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一、美國非營利組織的基本情況和規模

（一）美國非營利組織在社區中的發展

美國經濟發達，在世界經濟舞臺上起著主導作用，但是美國政府并沒有包攬社會事務，而是通過積極培育和推動非營利組織的發展，來承擔許多具體的社會服務和社會管理工作。美國社會有三大經濟體，即政府、營利組織(企業公司)和非營利組織。非營利組織主要致力于社會服務和管理，政府是在這兩者之間，站在更高層次上，通過政策調節、法律制定和財政支持，來實施宏觀調控和宏觀管理。因此，非營利組織構成了整個美國社會組織機構的主要部分，促使其產生及發展的主要有三大因素:第一，美國非營利組織的誕生源于社區的發展，其宗旨就是滿足社區居民的需求。美國的市場經濟發展起步很早，人們共同生活所形成的社區理念也就較早地產生。人們迫切希望在社區的范圍內，有專門從事社區服務與管理的運作機構，來滿足人們的生活需求，這是非營利組織產生的最主要原因。第二，美國政府長期踐行“小政府、大社會”的社會管理理念和制度，主張并奉行利用社會資源解決社會管理的各種問題。而社區服務的內容和形式是隨著經濟社會的發展而不斷變化，政府的服務機制難以適應。因此，各級政府在社區管理方面讓渡出巨大的空間，交給能夠勝任這一角色的機構，滿足社區服務的各種需求。這也成為非營利組織產生的另一個重要因素。第三，美國民眾一直存在不相信政府的文化傳統，加之美國是一個移民國家，有著不同的宗教信仰，而政府提供的服務具有統一性和單一性的局限，很難為不同文化傳統的人們所接受。非營利組織能夠獨立于政府，能夠為公眾提供更個性化的服務，由他們替代政府的服務機構，并愈來愈被人們所普遍接受。這是非營利組織產生的一個重要社會基礎。

（二）美國非營利組織的現狀及規模

美國非營利組織的發展植根于社區，從18世紀開始出現后逐步走向繁榮，至今已有200多年的歷史，已成為美國市場經濟中一個不可缺少的組成部分。美國國稅局現有登記注冊非營利組織愈150萬個，其中最大組成部分是慈善組織(超過95萬家)。2009年非營利組織接受私人捐助為3038億美元，26.8%的美國人在各類非營利組織中擔任過志愿者，志愿者每年貢獻150億小時無償服務,折合價值達到2790億美元。在美國,非營利組織的范圍并不僅僅局限在公共慈善、藝術、教育、健康、人權這些政府規定捐助者可以進行稅前抵扣的領域，還包括工會組織,商業和專業機構,社會活動俱樂部。其中，公共慈善社團在NGO組織中所占比例最大,占63%，而醫院和基層醫療是營業收入最大的NGO組織,貢獻NGO總收入的47.7%和總資產的30.6%；其次是高等教育,貢獻11.7%的總收入和21.5%總資產。

二、美國非營利組織在社區管理中的作用和管理辦法

（一）美國非營利組織在社區管理中的作用

美國非營利組織在社區管理中的作用從美國非營利組織在社區中發展的因素可以看出其在社區管理中的主要作用:一是推進社區服務體系的完善和健全，滿足社區公民的公共服務需求，如教育、健康、人權等服務項目；二是彌補政府社會管理和公共服務的不足，緩和政府和公眾的矛盾；三是通過提供大量社區就業崗位，促進社會就業和經濟社會穩定；四是通過從事社區建設活動，增強社區居民的參與意識和解決實際問題的能力，使社區建設從整體上得到加強。由于美國的非營利組織在公共服務和管理方面發揮了巨大的作用，因此，美國政府在公共管理方面比較省力，很少直接舉辦和管理社會福利、教育、科學文化、醫療衛生等各種機構，只需把主要精力放在制定法律法規、對社會實施宏觀管理上，真正實現了“小政府，大社會”的社會管理制度。

（二）美國對社區非營利組織的管理監督辦法

美國非營利組織的監督管理主要從以下幾個途徑來實現：政府管理。美國政府從政策、稅收、立法等方面對非營利組織進行了有效的監管。①寬松的準入政策。②免稅資格的認定。③合理有效的稅收政策。④嚴密的財務監督管理。美國各級政府主要通過國稅局來完成對非營利組織的監督和管理。有效地制止了利用稅收政策獲取個人或組織不正當利益的行為。機構自我管理。美國非營利組織的理事會掌控整個非營利組織的活動運營及相關決策，承擔相關的法律責任，對非營利組織的任何決定和行動負責。同時，非營利組織的理事會嚴格把控項目資金來源和流向，防止非營利組織資金流入個人腰包。理事會也會受到相關監督部門的監視，他們必須定期向有關部門提交相關項目清晰合理的資金動態報告。行業管理。美國的非營利組織行業管理是對非營利組織運行進行約束的有效方式。例如美國基金會聯合會、美國慈善信息局等，這些機構都是全國性的，是由非營利組織的相關負責人自發聯合組成的。他們存在的目的就是保證非營利組織在正確的道路上健康發展。

三、深圳社區管理存在的問題和解決辦法

（一）深圳社區管理現狀

在社會管理方面，深圳堅持不斷探索以社區為單位的新型社會管理體制，以適應經濟體制改革帶來的深刻變化，在全國范圍內起到了模范帶頭的作用，如影響廣泛的“月亮灣模式”、“鹽田模式”和“蓮花北模式”社區治理模式，曾在政界和學界引起廣泛討論和贊揚。從1979年建市之初到2004年，深圳社區建設與全國其它地區一樣，都是“議行合一”的居委會體制。社區居委會直接承擔了大量行政管理職能。2004年之后深圳對建設和諧社區進行了不斷嘗試,已經初步形成了社區建設的政策體系。從2005年起深圳開始實行“居站分設”的社區管理體制，推行的是“工作站與居委會并行”的管理模式。新設的社區工作站完全獨立于社區居委會，工作站和居委會都必須在其所屬街道黨工委和街道辦事處的領導下開展工作。社區工作站成為街道辦事處在社區的工作平臺，它的主要職責是承接政府部門、街道辦事處在社區的行政性事務工作，負責提供面向基層、面向群眾的公共服務。而社區居委會從行政性事務淡出，作為自治組織代表民意參與社區決策和監督，還通過其下設的社區服務站對居民生活的需要做出回應，提供各項服務。該管理模式體現了將政府行政管理和社區自我管理進行有效銜接，實現從行政型社區向自治型社區轉型的努力。

（二）當前社區管理存在的問題

從現行的社區工作站的制度設計和工作實踐看，社區管理在思路上仍然沿襲了計劃經濟的思維習慣和觀念，采取了大政府的行政管理模式。一方面社區工作站實際上衍變成了街道辦的下屬機構,承擔的各種政府工作，職能多達上百項，基層工作人員也不堪重負。因為權責不清,不能自主地開展社區服務，什么都管,但什么都沒管好。另一方面社區工作站從居委會剝離出去之后，社區居委會出現了空心化、邊緣化的趨勢，很難組織和引導社區居民參與社區自治和社區服務，社區自治功能不能充分發揮，居民參與社區事務的訴求也難以得到體現和保證。社區自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的管理目標并沒有實現。當前，深圳社區服務內容限于社區內傳統的特困對象、便民利民服務、社保服務、老人的照料服務和下崗、退休職工的社會保障和再就業等。服務的方式是建立社區服務中心，非專業人員提供服務和非系統的志愿服務等。對于人們有廣泛需求而又較為復雜的問題，還缺少廣泛和有力的應對。

（三）借鑒美國經驗，引入非營利組織為社區管理服務

如何創新現有的社區管理模式？我們認為，深圳有必要借鑒美國的社區管理模式，培育和引導非營利組織承擔社會生活領域中各項繁雜事務，共同創建和諧社區，實現改善民生的重大任務。首先，非營利組織以服務社會公益事業為宗旨，組織收益不用于在內部成員之間進行分配，而是繼續投資于公益事業，從而把組織自身價值和社會整體價值結合起來。其次，非營利組織組織形式靈活，能夠直接面對服務對象，并且能夠以富有感召力的理念喚起人們的志愿精神、號召和凝聚一批具有專業知識和服務技能的人才，有效提高社區服務的水平。第三，非營利組織參加社區服務，能夠有效整合社區資源，拓展社區服務的內容。非營利組織在“來自社區、服務社區”思想的指導下，通過和政府、企業合作，可以有計劃地整合社區內的人、財、物力，滿足社區對經營性和福利性服務的雙重需求，實現資源的充分利用。第四，非營利組織參加社區服務，為社區居民參與社區建設提供了渠道。志愿者參與是非營利組織的一個重要特征。深圳市是義工人數較多的城市，如果通過參加非營利組織的志愿活動，居民可以直接投身到社區服務中去，把個人對社區的責任轉為現實的行動，并有助于在服務和合作過程中加強社區的自我管理水平。

四、深圳社區非營利組織的發展現狀和對策

（一）深圳非營利組織的發展現狀和瓶頸

近年來，深圳民政等相關部門在社會組織管理體制方面不斷創新和改革，相繼出臺了降低登記門檻，對工商經濟、社會福利和公益慈善類社會組織實行直接登記，設立“向社會組織和企業購買服務及機動專項經費”，探索政府向社會組織購買服務制度等措施，基本實現了社會組織無行政級別、無行政事業編制、無行政業務主管部門的“三無”格局。深圳各類非營利組織得到了快速發展，以民間組織（包括社會團體和民辦非企業單位）為例，從2000年的968家，增長至2011年二季度的4226家(不含基金會)，平均每萬人擁有社會組織數量為4.2個，高于全國2.7個的整體水平。但深圳社區非營利組織數量少，服務能力不強，結構布局不夠合理，參與社區公共事務的廣度和深度都遠遠不夠，還處在初級發展階段。究其原因，深圳社區非營利組織存在以下幾個方面的發展瓶頸：一是非營利組織在社區建設中自治性獨立性不強，與政府的關系不明確。當前，非營利組織的大部分的社區管理工作還是在政府的主導下進行的，有的甚至仍然作為政府的附屬機構發揮作用，如社康中心、社區服務中心等，受到政府多方面的限制，行政化趨向嚴重，降低了非營利機構的運行效率。二是政府和社會對非營利組織的重視不夠，非營利組織的發展缺之良好的外部環境和社會氣氛。就深圳目前的狀況來看，非營利組織很多時候只能自己承擔各項費用，接受來自政府財政支持、社會的捐贈都比較少，在資金資源方面困難重重。另外，社會公眾對非營利組織缺乏全面的認識，為非營利組織贏得廣泛的生存空間帶來了阻礙。三是非營利組織內部也存在一些問題。例如組織結構問題，人員配置問題，自身責任意識，人員專業素質和創新精神等等問題，都可能成為其自身發展的障礙。有的非營利組織部門職能混亂，人員配置不合理，管理中帶有濃厚的行政色彩，缺乏主動性創造性和進取精神。

（二）加快發展非營利組織的對策建議

第一，轉變觀念，充分認識非營利組織在社區管理中的積極作用。社區非營利組織發展需要政府的宣傳和推動。首先，政府相關部門要徹底改變“全能型政府”的觀念，充分認識非營利組織在社區管理中的積極作用，降低非營利組織準入門檻，加大財政支持力度，切實讓渡一些管理空間，逐步把一些政府不該管也管不好的服務職能以多種形式交給社區非營利組織承擔。用積極的態度去評價、有效的方式去支持、有力的措施去推進非營利組織的發展。其次，大力培養公民的公益意識，通過鼓勵具有愛心、慈善心的公民積極參與各類社區公益活動，將自主但分散的社會成員組織起來，投入到社區管理和服務中去。只有從上而下的公益觀念真正樹立起來后，社區非營利組織才能獲得發展的空間。

第二，系統規劃，明確目標，逐步推進社區非營利組織的體系建設。一是要加強現有社區居委會這一居民自治組織在社區自我管理過程中的作用發揮。居委會代表社區居民，要協調好社區和政府、非營利組織、企業之間關系，指導社區中的非營利組織、企業一起為社區管理服務。二是各級政府要讓渡出一些管理空間，扶持非營利組織參與社區管理。可以通過服務外包，購買服務以及現有職能部門轉制等方式，將一些原來屬于政府職能部門的服務內容，例如社康中心、社區老人協會、幼兒園甚至是救助站等交給或逐步過渡給非營利組織來運作。三是根據深圳市社區非營利組織的發展現狀，建議在深圳建立幾個社區非營利組織孵化基地作為試點。由政府提供資金支持，請有公益組織孵化經驗、有社會責任感的公司和組織進入。

第三，完善法律法規，規范管理，為非營利組織發展提供良好環境。非營利組織作為一種社會組織，其法律地位、管理、作用、職能、資金來源以及激勵機制等都需要法律法規、政策加以明確，使之制度化、規范化、法制化。建議深圳市政府相關部門（如民政部門）充分利用特區立法權的優勢，盡早出臺非營利組織管理的法規條例，合理界定非營利組織和政府的權責，建立完善社區非營利組織法規體系，為非營利組織運作提供合法支撐。同時加大力度啟發深圳本地企業的社會責任，引導更多組織、慈善機構、企業投入到社區非營利組織的工作中來。只有把社會非營利組織全面納入法治化、制度化軌道，政府各方面的支持政策才有法可依，加強監管才有章可循。

第四，建立監督和評估機制，科學管理，促進非營利組織健康發展。一方面政府應考慮制定相關的監督法規辦法，規范社區非營利組織的問責制度。清晰明確的法律規范既可以為政府的監督提供依據，也為非營利組織的運作提供方向，從而使非營利組織的自律與政府的監督形成良性的互動；另一方面政府要推動相關專業評估組織和行業管理組織，要建立規范的評估體系，收集、整理、非營利組織運作信息，根據收集信息依評估體系進行業績和公信評估，并評估結果。