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摘要：隨著國家一系列政策的出臺，國資國企改革進程加快，城投公司面臨著全新挑戰。在新態勢下如何完成中國城投企業的市場化轉變，成為地方政府關心的問題。本文通過分析頭部城投公司的主營業務和融資方式，得出目前城投公司的業務特點為以傳統業務為基石，產業鏈式發展以及借優勢走特色之路，融資以長期借款和債券為主。文章結合當下新態勢，從主要業務五個板塊的布局和新業務三方面這兩個方向分析探討城投公司轉型思路。

關鍵詞：城投公司；市場化轉型；思路探討

一、政策環境概覽

（一）治理環境

2021年4月13日，國務院發布了《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，明確提出嚴控新增隱債務,清理規范地方投融資平臺,對沒有償還能力的企業依法進行破產重整或清理。意見出臺后,貴州、云南、江蘇等省份陸續出臺了相關的政策進行表態。今年中央和各地政府多次重提整治規范地方投融資平臺,反映了中央政府和各地對化解隱債問題和破除地方城投企業剛兌的勇氣和態度。

（二）業務環境

2021年6月29日，財政部官網發布了財金函〔2021〕40號文，指出基建業務中已廣泛存在的ABO、F+EPC模式存在一定的地方政府隱性債務風險隱患。目前城投公司以基建業務為主業，在當前嚴控隱債的環境下，業務模式有待考究，需防范隱債。

（三）融資環境

2021年4月22日,滬深交易所印發公司債券審核要點注意事項指引，全文共三十項，可觸發借新還舊、審慎申報、充分披露等要求，多數與城投有關，隱債、非經營性占款、業務盈利性、現金流、弱平臺等引關注。政府同時加強了區域顏色管控與隱債管控。地方政府隱性債務主要由將地方融資平臺公司作為債務主體并使地方政府承擔支出、擔保風險的方式產生[1]。2018年3月，財政部印發的《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號文件），既嚴格規范了地方的舉債投資活動,也限制了金融機構的信貸范圍[2]，并逐步剝離地方財政投融資服務職責,使大量地方財政投融資平臺進入瓶頸期[3]。政策倒逼與企業發展的內在需求，使得轉型成為城投公司的必然選擇[4]。綜上所述，城投公司業務偏公益，缺乏造血能力，存在隱債風險，急需轉型。

二、頭部城投分析

2021年9月1日，我國現代城市發展研究會城市建設投融資研究專業委員會發布《2021全國城投公司總資產排行榜》。本報告以前五大城投企業為主進行分析，分別是中國天津城市基礎設施建設投資集團有限公司、北京市基礎設施投資有限公司、上海城投(集團)有限公司、合肥市建設投資控股(集團)有限公司和中國青島城市建設投資(集團)有限責任公司。該五家公司在2020年的平均總資產為6163.63億元、平均凈資產為2351.90億元、平均營業收入為229.49億元、平均凈利潤為28.24億元、平均資產負債率為61.61%，除去北京基投，其余四家公司的平均營業毛利率為17.34%。受疫情影響，北京基投2020年營業毛利率為負，其軌道交通板塊票款收入下降，運營成本增加，毛利率驟降。因當年政府補貼增加，對公司凈利潤影響不大。

（一）天津城市基礎設施建設投資集團有限公司

天津城投的業務布局主要有四個板塊：城市路橋板塊、環境水務板塊、軌道交通板塊和城市綜合開發板塊。城市路橋板塊涉及高速公路、城市路網和管網建設及經營等，環境水務板塊主要涉及城市污水與可再生用水的管理、自來水供應和中水供給等。軌道交通板塊包括軌道建設、運營以及交通樞紐工程建設等。城市綜合開發板塊包括海河綜合開發、城市快速路、土地整理和置業等。天津城投的融資架構以長期借款和債券為主，占比98%，其中債券占比29%。天津城投通過全資控股子公司市政投資公司,持有原上市公司創業環保公司51.4%的股份。創業環保（600874），主要經營涉及城市污水處理、自來水供水、可再生用水、城市供熱供冷服務、危險廢棄物處理業務及相關基礎設施的建設和管理等服務。

（二）北京市基礎設施投資有限公司

北京基投的主要業務包括北京市軌道交通等基礎設施項目的投融資管理、資產管理、資源開發及運營。北京基投創建軌道交通投融資的市場化發展項目建設運營模式，以對城市軌道交通沿線地塊的合理發展與利用為主要突破，積極促進城市房地產開發建設和城市地下空間發展與利用等運營服務的發展，并共同參與北京市新城建設發展、各項市政基礎設施發展投資建設及城市電子清算服務的投入運營，逐步建立起“軌道交通投融資建設和相關資源市場化經營開發”兩業并重、互為支撐的“兩大業務板塊”運營格局。該公司的融資架構以長期借款和債券為主，占比99%，其中債券占比17%。北京基投控股子公司京投發展（600683）主要負責城市地產開發及城市地下空間等物業項目建設。京投發展，以房地產發展為主業，涉及居民住宅、高端綜合體、商務、別墅、酒店、區域開發等多個板塊。

（三）上海城投（集團）有限公司

上海城投的主營業務布局包括四個主營業務板塊，分別是路橋板塊、水務板塊、環境板塊以及房產與置業板塊。路橋板塊包括高速公路等交通設施的投建和運營。水務板塊包括上海市原水收集供應、自來水生產供應和污水處理全產業鏈。環境板塊主要涵蓋固體廢棄物的清運、中轉和處理，以及城市環境治理與維護等項目。房產與置業板塊主要涉及土地開發與利用、舊區改建、歷史風貌的保護和城市保障性住房建設等。該公司的融資架構以長期借款和債券為主，占比94%，其中債券占比22%。上海城投的環境板塊業務主要通過上海環境（601200）開展。上海環境主要包括環境保護科技和產品開發，以及固體廢棄物處理、城市生活污水處置等環境保護服務項目。

（四）合肥市建設投資控股（集團）有限公司

合肥建投主營業務包括百貨零售、農業、公共事業、房地產業、城市基礎設施及配套五大板塊。合肥建投采取規劃、發展產業布局、投融并舉、資金運營等措施，著重圍繞新型顯示、集成電路、新能源汽車等重點產業，推進京東方6代線、8.5代線、10.5代線、安世半導體、蔚來汽車、歐菲光等一批重大戰略新產業項目在合肥落戶投產，并帶動上下游產業鏈快速集聚。2020年投資收益54億元。2021年投資蔚來汽車，1到9月投資收益57億元。合肥建投的融資架構以長期借款和債券為主，占比92%，債券占比25%。合肥建投為合肥百貨（000417）及豐樂種業（000713）的控股股東。合肥百貨主營百貨零售，涵蓋了百貨、家用電器、超市連鎖店、電商等細分行業。豐樂種業主要從事種子、化學產品和香料產品的產銷業務。

（五）青島城市建設投資（集團）有限責任公司

青島城投的四個業務布局分別是產城開發板塊、實業板塊、交通運輸板塊和金融板塊。產城開發板塊包括土地一級開發和整理、基礎設施建設、房地產開發、產業園區建設等。實業板塊包括光伏發電、智能制造、貿易、污水處理、醫養健康等。交通運輸板塊主要為青島航空客運、貨運業務。金融板塊包括擔保、貸款、融資租賃等金融業務和基金投資等。青島城投的融資架構以長期借款和債券為主，占比87%，其中債券占比36%。青島城投持有上市公司青島中程（30028）22.19%的股份。青島中程公司主要負責電網節能、環境保護和電力質量優化等解決方案。青島城投還通過雙星集團持有青島雙星32.4%的股份。以及在2020年9月完成收購青島航空股份有限公司的百分百股權，其主要服務對象分為旅客和貨物，爭取在未來三到五年上市。根據對頭部五家城投公司的分析，可以得出目前城投公司的三個業務特點，分別是以傳統業務為基石、產業鏈式發展以及借優勢走特色之路。首先，五家頭部城投公司均涉及城投傳統業務，如城市基建、土地開發、房地產、公共事業、軌道交通等。傳統業務占比平均為57%，傳統業務是城投公司業務持續發展的基石。其次，頭部城投在做實傳統業務的基礎上，做精產業，形成產業鏈式發展：如上海城投、天津城投均在水務處理方面形成了一定的產業鏈。上海城投軌道交通板塊產業鏈也獨具特色。最后，城投公司會借優勢走特色之路。通過壟斷水務、環境等公用事業,上海城投獲取了大量穩定的收入和現金流。合肥建投推動多個戰略新興產業落地，成為產業投資商。青島城投與地方政府合作打造一批符合城市產業定位、具有城投特色的產城融合新區。市場上，蘇州工業園開發集團和張江高科等公司，在園區開發、園區服務等方面，也樹立了典范。城投公司的融資特點是以長期借款和債券為主，2020年平均占比為94%，其中債券占比平均為26%，債券成為城投主要融資渠道之一。此外，五大頭部城投公司均持有上市公司股份，借助資本市場，助力公司市場化業務的布局和發展。

三、轉型思路探討

城投公司轉型很難一蹴而就，需因地施策，謹慎而行。既需要夯實主業，注意防范隱債，也要認清優勢，借力轉型，循序漸進地提高經營水平和盈利能力[5]。我們將從兩個方面來討論城投公司轉型思路，分別是主要業務板塊布局思路和新政下的新業務。

（一）主要業務板塊布局思路

我們將城投公司主要業務板塊分為五大塊，分別是基建業務、公用事業、地產、產業投資和園區管理。基建業務方面，傳統的基建業務需要城投公司注意項目資金來源和相關規定，避免政府承擔支付義務或者償還責任，防范隱債。公司還應該緊跟政策形勢，開展城市更新、鄉村振興等新型基建項目。同時爭取有經營性收入的半公益或經營性項目，增加收入和現金流。如果擁有具備成熟施工經驗和專業施工資質的城投企業，可以市場化建工企業的身份承接政府工程，厘清政企關系，防范隱債。公用事業板塊是較易上市的城投業務類型之一。城投公司應結合當地情況，取得政府支持，爭取優質資源。可能水務、燃氣、固廢等優質業務已瓜分無幾，可研究政府預算，是否還有可通過城投公司經營的業務，如道路養護、人力管理、物業、特許經營業務等。地產業務也是較易上市的城投業務類型之一。然而近期地產行業遇冷、土地流拍頻發，城投公司可結合城市更新、共同富裕等政策，兼顧商業效應與公益屬性，布局地產業務。產業投資板塊是城投公司轉型的熱門板塊。公司應結合當地產業戰略布局，通過直投或設立產業基金布局重點產業。業務專業性較強，可借助專業投行力量，助力公司轉型和當地產業發展。園區管理板塊方面，公司需借助園區開發優勢，提供園區開發、公用事業一攬子服務，同時著手園區開發與園區服務兩方面。城投公司既需要進行地面開發，又要提供出租服務，為園區內公司企業提供商業用房、工業廠房、人才公寓的出租。公司同時要進行園區內的公用事業投資運營，如水務、環境、燃氣、供熱發電等，還要提供園區招商、融資支持、上市支持等現代化服務。

（二）新政下的新業務

1.城市更新

中央十四五規劃中明確提出要加速轉換城鎮建設發展方式，統籌兼顧城市規劃建設管理，積極開展我國城市建設改革行動。2021年8月31日，住建部頒布《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，要求嚴格把控大面積拆遷。原則上老城區更換單位內拆遷面積不應當超過實際現狀總建筑面積的20%；同時嚴格控制大面積增建。原則上更新單元(片區)或工程項目內拆建比不得超過二；同時嚴格把控大面積拆遷。更新單元(片區)或工程項目居民就地、就近安置率不宜少于50%。2021年11月4日，住建部頒布《關于開展第一批城市更新試點工作的通知》，北京、蘇州、寧波等21座城市列為首批試點。第一批試點歷時兩年，著重研究城市更新統籌規劃制度、可持續管理模式、建立與完善相關制度政策。為形成多元化資金保障機制，應進一步增加政府財政投入，完善各類金融機構信貸支持，健全社會資本參與體系，完善公眾參與的激勵機制。由于以上要求，城市更新項目盈利受限，目前各地的城市更新多數由當地城投企業主導。同時，城投公司需要開拓特殊融資渠道，通過債券融資和基金融資的方式，項目整體打包或者挑選其中有收益的項目，通過企業債、公司債等方式融資，如上海地產集團2021年發行了城市更新企業債。或者設立城市更新基金，如上海已設立800億元城市更新基金（上海地產集團）、天津600億元（天津城投）、無錫300億元（無錫城建發展集團）、石家莊100億元（石家莊市城發投集團）等。

2.鄉村振興

2021年2月21日,《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》公開出臺，對未來的中國農村振興戰略做出了全新的要求與指引，充分體現了國家對于鄉村振興的重視。城投企業需要幫助扶持農民就業和增加收入、鞏固擴大脫貧攻堅成果的項目；支持農村現代化、農業基礎設施更為堅實的建設項目；支持鄉村建設、改善鄉村面貌的項目。城投公司應通過發行發改委公司企業債、交易所企業債和銀行間產品進行融資。發改委公司債包括縣城新型城鎮化建設專項債、鄉村產業融合發展專項債。交易所公司債包括農村經濟振興專項企業債。銀行間融資產品包括農村振興票據、地方財政專項債、政策性銀行借款等。

3.綠色項目

2020年9月22日，習近平總書記明確提出碳達峰碳中和目標。2021年10月，《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《關于印發2030年前碳達峰行動方案的通知》先后出臺，新發展理念中綠色發展理念再受矚目。同時，以生態環境為導向的開發模式也被提出（Ecology-OrientedDevelopment，簡稱EOD模式）。2020年9月8日，《關于擴大戰略性新興產業投資培育壯大新增長點增長極的指導意見》，明確指出了“探索開展環境綜合治理托管、生態環境為導向的開發模式等環境治理模式創新”。2020年9月23日，生態環境部印發了《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》，提出EOD模式重點在于“以生態文明思想為引領，以生態保護和環境治理為基礎，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化”。礦山修復和流域治理就是兩個EOD模式。城投企業可以在修復礦山和產業園中獲取收益，以及治理流域后從砂石、旅游、產業綜合開發等項目中獲取收益。公司可以通過綠色貸款、綠色債券和綠色基金融資。

參考文獻：

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[2]牟天琦.地方政府投融資平臺轉型的困境和對策研究[J].中國物價，2021（3）：52-55.

[3]張艷，沈惟維.淺談平臺公司市場化轉型的路徑選擇[J].中國注冊會計師，2019（8）：99-102.

[4]蔣益輝.城投公司市場化轉型發展的困境和策略[J].現代企業，2021（6）：86-87.

[5]周金飛.地方融資平臺市場化轉型的研究[J].商業研究，2020（5）：18-25.

作者:王燕萍 黃鵬 單位:海鹽杭州灣投資發展集團有限公司 海鹽經濟開發區