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一、控制導向型預算體制的逆向激勵

與多數國家一樣，中國目前繼續采用傳統的條目基礎的投入預算體制：資源配置以預先規定的用途為基礎，不與績效掛鉤。每個用途都規定開支標準。機構和官員被要求滿足這些標準，無論績效如何。問題在于：支出標準很難約束政府活動的范圍和公共投資的規模，逾越標準的各種機會主義行為也極難被有效監管。支出節約則意味著“犯傻”：機構及績效管理中的激勵機制設計難題有效的激勵機制設計必須面對五個難題：逆向激勵、環境噪聲、目標互斥、配置沖突和分析方法文/王雍君其成員不僅得不到任何好處，反而發出了“資金超出需要”的信號。后者將機構置于下一輪預算被削減的境地。這就是投入預算體制固有的逆向激勵—獎賞浪費、懲罰節約。吊詭的是：為支出控制而量身定制的投入預算體制，最終卻走向自己的反面。包括中國在內，許多國家和政府的預算體制都在某種程度上陷入了這一困境，從而與績效管理所要求的“合理成本”和“支出節約”理念背道而馳。適當的績效激勵機制設計面對的第一個難題，就是消除或抑制源于投入預算體制的逆向激勵。有好些方法可供選擇，將成本要素納入績效計量可作為最優方法。3E（經濟性、效率和有效性）中的每個“E”都涉及成本。目前官方了指導績效評價與管理的大量文件，但幾乎沒有哪個文件強制要求機構在報告產出（效率）和成果（有效性）的同時，一并報告相應的成本。財政成本最終被全部轉嫁給納稅人的事實，也使公共官員極易忽視和漠視其活動的財政成本。這是成本層面的逆向激勵問題極難得到重視、更不用得到解決的關鍵原因。公共機構通常具有隱瞞真實成本（以及公眾服務需求）信息的強烈動機，也加劇了逆向激勵。“三重激勵”可作為可信和可靠的解決方案。具體地講，對機構及其成員的獎罰不僅應與產出和成果掛鉤，也應一并與相關成本掛鉤。成本并非越低越好，因為犧牲產出和成果的成本節約并不合意。三重激勵機制依托“產出成本”和“成果成本”的核算技術的發展，在公共部門中開發作業成本法（ABC）和成本會計因而至關重要。權責發生制財務會計可作為有用的起點。就公共部門成本核算方法與技術而言，中國與發達國家的差距非常大，亟需急起直追，但前提是足夠的政治意愿，包括從傳統的“人民話語”到“納稅人話語”的政治轉向。

二、環境噪聲與目標互斥

績效激勵機制強調以結果導向績效的好壞作為獎罰基準。但除非結果可以通過機構管理者的努力加以控制，否則獎罰就沒有意義，因為沒有人能夠對不可控的結果負責。舉例來說，誰應對“小行星撞擊地球”負責？績效管理中的環境噪聲與此類似。環境因素（不可控）和管理努力（可控）績效評價與預算的融合雖然至關緊要，但并非當務之急。當務之急是設計適當的激勵機制，以促進官員從不作為心態轉向持續關注以合理成本交付公眾偏好的政策與服務。當前“全面績效管理”運動出現了新特點：從強調績效評價轉向強調績效激勵，以及績效與預算的融合—把預算作為促進績效的工具，從而形成某種意義上的績效預算。目前忽視乃至漠視激勵機制建設的傾向依然令人擔憂。在這種情況下，績效運動滑向形式主義的風險非常高。為扭轉這一局面，有必要清晰鑒別績效激勵機制設計的五個難題。控制導向型預算體制的逆向激勵與多數國家一樣，中國目前繼續采用傳統的條目基礎的投入預算體制：資源配置以預先規定的用途為基礎，不與績效掛鉤。每個用途都規定開支標準。機構和官員被要求滿足這些標準，無論績效如何。問題在于：支出標準很難約束政府活動的范圍和公共投資的規模，逾越標準的各種機會主義行為也極難被有效監管。支出節約則意味著“犯傻”：機構及都會影響結果。許多規劃受到環境因素的顯著影響。北京的大氣質量在很大程度上取決于天氣。設想某年環保機構付出了巨大的管理努力，但因“天公不作美”以至未能使大氣質量好轉；或者某年環保機構無所作為，但因“天公作美”以至大氣質量出乎意料地好。在前一種情況下，應懲罰環保機構和機構管理者嗎？在后一種情況下應予獎勵嗎？如果這樣，等于對那些機構無力控制的環境噪聲實施獎罰—多少有點荒唐。要實施基于結果的績效激勵，必須將環境噪聲從績效計量（大氣質量）的影響，與機構管理的影響分離開來。獎罰只應針對機構管理對結果造成的影響。匪夷所思的是：盡管噪聲問題如此普遍和嚴重，受到關注的程度卻很低。只要這個難題未被適當澄清和解決，朝向“績效與預算掛鉤”的努力很可能適得其反。績效管理的復雜性和專業化，遠遠超出了包括改革者在內的多數人的想象。長期廣泛的實踐一再表明，在基本理論準備不足的情況下，一哄而上的運動式改革制造的問題，經常遠遠超過解決的問題。目標互斥使問題更加復雜。在“土壤保護規劃”的例子中，四個可能的產出目標可分別界定為：減少水土流失、改善水質、改良土壤和增加產量。前三個目標具有同質性，并且與第四個具有內在一致性。在這種情況下，對每個目標實施獎罰不會損害其他目標—不存在目標互斥問題。但在“森林管理規劃”的例子中，“木材產量”、“環境保護”和“發展旅游”這三個產出目標之間，互斥問題就會出現：追求其中的某個目標會損害其他目標。在這種情況下，基于該項規劃的成敗實施整體激勵，就變得完全不合需要。正確的做法是針對每個目標的獨立獎罰。否則，設想達成整個規劃的成功將變得非常不現實。有意義的激勵機制因而必須面對如下問題：究竟需要激勵什么？這一問題也意味著：激勵機制的正確設計—基于規劃結構—比創建績效計量指標重要得多。目前依然盛行的“績效評價指標癡迷癥”可以休矣。時下相對膚淺的績效運動亟需灌輸如下理念：規劃結構的精心設計遠比指標重要，尤其應注重發展目標趨同性的規劃結構，以減少目標間或任務間的潛在沖突。如此，績效激勵機制的難題即可得到減輕。

三、配置沖突與分析方法

如果對“中小學午餐規劃”的績效評價表明其管理質量很差，是否表明政府應削減對這項規劃的預算撥款？答案很可能是否定的。正確的答案甚至恰好相反：管理質量越差，越暗示需要更多的撥款。在真實世界中，類似問題很普遍，這是績效激勵機制設計中的另類難題：績效越好，越應獎罰（包括增加撥款）嗎？績效越差，越應懲罰（包括削減撥款）嗎？配置沖突由此而來：以績效為基礎還是以政策優先性為基礎？績效預算和績效管理隱含如下信念：資源配置應以績效為基礎，激勵機制也是如此。這一信念直接挑戰政策優先性概念—在預算配置中的支配性角色。很少有人意識到：這個挑戰在許多情況下是不必要的和不適當的。這是因為，政策驅動才是現代預算制度的靈魂；管理驅動只應從屬和輔助政策驅動。易言之，政策驅動要求在確保資源可持續性和可承受性的前提下，預算資源的分配應充分反映政府政策的優先性，即使管理質量不能令人滿意也是如此。另一方面，管理質量很高的規劃，只要在政治沒有吸引力或政策上不具優先性，撥款也可能需要削減或停止。適當的解決方法是將“雙重評估”概念引入績效評價中。雙重評價指一并評價管理質量和資金需求量。管理質量反映績效，資金需求量反映政策優先性。在此基礎上，將規劃、活動或產出區分為四類組合，并且只應將激勵機制應用于其中的兩類組合：管理質量高-資金需求量大，管理質量低-資金需求量低。其他兩類組合并不適合績效激勵機制。進一步的考慮還有分析方法問題。單一的績效評價方法—評價實際值與目標值間的偏差—對于有效激勵并不充分，除非擴展到變化（change）分析、歸因（attribution）分析和貢獻（contribution）分析。歸因分析旨在鑒別和分離規劃影響—要求分離環境噪聲；貢獻分析旨在鑒別規劃影響中的哪些因素對結果做出了多大貢獻。舉例來說，在兒童保健規劃的例子中，兒童體能改善在多大程度上源于兒童保健品、兒童藥品、兒童疫苗的使用。

結語

在激勵難題未得到澄清和解決的情況下，將績效與獎罰（包括預算撥款）掛鉤的努力，以及推動“全過程預算績效管理”的努力，很可能演變為一場膚淺和高風險的形式主義游戲，無論主觀意愿多么良好。時下的中國，比過去任何時候都需要鮮活、有深度的思想來引導明智的行動，這是防范和減少“折騰”的最優方法。

作者：王雍君 單位：中央財經大學