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摘要：就高校“去行政化”研究的內涵、熱點進行綜述，并對高校后勤社會化改革中其行政管理的內外關系和功能與調整進行分析，提出高校后勤行政管理的運行邏輯應服從高校留住人才，引進人才，服務師生的大局。在以新公共管理提倡的效率為價值取向的基礎上，以不犧牲公共利益為前提，將高校后勤行政管理的模式則轉向服務功能的凸顯。

關鍵詞：高校;去行政化;新公共管理;新公共服務;后勤服務

2017年隨著國家“雙一流”建設高校和學科名單的公布，標志由我國政府主導推進的中國高等教育又一重大發展戰略的正式啟動。這是繼“211工程”“985工程”之后，國家層面推出的又一重大變革。回顧近十年來，政府一直從宏觀層面規劃中國高等教育的發展，希望推進中國各高等學校內涵式發展，提升各高等院校自身管理水平，創辦世界一流大學。但政府主導下的高等學校改革卻未能出現大的改變，究其原因，行政化主導下的改革，使得國內各高校始終處于一種被動的地位。中國的大學需要在國家高等教育戰略指導下，進行“去行政化”改革，以此提高高等教育的效率、提升高校服務社會的能力。而高校后勤改革雖然經過多年的社會化、市場化改革，歷經傳統行政管理、服務外包、集團運作的三個階段，各個階段都取得了較為顯著的成效，但高校后勤部門作為高校運行的強力保障，在高校自身未完全“去行政化”的背景下，其行政管理依然受制于高校行政管理模式，后勤行政管理改革并未有明確的改革定位。本文通過文獻分析，對近10多年來國內學者關于高校“去行政化”的研究進行回顧，提出運用新公共管理和新公共服務相關理論為指導，并就高校后勤部門內外行政關系和運行邏輯進行分析，以此為基礎提出高校后勤行政管理范式的重塑。

1高校“去行政化”研究及其實踐

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010－2020年)》關于現代學校制度曾提出，“推進政校分開、管辦分離。適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系”。又規定“隨著國家事業單位分類改革推進，探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式。”［1］自該綱要發布以來，圍繞高校“去行政化”這一提法，國內學者進行了相關的探討。筆者在中國知網以文獻標題含“去行政化”“高校”為檢索詞，共檢索到555篇文獻，并對相關論文按年份進行統計(圖1)。相關統計顯示自2009－2020年以來，國內學者關于高校去行政化研究的概況，尤其在政府提出“去行政化”的設計后，相應的研究熱度也達到了最強。此后在2014年雖然呈現出一定的研究熱度，但實際改革卻少有作為，因此幾年來對高校“去行政化”的研究關注度也漸漸降低。筆者通過中國知網提供的可視化分析及關鍵詞統計分析發現:國內學者對高校“去行政化”研究主要集中在高校去行政化內涵、學術權力、現代大學制度、政府與行政權力、教授治校、大學自治、學術本位等相關問題的探討。這些研究一般認為高校去行政化改革的應有之義為:一方面改革政府對高校的行政化管理傾向;另一方面指改革高校內部管理的行政化傾向。其要旨就是要減少和淡化現有高校的行政管理色彩，探索教授治校、大學自治等現代大學制度，使高校回歸到學術和教育的本位中去。應該說這些研究的總體思路和方向十分正確，也是國家教育綱要所倡導的改革方向。但目前來說，大學并未整體推進“去行政化”改革。除民辦大學外，目前的大學校長、各高校干部依然是政府、和高校組織部門行政任命，他們統統依然是組織部門登記在冊的黨政干部。而對于高校內部管理的“去行政化”，各高校也在積極探索，但相關的專題研究并不多見。筆者以“高校內部”和“去行政化”為關鍵詞進行檢索，共得到35篇文獻，與高校宏觀的“去行政化”研究相比較關注度明顯偏低。相關研究主要集中對內部治理結構的調整和改革、教授治學等相關問題的探討，對相關高校內部“去行政化”改革相關的理論探討就更少。實踐上，各高校推進校內部門“去行政化”改革的案例并不多見。高校在教學、財務等重點管理部門無從談起，往往更多地以后勤、教學輔助相關部門為試點。改革的動因大多來自部門管理的特殊性、干部任用的回避等因素，而不是主動進行相關行政管理改革。

2高校后勤改革中的行政管理

高校后勤社會化改革研究和實踐早于高校“去行政化”改革，這也就自然地導致高校后勤改革是一場行政化主導下的改革。按照高校后勤社會化改革的要求和應有之義，高校后勤社會化、市場化改革后，其行政管理應該更多地與社會、市場經濟管理接軌，似乎企業化運作更符合當前高校后勤管理的要求。2000年左右，國內便有部分高校將后勤和學校行政系統分離，采取企業化運作的方式進行改革，提高了后勤管理效率。雖然各高等院校在后勤財務、人員聘用等諸多方面已經嘗試進行了企業化運作與管理，但由于后勤單位中仍然有一部分高校編制內的職工。這種管理及人事上的“國有”“事業”特性，也極易導致高校后勤改革中，難以真正按照企業化改革的要求徹底推進。各高校基本上都經歷了從傳統的行政化管理、服務外包到當前的后勤集團發展模式。當前的集團化管理中，在高校后勤直接經營與外包經營結合的運作體系下，如何提高效率和師生滿意度以及經營效益一直是后勤管理中的需要解決的問題。

2.1高校后勤改革下的行政關系

如上所述，高校后勤社會化改革，這些年來雖然取得了不小的進展。但改革并沒有完全社會化，沒有完全形成服務外包的格局。而是學校后勤作為主要的參與者，再引進一部分外部市場服務經濟主體作為補充。高校后勤部門作為高校后勤服務的主要提供者，依然是高校后勤服務主體。高校后勤部門作為高校一個重要的部門，從行政隸屬關系上就決定了其行政關系分為內部行政關系及對上級部門(學校)負責的行政關系。一方面，學校作為后勤部門國有資產的所有者是后勤部門的最大和唯一的“股東”。后勤和高校之間就必然形成行政隸屬的上下級關系。這不可避免導致學校對后勤部門管理進行事實上參與和指導。如后勤部門的負責人一般都是高校委派的黨政干部，相應的下設部門科室負責人一般也是有事業編制的委派干部。從而表現出的是后勤行政管理部門的對外隸屬關系。而另一方面則是后勤部門內部構成部門之間的行政隸屬關系以及后勤部門作為高校后勤事務專屬管理部門和服務外包市場經濟主體之間的管理關系。這種實際工作中形成的管理關系，其運行的目標在于把高校對后勤的需求以及后勤自身事務進行完美地落實。

2.2高校后勤行政管理的運行邏輯

高校后勤部門作為不同于高校學術研究、教育教學部門，其更多體現的是“事務性部門”的特點。后者的組織性要比后勤部門強很多，因而，后勤部門的行政管理運行邏輯就明顯與學術研究及教學部門不同。因為事務性部門更接近于責任制的頂端，而學術性部門因為學科的差異及各院系具體實際，更多地呈現出一種混亂中的秩序。這決定了后勤部門行政管理的運行邏輯不能參照學術部門行政管理的邏輯為標準。高校后勤管理部門的行政管理運行的邏輯在于以自己所涉及的事務為中心，把引進人才、留住人才、服務人才、服務師生作為其邏輯運行的起點。而作為其內部行政關系的另一面，高校后勤管理部門之間的協調運作、高效運轉應該作為其部門內部行政的另一邏輯起點。

3高校后勤行政管理范式重塑

后勤部門作為大學的保障部門，同大學一樣受到一定的社會環境的制約，也受到一定社會發展程度下人們需求的影響。因此，后勤服務以契約化的合同進行招標從而完全社會化運作，仍然是一個值得深思的問題。筆者以為目前的半社會化后勤改革，以高校后勤部門為主體，其他市場經濟主體參與合作的方式比較適合當前乃至今后高校后勤服務需要。社會化改革下的高校后勤部門，其行政管理的內外行政關系及邏輯運行的起點都決定了后勤的行政管理更符合高校“去行政化”管理的要求，只是在高校“去行政化”改革遲遲沒有推進的今天，其顯然已經成為高校“去行政化”改革的先聲和試驗田。因此，討論高校后勤管理的適當定位并進行范式的轉換具有一定的積極意義。

3.1以新公共管理推進后勤內部管理的高效

后勤部門作為大學正常運轉的重要保障部門，其行政管理的效率是首先需要得到保證的。事實上高校后勤引進競爭性的外部市場經濟主體參與高校后勤服務的供給，其本身也給高校后勤行政管理帶來了較大的壓力。這種壓力迫使高校后勤部門所提供的后勤供給更能符合要求，至少不能比外部市場經濟主體提供的差。因此，高校后勤部門從以往的行政范式轉變為追求效率的行政管理范式，否則就無法和外部企業化管理的市場主體進行競爭。高校后勤部門行政管理有必要在新的行政理論指導下進行必要的調整。新公共管理是興起于20世紀70年代的行政學發展史上一個重要的思想理論，是在當時政府財政危機頻發，機構臃腫，社會福利政策難以為繼的背景下興起的行政理論。該理論從公共選擇理論出發，強調政府把管理對象當成顧客，政府提供的管理變成商品。強調政府的“治理”作用，政府是政策的制定者而不是執行者。強調運用企業式管理，確立明確的績效指標。該理論對高校后勤社會化改革后行政管理范式的構建具有積極的意義。多年來，高校后勤行政管理本著企業化運作模式，在財務核算、績效分配、引進外部市場經濟主體參與競爭等制度上都積極地實踐了新公共管理理論所倡導的行政管理新范式。因此，在今后高校“去行政化”改革的背景下，后勤部門的行政管理在人事制度上將更加開放，高校可以從外部引進和聘用有能力和經驗的其他管理者，從而避免培養內部管理人員成長所需的較長適應期，提高后勤企業化運行效率。

3.2以新公共服務提升后勤行政管理的外部服務能力

新公共服務理論幾乎是與新公共行政理論同時出現的政府行政管理理論。20世紀80年代，以羅伯特·登哈特夫婦為代表的西方行政學者在對新公共管理理論的批判中而提出的。新公共服務理論主要針對新公共管理理論中的市場競爭、顧客關系以及企業家精神和績效進行針對性批判，提出了公共行政管理新范式。政府提供的應該是服務而不是掌舵;服務的對象不是顧客而是公民等針對性的觀點。新公共服務更強調行政的公共性。結合高校后勤改革來說，現有的高校后勤部門為了提供更好的服務，更需關注其行政管理的公共性。正如筆者所分析的上述高校后勤部門內外行政關系及運行邏輯。內部的行政關系及運行邏輯需要更高的效率來完成學校所給予的任務。而外部的行政關系和運行邏輯則需要高校后勤部門更加關注服務的質量，服務對象的特殊性，從而形成以服務行政為指導的外部行政運行范式。這種行政模式要求即使在社會化或者將來“去行政化”的后勤管理改革中依然應該遵循。其原因在于社會主義國家的高校，其公共性利益的保障更應該是第一位的，而公共性利益的體現就是要后勤管理部門提供更好的公共服務，而不是完全的企業服務。必要時需要后勤部門以犧牲自己部門利益為前提來提供更優質的公共服務。

3.3“互聯網+”背景下后勤服務行政能力的提升

互聯網技術的飛速發展使得行政管理的效率得以成倍地提高。各級政府、高校都在推進信息化建設。當前不少高校后勤部門也順應潮流進行了信息化建設，但問題依然不少。主要體現在后勤管理層如何及時了解后勤服務的運行情況、員工的服務水平到底如何等。這既涉及后勤部門的相關管理信息化系統的改造，更涉及各高校內部其他相關部門的協同問題。如“一卡通”是校內人員在學校工作、生活、學習等活動的基礎電子憑證，就需要多部門的協作。此外，后勤部門的網站、報修留言板、監督意見都應該給師生提供更為便捷的反饋通道，形成基于“互聯網+”為基礎的后勤服務保障多媒體矩陣，及時解決后勤服務中的各種問題。

4結語

高校“去行政化”改革雖未完全提上中國高等教育改革的議事日程，但對推進我國建立現代大學制度，把學術研究和行政權力進行適當地調配，更好地建設“雙一流”大學有著重要的意義。高校后勤作為高校社會化、市場化改革的先行者，積極探索“去行政化”一定意義下的行政管理模式有著積極的意義。高校后勤社會化改革中，行政效率的提升更是后勤管理水平的重要體現。高校后勤去行政化后的行政范式應以服務行政為主，同時注重提高內部行政管理的效率，只有這樣才能為高校的發展提供更好的支撐。

作者:林生 單位:中國藥科大學后勤服務集團總公司