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摘要：我國自古以來便是農業大國，農業人口更是占據社會總人口的一半之多。三農問題也成為我國國家工作的重中之重。三農問題的關鍵在于增加農民收入和保障國家糧食安全，這是我國實現國家現代化的基礎。而財政農業補貼是支持我國農業發展的重要手段，對其進行梳理和總結，對于完善我國的農業補貼政策具有重要意義。

關鍵詞：農業補貼政策；效果；提升對策

一、我國進行農業補貼的必要性

首先，我國農業的重要地位決定了國家必須扶持農業發展?？梢哉f，正是由于農業生產力的大幅提高，人類才得以生存和發展。而從社會各個部門的分工來看，農業無疑又是為其它部門提供原料的關鍵部門。一國糧食的供給不足，不僅影響民眾的生存與發展，還影響其他社會部門的生產，導致物價波動，造成經濟不穩。我國是農業大國，農村人口數量眾多，農業不僅為社會其他行業提供生產資料，同時也是其他行業產品的消費市場，如農村對于農業機械、化肥農藥、地膜等產品有較大消費需求，而且這種需求會隨著農業生產率的提高以及農民收入的增加而不斷增長。其次，農業本身的弱質性使得其需要國家進行財政補貼。與其他生產行業相比，農業整體利益低下，具有弱質性。這主要體現在三個方面：一是農業的生產周期較長，農產品的生長具有季節性和周期性，因此即便市場在某一時期有巨大的農產品需求，農產品生產市場也不可能立即完成產品的供給調整，而只能根據農產品的生長周期完成供給變化。而且在農產品市場上，上一期的農產品價格會極大影響下一期農產品的供給量，若價格低，便會削弱農民種植的積極性，導致下一期農產品供給的不足，反之，價格高，農民大量種植，供給充足又造成下一期農產品價格下降。因此可以說，農民無法根據市場需求來調整農產品的供給。二是農業生產受到自然與市場的雙重風險影響。毋庸置疑，自然條件極大的影響著農業的生產情況，一旦遭遇自然災害，農業生產將面臨大量減產，這也就決定了農產品供給的不確定性；在市場方面，農產品經營也面臨著較大風險，由于供給彈性大于需求彈性，農產品價格波動劇烈，影響農產品的價值實現。三是農業投資回報率較低，農業生產投資回收周期長，資金流動緩慢、固定資產利用率低，這都導致其資本的利潤率極低，社會資本的逐利性決定其不可能青睞農業投資，因此需要國家進行適度補貼。最后，國際上對環境質量以及食品質量要求的提高，也促使我國加大對農業的補貼。環境與資源保護問題日益受到國際社會的關注。許多國家為保護資源和環境都加大了對農業的補貼，如倡導農業用地保護、節約水資源等，日本便出臺一系列財政補貼政策來提高環境、農業用地和水的質量。我國加入WTO之后，要想進入國際舞臺，必須與國際趨勢接軌，因此也應該積極以農業補貼的方式來提高糧食產品質量、保護資源。

二、我國農業補貼政策的歷史與現狀

我國自經濟體制改革之后，市場規律開始在經濟發展中起主要調節作用，與此同時我國的農業政策也逐漸發展起來?？傮w來說，可以將我國的農業補貼政策發展歷程分為兩個階段：一是改革開放之后到2001年的探索階段。我國建國后的農業補貼政策最早可以追溯到上個世紀的60年代初，當時國營拖拉機站有機耕定額虧損補貼，之后有關農業的補貼范圍開始擴展，農用生產用電、農用生產資料價格等都有補貼，而且補貼的規模也越來越大，農產品價格甚至是國有農產品企業的虧損等都有財政補貼，這實際上是讓農民通過流通市場間接獲得了國家農業補貼。1993年，我國實施了糧價保護制度，還成立了糧食風險基金，從此我國的農業補貼進入了對農業生產者進行價格補貼為主的階段。與此同時，國家還在農田水利設施建設、水資源治理等方面加大了投入，以促進農業發展。我國農業補貼政策的第二階段是從加入世貿組織之后一直到現在，這是我國農業補貼政策不斷發展完善的一個階段。在這一階段，我國的工業已經有了長足發展，有了工業支持農業的條件，國家有能力對農業發展進行更大規模的投入，因此，我國在原有補貼政策的基礎上，不斷豐富我國的農業補貼體系，形成了收入類直接補貼、最低收購價補貼和生產投入補貼三大類農業補貼政策。目前我國正在實施的補貼主要有四種，糧食直接補貼、農資綜合補貼、良種補貼和農機具購置補貼，前兩者為收入類直接補貼，后兩者屬于生產投入類補貼。我國從2002年開始實施農業直接補貼政策，2002年和2003年僅有良種補貼，2004年增加了糧食直接補貼和農機具購置補貼，到2006年，我國又制定了農資綜合補貼，正式形成了我國的農業四大補貼形式。當然目前我國的農業補貼除了這四大補貼之外，還有病蟲害防治補貼、退耕還林補貼、最低收購價補貼、六小工程補貼、產糧大縣補貼等等。隨著補貼種類的增加，我國的補貼規模也不斷增長，從2002年的1億人民幣，增加到2007年的513.6億人民幣，到2012年這一數字已經增長為1668億元，由此可見，近些年來我國政府對農業補貼的力度之大，這極大的支持了我國的農業發展。從建國之初到改革開放之后的一段時間內，我國一直都實行農村支持城市、農業支持工業的發展政策，直到近幾年我國才開始取消農業稅，并加大對農業的補貼。從統計數據來看，我國的農業補貼規模是快速增長的，但由于我國農業補貼政策起步較晚，農業從業人口數量巨大、又受財力約束，與其他國家相比，我國的農業補貼力度仍有不足。據經濟合作與發展組織的數據顯示，在2009年到2011年間，我國農業補貼金額每年為868億美元，這一數字高于日本和韓國，在美國和歐盟之后，但我國農業支持總量占農業產值的比重遠低于其他發達國家，在2009~2011年間，我國農業支持總量占農業產值的比重為13%，而日本和韓國這一數字均為64%，美國與歐盟國家也都高于30%。在農業補貼率方面，我國也低于其他國家，經濟合作與發展組織國家的農業補貼率平均為21.8%，挪威高達61.0%，韓國為52.0%，即便是墨西哥、土耳其這樣的發展中國家，它的農業不貼率也高于我國的9.0%，由此可見，我國的農業補貼力度仍需要加大。

三、我國農業補貼政策的實施效果審視

1.實施農業補貼政策的積極效果

農業補貼政策極大的支持了我國的農業發展。國家農業補貼力度的加大提升了農業生產者的積極性，我國的糧食種植面積有所擴大，相應的糧食產量也不斷提高，如我國的良種補貼政策提升了糧食品種質量，保證了糧食產量，農機具購置補貼又推動了農業的現代化，提升了農業生產效率。2003年我國的播種面積為99410千公頃，到2013年我國的播種面積上升為111956千公頃，與之相應的，我國的糧食產量也從2003年的43065噸上升為2013年的60193噸。在農業補貼政策的支持下，我國用僅占世界9%的農業耕地解決了全球21%的人口溫飽問題，為世界糧食安全做出極大貢獻；實施農業補貼政策之后，我國農民的收入也顯著提升。我國目前有許多直接農業補貼政策，這實際上就是直接將國家財政補貼發放給農民，增加了農民的收入，在2003到2013年間，我國農民農業的人均收入呈逐步上漲趨勢，從2003年的1811.7元上升為2013年的4267.2元；農業補貼政策還提升了我國的農業機械化水平，其中最為明顯的便是我國制定了農機具購買補貼政策，2002年我國農業的機械化水平為32.3%，經過十年的發展，到2011年，我國的農業機械水平上升為54.8%，農機作業水平顯著提高；我國國有糧食企業改革以及糧食市場化的推進也得益于農業補貼政策，以往我國對國有糧食企業進行經營補貼，這導致企業不積極參與市場競爭，阻礙了糧食經營體系的健康發展，也給國家財政造成較大負擔，而當國家將農民作為農業補貼的受惠對象之后，糧食企業不得不走進市場進行競爭，自負企業盈虧，促進了企業的市場化改革。

2.我國農業補貼政策存在的問題

首先，我國農業補貼的財政力度依然不足。一國的農業補貼力度應取決于該國的財政實力與農業競爭力。美國的農業已經具備了較高的現代化、機械化、科技化水平，但美國依然不斷加大對農業的財政投入，2001年美國農民便從政府獲得250億美元的補貼，2002年，美國又進一步調高對農業的財政投入，在原有基礎上增加519億美元的投入，2008年美國的農業法案決定繼續保持對農業的高投入，并規定在5年時間內補貼農業2890億美元。我國的農業生產水平經過多年發展已經有了較大提高，但與發達國家相比還處于較為落后狀態，因此我國應該更大規模的進行農業補貼，但實際上我國農業長期以來極少得到補貼，在優先發展工業的政策下，農業必須支持工業發展，直到近幾年來，我國才開始重視農業發展，并不斷完善農業補貼政策，盡管在補貼規模上，我國已經有了快速的提高，但實際上財政支持力度依然有限。其次，我國農業補貼的方式也并不十分科學。我國有近一半的農業財政補貼用于中間流通環節，這實際上將很大一部分財政投入補貼給了城鎮居民消費，而農民從間接補貼環節的獲利極少，這不利于激發農業生產者的積極性。與國際上流行倡導的補貼方式相比，我國的農業補貼方式也較少，我國70%的農業補貼政策都屬于糧食直接補貼和最低保護價收購政策，其他農業補貼政策運用較少，如我國并沒有出臺WTO倡導的農業資源儲備補貼、收入保險計劃、農業生產者退休補貼等政策。再次，我國有關農業補貼的法制不健全。目前我國對于農業補貼的法律散見于各種法律、條例之中，如農業基本法《農業法》中有關于農業補貼的內容，但其中的規定偏向綱領性，并無實際可操作性，單行法《農業機械化促進法》中對購機補貼、燃油補貼等進行了規定，是我國農業補貼立法的有益補充，其他在《漁業法》《植物檢疫條例》《農業技術推廣法》等法律條例中對農業補貼有所規定。但總體來說，我國有關農業補貼的法律內容較為簡單籠統，立法級別并不高，而且在不同的法律法規中，存在補貼標準、種類不同等問題，難以對我國農業補貼起到統一監管作用。最后，我國農業補貼的管理體制也不完善。我國的農業補貼管理涉及多個部門，如農業綜合開發資金由財政部門和農業部門共同管理，農業科研費用由農業部、財政部、科技部管理，農林水利氣象等部門又與財政部共同管理農村生產支援等費用。這便產生政出多門、難以協調的問題，不利于農業補貼資金的統籌規劃使用，降低了農業補貼實施效率。此外，我國農業補貼在發放分配過程中還存在多政府分配帶來的政策執行成本高的問題，一般來說，農業補貼都是由上級政府下撥到縣級部門進行分配，由于轉移支付透明度低，這導致這一過程中產生大量尋租腐敗行為。而且一些基層政府由于財政資金不足，還會擠占或挪用農業補貼來保障教育、衛生等基層事業的運作。

四、提高和完善我國農業補貼政策的建議

1.提升農業補貼力度

農業補貼的根本目的是通過讓農業生產者獲得相應的利益補償，從而激發其農業生產積極性，保障國家糧食安全。我國是農業大國，農業人口規模巨大，要想農業補貼政策實現補貼目的，便必須加大投入力度，否則政策效應將會不明顯。我國農業補貼支出占農業生產總值的比例僅為1.23%，而實際上WTO允許這一比例達到8.5%，為此我國可以加大對農業補貼的財政支持，應在財政政策制定過程中考慮到農業補貼支出。除了財政資金支持外，我國還需要開拓其他農業補貼資金渠道，如將銀行信貸與農業補貼結合起來，鼓勵銀行給予農業貸款或農戶以優惠政策。我國還可以以立法的方式提高農業補貼在農業增加值中的比例，并確保補貼政策的連續性。

2.豐富農業補貼方式

我國農業補貼方式缺乏科學性也削弱了農業補貼的有效性，為此我國必須調整和豐富農業補貼方式。首先，可以以農產品貼息貸款、降息、補貼基礎設施建設等方式來對農業進行直接補貼，如對糧食產品生產企業的貸款、購買設備、銷售等業務制定一定的優惠政策。其次，政府還可以對農民的農產品收入進行一定的補貼，尤其是農民中的中低收入者與貧困者，因為他們大都將糧食生產作為主要收入來源，因此對農產品價格十分敏感，為保證其收入免受市場的巨大沖擊，可以對他們的收入進行一定補貼。除了收入直接補貼外，還可以通過補貼來降低農民的生產投入成本，這也間接增加了農民收入，如對農戶進行良種補貼和水電費補貼。此外，為了提升糧食質量，我國還可以加大對綠色、優質農產品的補貼力度，鼓勵農民專業化生產。目前，我國已經在農民教育培訓、農業技術推廣方面加大了補貼力度。最后，我國還應加大對貧困地區、災害地區以及環境保護方面的財政投入，保障其農業的生產和銷售順利開展。

3.完善農業補貼法律法規體系

美國、歐盟、日本等國家早就對農業補貼進行了較為完善的法律建構，其規定詳實而具有可操作性，如對農業補貼的投入金額做出較為具體的規定，這保證了國家農業補貼政策的有效執行。目前我國并沒有統一的、專門的有關農業補貼的法律法規，這削弱了我國現有農業補貼政策的可執行性。為此，要提升我國農業補貼政策的有效性，需要制定專門的農業補貼法律，推動農業補貼的法治化進程。在法律的制定過程中，應注意以下幾點：首先農業補貼相關法律的規定應尊重世界貿易組織的農業協議，在此條件下再以推動農業發展為目的制定農業補貼法律法規；其次，可以將更多的農業補貼方式寫入法律之中，在法律上豐富我國的農業補貼方式，以此推動農業補貼實踐；最后，我國在農業補貼立法過程中，應將實現農業現代化、增加農民收入、推動農村經濟發展作為主要目標。

4.規范農業補貼政策的管理體制

農業補貼管理體系的完善與否影響著農業補貼政策能否順利執行以及其執行效力。由于農業補貼涉及多部門和多級政府管理，因此在管理體制上尤其要重視農業補貼政策執行單位的規范與監督。在構建農業補貼政策管理體制的過程中需要明確各個部門的具體職責，并制定嚴格的執行制度，避免有關部門挪用、貪污農業補貼資金。各級政府的審計、監察部門要加強對農業補貼工作各個環節的監督，尤其是對補貼資金的流向要加強檢查力度，讓補貼資金真正用于推動農業發展。在農業補貼政策管理體制建設中，還可以通過簡化中間環節的方式來降低政策執行成本，如可以為農戶辦理農業補貼專門賬戶，由上級政府直接將資金發放到農民賬戶中，減少了下級政府尋租、貪腐、挪用農業補貼資金的可能。此外，由于我國幅員遼闊，農業補貼對象較為分散，這給官方的監管部門帶來了監督難度，為此我國可以發動社會力量對農業補貼工作進行監督，豐富我國農業補貼政策的監管維度。

參考文獻

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作者：何雯 單位：攀枝花學院