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一、縣級政府行政改革的困難

我國縣級政府進(jìn)行了數(shù)次改革，但成效不大。缺乏自主創(chuàng)新機(jī)制或許是主要原因。我國的縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況差異極大，但縣級政府的行政改革方案卻基本雷同。改革的集中領(lǐng)導(dǎo)方式使處于較低層級的縣級政府在歷次改革中承受著上級政府規(guī)定的制度框約和指標(biāo)化壓力，指導(dǎo)行政改革的政策性文件往往明確規(guī)定了縣級政府改革的方案，包括機(jī)構(gòu)設(shè)置和精簡比例。規(guī)制的統(tǒng)一性與縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡，一方面，造成一些縣級政府管理資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，另一方面，又導(dǎo)致一些縣級政府管理資源的嚴(yán)重不足。由于自上而下的統(tǒng)一性的改革往往很難真正解決縣域?qū)嵺`中各地不同的問題，同時(shí)改革又往往觸及地方政府的自身利益，因此，縣級政府對改革常常持消極的態(tài)度，不少縣級政府行政改革只是搞形式，走過場，應(yīng)付了事。比如，為了完成精簡指標(biāo)，將行政編制人員分流到事業(yè)單位、將幾個(gè)機(jī)構(gòu)象征性地合并到一個(gè)機(jī)構(gòu)，等改革風(fēng)頭一過，人員、機(jī)構(gòu)又復(fù)歸原位，甚至變本加厲。因此，行政改革不能取得實(shí)效。歷次縣級政府行政改革之所以沒有取得預(yù)期的成效，關(guān)鍵的原因在于，沒有形成清晰的、綜合的改革戰(zhàn)略。回顧當(dāng)代中國行政歷次改革，在市場化改革之前，行政改革主要停留在以精簡為目標(biāo)的機(jī)構(gòu)、人員撤并上，隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場化改革趨勢明朗，1988年的行政改革正式提出轉(zhuǎn)變政府職能。政府職能的轉(zhuǎn)變成為行政改革的核心問題，并明確將定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制的“三定”原則規(guī)定為行政改革的重要指導(dǎo)原則。1992年及其以后的改革主要伴隨市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)進(jìn)程展開，改革的方向是建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的行政管理體制，并繼續(xù)將轉(zhuǎn)變政府職能作為行政改革的核心和根本途徑。

轉(zhuǎn)變政府職能是行政改革的重要環(huán)節(jié)，只有切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，機(jī)構(gòu)精簡才能徹底，就像一個(gè)包攬全部社會(huì)事務(wù)的政府不可能成為真正的有限政府一樣，這已為歷次改革實(shí)踐所證實(shí)。因此，1988年提出轉(zhuǎn)變政府職能標(biāo)志著對行政改革內(nèi)在規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化。然而，同時(shí)也必須認(rèn)識(shí)到，轉(zhuǎn)變政府職能并不是行政改革的唯一途徑，因?yàn)檎毮鼙澈髮?shí)有更為深層的制約因素，或者說，只有在突破深層的制約因素之后，強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變職能在行政改革中的核心作用才具有實(shí)質(zhì)意義。否則，所謂的“轉(zhuǎn)變職能”往往會(huì)流于口號或成為遮掩實(shí)質(zhì)矛盾的借口。概括地說，所謂的深層制約因素主要包括權(quán)力結(jié)構(gòu)與行政生態(tài)。從權(quán)力結(jié)構(gòu)層面而言，職能的確定、職能的劃分、職能的配置、職能的履行都由權(quán)力主導(dǎo)或需要權(quán)力參與，政府職能的轉(zhuǎn)變往往是在既定的權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力博弈中尋求突破。如果權(quán)力結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生重大的調(diào)整，政府的職能轉(zhuǎn)變就往往很難取得實(shí)質(zhì)性的成效。當(dāng)前縣級政府行政改革面臨困境的一大根源就是沒有觸動(dòng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留下來的行政管理體制，從更深層上說，也就是沒有調(diào)整和改革傳統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。自上而下的改革路線圖表明了這一點(diǎn)，改革實(shí)踐中來自上級政府種種干預(yù)和壓力表明了這一點(diǎn)。從行政生態(tài)層面而言，政府的職能與行政生態(tài)有著極為密切的聯(lián)系。政府組織與宏觀、微觀的行政生態(tài)發(fā)生著信息和資源的交換和互動(dòng)。不同的發(fā)展道路和發(fā)展階段對政府的職能有不同的要求，不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平對政府的職能有不同的要求，不同的地域文化、風(fēng)土人情，特別是被管理者的素質(zhì)也會(huì)深刻影響政府職能及其行使方式。也就是說，政府職能實(shí)際上不是一個(gè)抽象的概念，而是一個(gè)需要放置到歷史的、具體的行政生態(tài)中才能確定與理解的概念，相同的政府職能與不同的行政生態(tài)環(huán)境相配合，會(huì)產(chǎn)生不同的行政效果。相同的職能配置卻產(chǎn)生不同的行政效果，除了行政主體本身的原因外，差異的行政生態(tài)也是重要的影響因素。行政生態(tài)分析對于行政改革的意義在于，自上而下、統(tǒng)一規(guī)劃的改革方案在豐富多樣的行政生態(tài)中必然會(huì)遭遇尷尬，成功的行政改革必然是對地方傳統(tǒng)文化、習(xí)俗、需求、期望乃至歷史記憶的適應(yīng)與回應(yīng)。

二、當(dāng)前面臨的問題與挑戰(zhàn)

（一）定位不準(zhǔn)確

雖然我們能夠從理論上指出在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下政府職能是什么，但是不難發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)實(shí)中常常遇到不少行政行為越位、錯(cuò)位和缺位的現(xiàn)象，存在該作為的不作為，不該作為的亂作為問題。特別是政府職能的條款如何從書本上的理論定位，變成在現(xiàn)實(shí)中較有操作性的現(xiàn)實(shí)定位，仍然沒法落實(shí)。

（二）轉(zhuǎn)移定位難

雖然政府職能很難定位，但也不是說我們目前連大致的原則要求都沒有。更不是說政府及其部門的公務(wù)員不懂得有關(guān)“越位、錯(cuò)位、缺位”的原則。客觀地講，并非全部不懂得“移位”，而往往是人為的“不愿意移位”。其中既包含在“退位”中移位不主動(dòng)不積極，不喜歡從無限政府轉(zhuǎn)為有限政府，從管理型轉(zhuǎn)為服務(wù)型；也包含在“進(jìn)位”中移位有畏難、有推諉，特別是在加入WIO之后，如何適時(shí)增加政府職能來指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)，指導(dǎo)市場主體在諸如反傾銷等國際貿(mào)易競爭及其爭端解決方面，該進(jìn)位的沒有及時(shí)主動(dòng)轉(zhuǎn)移定位。所以，即使是在政府職能大致明確的情況下，要使過去的“越位、錯(cuò)位、缺位”行為調(diào)整移位到應(yīng)有位置也是很困難的。

（三）評判不具體

政府職能有沒有轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變的快慢優(yōu)劣如何，至今仍然缺乏具有權(quán)威性的評判組織和評判標(biāo)準(zhǔn)。雖然人大機(jī)關(guān)和組織人事部門對政府官員履行職責(zé)的情況能夠例行述職評價(jià)或考核。但常常停留在表面上。不少地方對政府和官員的德、能、勤、績、廉的考評常常千篇一律，形式主義居多，求真務(wù)實(shí)很少，具體職責(zé)履行到什么程度才算優(yōu)劣很難界定。或?qū)⒚γβ德档韧谇谡驅(qū)⒃劫薮铱醋魅媛男胸?zé)任，或?qū)⒓w成績吹成個(gè)人功勞。這種復(fù)雜的主客觀環(huán)境必然使政府績效考評工作存在難真實(shí)的問題。進(jìn)而影響政府職能的轉(zhuǎn)變。

（四）資金短缺

目前，不少地方的辦公經(jīng)費(fèi)不到位，現(xiàn)行的財(cái)政支付制度很難保證足夠經(jīng)費(fèi)供給政府部門在職責(zé)范圍內(nèi)有效地開展活動(dòng)。這往往導(dǎo)致一些地方政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其機(jī)關(guān)工作人員利用權(quán)力向企業(yè)、向農(nóng)民要錢，巧立名目或變相搞亂收費(fèi)。財(cái)政支付乏力，入不敷出，要么不履行政府職能，要么四處籌款以彌補(bǔ)政府職能運(yùn)行費(fèi)。經(jīng)費(fèi)不足，容易產(chǎn)生“不干是失職，干也是失職”的兩難矛盾。這是政府職能難以根本轉(zhuǎn)變的物質(zhì)保證問題。

三、變革措施

縣級政府是地方政府的重要組成部分，在國家治理和政府運(yùn)轉(zhuǎn)中發(fā)揮著不可替代的作用。在新的形勢下，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變行政職能，規(guī)范行政行為，提高行政執(zhí)行力，圍繞提高行政能力和執(zhí)政水平，堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決有力、監(jiān)督透明公正，是縣級政府應(yīng)該做的，努力把自身建設(shè)成為開拓創(chuàng)新、陽光透明、務(wù)實(shí)高效、清正廉潔的縣級政府。縣級政府作為直接面對群眾的低層級政府，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。社會(huì)管理職能包括如下重點(diǎn)領(lǐng)域：規(guī)范社會(huì)組織或團(tuán)體，培育社會(huì)治理的多元主體；創(chuàng)設(shè)完整的社會(huì)規(guī)制體系，推行社會(huì)安全系統(tǒng)工程；實(shí)施配套的社會(huì)政策，維護(hù)社會(huì)公正；樹立科學(xué)的發(fā)展觀，培育健康的市民社會(huì)；調(diào)整社會(huì)管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，健全政府社會(huì)管理體制。政府公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)集中選擇在如下重點(diǎn)領(lǐng)域：提高政府公共教育服務(wù)的水平，普及義務(wù)教育；提高政府社會(huì)保障公共服務(wù)水平；提升政府公共醫(yī)療服務(wù)水平；提高政府科技服務(wù)的公共服務(wù)水平等。在理順縱向維度的職能基礎(chǔ)上，縣級政府要充分考慮當(dāng)?shù)毓矄栴}的特殊性和公共管理的目標(biāo)，建立基于地方公共管理需要的政府職能體系與機(jī)構(gòu)設(shè)置，克服過分強(qiáng)調(diào)與上級政府機(jī)構(gòu)對應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。應(yīng)當(dāng)按照職能本身的特點(diǎn)與管理的有效性與便利性，科學(xué)合理地劃分各項(xiàng)職能。通過整合職能，拓寬一些職能部門的職能范圍，向大經(jīng)濟(jì)、大農(nóng)業(yè)、大交通、大文化、大環(huán)保等大職能部門過渡，向“寬職能、少機(jī)構(gòu)”方向發(fā)展。同時(shí)要將原先由政府承擔(dān)的一些競爭性、贏利性職能從政府的職能體系中剝離來，交給市場或社會(huì)中介組織去做。政府在公共物品提供上要走出單一的“生產(chǎn)型供給”模式，通過購買、外包、合同租、公私合營等方式實(shí)現(xiàn)公共物品的“采購型供給”。政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置要根據(jù)公共物品供給模式的變化進(jìn)行相應(yīng)地調(diào)整。

職能變革必然要求權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整與革新，這不僅是因?yàn)闆]有相應(yīng)的事權(quán)和財(cái)權(quán)，職能難以履行，更為重要的是，改革是在一定的權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力博弈中進(jìn)行的，權(quán)力本身主導(dǎo)或參與了職能的劃分、職能的配置以及職能的履行。從這一角度來講，沒有權(quán)力結(jié)構(gòu)的變革，就無法推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)職能的變革，這也正體現(xiàn)了行政改革新戰(zhàn)略視野中三個(gè)層面變革良性互動(dòng)的必然要求。權(quán)力變革也涉及橫向與縱向兩個(gè)維度的問題。橫向維度的核心問題在于在一級政府內(nèi)建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督的合作制衡格局。改變封閉的決策模式，重視人大、政協(xié)參與決策、輔助決策的功能，暢通公民參與渠道，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民基本的政治權(quán)利，重視和匯聚民間智慧，增強(qiáng)政府決策的回應(yīng)性。規(guī)范決策程序，健全咨詢、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等決策機(jī)制，加強(qiáng)常規(guī)決策的制度化，減少領(lǐng)導(dǎo)人決策的隨意性，同時(shí)重視建設(shè)完善非常規(guī)決策的機(jī)制，增強(qiáng)突發(fā)事件的應(yīng)對能力。決策的有效執(zhí)行依賴于政府職權(quán)的完整性，需要建立政令暢通、執(zhí)行有力、各職能部門分工合作的良好關(guān)系。整合優(yōu)化部門機(jī)構(gòu)，避免職能交叉重疊，將同類性質(zhì)或性質(zhì)相近的行政管理事務(wù)并人一個(gè)部門或機(jī)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)性綜合管理。加強(qiáng)和完善監(jiān)督體系，強(qiáng)化對行政主體的監(jiān)督，進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)察、審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。進(jìn)一步發(fā)揮人大、政協(xié)的監(jiān)督功能，形成適度的權(quán)力制衡體系和機(jī)制。除了政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督之外，更重要的是引入民主機(jī)制，暢通民主監(jiān)督渠道，加強(qiáng)新聞媒體、社會(huì)輿論的監(jiān)督力度。

權(quán)力變革的縱向維度主要涉及府際權(quán)力合理配置問題。增強(qiáng)縣級政府的自主權(quán)，確立縣級政府的法人主體地位是理順縱向關(guān)系的重要原則和目標(biāo)，要轉(zhuǎn)變行政性分權(quán)的方式，通過法律形式，具體規(guī)范縱向?qū)蛹壷g的職責(zé)權(quán)限，并運(yùn)用合法程序處理縱向爭執(zhí)，切實(shí)維護(hù)縣政府的自主權(quán)。但是，縣級政府的自主權(quán)必須建立在法治之上，也就是說，縣級政府享有自主權(quán)，但權(quán)力的行使受到嚴(yán)格的監(jiān)督，上級政府、同級黨委、人大和司法機(jī)關(guān)等構(gòu)成制度監(jiān)督，控制政府權(quán)力的行使。縣級政府作為直接面向民眾的基層政府，一定要建立有效機(jī)制保障民眾對政府的民主監(jiān)督，促使政府為公共利益服務(wù)。在維護(hù)縣級政府自主權(quán)的同時(shí)，中央政府要強(qiáng)化在全局性公共事務(wù)方面的制度化權(quán)威，通過法律規(guī)范、行政監(jiān)督、財(cái)政控制等手段維護(hù)中央的權(quán)威和政令的統(tǒng)一和暢行。即使在西方國家，對地方政府自主決定其事務(wù)的權(quán)力的限制也是一直存在的，地方自治政府通常一直受到中央政府的指導(dǎo)與控制。主要表現(xiàn)為，由國家制定的地方政府行為法案、國家對地方政府安排的監(jiān)督以及規(guī)定市政委員會(huì)享有特殊職能的特別法案和實(shí)施這些職能的特定方式等等。權(quán)力結(jié)構(gòu)的縱向變革涉及府際關(guān)系的改革。改革市管縣體制，實(shí)行市縣分治是當(dāng)前可供選擇的改革路徑與方向。

建立市管縣體制的初衷在于推動(dòng)中心城市的發(fā)展，并充分發(fā)揮大中城市的輻射帶動(dòng)作用，解決城鄉(xiāng)分割問題，促進(jìn)城市行政區(qū)與城市經(jīng)濟(jì)區(qū)基本重合，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)管理與政治管理之間的關(guān)系。市管縣體制實(shí)行20多年來，盡管在推動(dòng)城市化進(jìn)程和發(fā)揮大中城市中心作用等方面起到了一些積極作用，但是隨著環(huán)境的變化，這一體制的負(fù)面影響逐漸顯現(xiàn)。如增加了地方政府層級，提高了政府運(yùn)行成本，加劇了市縣利益沖突，不利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在工業(yè)化社會(huì)，集聚工業(yè)經(jīng)濟(jì)的城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付是解決城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大的主要途徑。但在市管縣體制下，城市是經(jīng)濟(jì)中心與政治中心的統(tǒng)一體，城鄉(xiāng)利益分配向政治中心轉(zhuǎn)移，從而出現(xiàn)農(nóng)村向城市“反哺”的不正常現(xiàn)象。因此，我國農(nóng)村發(fā)展的相對滯后有著體制性原因，解決城鄉(xiāng)差距要從行政體制改革人手。市縣分治模式將城市型行政建制與廣域型行政建制區(qū)分開來，依據(jù)不同行政建制的特點(diǎn)與性質(zhì)進(jìn)行治理，有利于推進(jìn)我國政府管理的專業(yè)化與科學(xué)化，同時(shí)弱化了地方政府之間縱向的行政隸屬關(guān)系，賦予了縣級政府更大的自主性、能動(dòng)性，并充分保護(hù)縣域公共利益。這或許也是我國新農(nóng)村建設(shè)從被動(dòng)依賴的“輸血型”模式向自主發(fā)展的“內(nèi)生型”模式轉(zhuǎn)變的制度基礎(chǔ)。改革開放以來，我國歷屆政府都重視行政體制改革，縣級政府行政改革的成就也是有目共睹的，但是我國的經(jīng)濟(jì)體制改革更徹底，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展更快，國際化進(jìn)程更迅速，從而使縣級政府現(xiàn)行行政體制改革處于相對滯后的不適應(yīng)狀態(tài)。總體來說。我國地方政府行政體制還較多地保留著封建專制傳統(tǒng)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的集權(quán)體制，因此，未來的地方政府行政改革應(yīng)該是以下放權(quán)力和擴(kuò)大地方政府自主權(quán)為主要特征的改革，從而形成與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)、與國際管理慣例相接軌、能充分發(fā)揮地方政府積極性并惠及廣大農(nóng)村和農(nóng)民利益的行政體制。這不僅是縣級政府改革的戰(zhàn)略方向，也是我國地方治理的大趨勢。