農業行政執法規范化的現實困境
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摘要：農業行政執法是我國農村行政法治建設的重要組成部分，存在執法體制不健全、執法人員素質不高、執法程序不完善等諸多現實問題，對此應從深化體制改革、提高執法人員素質、公開執法職權、加強執法監督等方面構建農業行政執法規范化的實現路徑。
關鍵詞：農業行政執法；執法規范化；執法監督
一、農業行政執法規范化的影響因素考量
（一）農業行政執法能力
農業行政執法能力是農業行政執法規范化的直接影響因素。農業行政執法能否實現規范化關鍵是執法人員的能力，主要包括業務能力、法律技能和思政能力，它們集中體現了農業行政執法人員的綜合素質[2]。一般而言，農業行政執法人員的能力越強，所實施的農業行政執法活動越規范，法律意識較高，理解并貫徹法律的意圖越強，越能達到執法規范化的要求；而農業行政執法人員能力越弱，越難實現依法行政與公平、公正執法。
（二）農業行政執法職權
農業行政執法職權是農業行政執法規范化的關鍵影響因素。主要表現在農業行政執法職權是否法定，農業行政執法主體若根據非法定的農業行政執法職權實施農業行政執法行為，則違背了職權法定原則，法律后果為無效；是否依法行使農業行政執法職權。根據行政法律規定，依據錯誤的程序或行政法律法規實施的行政行為將會被撤銷，未依法行使農業行政執法職權的行為即屬于該種行為，其法律后果也將會是無效的；是否公正行使農業行政執法職權。公正地行使農業行政執法職權是行為合法有效的保證。
（三）農業行政執法程序
程序正當原則是行政法的基本原則，包括行政公開、公眾參與和回避三個原則。程序正當是農業行政執法行為合法、公正、合理的重要保障，只有程序正當才能杜絕農業行政主體瀆職、濫職，減少農業行政違法行為，實現農業行政執法過程與結果的合法化。通過嚴格的農業行政執法程序可以平衡農業行政執法主體與行政相對人的利益關系，防止農業行政執法主體肆意妄為，限制其濫用自由裁量權。
（四）農業行政執法監督
農業行政執法的法定監督機關主要包括人大監督和司法監督。實踐中人大監督原則性太強，規則性較差，現行法律關于人大監督的內容、方式、程序等沒有明確的實體性規定，使得人大起不到真正的監督作用。司法監督主要包括法院和檢察院監督，法院監督主要體現在對行政行為合法性的審查，合理性審查是例外。因此，法院的監督作用也有限。檢察院的監督往往是事后監督[3]，功效也非常薄弱。
（一）農業行政執法體制不健全
目前，我國農業行政執法規范化的首要困境是農業行政執法體制尚不健全，這主要體現在農業行政執法機構設置混亂，農業行政執法職權交叉的問題突出，農業行政執法部門責權利不清，執法邊界模糊，導致農業行政執法機關互相推諉或爭相行使職權，嚴重影響了執法效果；農業行政執法機關的執行機制不規范，存在不嚴格依法行使職權的行為，執法人員不嚴格依據執行程序執法，在某些執法領域經常發生濫用職權、不執行禁令、越級執行等現象，擾亂了執法秩序；尚未真正建立農業行政執法協調機制，在農業行政執法活動中，常常需要多個部門聯合執法、信息共享，由于農業行政執法職權劃分不清，多個執法機關重復執法、多次執法的現象嚴重，損害了執法機關的形象，這主要歸結于農業行政執法機關尚未形成完善的協調機制。
（二）農業行政執法人員素質差
農業行政執法人員素質差且層次不齊是農業行政執法規范化的又一現實問題。農業行政執法人員代表了農業行政執法機關，其素質高低直接決定了執法水平和執法效果[4]。我國現行農業行政執法人員的素質尚沒有達到農業行政執法規范化的基本要求。這主要反映在農業行政執法人員的執法理念落后，普遍存在公民義務本位的錯誤觀念，執法中體現出古代“官本位”的為官理念，堅持行政法的基本原則不到位，與現代公民權利本位的執政理念背道而馳；農業行政執法人員的行政法律專業知識和理論水平較差，定期的法律培訓與考核流于形式。
（三）農業行政執法程序不完善
我國農業行政執法規范化的嚴重困境是農業行政執法程序的不完善。農業行政執法程序是否正當直接決定了執法規范化與否。但是在我國農業行政執法活動中執法程序不完善的問題非常嚴重。這主要表現在：一是立法尚不完善，關于農業行政執法程序的法律規定較為原則籠統，執行力較弱，在行政法領域尚沒有一部《行政程序法》，導致有些領域農業行政執法程序缺乏明確的法律規定[5]，執法人員無法可依；二是程序不規范，有的農業行政執法程序在制定時缺乏實際論證，制定的程序與實踐脫節，執法人員只能變通執行，這極易導致執法的隨意性；三是執法成本過高，農業行政執法機關的執法成本高、負擔重與國家撥付的經費不足產生了沖突，執法機關嚴密的執法程序需要有足夠的經費支撐，而經費不足直接制約了農業行政執法程序的規范化。
三、農業行政執法規范化的實現路徑厘
（一）深化農業行政執法體制改革
根據法律、法規和政策的規定，深化農業行政綜合執法改革是農業農村部的政策性要求[6]，也是我國農業行政執法的實踐經驗總結。當前我國農業行政執法體制改革的突出問題就是農業行政執法機關未能實現資源整合，多頭執法的現象非常普遍，執法的效果較差。因此應采取相應措施整合執法機關，推進綜合執法方式改革，應根據行政組織法基本原則，保持編制數量不變，合并執法機關，即將分散的執法機關整合起來，組建統一的執法機關，將多余人員調動到其它內設機構上，從而形成集中統一的執法模式；明確執法職權，形成農業行政執法領域全覆蓋，杜絕執法死角；重新配置優化農業行政執法職能，實現統一執法，從而真正實施農業行政綜合執法，推動規范化進程。
（二）提高農業行政執法人員水平
農業行政執法行為對執法人員水平要求較高，不僅要掌握行政法律知識，具備厚實的法律專業素質，而且還應掌握農業專業知識和相關技術，并具有良好的個人修養，只有這樣才能與農業行政執法的法律性、專業性和技術性相適應。為此，提高農業行政執法水平，必須要提升執法人員法律、技術和業務綜合素質，建立專業、高效、精干的農業行政執法機關，從而實現農業行政執法規范化。為此應明確錄用標準，提高準入門檻，只有專業強、業務精和技術高的人員才能進入執法機關；實行執法人員上崗培訓及考試制度，注重加強職業技能培訓，應定期進行全員性綜合培訓；建立動態考核機制，按不同級別劃分執法人員的層級，并實行動態調整，將執法人員的層級與待遇、職務晉升掛鉤，以實現提高農業行政執法人員的執法水平的終極目的。
（三）推進農業行政執法改革
公開農業行政執法職權和推進執法程序改革是農業行政執法規范化的重要保障，也是當前政務公開和依法行政的基本要求，因此應將執法職權清單向公眾公布，如平面宣傳、紙質宣傳、電子宣傳等，及時公布執法信息和執法程序，以滿足人民群眾的知情權，建立公開、透明的農業行政執法權力運行機制；明確執法責任，建立執法終身責任追究制度，即執法人員對其執法行為終身負責，凡違法的執法行為將追責到底；建立農業行政執法職權考評機制[7]，有效地實現對農業行政執法職權公開的監督，切實推進依法行政，促進執法機關依法公開、公平和公正地履行執法職能。
（四）構建農業行政執法監督體系
農業行政執法監督體系對有效制約農業行政執法行為，實現農業行政執法規范化具有重要作用。如前文所述，我國尚未建立執法監督體系，在執法監督上存在諸多困境，沒有充分發揮應有功能。因此，應建立農業行政執法內部監督機制，健全各級農業行政法制機構的監督職能，突出內部監督，充分發揮內部監督效能；切實加強農業行政監察機關的作用，挖掘監察職能，及時、有效糾察違法的執法行為；加強司法監督，充分發揮司法機關的監督作用，加大依法審大違法執法行為的力度，杜絕濫用執法權力的行政行為；推進輿論監督，利用社會力量監督農業行政執法行為，發揮新聞媒體的監督作用，充分揭露違法的行政執法行為，公正實施農業行政執法活動，進而實現農業行政法的規范化。農業行政執法規范化是建設法治國家、法治政府、法治社會的重要保障，要從健全執法體制、提高執法能力、規范執法程序、建立監督機制方面深入改革，真正實現執法規范化運行。
[參考文獻]
[1]哈耶克.鄧正來,譯.自由秩序原理[M].北京:三聯書店出版社,1997:17-18.
[2]高碩.強化農業行政執法主體的路徑探索——以黑龍江省某市為例[J].安徽農業大學學報,2013,(6):6-9.
[3]王圭宇.行政執法,檢察監督與法治政府的實現[J].云南大學學報(法學版),2012,(3):52-58.
作者：王芳 項賢國 單位：唐山師范學院 歷史文化與法學系
