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我國傳統的農業保險發展路徑是通過“上任務、設指標”來推動市場業務規模的擴大，到20世紀90年代，保險公司的農業保險業務逐步萎縮但也有亮點。一是依靠新疆建設兵團的大力支持和隸屬于建設兵團的新疆兵團財產公司（2002年更名為中華聯合財產保險公司）的大力推動，新疆的農業保險保持一定的規模；二是云南的煙葉保險也有著自己的特色。但新疆和云南農業保險的堅持主要取決于當地對重要農業生產的重視，其經驗難以大規模復制。我國農業保險運營體系包括商業性運營模式、政策性運營模式和其他運營模式。商業性運營模式主要是指商業保險公司獨立自主經營農業保險，自負盈虧。其他運營模式主要是指中國漁業互保協會采用互助保險模式舉辦漁業互助保險。當前，政策性運營模式是中國農業保險的主體，又可分為保險公司自營、政府委托保險公司代辦和政府保險公司聯辦等三種模式。保險公司自營模式是指受政府政策支持，由保險公司自營農業保險的經營模式，主要包括商業財產保險公司自辦、股份制農業保險公司自辦以及相互制農業保險公司自辦等模式。政府委托保險公司代辦模式是指地方政府委托商業保險公司經營當地的農業保險，并予以財政補貼，典型代表是農業保險的“蘇州模式”。“蘇州模式”始于2006年7月，遵循政府支持、市場運作等原則，開展農業保險相關業務。中標公司承辦農業保險，保費收入除部分開支管理費，余皆入農業保險基金，由地方財政專戶管理，封閉運行。政府保險公司聯辦模式是指政府和保險公司共擔風險的農業保險聯辦模式，在浙江、淮安、宿遷和北京均較為典型。其中“浙江模式”是由在浙多家保險公司組建的“浙江省政策性農業保險共保體”根據省政府授權運營農業保險，按照約定分攤保費、承擔風險、享受政策，共同提供保險服務。“淮安模式”和“宿遷模式”是指政府與一家保險公司成立“共保體”，由政府和保險公司按照約定條件或比例共同承擔農業自然災害風險。“北京模式”的特色在于除了政府和保險公司共擔風險外，還引入再保險公司（中國再保險（集團）股份有限公司和瑞士再和慕尼黑再保險公司）共同應對農業巨災風險。

農業保險業務方面

（一）日本農業保險對象和業務趨于成熟完善

日本農業保險對象和業務在1947年后逐步開始實施時只有農作物水稻和麥類、桑蠶，家畜牛、馬、種豬、山羊、綿羊。之后，伴隨日本農業發展、災害統計的進步、農戶對災害風險分擔的需求增加等，于1949年增加了農業保險合作社及農業保險合作社聯合會自主開展的保險業務。1972年和1978年分別增加了果樹和旱田作物、園藝設施保險業務。2003年，擴大了農戶自主選擇農作物保險承保方式以及補償比例的范圍。2007年提高了大豆和馬鈴薯全抵承保方式的補償比例。目前農業保險對象和業務見表1。日本政府強制性保險對象是關系民生的重要農產品水稻、陸稻與麥類作物；農業保險以農戶需求為出發點，農戶無需求的不在政府補貼的保險范圍內。因為農戶散養禽類的很少，基本是工廠化飼養與加工。現行農業保險品種和業務也是隨著農業的發展以及農戶需求的變化而確定的。2005年日本水稻、麥類和乳牛的承保率已分別達到90.7%、86%和87.7%。日本農業保險具有一定強制性，日本政府規定，在農作物保險中，對稍具規模農戶，如北海道水稻、陸稻經營規模為0.3～1公頃，麥類為0.4～1公頃及以上的農戶；都府縣水稻經營規模為0.2～0.4公頃，陸稻、麥類為0.1～0.3公頃及以上規模經營戶，必須參加保險。小規模農戶可通過加入農業共濟組合申請農作物保險，如表2所示。

（二）中國農業保險對象和業務逐漸開展

我國農業保險對象和業務涵蓋種植業、養殖業、林業以及其他保險業務，其中種植業包括糧食作物、經濟作物、蔬菜園藝作物、水果和果樹以及其他種植業保險產品等；養殖業包括大牲畜、小牲畜、家禽、水產養殖和特種養殖保險產品等；林業主要指森林火災保險產品等；其他包括農房、農機具以及漁船保險產品等（見表3）。我國農業保險投保方式均為自愿參加，尚未出現強制保險。我國農業保險對象和業務基本處于試點或產品設計階段，如安信農險曾選擇上海南匯西瓜作為全國首個氣象指數保險產品試點標的，人保財險針對海南的天然橡膠開展氣象指數保險創新試點，國元農險選擇安徽省長豐縣、懷遠縣分別作為旱、澇產品的研發基地等。中國農業災害的承保率（保險金額占中國農業生產風險總金額的比重）2009年僅為10.03%，距離農業發展需要和農戶防災減損需求相差甚遠。

農業保險統計與補償制度方面

（一）日本擁有較為完善的農業保險統計與補償制度

日本農林水產省統計局對各種可保作物都要進行年度收成抽樣調查，以地域可保作物收成平均數確定保額，再根據每個都、道、府、縣過去20年災損資料計算出該地的基準費率（一般每3年修訂一次），都、道、府、縣政府再把所轄全部耕地（如根據地形、栽培作物、農戶受災幾率等）劃分為若干同類風險區，保險費率是由各個共濟組合在不低于這個基準保險費率的范圍內設定保險費率，也可在適宜合作社內，根據災情制定各風險階段的保險費率。不同風險不同費率既有利于地區或農戶之間的公平，也有利于規避道德風險。因為農戶支付的保費是根據以前的數據計算的，與農戶獲得保險金額的期待值相等。在農業保險理賠方面，為提高災害補償效率、減少或杜絕道德風險，對于小微災害不進行受理。以農作物保險為例，農民雖然可選擇不同的投保方式（見表4），但是質量保險、災害收入保險和以農戶為單位的全抵承保三種方式，卻只適用于那些能夠比較準確提供產量(及產值)銷售資料的農戶才能夠投保。承保農戶發生災損后，可向共濟組合發出災損通知；隨后共濟組合進行災損核實后向聯合會報告；至于質量保險、災害收入保險和以農戶為單位的全抵承保三種方式的保險，由共濟組合會員農戶選舉出災害評價員與共濟組合工作人員一起進行確認。隨后，依據農協掌握的農產品銷售數據為基礎與該次收獲后產量或產值進行比較，確定損失。以每塊耕地（指由農田道路、田埂、水路等劃分的小塊耕地）為單位的承保方式和以農戶為單位的半抵承保方式不利用銷售數據，災損評價員與共濟組合等組織的人員一起確認災損。若出現巨災，聯合會向農林水產省報告，由農林水產省認定損害程度；災害規模較小的情況下，聯合會可自行認定損害程度。不管具體情況如何，聯合會都會將災損最終認定的通知送達共濟組合，共濟組合據此為依據支付農戶保險賠償。整個損失評價過程，農戶評價員起主導作用，因此糾紛極少出現。

（二）中國農業保險統計與補償制度尚在探索之中

鑒于我國農業保險的現狀，農業保險統計類型多樣，尚未像日本形成科學有效的體系。目前的農業保險產品大多采取“主險﹢附加險”模式，例如，中央財政補貼支持的種植業保險，主險涉及6種主要災害，不同的標的費率有所不同。在實踐中，盡管各省（自治區、直轄市）有著很大的自主權，但同樣采取“主險﹢附加險”模式。正因為主險至少承保兩種或者兩種以上的自然災害，使得費率偏高、保額偏少，農民災后僅能獲得基本的物化成本補償（見表5）。

農業保險財政支持力度方面

（一）日本農業保險財政支持力度大

在日本，從1929年《家畜保險法》頒布到1947年《農業災害補償法》頒布間的18年中，農業保險沒有實質性進展。直到《農業災害補償法》頒布后，政府的大規模財政補貼和對種植業采取一定強制保險后，農業保險才逐步發展起來。目前，國家補貼農業保險費率在50%以上（見表6），補貼的農業保險事業費可達共濟組合、聯合會經常性事業費的50%左右。國家補貼這些費用的原因在于農業保險與一般損害保險相比，保險費率過高。例如，陸稻、麥類和水稻的全國平均保險費率分別為18.658%、11.578%和2.755%（見表7），是建筑物火災（約為0.05%）的數十倍乃至數百倍，再加之農業保險運作經費，若由農戶自己負擔就很難使其愿意加入共濟組合，況且確保糧食安全是政府的職責之一，國家在財政預算內補貼上述費用是必要的。

（二）中國農業保險財政支持有限

我國政府對農業保險的發展一直有著政策支持。1994年實施的《中華人民共和國營業稅暫行條例》就免征農牧保險營業稅，2007年中央財政補貼才開始直接介入農業保險，國家政策開始從稅收減免轉向直接的財政支持。當前，就種植業保險而言，中央財政對黑龍江、內蒙古、吉林、河北、山西、甘肅、青海、寧夏、新疆、河南、安徽、湖北、湖南、江西、四川、云南、海南補貼40%；對遼寧、山東、江蘇、浙江、福建、廣東補貼35%。就養殖業而言，中央財政對能繁母豬保險補貼保費50%；對奶牛保險補貼保費30%；對牦牛和藏系羊保險補貼保費40%。此外，中央財政對公益林和商品林分別補貼50%和30%保費；對海南的天然橡膠補貼40%保費。在已有的試點中，都只是在小范圍試辦，其推廣乏力的重要原因之一就是政府補貼力度不夠，這種小范圍的供給與農業防災減災的需求還有較大缺口。

農業保險法律法規方面

（一）日本擁有健全的專門法律法規

世界各國農業保險的實踐都表明，相對完善的農業保險法律制度是農業保險順利開展的保障。日本是發展農業保險較早的國家，農業保險的地位及其運營規則都有專門的法律規定。日本1929年頒布《家畜保險法》，1938年頒布《農業保險法》，1947年修改合并兩法為《農業災害補償法》，對農業保險的組織機構、政府職責、強制與自愿保險范圍以及費率制度、如何計算賠款和進行再保險等有詳細的規定。為更好的運作農業保險和讓農戶更積極地參保，日本農業保險相關制度已修訂過23次，最新版本為2009年。迄今，日本已形成可持續、全覆蓋、惠農保農的災害補償制度。

（二）中國尚無專門性法律法規

我國已經出臺了《中華人民共和國農業法》、《中華人民共和國保險法》等一系列法律法規，為農業自然災害的風險轉移提供了一定的法律政策保障。但是，這些法律法規并非針對農業保險的專門性法律法規。我國的保險法主要是一部商業保險法，以商業保險法調整農業保險活動，難以建立起明確、穩定、清晰的政策性農業保險法律關系。法制的缺失給農業保險實踐帶來了很多困難，如農業保險的定位、政府在政策性農業保險中的作用和地位、對農險的支持原則、對農險投保人的利益保護、對保險公司的保護、如何保證農險的投保面等問題都難以明確或得不到有效落實。

日本經驗對中國的借鑒

（一）賦予農業合作保險更多的發展空間

日本經驗證明，互助合作組織發展農業保險更具可持續性。通過商業性保險公司獨立經營或政策性運營模式運作農業保險，無法擺脫其逐利的動機，難免出現諸如風險高的業務不愿開展，賠付高的時候惜賠不賠，套取國家補貼等行為，加之農業保險預期收益偏低、業務分散、運營成本高、道德風險大等特點，農業保險很難得到有效推廣和普及。結果，農業保險無法化解農業風險，更談不上保農惠農。農業保險面對的是2億農戶，過高的交易費用和無處不在的道德風險是其死結。互助合作組織則是該死結的解決之道。事實上，一批政府支持的非營利性的農業互助保險組織已經存在，如中國漁業互保協會、農墾互助保險、北京市果樹谷物養雞風險互助、石家莊奶牛互助會、浙江金華奶牛互助保險等等。農業合作保險的成本較低，可以減少道德風險和費用，并且能夠形成會員之間的互相監督機制。農業合作保險或許能夠緩解保險公司開展農業保險的“高成本、高賠付率”的“雙高困境”。因此，在農業保險制度框架內，借鑒日本官員在互助組織兼職等方式提高農業保險互助組織地位，賦予其更大的發展空間。

（二）對于關系國計民生的大宗農產品實施有條件的強制保險

在我國國民經濟各個產業中，農業生產周期長，基本上還是靠天吃飯，抵御自然災害的能力很差，農戶自身的防災抗災能力更是極其有限，因災致貧的現象仍較為常見。提高農業保險的承保率可使農業風險得到轉移、分散，可以實現將不穩定的風險轉化為穩定風險，對解決“三農”問題十分必要。但農業保險現狀卻是：如果按農民能接受的費率，保險公司賠不起；如果按保險公司能接受的費率，農民保不起。而且，農業保險是一種道德風險相當高的險種，不同于其它商業性保險。正因如此，自然災害讓農業保險處于“賠不起、保不起”進退兩難的尷尬局面。所以，借鑒日本農業保險經驗，實行自愿保險與強制保險相結合，是提高承保率的一種可行選擇。我國可將一些關系國計民生的大宗農產品，如水稻、小麥、大豆、玉米等糧食作物保險和其它惠農政策捆綁，將農作物保險變成有條件的強制保險。

（三）建立巨災分擔機制

日本的農業保險特別注重農業風險分散機制的作用，通過再保險和農林漁業基金等形式來分散農業保險經營者的風險。我國農業保險再保險業務極為罕見，也尚未有相對應的法律法規，包括中國再保險集團公司等商業再保險機構對農業保險的再保險問題非常謹慎。農業保險風險難以分擔，商業再保險基于其高昂的成本，亦不適于農業保險。在國家缺少相應的巨災基金，保險公司不愿獨自承擔不對稱的過高風險時，再保險或農業風險分擔機制缺失就成為農業保險健康發展的桎梏。因此，發揮政府和市場應對巨災風險方面的合力，借鑒世界銀行等提倡的公私合作伙伴關系public﹣privatepartnership(PPP)的合作模式，即建立由政府主導，中央與地方財政支持，涵蓋國內國際資本市場的農業巨災風險轉移分擔機制，是一個必然選擇。

（四）優化保費補貼政策

《中央財政種植業保險保費補貼管理辦法》和《中央財政養殖業保險保費補貼管理辦法》等有關規范性文件的出臺，對落實中央財政補貼對農業保險的大力支持，起到了重要作用。但是，只有在省級財政部門和農戶分別承擔一定比例保費的前提下，財政部才給予相應的保費補貼的這種“聯動補貼”方式，雖然在操作上有利于防止地方“套取中央補貼”，但其弊端也非常明顯：一是這種補貼方式由于上級財政補助資金撥付的滯后性，會降低農業保險基金到位的及時率；二是可能引致補貼效果的“不公平差異”。與發達地區相比，往往更需要農業保險的糧食主產區和一些中西部地區由于財力困難難以長久支撐高額的地方財政補貼，使得經濟相對發達的地區能更快和更多地享受上一級財政補貼，產生補助累退效應。因此，借鑒日本經驗，從基本保障原則和現有財力出發，在關系國計民生的種植業和養殖業，調整和優化農業保險財政補貼相關政策，將試點保費補貼進行推廣普及的基礎上，由財政逐步承擔一定比例的經營管理費，不僅可彌補財政救災資金的不足，而且也有利于使財政負擔實現均衡化，保障農業保險的可持續性。

（五）制定政策性農業保險法律法規

借鑒日本農業保險的立法經驗，制定適合我國需要的政策性農業保險法律法規，如《農業災害保險法》及其實施細則，是促進我國農業保險體系健全和持久發展的重要內容。

（六）農業保險產品向“菜單式”模式發展

在今后的農業保險產品設計中，借鑒日本經驗，可考慮采取“菜單式”模式。具體而言，提供給農民可以選擇的一系列菜單，每個菜單承保一種災害風險，不同風險區劃的費率有所不同，由農民根據自己的需求按菜單自主選擇。“菜單式”農業保險產品不僅有利于降低農業保險費率，而且更符合不同風險區劃農民的差異化需求。（本文作者：鮑文 單位：成都信息工程學院）