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以“生態文明建設”的三大制度為綱，創新與完善制度體系

建設生態文明和美麗中國是一個崇高的、艱巨的任務，為了完成這個任務，中共十八大報告中提出了“完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環境保護制度”做為生態文明建設中節能環保產業發展最基本的保障措施。為了切實可行、行之有效地落實這三項制度，必須以這三項制度為綱，圍繞這三項制度，深入細化、大膽創新、精心完善山西省生態文明建設中節能環保產業制度體系，賦予其具體的操作性和最嚴格的法律地位。從而以制度為底線，強化制度的執行力度，實施最嚴厲的監督，保障山西省節能環保產業超常規發展，完成生態文明建設，建成美麗山西。

建立嚴格的節能環保指標核查與考核制度

目前，雖然提出了許多節能環保的細化指標做為約束性指標來考核地方政府和企業，但由于沒有嚴格的統計與有效的核查制度，單獨依靠排污排廢企業自我申報，而地方政府和企業為了有良好的政績與社會責任感，形成節能環保指標實際數據有被修飾的制度性缺陷，難免使企業的排污排廢量及其利用率有水分。例如：綠色和平組織的《粉煤灰調查報告》中抽樣調查的我國粉煤灰綜合利用率，就與我國政府公布的相差很遠。還如普通民眾感覺的空氣良好度也與政府公布的有一定差異。因此，山西省必須建立嚴格的節能環保指標統計與核查、及其考核制度，加強統計分析，真實反映實際情況，建立污染減排的責任制和問責制；省、市、縣和重點企業的能耗、排廢排污數據應按年度公布，接受群眾監督；重大環境事件要及時公布，重點企業節能減排指標完成數據要進行排比，實行末位停產整改制度；完善領導干部考核的標準和辦法，完善問責獎懲制度，實施最嚴格的“誰污染、誰治理、誰排放、誰利用”獎懲制度，堅決避免社會責任外部化；完善節能環保的法制建設，理順工作機制，虛心聽取公民對節能環保問題的反應并及時調研，在決策過程中要更多地接納公眾參與，更多地納入社會心理方面的評估；鼓勵環保NGO等第三方對節能環保指標落實的實際情況進行調研與監督，積極采納他們的建議；監督檢查能源生產、經營單位和用能單位、設計單位執行節能法律、法規、規章情況，監督檢查排廢排污企業、環評單位、環保執法部門執行環保法律、法規、規章情況，依法查處和糾正違法行為；最大限度地提高制度的執行力度，形成適應生態文明理念要求的“硬約束”；從根本上督促節能環保產業的切實發展、高速發展，改善山西省的高能耗、高排放現狀。

建立和完善資源消耗、碳排放和污染物排放總量控制制度

“十二五”時期，山西省仍將處于工業化和城鎮化快速發展階段，能源開發中帶來的負作用和生態環境脆弱問題進一步加劇，能源消耗居高不下，污染減排壓力增大，資源環境對山西省經濟發展的約束強度將進一步加大。因此，要謹遵清潔的水、耕地和空氣是我們生命線，能源利用必須細水長流才能保障山西省經濟的良性持續發展，發展經濟不能飲鴆止渴。例如：我們的石油按照現在這樣的儲量，也就是用十二年、十三年的時間；我國的煤炭按照現在這樣的消費，原來煤炭非常富有的河北省、山東省、遼寧省，現在已經是屬于煤炭枯竭了，現在山西、內蒙、陜西，也按照我們現在這樣的速度，少則二十年，多則三十年，全部也就挖完了。由此可見，山西省非常有必要建立和完善資源消耗、碳排放和污染物排放總量控制制度，全面實施國家節能評估和審查制度，實施全程監督，能評、環評不能走形式，一定要嚴格把關，事后要追蹤，達不到設計招標的不得投入生產、使用，從而加強能源開發利用的管理和促進能源環保效率以及環境保護力度的提高。應盡快設置山西省“十二五”能源消耗總量約束性指標，建議“十二五”期間在堅持單位GDP能耗強度下降指標的同時，設定一個合理的能源消耗總量的約束性指標，分解落實到各地方，通過能源消耗總量的倒逼機制來推進經濟發展方式的轉變。踏踏實實地做好減排工作，從降低單位GDP排放入手，加快節能減排技術的研發與推廣，提升可再生能源的市場競爭力，實現能源安全與生態（氣候）安全的協同目標，縮短山西省能源消費和碳排放達到峰值的時間。在環境保護方面則要配套企業環境行為信用評價制度、健全環境污染責任保險制度、開展環境污染強制利用制度、排污許可證制度、在“超標即違法”基礎上確認的“按日記罰”制度、環境污染損害評估制度、排污費改排污稅等，加大對超標排污排廢的懲罰力度；造紙、印染和化工行業實行化學需氧量和氨氮排放總量控制，電力行業實行二氧化硫和氮氧化物排放總量控制，繼續加強燃煤電廠脫硫，全面推行燃煤電廠脫硝，新建燃煤機組應同步建設脫硫脫硝設施及其脫硫石膏的綜合利用生產線，絕不能將污染物從一種物態轉化為另一種物態就棄之不管；對鋼鐵行業實行二氧化硫排放總量控制，強化水泥、石化、煤化工等行業二氧化硫和氮氧化物治理以及碳排放總量的控制。從而使山西省企業在總量控制的情況下，分區域、分類型地逐步建立和完善可交易的排污和碳排放許可制度，通過逐步減少排污和碳排放許可證總量這一稀缺資源，進而提升排污許證和碳排放可證價格的機制，利用市場機制完成減排的目的。針對山西省的特點，特別要重視工業固廢的安全排放和儲存，防止二次污染。這是因為在“三廢”中，固廢對生態環境的影響面最大，它占用土地，污染水體和土壤，其粉塵惡化空氣質量，并且還具有持久性。而山西省工業固體廢棄物以電廠的粉煤灰和脫硫石膏為主，同時電廠還能夠提供熱轉化效率最高的蒸汽熱能。因此，要以燃煤電廠固廢高附加值的“變害為寶”綜合利用帶動整個環保產業的發展；各大電力集團在山西省的電廠中要選擇一個電廠，完成一個固體廢棄物高附加值綜合利用的示范項目，堅決不再容許電力供應全國，污染留給山西人民；并要提供電廠成本價的低溫蒸汽和未上網電力做能源支撐，不再增加新的小型燃煤熱源。

建立先進節能環保技術支撐制度

科學技術是第一生產力，人類文明的發展是建立在科技的進步之上。沒有先進的節能環保技術，節能環保產業的發展就是一句空話，決定山西省轉型發展成敗、建設生態文明的節能環保產業必須建立先進技術支撐制度。山西省要利用自省的資源稟賦和財力，加大節能環保科技的投入，按照中共山西省委制定的山西省“以煤為基、以煤興業、以煤興產、多元發展”轉型發展思路，圍繞煤炭能源重化工的節能環保研發領先技術、以節能環保產業科技領軍人才為核心，重視引智、引才和無形資產的投入，充分重視科技創新是產業鏈中的大腦和靈魂。組織實施“節能環保企業領軍人才培育工程”、“節能環保科技創新人才推進工程”等高端人才培育工程，構建勵才體系，充分發揮人才效能，配套完善現行的科技獎勵制度；在建立節能環保科技支撐制度過程中要緊緊圍繞發展綠色經濟這個中心主題，通過生態產品、綠色產品、綠色生產工藝的設計、開發，綠色新材料、新能源的開發，消費方式的改進，以及技術集成打造低碳經濟和循環經濟產業鏈，建立資源互補、產業互動的經濟與生態文明循環系統，形成節能環保產業集群。在建立先進節能環保技術支撐制度中，山西省應編制先進節能環保技術推廣目錄，實施其產業化示范項目，在五個方面支持和建立節能環保技術的自主創新制度：一是制訂規劃，整合資源，集中投入進行技術研究開發及其產業化。二是加強促進新技術利用的相關標準、準入機制的建設，以及相關的機構建設。三是制定促進新技術在市場初級階段的培育政策，通過政府采購、價格補貼、市場傾斜等手段保障新技術的初期市場規模。四是加強省外和國際合作，對省外和國際上已商業化的先進節能環保技術及時引進，通過再創新使其適應山西省實際，盡早受益。五是將全生命周期的低碳技術、循環利用技術、生態技術有機地結合在一起，和諧發展，促進山西省節能環保產業的高質量發展。六是將風險資本做為節能環保科技創新的重要投入，加大科技資金投入夯實山西省節能環保科技創新能力。

完善節能環保產業財政扶持制度

發展節能環保產業是一個長期戰略任務，因此必須完善和實施節能環保產業的“綠色”財政扶持制度：一是在財政預算中安排一定資金，采用補助、獎勵等方式，支持節能環保重點工程、高效節能產品和節能新機制推廣、節能管理能力建設及污染減排監管體系建設等，進一步加大財政基本建設投資向節能環保項目的傾斜力度，健全礦產資源有償使用制度，改進和完善資源開發生態補償機制，開展跨流域生態補償試點工作。二是積極支持節能服務公司申請國家財政合同能源管理財政獎勵資金。三是全力支持既有居住建筑供熱計量及節能改造工程建設。四是制定鼓勵節能環保產業的稅收優惠政策。五是財政政策以鼓勵為主，同時限制低能效類產品和產業發展，特別是在發展循環經濟方面，加大懲罰性和激勵性措施，有效利用組合政策促進節能環保產業發展。六是提高對節能環保產業的財政投入，建立節能環保專項資金，特別是加大促進企業技術創新特別是自主創新的支出，以及促進循環經濟和生態建設的支出，發揮財政投入的產業導向作用，同時還要擴展在節能產品銷售、使用、服務、回收及信息傳播等方面的投入。七是要重點投入山西省節能環保現狀中迫切需要解決和影響重大的、具有地方特色的節能環保項目，禁止平均主義，優化財政資金使用結構，提高節能環保財政資金的使用效率。八是建立多元化的籌資渠道，充分調動信貸資金、風險投資和社會閑散資金，設立節能環保產業投資基金，消除制度障礙，使社保資金、養老金等有望成為節能環保產業發展基金的重要來源，發揮財政資金乘數效應和“杠桿”作用。

實施節能環保產業的因地制宜發展制度

雖然山西省節能環保產業已具備大規模加快發展的條件，但節能環保尚未作為一個產業門類予以清晰界定和統籌考慮，缺少統一協調、先導性、成體系的產業規劃與制度。因此，要因地制宜地制定山西省節能環保產業發展制度，立足節能環保產業市場是政策驅動型市場，突出“以我用為主”，根據山西省是煤電產能大省，因煤產生煤矸石，因電產生粉煤灰、脫硫石膏，因冶煉產生冶煉渣和赤泥等工業廢渣，這些廢渣占到山西省廢渣總量的78%。而在“三廢”中，固廢對生態環境的影響面最大，它占用土地，污染水體和土壤，其粉塵惡化空氣質量，并且還具有持久性。工業固廢綜合利用不做好，是與十八大報告中“最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環境保護制度”集中背道而馳。因此，這些固廢物綜合利用就是山西省今后節能環保的重點發展方向，山西省應從發達國家已走過的經濟發展道路中吸取經驗和教訓，建立具有山西省特色的節能環保產業發展制度、管理制度、市場機制和保障制度；實施民間環保組織和第三方監督節能環保目標制度，節能環保技術免費評估和推薦制度，節能環保技術與產品行政推廣制度，高能耗、高排放的產品和技術替代制度，污染物排放權、碳排放權市場拍賣制度、節能環保產業與低碳產業有機結合制度行政責任與市場機制形成合力制度、節能環保科技小微企業政府資助創業制度等。從制度上推動節能環保產業快速發展，而不是靠企業家根據有利可圖的市場需求和節能環保的道德標準來隨機發展，使節能環保產業的發展速度跟上時代進步的需要。發展節能環保產業，節能減排是根本，而環境修復和綜合利用是節能環保的“標”。因此，要標本兼治、治本為主，科技先行，先易后難，先負成本節能減排、后正成本節能減排，實施因地制宜的山西省節能環保產業制度。例如：麥肯錫公司2009年所做的《中國的綠色革命：實現能源與環境可持續發展的技術選擇》報告中，披露核能、太陽能、風能、煤氣化循環技術、電動汽車和碳捕存等途徑的碳減排都是正成本，而對水泥進行技術革新，其節能和碳減排則是負成本，如果擴展到整體“控制非能源活動溫室氣體排放”和“高排放產品節約與替代”中，這就可以從更多領域負成本地節能減排，最經濟地完成生態文明建設中節能環保任務。總之，山西省經濟實力還不強，在發展節能環保產業中一定要先易后難，摸清重點難點，立足實際能力和情況，不可盲目跟風，貪大求洋。

實施節能環保項目重點扶持和節能環保示范項目國家投資制度

節能環保的技術指標是可量化的，各種節能環保技術的優劣選擇與對比非常簡單，科學地評選能大大提高企業投資的成功率。然而，更為重要的是節能環保的技術和產品具有“政府采購政策”特性，好的技術和產品政府愿意購買，用于全社會的節能減排。由此可見，節能環保產業是各產業中基本上是唯一一個可以用行政力量強制推廣應用的，特別是可以有具體的、針對性的支持和推廣政策，基本上屬于“政策性”產業。如果節能環保項目在各地方、各行業自行其是，條塊分割，分散投資，低水平重復建設，大大削弱了國家有關規劃的效果。因此，山西省要建立公正的、科學的評估節能環保技術制度，以培育市場為核心，開展系統性的產業規劃編制，充分考慮各地區經濟發展不平衡的實際情況，分時間階段、分地區差別加以實施，并做到國家、省市縣各級規劃應銜接配套，統籌部署；實施節能環保項目重點扶持和節能環保示范項目國家投資制度，根據山西省節能減排和三廢綜合利用的需求量，根據節能減排量化指標，選擇節能減排潛力大的節能環保項目重點扶持和節能環保示范項目國家投資，特別是要重點支持重大節能環保裝備和產品的產業化項目，這樣沒有投資風險，效果更好，能夠迅速帶動社會投資和相關產業發展，很好地解決相關節能環保的問題。

建立節能環保技術和產品及低碳產品政府采購和優先應用制度

應把環境保護、生態平衡、資源節約與合理開發利用等特定政策目標納入政府采購體系，制定相關的采購政策來促使市場鼓勵再循環利用，在其需要采購的眾多商品和勞務中優先選擇節能環保產業的產品，促進節能環保產業產品的消費，從而促進節能環保產業的發展；有效實行綠色采購，在法律法規、采購標準、信息公開經濟激勵、宣傳教育和績效考評等方面加以完善；政府部門將依據相關產業政策，抓好節能產品、環境標志產品認證，擴大產品品種范圍，鼓勵使用獲得全生命周期認證的低碳產品，對低碳產品認證機構給予相關的政策扶持和監督管理，完善節能環保裝備和產品的生產企業、節能環保服務業等領域和市場的準入制度，為規范節能環保產品市場和將其納入政府采購做好技術準備，建立完善的節能環保技術和產品及低碳產品政府采購和優先應用制度。其中在進行政府采購時對生態工業園區內的企業給予優先考慮，并建立長期合作關系。具體而言，山西省要逐步建立節能技術和產品、環境標志產品、低碳產品政府采購制度，將低碳認證產品列入政府采購清單，完善強制采購和優先采購制度，逐步建立并形成政府綠色采購制度體系，逐步提高節能環保技術和產品、低碳產品比重。

建立先進節能環保技術標準領跑制度

山西省要重視和強化節能環保技術、產品及服務的標準化、系統化工作，大力制訂完善相關標準體系，建立先進節能環保技術標準領跑制度，引導產業朝著規范化、規模化、高水平、高效益方向發展：一是要參照國家發展改革委、統計局和環保總局分別會同有關部門制訂的《單位GDP能耗統計指標體系實施方案》、《單位GDP能耗監測體系實施方案》、《單位GDP能耗考核體系實施方案》，完善行業能耗限額標準體系，建立能效標準準入和淘汰制度，加大對標準實施的監管力度，嚴格執法，為先進的節能技術和產品的推廣應用創造空間。二是要參照國家有關部門制定的《主要污染物總量減排統計辦法》、《主要污染物總量減排監測辦法》、《主要污染物總量減排考核辦法》結合本地區、本部門實際，認真貫徹執行，從而為先進環保技術和產品的推廣應用擴展市場，保障節能環保產業健康發展，增強行業整體競爭力。三是要加強節能環保工程設計、監理和節能環保產品標準化與質量監督管理，完善行業信用評估體系，制訂企業能力信用評定管理辦法和服務業發展管理規范，加大執法力度，加強對標準和標識實施的監督管理。從而真正做到鼓勵創新、淘汰落后，最經濟、最有效地發展節能環保產業，完成山西省生態文明的建設任務。

建立電力用量用價、上網電力價格和發電量市場拍賣制度

在國務院下發的《“十二五”節能減排綜合性工作方案》中，能源消費總量目標已經是中央考核地方的重要指標。由此可見，各地的用電總量控制后，用電指標將會成為限量資源，并十分緊缺，極有可能出現倒賣和尋租現象，使用電企業實際用電價格遠高于電網的銷售電價；而與此同時，占我國發電總量80%的燃煤發電價格卻是成本與電價倒掛，燃煤發電企業發電越多虧損越大，這不僅影響了燃煤電廠的正常運營和發電量，造成由缺電引發的經濟損失，還嚴重影響了諸如脫硫、脫硝、粉煤灰和脫硫石膏綜合利用等電力環保工作。因此，山西省應在控制用電總量的同時，實施煤電價格改革，建立電力用量用價、上網電力價格和發電量市場拍賣制度；對大中型企業的用電量實施荷蘭式競拍購電，電價由高逐漸降低，出價高的大中型企業可以買到所需全部用電量指標，出價低的則只能買到剩余用電量指標；而燃煤電廠的發電量和相應上網電價要進行競標，上網電價報價低的電廠可以滿負荷發電，上網電價高的電廠則只能獲得剩余發電指標；同時實施分時電價和階梯電價，充分利用谷電；嚴格落實燃煤電廠煙氣脫硫電價政策，制定脫硝電價政策；對可再生能源發電、余熱發電和垃圾焚燒發電實行優先上網等政策支持；對高耗能、高污染行業實行差別電價；而小微企業按照競拍購電中的最低電價來用電，居民、政府、市政、福利、農業等用電價格實行政府定價。

依托電廠建立節能環保產業園和延伸產業鏈制度

山西省是煤電大省，電廠近煤礦建設，而圍繞煤電集中產生了二氧化硫和氮氧化合物、以及巨量煤矸石、粉煤灰和脫硫石膏，由于“三廢”中，固廢對生態環境的影響面最大，它占用土地，污染水體和土壤，其粉塵惡化空氣質量，并且還具有持久性。因此，它們的減排和高附加值綜合利用是山西省節能環保產業的重點任務，山西省應依托電廠建立節能環保產業園和延伸產業鏈制度，特許經營脫硫、脫硝制度，并由電廠直接供電、供熱，無縫銜接處理煤礦和電廠排出的各種固廢制度，從而降低生產成本、減少輸電、供熱損耗和固廢運輸中產生的粉塵污染；并以大型專業化節能環保企業為龍頭，與節能環保中小型科技企業攜手或組合，打造一條開放式的全產業鏈，改變山西省節能環保產業弱、散的狀況，將這些固廢吃干榨凈和最大限度地提高附加值。在節能環保產業園中，政府要加大園區基礎設施建設投資，依據園區生產狀況統籌安排基礎設施建設，降低企業投資的不確定性、盲目性和重復性，吸引更多企業進入園區；積極鼓勵和支持有條件的節能環保企業獨立或聯合建立研發機構、重點實驗室、工程實驗室、工程技術中心和中試基地，在消化吸收和創新的基礎上，進行綜合集成和應用開發；重點研發一批具有自主知識產權的關鍵技術和設備，提高創業園企業自主創新能力和核心競爭力，不僅解決山西省節能環保需求，還能以集團的協作力量打進全國市場，真正形成山西省的支柱性產業。

能源是經濟發展的基石，但水、耕地和清潔空氣則是人類的生命線。節能環保產業是保障人類經濟可持續發展的永恒主題，是建設資源節約型、環境友好型社會的基本產業。2011年初公布的國家“十二五”經濟發展規劃中，節能環保產業列在了七大新興產業中的首位，這說明不斷嚴峻的生態環境和能源消耗量，使中央政府清醒地認識到節能減排是保障我國經濟可持續性發展的頭等大事。從而在中國共產黨十八大報告中又將生態文明建設提到突出地位，擺在中國特色社會主義事業總體布局的國家戰略高度上。而山西省生態環境惡化程度在全國是最為嚴重的省份之一，山西省絕不能因此拖全國的后腿。因此，要讓美麗山西成為現實，科學發展是關鍵，制度建設是保證，山西省要以“完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環境保護制度”為綱，從行政責任、民事責任、地方特色以及市場機制等方面創新與完善生態文明建設中節能環保產業制度體系，賦予其具體的操作性和最嚴格的法律地位，強化制度的執行力度，對制度的實施進行最嚴厲的監督，為節能環保產業的發展提供強大的政策與市場驅動力，“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。”（本文作者：王寧、薛維梁、韓曉麗、王永昌 單位：民建山西省委、山西省廣播電視大學）