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［關鍵詞］城鎮(zhèn)化；鎮(zhèn)改市；經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)；行政管理體制改革

一、“是不是市”和“改不改市”是兩個不同的問題

1.“是不是市”是一個事實認定。對于事實，我們只需去發(fā)現(xiàn)、去印證，無需過多爭論。如果把“市”簡單地看成一個具備一定人口和經(jīng)濟規(guī)模的社會單元，像長安鎮(zhèn)、虎門鎮(zhèn)等這樣一些人口接近甚至超過50萬的“超級鎮(zhèn)”，無疑就是一個城市。按照《中華人民共和國國家標準——城市規(guī)劃基本術語標準》的界定：“城市是以非農業(yè)產業(yè)和非農業(yè)人口集聚為主要特征的居民點。在中國，包括按國家行政建制設立的市、鎮(zhèn)。”也就是說，行政建制意義上的“市”和“鎮(zhèn)”都屬于城市形態(tài)的種類，如果拋開這兩個概念，忽略行政建制的差異，“經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)”也好、“小城市”也好，本質并無區(qū)別，都不過是“聚集了十幾萬甚至幾十萬人口規(guī)模，二、三產業(yè)發(fā)展到相當程度的社會單元”，關鍵在于我們要賦予這個社會單元什么樣的治理模式和管理體制。2.“改不改市”是調整行政建制的問題，簡單說就是要不要把現(xiàn)行城市的行政體制和治理模式套用到經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，其要害在于兩點：第一，是否照搬現(xiàn)行城市的組織架構和運行模式。比如配不配四大班子，設不設二十個以上的工作部門，機構升不升格，要不要按照城市現(xiàn)行管理體制為其增加相當規(guī)模的行政事業(yè)編制，等等。當然，我們也可以要求改市以后不配備完整的“四套班子”、不增加機構編制，短時期內也可以提出嚴格控制的要求。但長遠來講，在“鎮(zhèn)改市”打通了升格擴編的“任督二脈”以后，能否克制住公共組織固有的長期、持續(xù)、強烈的自我膨脹沖動，帕金森定律早已經(jīng)給出了結論。實踐中其實并不難找尋現(xiàn)成的“鎮(zhèn)改市”范例，如當年被稱為“小政府典范”的S市，在上個世紀八十年代末由4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)切塊設立縣級市，當時黨委系列僅設市委辦公室和黨務工作部，政府系列設置了經(jīng)濟局、內務局等11個部門，占中央規(guī)定縣級市機構編制配備總數(shù)的37％，僅相當于一般縣（市）的1/3。但在內外體制作用下，經(jīng)過二十多年漸進式地增設機構、增加編制，時至今日黨政職數(shù)和政府規(guī)模已經(jīng)與一般的縣級市沒有區(qū)別。［2］與這類情況相類似的還有所謂的省轄縣級市，也是通過一樣逐步地、螺旋式地推動，四套班子、工作部門多數(shù)都按照地市級或副地市級來配備。所以，一旦設立了一個新的行政層級，不管一開始是實的，還是虛的，基于公共組織自我膨脹的原始沖動，往往最后都會變成實的。需要澄清的是，筆者并不反對在符合城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃前提下，對一些具備條件的地方積極有序推進設市設區(qū)工作，但行政建制和區(qū)劃的設置有其自身的規(guī)則和條件，并不能簡單地將其作為一種普遍推廣的模式。第二，是否改變經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的基層政權屬性、調整與所在縣（市）的行政隸屬關系。客觀地說，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的發(fā)展，既有其自身地理位置、資源稟賦、自然條件和主觀努力的原因，與所在縣級黨委政府的正確領導和傾力支持也是分不開的。很多情況下，縣（市）也是集中全縣域的資源支持這些鎮(zhèn)發(fā)展，以期打造發(fā)展龍頭、輻射帶動周邊。實踐中，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)發(fā)展起來以后，確實也對縣域經(jīng)濟起到了很好的示范引導和牽引帶動作用。但是實行“鎮(zhèn)改市”以后，如果與原來所在的縣（市）脫離，對所在縣（市）來說，大到發(fā)展布局、人事、財政、稅收分成，小到項目建設、招商引資等等，各種利益格局和工作關系都要作出全面調整，甚至可能形成相互競爭的關系。站在基層的角度，希望“鎮(zhèn)改市”、提升規(guī)格是可以理解的，畢竟在當前以行政為主導的社會環(huán)境下，各種資源和發(fā)展要素的分配權力更多地集中在上級。改成“市”以后，有利于這些鎮(zhèn)從各方面爭取行政話語權和資源分配權，這對于當?shù)氐陌l(fā)展無疑是很重要的。但是一旦普遍推開，這種行政話語權和資源分配權的含金量也將被“稀釋”；更重要的是，如果每個鎮(zhèn)發(fā)展起來都鬧“獨立”，勢必讓縣（市）在支持鎮(zhèn)的發(fā)展上產生顧慮和有所保留，這樣在政策導向上是否真正有利于城鎮(zhèn)化發(fā)展是值得商榷的。3.關于“鎮(zhèn)級市”。“鎮(zhèn)級市”是對“鎮(zhèn)改市”觀點的一種修正，其意圖在于，既給予經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)以城市的名分，又不改變其行政隸屬關系，避免因“改市”而造成與所在縣域割裂發(fā)展并帶來與縣級政府的矛盾，應當說有其合理的一面。但“鎮(zhèn)級市”在法理上與我國現(xiàn)行法律制度是相悖的。按照我國憲法第30條“縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”的規(guī)定和“法無授權不可為”原則，縣以下設“鎮(zhèn)級市”是沒有法律依據(jù)的。所以，討論“鎮(zhèn)級市”，是否修訂憲法和地方政府組織法是一個無法回避的問題，核心在于有無必要和可能通過修憲的方式在鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、區(qū)公所之外，再創(chuàng)設一類“鎮(zhèn)級市”作為基層政權組織形式。拋開思路和方法的分歧，不管“鎮(zhèn)改市”或是“鎮(zhèn)級市”，客觀上反映出隨著實踐發(fā)展，構建適應城市型地域特點的基層政權組織形式和行政管理體制必須提上日程。筆者認為，在取得立法機關授權的前提下，“鎮(zhèn)級市”并非不可以進行嘗試，但“鎮(zhèn)級市”不能簡單地給經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)換一個“市”的名稱，如果不改變這些鎮(zhèn)的行政體制，管理權限、財政體制、人事制度、運行機制不進行相應調整和改革，是不可能真正解決這些鎮(zhèn)的體制障礙的。從改革策略角度講，在相應的體制機制沒有理順之前，“鎮(zhèn)級市”口子如果開得太早，隨之而來很可能是照搬傳統(tǒng)的城市行政管理體制，增加機構、人員編制，各種行政成本勢必大大增加，將使這些經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)既失去原來靈活的體制機制和低行政成本的優(yōu)勢，又不能真正解決責大權小的問題，這無疑有違我們的改革初衷。總之，“鎮(zhèn)改市”與“鎮(zhèn)級市”的要害，不在稱謂改變，而在于管理體制、組織形式、職能配置和權責關系的調整，需要更加審慎客觀的論證和決策。否則，有可能好心辦壞事，給新型城鎮(zhèn)化帶來的不是助力而是阻礙。

二、不能把“經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)”的優(yōu)勢改沒了

“鎮(zhèn)改市”觀點提出了一個很有意義的問題，同樣是“聚集了十幾萬甚至幾十萬人口規(guī)模，二、三產業(yè)發(fā)展到相當程度的社會單元”，事實上存在著縣級市和經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)兩種行政體制。從根本上說，縣級市和經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)在功能定位和發(fā)展沿革上有很大的不可比性，然而在“鎮(zhèn)改市”或者“鎮(zhèn)級市”觀點背景下，將兩種行政體制進行比較，對更加全面、客觀地認識分析問題則是有幫助的。應當看到，與縣級市相比，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制存在不適應問題的同時，也有一些不可忽視的優(yōu)勢：一是行政成本比較低。對于同樣規(guī)模的社會單元來說，供養(yǎng)一個鎮(zhèn)級組織架構的成本要遠遠低于縣或縣級市，把有限的財力用于發(fā)展而不是用于養(yǎng)人，無疑更有利于發(fā)展。二是中間層次少，管理更加扁平化。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)沒有縣級市那樣復雜的科局架構，企業(yè)群眾辦事不需要從辦事員、科長、分管局長、局長、分管副縣長、縣長一層一層請示、批復，推諉扯皮也要少得多。一些重要決策可以很快地提到黨委、政府層面來進行決策拍板，這種扁平化的組織架構和運行方式，更加適應基層行政工作實際，效率也更高。三是用人機制比較活。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)使用行政和事業(yè)編制的干部一般在100名至200名左右。為了應對管理需要，很多地方采取合同用工、花錢買服務等方式解決人手不足問題。有的實行彈性管理，任務重的時候找勞務公司多用一點，事少的時候就少用一點。這種用人方式不僅管理成本較低，而且進出比較靈活、激勵機制簡單有效，避免了公務員和事業(yè)單位能上不能下、能進不能出、干好干壞一個樣等問題。所以，從現(xiàn)代治理所追求的低成本、高效能以及優(yōu)化協(xié)同高效的機構改革目標來說，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)并非一無是處，而是既有優(yōu)點，也有不足。推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革，首先要搞清楚現(xiàn)行體制不適應問題的癥結和根源在哪，不能簡單地全盤否定，更不能“倒了臟水、潑掉孩子”。關于制約經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)發(fā)展的行政體制問題，本文認為主要有以下幾個方面：1.區(qū)劃定位模糊，功能不完善。一般認為，鄉(xiāng)是以農村型地域管理為主，鎮(zhèn)則是以城市型地域管理為主。然而在推進撤鄉(xiāng)設鎮(zhèn)進程中，標準定得太低，沒有真正反映城鎮(zhèn)化質量和水平差異，導致翻牌子“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”的數(shù)量太多，鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的差別逐漸被模糊。加之行政管理體制設計精細化不足，城鎮(zhèn)管理所必需的規(guī)劃、建設、土地和公共設施、公共服務等職能沒有賦予給鎮(zhèn)政府，繼續(xù)沿用農村體制來管城鎮(zhèn)，形成所謂“城鎮(zhèn)的形態(tài)、農村的管理”現(xiàn)象。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，鎮(zhèn)的城市型地域管理特征不斷增強，行政體制不適應問題凸顯，只不過經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)因為體量更大，表現(xiàn)更為突出而已。2.管理職權缺失，權責不對等。這是基層政權建設面臨的普遍矛盾。從制度設計上說，我國憲法第107條和地方政府組織法第61條賦予鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的人民政府職權是比較完整的，但是在制定各種行業(yè)管理的法律和行政法規(guī)時，卻將行政審批、執(zhí)法檢查、行政處罰、資金分配等執(zhí)行層面的關鍵職權都賦予了縣級以上行政主管部門，形成所謂的“法定權力部門化”、“部門利益法定化”現(xiàn)象，使得憲法法律賦予鎮(zhèn)級政府的職權被截留、肢解，導致基層行政“碎片化”，削弱了基層黨委政府統(tǒng)籌管理本區(qū)域事務的權力和能力，帶來“看得見的管不著、管得著的看不見”等問題。3.機構設置和人員編制缺乏有機整合，“條散”“塊弱”問題突出。很多機構如土地、規(guī)劃、交通、水利、林業(yè)、安監(jiān)、環(huán)保、稅務、工商、公安等在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人財物都實行垂直管理、并且自成體系，其他機構多數(shù)也利用行政資源配置上的優(yōu)勢，采取工作考核、資金分配等手段要求設置對口的機構，不能設置機構也要專人專崗，使基層有限的人員編制更加分散和碎片化，加劇了線上力量分散、各自為政，塊上自主權小、調控力弱的狀況，算起來人數(shù)很多，用起來干部很少，出現(xiàn)“只有手掌，沒有手指”等問題。4.財權事權不匹配，公共服務能力薄弱。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)處于城鎮(zhèn)規(guī)劃建設初期，普遍在水、電、路等城鎮(zhèn)基礎設施和學校、醫(yī)院等各種公共服務需求旺盛，需要更多的公共財力支撐保障。一般認為，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)工商業(yè)發(fā)達，財政收入應該不是問題，但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實行鄉(xiāng)財縣管、統(tǒng)收統(tǒng)支體制，經(jīng)過中央、省、市、縣各級財稅分成后，實際上留給經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的可支配財力很少，極大制約了基礎設施建設和公共事業(yè)發(fā)展，影響經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的競爭力和吸引力。5.編制和人事制度過于僵化，不能適應基層復雜、靈活的人力資源需求。由于行政、事業(yè)編制數(shù)量有限，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)普遍采取合同用工、公益崗位、花錢買服務等辦法緩解和應對基層管理服務對人力資源的需求。但對體制內和體制外兩種人事制度缺乏頂層設計，體制內的干部沒有出口，能上不能下、能進不能出，管理僵化、活力不足；體制外的沒有進口，不管你再優(yōu)秀再努力，進不了體制內，發(fā)展沒前途，帶來體制內外兩種身份、兩種待遇、同工不同酬等問題。與此同時，對合同用工、聘用人員規(guī)范管理不到位，常常引來對“協(xié)管執(zhí)法”、“臨時工亂政”等的質疑，甚至被扣上“不依法行政”的帽子。此外，在傳統(tǒng)行政管理體制下，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)普遍對轄區(qū)內經(jīng)濟活動直接干預過多，甚至作為主體直接參與市場運營，需要轉變角色定位，從具體的生產經(jīng)營活動中退出。隨著公眾民主法治和權利意識逐步提高，對基層依法行政也提出了更高要求，如何提高基層履行職責的科學化、規(guī)范化、制度化水平，增強依法行政能力和水平，也是必須認真面對和思考的問題。

三、破解經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制障礙的實踐探索

針對經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)面臨的“小馬拉大車”問題，2010年4月，中央編辦會同中央農辦、國家發(fā)改委、公安部、民政部、財政部等部門在15個省份開展了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點。經(jīng)過近六年多的改革實踐，在創(chuàng)新基層政府行政管理體制、破解制約經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)發(fā)展體制機制問題方面取得明顯成效，初步破解了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)“腳大鞋小”的體制機制障礙，為探索和創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化行政管理體制提供了可借鑒的經(jīng)驗。在總結前期試點經(jīng)驗基礎上，中辦、國辦于2016年12月印發(fā)《關于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導意見》，對全面推開改革進行部署。各地按照中央要求扎實推進改革，在探索基層治理有效路徑、解決基層治理難題等方面取得了初步成效。一是堅持黨的領導，以黨建引領推動治理重心下移。突出基層黨組織的核心地位和領導作用，充分發(fā)揮基層黨建的載體功能，協(xié)調基層黨委和政府之間、不同職能部門之間、黨政機構與社區(qū)、企事業(yè)單位之間的治理舉措，確保基層治理的正確方向、整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調。注重發(fā)揮基層黨委和政府綜合協(xié)調優(yōu)勢，按照“能放則放、依法下放”的原則，大力推進擴權放權，完善基層政府功能。采取省級政府直接授權和市縣主管部門打包委托等方式，把經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)迫切需要且能夠承擔的如城鎮(zhèn)建設、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務等方面事權下放給鎮(zhèn)里，特別是將一些現(xiàn)場執(zhí)法和簡易執(zhí)法權限賦予鎮(zhèn)政府集中行使，明確鎮(zhèn)政府為執(zhí)法主體。在放權內容上由經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)提出需求目錄，逐級研究論證并銜接落實。二是推行集中審批服務和綜合行政執(zhí)法，建立扁平化的新型基層組織架構。打破傳統(tǒng)行政機構與事業(yè)單位的界限，通過機構整合、流程再造，把直接與企業(yè)群眾打交道的審批服務、執(zhí)法檢查等“事、職、人”交給政務服務中心、綜合執(zhí)法局等“前臺”工作機構，讓企業(yè)群眾辦事“只進一個門”，上街執(zhí)法檢查“一支隊伍”對外。同時對政策研究、行政決策、服務保障等“后臺”職能進行梳理整合，黨政機構整合重組為政務服務中心、綜合執(zhí)法局和黨政辦、組織人事和社會保障局、經(jīng)濟促進局、建設與管理局、社會事業(yè)發(fā)展和管理局、財政和資產管理局8個職能機構。昆山市張浦鎮(zhèn)審批服務中心集中了全鎮(zhèn)305項行政服務事項，83個服務窗口，實現(xiàn)審批項目提速50%以上；綜合執(zhí)法局代表鎮(zhèn)政府統(tǒng)一行使縣級下放的665項行政執(zhí)法權，16頂大蓋帽整合變成1頂，變單兵作戰(zhàn)為集團作戰(zhàn)，規(guī)范了執(zhí)法行為，提高了執(zhí)法效能。［3］通過改革，形成“前臺”為群眾服務、“后臺”為“前臺”服務的工作新格局，將復雜的行政流程內部消化，把方便留給企業(yè)群眾。三是抓住與老百姓直接打交道的環(huán)節(jié)，著力規(guī)范基層行政行為。上級肯放權，下級要接得住、用得好。通過集中審批服務和綜合行政執(zhí)法，整合條塊機構和人員編制，解決了擴權放權的承接主體和力量保障問題。在此基礎上，對經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的職權逐項進行梳理，規(guī)范工作程序、環(huán)節(jié)、依據(jù)、時限和自由裁量權。如安徽省天長市秦欄鎮(zhèn)通過制定權責清單，確定鎮(zhèn)級168項權力事項，并制定了相應的權力廉政風險點和運行流程圖，規(guī)范權力運行。大力推進基層社區(qū)建設，積極探索網(wǎng)格化管理，實現(xiàn)基層德治、法治、自治有效融合、良性互動。四是統(tǒng)籌使用各類編制資源，探索靈活高效的人力資源配置方式。改變行政編制和事業(yè)編制截然分開的做法，在機構編制總量不增加的情況下，采用“競爭上崗、雙向選擇”等形式，根據(jù)機構設置和崗位職責對人員進行統(tǒng)一管理，破解“人員統(tǒng)一使用難”，解決了基層管理碎片化和人員同工不同酬等問題。按照“人隨事走、編隨人走”的思路，將派駐鎮(zhèn)里的環(huán)保、安監(jiān)、勞動、城管等執(zhí)法部門人員全部帶編調入經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，破解“執(zhí)法隊伍組建難”。通過對現(xiàn)有的人員編制重組配置，既避免人員分流帶來的改革陣痛，又強化統(tǒng)籌使用，延伸了管理和服務觸角，方便了群眾辦事。五是創(chuàng)新公共服務提供方式，探索市場化社會化的公共服務運行模式。東莞市虎門鎮(zhèn)將環(huán)衛(wèi)市政設施日常維護、河堤燈運營管養(yǎng)維護、清掃保潔、垃圾運輸及填埋作業(yè)以及綠化養(yǎng)護等39個市場化項目全部外包。每年安排大量財政資金用于村（居）公共設施、公共服務、文體設施及綠化護養(yǎng)費用，促進了農民向城鎮(zhèn)集中，推進了村改居和老住宅小區(qū)改造。鼓勵民間資金投資教育，幾年來共新辦9所民辦學校，為農業(yè)轉移人口適齡子女增加義務教育學位10210個。［4］通過服務外包、購買服務等方式，增加了公共服務供給，創(chuàng)新了提供方式，推動基層服務由“花錢養(yǎng)人”向“花錢辦事”轉變。此外，各地在財政上普遍實行“劃分收支范圍、確定收支基數(shù)、超收返還激勵、專項資金扶持”激勵政策，從基礎設施建設、城鎮(zhèn)規(guī)劃等方面給予重點支持。浙江省通過省、市、縣三級聯(lián)動，出臺財政扶持政策，在2010-2012年安排30億元，設立省小城市培育試點專項資金，并在2013-2015年繼續(xù)加大支持力度，專項資金增加到45億，促進了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)發(fā)展。通過一系列改革舉措，實現(xiàn)了有限行政資源集約利用，保持低成本優(yōu)勢，大大提升了行政效能。不少經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)常住人口和GDP規(guī)模與一些縣（市）相當，如江蘇吳江市盛澤鎮(zhèn)、昆山市張浦鎮(zhèn)常住人口達32萬和14萬，GDP為328億元和186億元，與很多縣級市相當，但兩鎮(zhèn)的財政供養(yǎng)人員（包括除學校、醫(yī)院之外的各類行政編制、事業(yè)編制和聘用人員）同比僅為縣（市）的9.2%左右。實踐證明，在不提升機構規(guī)格、不進行建制調整、不大規(guī)模增加人員編制的前提下，通過擴大權限、優(yōu)化機構、統(tǒng)籌編制和創(chuàng)新管理等改革調整，是可以破解經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制瓶頸的。

四、新時期深化和完善經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革的意見建議

一是堅持黨建引領、重心下移，著力構建適應新興城鎮(zhèn)發(fā)展需求的基層管理體制。黨的工作最堅實的力量在基層，經(jīng)濟社會發(fā)展和民生最突出的矛盾問題也在基層。以黨建引領基層治理創(chuàng)新，是新時代基層治理方式與時俱進、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革、發(fā)展、建設和服務民生任務繁重，非公企業(yè)和非公經(jīng)濟發(fā)展較快，外來人口特別是年輕就業(yè)人口集聚，各種矛盾問題交織，更加需要增強政治意識、政權意識、陣地意識，加強和創(chuàng)新黨的建設工作，把基層治理同基層黨建結合起來。在推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革過程中，要繼續(xù)建立健全黨的基層治理體制機制，充分發(fā)揮基層黨建對基層治理的引領功能，把資源、管理、服務放到基層。要立足基層直接聯(lián)系服務人民群眾的基本定位和獨特優(yōu)勢，堅持“兩個不改變”（即不改變經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)基層政權性質、不改變經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)低成本高效能機制活的優(yōu)勢），有針對性地完善城鎮(zhèn)管理所必需的市政規(guī)劃、建設、管理和教育、醫(yī)療等基本公共設施和公共服務功能，對職能任務、工作目標、組織架構、人員編制、權力責任和體制機制進行全方位、內涵式改革重塑，努力建設城市管理型、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌型和法治服務型政府。二是建好用好集中審批服務和綜合行政執(zhí)法兩大平臺，構建面向人民群眾、符合基層事務特點的組織編制和制度體系。上級機關是分部門研究制定政策，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)則直接面向企業(yè)、群眾，機構設置應當突出服務群眾需求、方便群眾辦事，不能照搬上級機關的設置模式。政務服務中心（行政審批局）和綜合行政執(zhí)法局的出現(xiàn)，改變了過去以行業(yè)分類為主導的傳統(tǒng)政府組織架構，提供了一種全新的突出群眾導向、更加集成整合的基層組織架構設計思路，對于克服以往基層治理條塊分割和碎片化、部門化弊端提供了重要載體。要用好集中審批服務和綜合行政執(zhí)法兩大平臺，以企業(yè)和群眾辦好“一件事”為標準，梳理規(guī)范基層權責清單，整合優(yōu)化工作流程，重組基層組織架構和人員編制。按照“前臺+后臺”的思路，整合基層的審批、服務、執(zhí)法等方面力量，統(tǒng)籌使用機構編制資源，提高管理服務效能。建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道機構“一對多”、“多對一”的制度機制，理順與縣直部門的工作對接、請示匯報和溝通銜接關系。嚴禁上級部門干預基層機構設置和職能配置，統(tǒng)一規(guī)范針對基層的評比達標、考核驗收和監(jiān)督檢查等活動，切實減輕基層負擔。對不符合基層實際和發(fā)展需要的法律法規(guī)及政策規(guī)定要及時清理、修訂、完善，為基層改革創(chuàng)新提供制度支持。三是切實提高基層公共服務供給能力和效率，不斷增強人民群眾滿意度和獲得感。要把經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)作為聯(lián)系城鄉(xiāng)的重要戰(zhàn)略節(jié)點，發(fā)揮“一張白紙好畫藍圖”的優(yōu)勢，積極探索實現(xiàn)公共產品城鄉(xiāng)一體化供給有效實現(xiàn)途徑。結合財稅體制改革，完善與經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)相關的財政分成辦法。落實支持農業(yè)轉移人口市民化的若干財政政策，促進基本公共服務均等化。充分發(fā)揮市場機制作用，推動公共服務提供主體和提供方式多元化，加快建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的公共服務供給模式。通過鼓勵社會資本參與城鎮(zhèn)公用設施投資和運營，加大對基礎設施建設及教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)投入。堅持盡力而為、量力而行，探索建立多元投入、各方參與、保障有力、務實高效的基層公共服務供給體制。四是堅持不懈規(guī)范權力運行，提高基層科學行政、依法行政、民主行政水平。結合經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革實踐，不斷總結基層行政權力和公共事務落地實施的重要環(huán)節(jié)、關鍵要素和客觀規(guī)律，強化對行政權力的制約和監(jiān)督，切實提高科學化規(guī)范化制度化水平。全面推行政務公開，聚焦企業(yè)群眾關心關注的重點事項，逐步完善和統(tǒng)一規(guī)范基層權責清單，建立適應基層實際的辦事指南和工作規(guī)程，實行“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”。加強對基層機構和人員的業(yè)務指導和培訓，規(guī)范程序和行為。嚴格確定行政責任和責任追究機制，建立權責一致、權威高效的依法行政體制，確保權力不被濫用。完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制，尊重群眾知情權、參與權、監(jiān)督權，鼓勵和支持社會各方面參與，促進政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動。五是統(tǒng)籌推進“脖子”以上和“脖子”以下機構改革，逐步推動合理配置各層級間職能。不同層級各有其職能重點，對那些由下級管理更為直接高效的事務，應該賦予地方更多自主權，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。要結合經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革，堅定不移推動重心下移、力量下沉、保障下傾，把該由基層負責的事情真正放下去，“扶上馬、送一程”。通過設立政務服務中心（行政審批局）、綜合執(zhí)法局等機構載體和建設精干、專業(yè)的干部隊伍，輔之以規(guī)范化、標準化的權責清單和工作流程，讓權責在基層得到有效承接和良性運轉，走出“一放就亂、一亂就收”怪圈。抓住與企業(yè)群眾直接打交道的接口和環(huán)節(jié)，使量大面廣社會管理和服務民生的問題一件一件在基層得到合理安排和有效解決，讓中央和省級政府集中精力抓大事、謀全局，逐步實現(xiàn)權力、責任和職能體系在各層級間合理配置，不斷鞏固黨的執(zhí)政基礎和執(zhí)政地位，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。總之，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革要順應新時展要求，將“強鎮(zhèn)擴權”和“擴權強鎮(zhèn)”結合起來，因地制宜、因勢利導，尊重科學、遵循規(guī)律，有規(guī)劃、有重點地推動人口和各種資源要素集聚，促進有條件、有基礎、有潛力的城鎮(zhèn)更好更快發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化雙輪驅動。要立足當前、著眼長遠，保持歷史耐心和改革定力，不斷夯實基層、鞏固基層、解放上層，構建簡約高效的基層管理體制，形成科學合理的黨和國家機構職能體系、層級配置、組織編制和法規(guī)制度，使黨和國家機構職能體系更加優(yōu)化、權責更加協(xié)同、運行更加高效。

作者：譚景輝 單位：中國政法大學政治與公共管理學院