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摘要:本文在厘清教育產品屬性與財政責任的基礎上,深入分析了農村義務教育經費投入與分配“新體制”存在的問題,并對教育經費投入與分配問題進行了進一步探討與研究。
關鍵詞:城鄉義務教育;教育經費;省級財政;均衡發展
一、前言
新教育制度的實施,我國中央政府對農村義務教育普及高度重視,提出對農村教育財政統籌的主體由鄉級政府變為縣級政府的方針。但我國中西部地區的縣級政府經濟相對落后,中央政府因此也加大對貧困地區縣級政府的財政支持,以解決義務教育實施過程中遇到的實際困難。本文從經濟學視角出發,分析中央政府對縣級政府財政支持及縣級政府對義務教育的分攤,提出相關政策建議。
二、教育產品屬性與財政責任
(一)義務教育產品屬性
義務教育就制度而言,它具有公共產品的特性,由政府承擔“最低限度”的教育投入,從根本上保證義務教育的公平性特點,充分體現了其公共產品的屬性,而超出“最低限度”的教育支出,又可看作私人產品,這部分支出主要由家庭承擔。所以義務教育具有公共產品與私人產品的雙重屬性。首先,義務教育屬于對社會的生產及發展有益的公共屬性產品,屬于強制性教育。我國規定每個人都需要接受9年義務教育,保證全國人口素質穩步提升,所以義務教育階段其公共產品的屬性較強,私人產品屬性表現較弱,這也是國家大力推行免費義務教育的結果;其次,義務教育提高群眾的整體知識水平,為貧困地區的人提供了一個改變命運的機會,通過學習受到良好的教育,解決農村人口就業難,沒有高新技術人才的問題,對縮短貧富差異,促進社會和諧發展起到至關重要的作用。優化教育資源的配比,是實現全國義務教育的關鍵,體現義務教育的公共產品屬性。
(二)義務教育財政的基本任務
1.義務教育經費的充足供給。我國科技雖然發展較快也相對發達,但是對于歐美國家來說仍處于發展中國家的位置,關鍵原因就是國民教育的整體落后,我國以1.4%的世界教育經濟比重,教育著世界23%的人口,如此大的教育基數拉低了我國的整體教育水平。我國教育經費是由中央調配、各地區政府逐級分配的模式,主要教育收入是城鎮稅收、集體慈善捐贈及個人捐贈組成,其中地方教育附加費是主要的教育經費來源。對于貧困地區來說稅收少,可投入的教育費用也相應減少,此時就需較富裕地區政府在財政上給予大力支持,合理分配教育經費。衡量義務教育經費的充足與否可以從以下幾點分析:(1)國家財政性教育支出占國民生產總值的比例,對比于世界的平均水平;(2)參與義務教育的人均費用,落實到人、服務到村,政府教育部門財政收入與支出的比例;(3)義務教育的入學率及升學率也可以表現出教育投入是否充足。從此三點大致方向可以估算當地政府義務教育經費投入是否到位。2.義務教育資源的公平配給。教育公平包括了教育質量的公平、教育機會的公平、教育過程的公平及教育權利的公平。例如:目前我國東部地區的教育水平與西部貧困地區的教育水平差距十分明顯,此現象是區域教育的不公平引起的。城鎮地區與農村地區的教育水平相比也是相對較高的,不少農村學校不僅缺乏基本的教學材料,師資、校舍、飲食條件等都存在極度匱乏的現象,這是城鄉教育不公平的體現。所謂公平,就是公民應該享受的權益,需要政府及社會以一視同仁、毫無偏私、無差別地對待原則,分配公共權利。義務教育的關鍵問題就是基礎教育分配的公平性,是社會公平在教育領域的延伸。縮小各地區教育差異,幫助貧困地區受教育程度的提高都是義務教育公平性的一種表現。“教育強則國民強,國民強則科技強,科技強則國強”。義務教育資源的公平配給能為更好地建設社會主義現代化國家打下堅實的基礎。3.義務教育資源的有效使用。在我國義務教育制度全面普及的今天,如何將義務教育資源有效合理應用,保證每個公民享受公平的義務教育,是政府努力的目標。政府部門需按照教育法相關規定,統籌謀劃,縮小各地政府之間辦學條件的差距,使各地方政府辦學水平及管理水平達到“標準化”。可從以下幾點實施:第一,省、市、縣各級政府分工明確,按照各自的發展水平及財政實力劃分管理區域,利用有效的資源最大化地完成義務教育經費的合理分配,明確義務教育的政府責任,縮小各地區間義務教育的差距。第二,確保教育均衡發展,改革義務教育的評估政策。在我國很多省、市、縣都出現了所謂的“重點”學校,“重點”學校在師資力量、硬件設施上都遠遠高于農村地區,造成了學校之間在教育資源配置上的差異,長此以往形成了農村與城市地區不同的辦學評估政策,拉大了城市與農村教育水準的差異,直接或間接影響了各地教育資源的有效使用。第三,義務教育的有限性制約了教育資源的不均衡,合理的資源配置平等地分配給各地學校,對相對偏遠落后的學校給予更多的資源,以減小各地區學校間的差異。第四,教育離不了人才的輸送,建立科學的教師分配制度,對教育薄弱地區多輸送專業能力更強的教師。只有在教育經費及人才輸送上合理分配,才能更好地實現義務教育資源的有效使用。
三、農村義務教育經費投入與分配“新體制”存在的問題
(一)新體制缺乏整體規劃
我國進行改革開放事業雖然取得了令世人矚目的成就,但整體發展水平仍處于發展中國家的水平,以占全世界教育經費1.4%的財力,支撐著全世界23%的龐大教育體系,使我國發展義務教育的任務越加困難。全面推行義務教育“新體制”的過程中,因缺少合理規劃,遇到了較多現實問題。例如我國現行義務教育投資的主體還是由地方政府負責管理及多方籌措資金的辦法,施行“地方負責,分級管理”,這實際上因地方經濟發展不均衡,最終導致了義務教育投資的不平衡;各地方政府對普及義務教育采取的措施不完善,任其發展,沒有建立科學的教育投資體制,無法確保義務教育經費的正常使用;城鄉教育附加費是我國主要教育經費的來源之一,在此問題上各地政府應加大管理職責,實行“鄉征、縣管、村用”的辦法,使教育附加費征收到位;公共教育經費投入的總數不足,阻礙了我國實現普及義務教育的戰略目標,是最嚴重的問題。“新體制”的不斷完善為義務教育的全面實施發揮更積極的作用。
(二)省、市、縣三級政府對農村義務教育經費分擔責任不明確
“新體制”農村義務教育實施以來,省、市、縣三級政府對農村義務教育經費分擔責任的不明確性,阻礙了義務教育的實施推行。在農村義務教育“新體制”的實施下,教育經費的劃分與分配還存在不符合實際情況的現象。中央政府、省級政府、市級政府與縣級政府之間,沒有統籌規劃好適合當地義務教育實施的責任體制,導致各級政府之間財力與事權劃分不明確。財務和事權不能實行“一刀切”的模式,應結合當地政府的財力情況,逐級劃分其責任義務,富裕地區多分攤,貧困地區少分攤,從實際情況出發全面落實農村義務教育“新體制”的推行,通過逐級分配的原則,避免省、市、縣三級政府對農村義務教育經費分攤責任不明確,造成財力與事權的扭曲。
四、教育經費投入與分配問題的探討與研究
(一)分配好各級政府財政承擔義務教育經費額度
目前,我國教育經費的主要來源有:國家財政教育支出經費、社會捐贈物資經費、事業收入、社會團體或公民個人辦學經費及其他收入組成。在分配教育經費支出時,應按照各級學校和財務分配相統一的原則,在政府財政預算中分類列出單獨賬目。農村義務教育的支出應按照當地政府財政收入的實際情況,按照中央政府、省(直轄市、自治區)、市、縣(區、市)四級政府的財政能力按比例分配,確定當地政府財政收入與支出的總額,富裕區域支援貧困區域,建立幫扶對象制度,合理分配各級教育經費,使農村義務教育更好地落實下去。
(二)建立完善的財政轉移支付制度
財政轉移支付是由中央財政與地方財政之間縱向不平衡及各區域之間橫向不平衡而產生的,是國家為了實現各項區域社會經濟事業的協調發展而施行的財政政策。財政轉移制度的完善,有助于地方財政調節與轉移政府收入,政府可以把籌集到的善款、稅收、政府土地租賃收入等,籌集到的政府資金轉移到義務教育、社會福利、公共設施建設等費用的支付上。轉移支付制度也是世界縮小各地經濟發展差距的重要手段,完善的財政轉移支付制度能使貧困地區的公共服務、教育、衛生等,達到全國性基本服務的標準,促進各地方公共設施平均化,是平衡各地區財政能力的有效措施。利用其“抽肥補瘦”的特性,宏觀調控地方財政的巨大差異,也是中央財政對不發達地區的援助。讓各地區群眾能享受到平等的公共服務、教育、衛生,走上共同發展的富裕道路。
(三)建立農村義務教育責任的監管、評價機制
我國把義務教育列為治國的根本方針以來,制定《義務教育法》等相關法律文件,針對各地政府通過合理分配教育經費支出與使用等問題,建立了一個監督、評審、透明化的執行過程,通過其網絡平臺、電視報紙等媒體渠道,明確教育經費的支出、補助、捐贈、分配等程序的透明度,使廣大群眾了解政府部門對義務教育支出的使用。對農村教育工程的建設進度,規范政府部門對農村義務教育改革的責任及義務,建立一個中央政府下達義務教育政策,各地縣級政府配合管理,大眾監督評價為一體的責任監管平臺,確保農村義務教育有效實施。
(四)建立義務教育經費正常增長與激勵機制
我國教育經費的主要來源是各地方政府稅收、集體慈善機構捐贈及個人捐贈為主。其中地方政府教育附加稅是最主要的來源,要加強教育附加稅的實施,各地政府就需加大對本地區商業及生產單位的稅務監管力度,按時按規繳納。其次教育經費的投入,還應考慮我國經濟發展的水平及物價的高低,通過計算人均GDP來完成對教育經費支出的調整。要遵循效益性原則,合理分配教育經費,不同地區根據當地經濟的發展高低,量力而行,按照經濟發達地區多承擔、貧困地區少承擔的原則,實行“公平有限,兼顧效益”。最后加強對各地教育單位的考核制度,根據學校環境、教學質量、輟學率及復讀率等為考核點,實行獎勵機制,從而提升當地義務教育的質量及效益,實現義務教育水平穩步提高的趨勢。
參考文獻:
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作者:高文博 王淑賢 單位:浙江工商大學杭州商學院