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摘要：地方政府投融資平臺在城鎮化及經濟發展進程中顯示了無可替代的巨大融資作用，但在其逐漸發展、壯大的過程中，一些監管問題成為投融資平臺進一步發展的障礙。本文在供給側結構性改革加大對投融資平臺改革的背景下，梳理出地方政府投融資平臺監管中存在的問題，并提出確立責任追究機制、提高人才工作能力、完善監管主體等相關對策，以期為提高地方政府投融資平臺的監管能力提供決策參考。

關鍵詞：地方政府；投融資；平臺監管；問題；對策

隨著經濟的快速發展，我國雖已進入中等收入國家行列，但經濟增速及CPI指標還很低，為使我國經濟順利轉型，實現經濟高質量發展，2015年習近平總書記在主持中央經濟工作會議上首次提出供給側結構性改革，即改革經濟結構，實現資本、制度、產業的創新、優化，投融資平臺實現資源的優化配置，更好地服務國民經濟，實現經濟有速度又有質量的發展。在新冠疫情的籠罩下，當前中國經濟發展面臨諸多挑戰，2020年的中央經濟工作會議強調，積極的財政政策要提質增效、可持續，穩健的貨幣政策要靈活精準、合理適度，重點是政策操作上要更加精準有效，不急轉彎，把握好政策時度效?？梢哉f，地方政府肩負著促進當地經濟繁榮發展的重任，是區域財政政策的執行者和管理者[1]，而我國地方政府融資平臺的債務化解及轉型是近年來維護金融穩定的重點任務，也是中央政府、各級地方政府及金融市場關注的熱點問題[2]。為實現當地經濟的發展，各地方投融資平臺迅速發展。由此不難看出，地方政府投融資模式的演變，是中央政府和地方政府共同推動的結果[3]。當前在我國經濟增速放緩的時代背景下，實現地方政府投融資平臺的市場化轉型是“十四五”期間投融資平臺轉型改革的必然方向[4]，但是地方政府投融資平臺諸如運營不規范、融資平臺債務成為地方政府債務、缺乏法律支持等問題愈發嚴重[5，6]，有必要對其采取嚴厲的監管措施[7]。本文從監管角度著手，梳理近年來地方政府投融資平臺的監管歷程、監管中存在的問題，結合我國實際情況提出一些可行性建議，以期為當地經濟的高質量發展提供決策參考。

1政府融資平臺的發展歷程

通過查閱文獻資料、期刊及國務院、財政部、銀保監會等相關部門下發的各項管理規定，對地方政府融資平臺監管歷程有了清晰的了解，按照梳理出來的脈絡，本文將監管歷程劃分為以下幾個階段。

1.11987—2008年的零監管階段

這一時期為地方政府融資平臺的起步階段，主要任務是發展融資平臺，各項措施都是為了促進其發展。由于尚處于發展階段，對該平臺的監管幾乎不被重視，甚至被忽略。

1.22008—2009年的監管缺失階段

這一時期受2008年全球金融危機的影響，中央采取了4萬億元投資計劃，用于地方政府的就高達2.82萬億元，地方政府大力發展融資平臺，平臺的規模、數量達到了鼎盛。與此同時，容易造成監管疏忽。

1.32010—2012年的監管起步階段

經過前兩個階段的發展，融資平臺在發展中暴露了一些問題，如地方政府債務增長、地方政府利用土地甚至辦公大樓作為信用抵押向銀行貸款融資等。中央意識到必須對其實施監管，規范平臺運作。因此，2010年國務院下發了《關于加強地方政府融資平臺公司管理的通知》，切中時弊地提出要加強對融資平臺的監管并對其實施分類管理。

1.42012—2014年的監管發展階段

該階段對融資項目實行嚴格管理，針對出現的各種亂象，財政部、國務院先后出臺了相關管理文件。2012年，財政部出臺了有關文件，明確融資平臺不得利用儲備性土地、公益性資產投資平臺項目；地方政府不得利用國有資產進行融資擔保，也不得用其償還地方政府債務。2014年，國務院批轉了發改委《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》，指出應剝離融資平臺的政府融資行為，建立地方政府舉債機制。

1.52015—至今為監管趨嚴階段

這一時期隨著放管服政策的不斷深化及充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，出臺了一系列鼓勵社會、民間資本發展的措施，但隨之監管更加嚴格。由于各種監管措施不斷出臺與加強，政府融資受到一定程度的限制，為了進一步發展地方經濟，國務院出臺了有關規定，指出地方政府可通過多樣化方式融資，這一時期PPP模式（政府和社會資本合作的模式）成為主流。國務院先后出臺了幾項《關于深化投融資體制改革的意見》，為投融資平臺改革明確了重點方向，指出平臺應從審批主體向監管主體轉變，從投資項目的安排者轉向制度的供給方?！墩顿Y條例》指出，要規范政府投資方向、規范投資平臺管理?！镀髽I投資項目核準和備案管理條例》《企業投資項目事中事后監管辦法》都明確指出，要加強融資項目的事中事后監管。

2地方政府投融資平臺監管中存在的問題

2.1缺乏統一的監管法及配套設施

目前地方政府投融資平臺面臨著一些比較棘手的問題，如合法性問題[8]，地方政府投融資平臺雖然以公司的名義成立且平臺的屬性定義為國有獨資公司，但按照公司法的定義，國有獨資公司指公司享有獨立的法人財產、法人財產權、公司以其全部財產對外承擔債務，需同時滿足以上三個條件才符合國有獨資公司的定義。實際上，我國地方政府投融資平臺只是用了平臺公司的名義，從財產上看，地方政府融資是由地方政府以土地、規費、國債等作價出資，平臺公司需要在地方政府的直接或間接控制下進行投資，沒有獨立的支配權，并且地方政府平臺存在“政企不分”的現象。地方政府融資監管法是針對地方政府投資和融資行為進行規范的法律，對規范政府的投融資行為具有重要作用。目前，我國沒有一部針對地方政府投融資監管的法律，對政府投融資行為的監管主要體現在會計法、證券投資法、基金法、財務預算法及中央和地方出臺的一些規章中，但是都沒有上升到法律層面，或者說都只是對相關監管存在不合理的補充。所以，目前沒有一部針對地方政府投融資的法律，給地方政府投融資監管造成極大的不便。同時，監管法律的制定受到我國政治體制、經濟社會發展狀況、文化價值觀念及傳統法律制度的影響，要考慮諸多方面的因素，特別是社會經濟發展狀況和金融投資的發展情況。我國的政治制度是人民代表大會制度，國體和政體均不同于西方國家，如美國，所以在制定法律方面不可能照抄照搬，美國是聯邦制國家，制定的法律不具備統一性，聯邦和州之間采取分散模式。我國采用統一立法模式，即中央統一制定法律，地方政府保證執行中央政府制定的法律，制定的法規和規章不得與中央政府制定的法律有沖突。

2.2地方政府債務融資監管職責劃分有待進一步落實

我國的《預算法》對地方政府債務融資監管做出了規定，即除國務院和法律規定外，地方政府不得發行債券，但是需要進一步落實，將相關主體責任落到實處。目前，我國地方政府融資平臺的監管沒有一部明確的法律，對相關的監管責任劃分不清楚，沒有明確融資平臺資金貸款人及還款人的職責，資金通常由政府貸款籌集或以土地的出讓來獲取，還款人通常由平臺公司承擔。由中央政府監管還是地方政府監管沒有具體劃分，由平臺公司內部監管還是中央政府和地方政府監管沒有具體劃分。因此，有必要對監管實行績效考核，建立績效考核指標體系，把監管責任作為地方政府政績的一項考核指標體系，不僅以地方政府的經濟發展狀況來衡量地方政府業績，還納入官員的績效考核指標體系中，作為官員職務升降的一項參考指標，明確各方的監管職責并輔以相關考核指標體系，加強監管職責。

2.3現有的監管人員水平不足

對融資平臺的監管通常是從政府中選拔的人員，對選拔人員的素質難以準確評估。一方面，由于地方政府官員存在利益聯動機制，在監管時會考慮自己的政績因素，存在著為了當政時期能夠體現出政績，如GDP指標，放松監管而過度融資，造成政府負債嚴重；為了短期目標忽視地方經濟的長遠發展，可能會對地方政府造成嚴重的債務危機而政府官員升遷的情況。另一方面，由于沒有明確的法律，對監管人員執行監管職能是一種挑戰，在監管時缺乏強有力的依據，存在該監管的地方缺乏監管的法律明文規定，雖有心但力不足。同時，監管人員都是政府工作人員，缺乏相關法律法規的教育背景，我國的會計有會計法、基金有基金法、證券有證券法，各類法律雖在某些方面有相同之處，但具體規定不一樣，這就需要對其有一定的了解。所以，政府在對融資平臺監管的人員選擇應該由學習過或懂得相關法律法規的人員進行，這樣監管人員的素質和專業技能都會得到保證，監管也會更加有力。

3對策建議

3.1充分吸收國內外先進管理經驗，確立責任追究機制

可借鑒國外經驗確立責任追究機制，要把責任落實到個人，不論職責大小都應接受追責，有權必有責、有責必追究。我國政府是人民的政府，人民和政府是委托的關系，政府只是代理人民管理，宗旨是全心全意為人民服務。因此，更應落實監督的責任追究機制，對招標、決策失誤、資金挪用、監管不力等錯誤行徑進行問責，做到權為民所用、情為民所系。做到職權與職責相匹配，有多大權力就該承擔多大職責，政府的公信力才會得到提高，才會建立人民滿意的政府、高效的政府、擁戴的政府，人民才會放心政府對資金的籌集和使用，政府的融資渠道會更暢通、融資的方式會更加多樣化，如果政府失信于人民，長此以往政府的融資必然會受到影響。因此，應該對每一項重大投融資項目進行公示，廣泛征求各方意見，在聽取社會公眾及相關專家學者的建議后再做決策，以減少風險的發生。

3.2加大相關人才培養，提高工作能力

監管人員的缺失，可以在高校相關專業的課程中增加法律法規的學習、明確各項法律條文對公民財產的取得、使用及違規應該承擔的責任。在選拔相關監督執行人員時，應該選擇有相關教育背景或工作中有經驗的人員，以提高監管人員的素質，并且法律應該明文規定監督的范圍、監督人員的權利，保證監督人員有法可依。目前，在此領域僅體現在我國刑法第一百七十六條規定的“非法吸收公眾存款應該受到的懲罰”，尚未出現一部明確的法律針對地方政府投融資進行監督和管理。因此，相關專家學者、智庫團隊應該加緊研究，結合我國經濟發展情況和法律體系制度出臺一部監管法。

3.3保障社會公眾及機構團體的監管地位，完善監管主體

完善地方政府投融資平臺的監管體系：一是把社會公眾和機構團體加進來，構建全民均可參與的監管體系，形成以政府為主要監管方、輔以社會團體及公民監督和管理，建立一個專門的監管部門，公民和社會團體可根據實際情況，向監管部門反饋融資平臺存在的不規范情況。近年來，社會輿論監督發揮了越來越重要的作用，地方政府應該重視社會輿論的動向，做到合法融資、適度融資、融資為民所用。同時，要保證監管部門的獨立性，不受地方政府限制，可以由中央統一設立監管部門，再在地方設置分支機構，由中央統一管理，這樣就在很大程度上保證了監管部門的權威性，不會因為與地方政府囿于上下級關系而出現監管不力的情況。二是對融資實行全過程監管，從融資開始一直到資金使用結束或項目運行結束的監督和管理，現行對投融資平臺的監管很大程度上停留在融資方面，沒有具體細化全過程。加強事前、事中、事后監管對資金的使用、具體投資項目的運作、經營情況、面臨的困難進行監督和管理，細化監督主體責任，把權力細分到單位和個人，落實責任追究機制。雖然是事后的問責，但必不可少。同時，要處理好地方政府各職能部門之間的監管職責，避免出現政出多門、職責交叉的情況。處理好各個監管機構和人員之間的聯動機制，各個監管部門之間做到信息及時溝通，保證監管的時效性，可以在政務平臺上發布監管信息，暢通信息溝通渠道。過去，政府間信息溝通通常以上級發布的文件為主，更多地采用紙質文件的方式，很容易導致信息溝通不及時。為了實現高效便民服務，各個地區都開始建立網上政務大廳，即實行一網通辦，提高了政府處理事務的效率、群眾辦事取得方便。因此，可參考網上政務大廳的建設，依托大數據、互聯網平臺公司，建立網上信息發布機制。

作者:楊春生 朱森泉 單位:桂林理工大學公共管理與傳媒學院