公共治理下的保健品廣告監管路徑
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【摘要】隨著我國經濟文化水平的逐漸提高，受社會、環境、職業等因素的影響，越來越多的消費者更希望通過保健品來預防疾病，保健品的廣告宣傳更是發揮了宣傳、引導、推動的重要作用。而由于保健品行業進入門檻不高、以及一些部門信息披露不及時等原因導致保健品市場出現越來越多的問題，加之一些企業為了獲取高利潤使用多種營銷方式虛假、夸大宣傳等，極大損害了消費者的消費信心。本文簡明介紹了保健品廣告的問題之源，以此為基礎提出黨委領導、政府負責、市場輔助、公眾參與“四元共治”框架，提出保健品廣告的監管路徑。
一、公共視角下保健品廣告的困境之源
(一)保健品的質量監管難而且廣告審查無具體標準。在2012年6月，政府推出了《膳食補充劑》的規定，要求食物的健康功能由專家評審和認證，但專家在評審和認證時僅使用送審的理論分析材料。我國《保健品管理辦法》明確規定的保健品認證需要“經動物或人的必要功能測試”，但證明其是否具有保健功能由第三方機構給出。根據《食品安全國家標準保健品》的劃分，保健品最終劃分范圍仍然是食品，要求保健產品的生產符合行業標準，只是保健產品必須經過衛生部的審核認證，或者獲得相關資格，但是其質量安全審查只要求像食品一樣審查其產品色澤、氣味、理化分析指標、污染物等指標，在宣傳時，保健品卻可以利用功能性進行宣傳。而且中國保健品廣告證明主要由工商行政部門信息管理，前不需經食品安全衛生服務部門審查，廣告后，抽驗的權力在衛生部有關政府部門，但是執法權在工商部門，處理投訴則歸消費者協會。多頭管理使其對保健品的質量控制監管和保健品廣告的監督工作管理有相當難度。
(二)保健品廣告存在虛假宣傳與夸大宣傳的問題。我國保健品行業市場競爭激烈，法律監管體系不完善，違法成本低，加之因媒體的自律性差，消費者文化水平低等因素，使保健品廣告虛假宣傳和夸大宣傳問題更加嚴峻。雖然目前我國專門針對保健品廣告雖有相應的國務院規定為加強保健品廣告監管工作提供法律支撐。但根據前期前往成都的調研情況來看，消費者購買相應的保健品往往利用網絡、廣播電視的保健品公益廣告購買，而這些利用虛假或無法驗證的科研成果宣傳療效的保健品廣告可辨識性差、與藥品概念相混淆。此外，保健品廣告實際的內容與申請批準的內容不符，在廣告中對產品的功效和安全性做斷言等情況屢有發生，顯然違反了我國關于廣告有關法律的規定。如著名醫療自媒體“丁香園”所曝光的權健帝國在食品藥品監督管理總局登記的產品信息僅是風味飲料的產品，但在進行宣傳時卻聲稱該產品是排除五臟毒素的秘方。這種與真實情況不符的的違法廣告將可能嚴重到危害到消費者的健康。
(三)在自媒體傳播中保健品廣告信息異化。關注利益與發展乃人之本性，雖然在保健品廣告方面有相應的行政法規對其進行規制。但在廣告傳播階段，仍然有許多立法盲區。在自媒體時代，技術因素加之以外力制約，共同推動了信息的交互式傳播與交流，即使保健品廣告內容合法，但在現代網絡技術賦予網民在交互式傳播中發揮的主觀能動性，對廣告中的信息進行再加工，造成網上的廣告信息變異而處于真假難辨的狀態，加之有些網民本身對保健品的關注或其是利益的相關者，輔以廣告事實與個人的觀點混淆，在缺乏對其進行審查篩選的專業人員的社交娛樂軟件平臺上，最后沒有正規來源的文章視頻大量出現，大量的保健品廣告信息傳播真偽難辨，信息變異順應而生。正規的廣告宣傳與非正規具有一定公共影響力與號召力的傳播，大量信息缺乏權威性的來源，使廣大消費者被各種信息立體包圍，對保健品廣告信息真假難辨而產生錯誤的理解而消費。
二、“四元共治”保健品廣告公共治理的框架構建
黨的“十七大”提出的“黨委領導、政府負責、市場輔助、公眾參與”的“四元共治”社會治理模式，在保健品廣告治理上也可適當變通運用。針對保健品廣告的現存問題，政府要充當治理的“紐帶”，建立一種協商、互動交談的方式進行“多中心治理”。而居于“元治理”的政府要切實有效轉變管理職能，促進保健品廣告的良性循環。
(一)黨委領導是保健品廣告治理的統籌協調者。保健品廣告在從內容制作直到投放市場，其中涉及到的參與主體和環節眾多，需要領導者具有強大的統籌能力和資源分配與協調的能力。在“四元共治”主體當中，黨委領導當然是社會治理的領導者與統治者。在“四元共治”的治理體系中，公權力不再具有絕對的權威，而由黨委統籌領導展現其善治的作用。黨委的領導加之以政府行政權力的有效性與強制性，能更加有效地實現保健品廣告的治理。
(二)政府是保健品廣告“多中心治理”的承擔者。政府是保健品廣告當然的社會服務者、輔助者、引導者和執行者，代表和維護公共利益。政府本身具有行政職能，在治理過程中有一定的法律強制效力，同時相對于統籌協調者也是比較接近消費者的主體，更容易收集市場信息。同時保健品面向社會的公眾性也決定了政府必須擔當起保健品廣告治理的核心角色，與市場、社會公眾共同治理保健品廣告。
(三)市場輔助是保健品廣告治理的參與者。市場的自我調節在某些情況下可以起到協助治理的作用。保健品廣告在后進入公眾視野，會因為各種原因使得保健品廣告的信息變異、消費者錯誤理解等問題，這時如果僅僅依賴市場自我調節，就會導致無法解決譬如逐利性和壟斷等問題而使“市場失效”。此時市場只能在政府的統籌下以輔助的形式發揮善治的作用，作為輔助治理的角色而參與到保健品廣告的治理中來。
(四)公眾參與是保健品廣告治理的監督者。公眾是保健品廣告信息的最終接收者。對保健品廣告的治理離不開社會公眾的社會力量，當市場自我調節失靈時，此時由非政府組織以及社會公眾等公共構成的社會力量通過制定規則、輿論監督的方式對廣告進行自上而下的治理進行自救是最常見的治理方式，這種方式雖然沒有強制力，但由其號召力引發的社會輿論，可以起到監督與牽制作用。在這個治理體系當中，政府構成治理活動的紐帶，向下傳達黨委領導的決策和決定，向上技術報告市場相關問題，市場通過自我調節發揮善治作用，公眾參與對保健品廣告進行監督，各自發揮著不同的作用。社會公眾從消極被動轉化為主動參與公共治理，企業市場也調動了積極性，輔助政府參與公共治理，公共權威也從行政人員手中回歸到公眾當中，將多個治理主體聯結起來共同管理以解決保健品廣告問題。
三、改善保健品廣告的發展路徑
(一)構建保健品廣告“多元主體”治理體系。黨委領導是保健品廣告公共治理的統籌者，對于保健品廣告的投放審查等環節有統籌大局的作用。政府作為保健品廣告公共治理的行政權力的實施者，應強烈發揮其權利的強制性，嚴抓廣告流通的每一個環節，在廣告制作與傳播中間做好社會服務，為公共搭建平臺。企業作為保健品廣告的制作者，要保障保健品廣告內容制作的合法性，廣告流通后，也應有專業的相關人員對保健品廣告后續流通進行監督管理。自組織網絡以及社會公眾是保健品廣告的監督者，它的市場規則、輿論監督對其有的治理有不可替代的作用。社會公眾在發現身邊有違法違規的信息時，應該勇敢揭露，推進保健品廣告的法制管理，再輔以政府的法制保障，來達成市場的良好運轉。
(二)推動保健品廣告“多元主體”治理能力。保健產品的廣告信息后，豐富的數據將會對保健品市場的市場情況帶來反饋信息，加之以現代強大的網絡技術對此信息的分析，拓寬了政府組織和公眾獲取信息的來源。比如黨委領導可以通過市場反饋信息統籌規劃，指導政府通過反饋信息加強對保健品廣告的監督管理，及時、有效地打擊虛假與夸大宣傳行為，清理那些以假充真、以次充好的保健產品。各企業也可以從反饋的信息中查缺補漏，提高自身治理體系。社會公眾也可以通過相關信息及時披露、舉報違規違法經營者。大數據時代數據信息傳輸的迅速性提高了治理效率，實現了治理的及時性與實效性。
(三)保障保健品廣告“多元協作”的管理體系。我們要秉承早發現早打擊原則從保健品廣告的源頭、過程等全方面監管，多元主體互相聯結，互為補充而發揮協作治理的作用，防止出現治理空缺，給虛假和夸大的保健品廣告可乘之機。1．保障“多元協作”得以實現，要防止保健品廣告出現根源性問題。要從保健品廣告的制作標準、審批、以及后續的監督管理做起，用法律保障協作的實現，按照“全程監管”的要求，著眼于全方位謀劃，明確工作責任。讓保健品廣告從制作到監管都有法可依。2．建設“多主體共同參加的”網絡合作治理平臺，推進其他主體的參與。如司法機關可以通過該平臺公開懲治信息，以紅黑榜結合的方式增加消費者對信息來源的可信度。而公眾也可以通過該網絡平臺進行匿名投訴，舉報保健品違法廣告，各主體可以通過反饋信息參與監督管理活動，來彌補互聯網上政府監督的漏洞。政府也可以公開違規企業的懲治信息以警示其他企業，用案例專題的形式宣傳企業的各種虛假保健品廣告騙局，從道德和法律兩個層面來規制保健品廣告的相關者，防止不當的競爭牟利行為加劇。3．培養“多元主體”協作意識。利用自媒體自身優勢，喚醒他們的社會責任，通過法制宣傳、培訓等方式來加強自媒體平臺主保健品相關的法律意識，讓他們有辨識保健品違法廣告的能力，傳播正確的保健品廣告，抵制金錢誘惑，對違法廣告予以揭發，對異化的保健品廣告進行及時的監督與清理。
四、結語
構建中國特色社會主義“四元共治”的關鍵是要轉變政府的職能，黨和政府一方面要作為公權力的角色進行管理與領導，另一方面要平等地與其他主體溝通、協商以實現與社會混合均勻的共治理念。政府在保健品廣告“四元共治”框架中要為各主體參與治理提供制度保障，搭建公共治理的協商平臺，科學引導各主體發表意見，同時應對共同合法一致對保健品廣告治理有效的意見的執行忠實履行，組織公共條件使問題能夠快速、及時、有效的解決。但這個治理方式運用到保健品廣告的治理需要具體、縝密的工作方案，還需要各主體積極參與進來，并且要想將這種集權的政治治理轉變為以市儈為中心的治理模式這個過程道阻且長，各主體要密切配合，加強溝通，明確各自的權利與責任，以實現共贏。
【參考文獻】
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作者：孫德芝 單位：宜賓學院
