好業務操作型培訓，更要強化管理、分析研究、綜合性業務的學習培養，逐步建立起具有現代知識素養和職業水平的干部隊伍，以適應會計發展和轉型所需要的復合型人才，提升會計工作決策水平。

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作者:孫桂紅 單位:中國人民銀行天津分行