發電行業碳排放配額分配思考與建議
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摘要:分析了區域差異、含碳量、裝機容量、電網排放因子和企業履約等因素對發電行業配額分配的影響。建議國家通過政策協調，保障碳市場的公平;因地制宜，均衡區域發展差異;剛柔兼濟，預留配額柔性調節;完善監測、報告、核查(MRV)體系等措施來完善碳市場建設。
碳排放配額分配雖不直接影響碳減排的總體目標，但直接決定控排企業的減排和履約成本，以及這種成本在控排企業、消費者、利益相關方之間的分攤，因此碳排放配額分配是碳市場交易機制有效運行的核心，也是政府在碳市場建設中引導市場方向、促進市場活躍程度、影響碳價格、決定市場效果的核心手段。2011年，國家批準北京、上海、廣東、深圳、天津、重慶、湖北等七省市開展碳排放交易試點工作，各試點省市先后啟動了碳交易機制，相繼出臺了各自的碳排放配額分配方案，對碳排放配額分配方法進行了積極的嘗試和創新，為建立一套兼顧地區和行業差異的統一市場配額方法積累了豐富的經驗［1］。2019年10月23日由生態環境部應對氣候變化司主辦的首場“碳市場配額分配和管理系列培訓班”在四川成都開班，標志著全國碳市場建設邁出重要步伐。該培訓旨在進一步提升全國碳排放權交易市場各類主體參與能力和管理水平，做好全國碳排放權交易市場運行測試相關準備工作。培訓解讀了全國碳市場相關政策、開展配額試算和試分配、數據管理、系統開戶、交易履約等碳市場主要流程和重點問題。為指導各地方開展配額分配工作，培訓期間組織重點排放單位按照試算版配額分配方案完成配額試算和模擬交易，進一步檢驗方案中基準線劃分和基準值設定的合理性和可操作性。基準線法是基于行業碳排放強度基準值進行配額分配;歷史強度法是歷史法(又稱為祖父法)的一個變種，該方法介于歷史強度法和基準線法之間;歷史法的致命弱點就是“鞭打快牛”，越是低碳企業在碳市場中越不有利，肯定違背國家建立碳市場的初衷，而基準線法避免了這一特點，達到在碳市場中低碳企業獲利，高碳企業受懲罰的目的，也滿足國家行業基準確定“獎勵先進，懲戒落后，循序漸進，先寬后嚴，目標導向，綜合平衡”的總體原則。參加首場培訓的五省市(云、貴、川、渝，藏)發電企業通過按照《2019年發電行業(含自備電廠、熱電聯產)二氧化碳排放配額分配實施方案(試算版)》(簡稱《實施方案》)提供的方案一和方案二完成配額試算后，大部分發電企業配額都非常緊缺。配額分配就是對企業的利益分配，只有通過制定公平、公正的分配方法，協同分配中的利益，才能減少分配中的矛盾，真正發揮碳市場交易機制，促進社會資源優化配置。
1影響配額分配的主要因素
(1)區域差異國家明確了發電行業碳排放配額分配方式采用基準線法。在配額分配上國家統一了標準，保障了全國碳市場的公平性、一致性和穩定性。但對于主流電力還是水電的中西部地區，煤電基本上是調峰用，所以發電機組負荷率低、啟停運次數多，這樣企業的碳排放強度就比較大，導致了大部分企業配額不足。相對于以火電為主的華北、華中和華南等發達地區，發電機組運行負荷率高，企業排放強度低，其碳排放配額就比較富足。同樣的發電企業就因區域差異而導致配額分配過程中暴露出不公平問題。
(2)含碳量以往在發電企業碳排放報告核查中含碳量一直是取缺省值26.18TC/TJ，從今年核查開始，嚴格按照《中國發電企業溫室氣體排放核算方法與報告指南(試行)》要求，凡是未開展燃煤含碳量監測和監測頻次達不到要求的發電企業，核查報告一律取33.56TC/TJ的上限值，而目前大部分電廠均未進行元素碳含量分析，即使有開展元素含碳量分析的企業，也存在監測頻次達不到每月不低于1次的檢測要求。這樣一來大部分企業的碳排放比實際上浮10%以上，甚至多達30%左右，這根本不能反應企業的真實排放情況。假如企業今年核查按照上限值計算其排放量，待明年企業按指南要求開展含碳量檢測，那企業的碳配額就會大幅度下降，會導致大部分企業出現配額盈余，那肯定會影響到以后碳交易市場的穩定。
(3)裝機容量國家提供了兩種備選配額試算方案。兩種方案的核心差異是煤電機組還需不需要根據裝機容量拆分基準線。方案一常規燃煤機組一刀切的基準線是1.015tCO2/MWh，方案二根據裝機容量進行拆分時只分為300MW一個檔，300MW以上為0.989tCO2/MWh，300MW以下為1.068tCO2/MWh［2］。發電企業在進行配額試算時，對300MW以上機組，方案一和方案二的試算結果是相同的，但對于300MW以下燃煤機組，主要是熱電聯產和自備電廠，兩種方案計算結果都是配額嚴重不夠，其主要原因是小機組的熱效率相對大機組來說是比較低的。
(4)電網排放因子二氧化碳排放除去化石燃料燃燒產生的CO2排放，還包括凈購入電力所產生的間接CO2排放。目前核算體系中最重要區域電網排放因子、全國電網排放因子在計算時都是基于缺省值，而非上限值。除全國電網因子是0.6101tCO2/MWh全國統一外，華北、東北、華東、華中、西北和南方區域電網因子不一致，因子選取直接影響到配額的計算。(5)企業履約履約是碳排放交易履約周期內最重要的一個環節，是確保碳市場排放企業具有約束力的基礎，如果重點排放單位未履約，對逾期或不足額清繳的重點排放單位將依法依規予以處罰。《實施方案》要求燃煤機組必須嚴格遵守CO2排放限制要求，企業通過實施減排措施和在碳排放權交易市場上購買CO2排放配額，履行自身的碳減排責任和義務。鼓勵燃氣機組按CO2排放限制要求進行生產，暫不強制要求企業對其所擁有的燃氣機組履行碳減排責任和義務，燃氣機組多余的配額可以到碳排放權交易市場上出售。這樣對燃氣機組只獎不懲，沒有體現國家行業基準的總體原則。
2碳配額分配的建議
(1)政策協調，保障碳市場的公平全國碳市場配額分配一定要全國統一標準，否則這個市場就沒有任何意義。國家也應明確以基準線法(又稱為標桿法)為主，以碳排放強度下降法為輔的統一分配標準。但我國不同地區在經濟發展水平、產業結構、技術水平、能耗和碳排放強度、能源資源稟賦等方面都存在較大差異，導致減排成本和潛力不同，而且這些因素之間也存在相互聯系和影響。為調動各省的減排積極性，提高減排效率，國家最終確定碳配額分配方案時，需準確估測未來各省區的碳排放需求量，在全國統一分配標準的基礎上，對于地區差異性導致配額的差異，可以通過適當的財政轉移和其他方式扶持等其他方式解決。
(2)因地制宜，均衡區域發展差異我國地區增長路徑具有較大的差異，對應部分經濟發展和節能減排壓力較大的地區而言，高能耗、高排放企業往往對經濟和財政的貢獻都不小，因此在配額分配過程中需要適當考慮，避免短時間內增加較大的成本負擔。碳排放權交易的關鍵是初始配額的分配，如果配額分配偏緊，就會給地區經濟發展帶來較大的成本負擔;相反，如果配額偏松，就會降低減排動力。因此，各個地區的碳排放分配總量要綜合考慮各個地區的實際發展情況，既不能帶來過高的成本負擔，同時又能形成各地區減排的內在動力。
(3)剛柔兼濟，預留配額柔性調節國家還應根據各地區溫室氣體排放、經濟增長、產業結構、能源結構、控排企業納入情況等因素確定地區配額總量，并預留部分配額用于有償分配、市場調節和重大項目建設。地方配額在初期以免費分配為主，適當引入有償分配，并逐步提高分配比例。在剛性的配額總量之下，中國碳交易還應兼顧配額結構彈性，嚴格控制既有設施排放的同時，充分考慮經濟增長對新增產能的需求，為總量結構條件留有一定的可控余地。
(4)完善監測、報告、核查(MRV)體系科學完善企業MRV體系是碳排放交易機制建設運營的重要要素，也是企業低碳專項、區域低碳決策的重要支撐。企業可結合客觀條件、監測成本等實際，根據國家規范制定(修訂)和備案溫室氣體排放監測計劃，建立完善監測、統計、檔案管理規程，科學配置運維監測儀器設備，落實相關監測措施，有序推進監測在線化、智能化，特別要做好燃煤單位熱值含碳量和碳氧化率等關鍵參數監測。功能多樣的自備電廠，應加快建立健全非獨立排放設施的能源消耗、供熱量、供熱比等相關參數監測統計，理清履約邊界，算清溫室氣體排放，避免采用高限值或缺省值可能帶來的額外履約成本。同時第三方核查機構應嚴格做好監測計劃、排放報告的核查工作，做到核查客觀獨立、誠實守信、公平公正、專業嚴謹。
3小結
沒有任何一種分配原則和分配方案能夠體現完全意義上的公平和效率，因此，全國統一碳市場中的地區間碳排放權配額分配需要在公平和效率中尋求權衡。綜合考慮基于歷史責任和效率原則較好地兼顧了公平和效率原則，國內碳交易應該根據自身的實際條件和政策取向，在配額分配方案制定和實施的過程中努力做到“政府主導、方法科學、多方參與、過程公開、結果公正”，從而為繼續推進碳交易工作打下堅實基礎。
參考文獻:
［1］中國碳排放權交易報告(2017)解讀［EB/0L］．
［2］2019年發電行業重點排放單位(含自備電廠、熱電聯產)二氧化碳排放配額分配實施方案(試算版)［Z］．
作者：劉啟龍 單位：紅河州生態環境應急監測中心
