促進縣域經濟發展財稅政策研究
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摘要:多年來在西部大開發戰略和全國人民的支援下，西藏縣域經濟發展取得了長足的進步，產業結構持續優化，基礎設施不斷改善，居民收入穩定增長，但與全國平均水平相比還存在較大差距。研究發現西藏縣域經濟發展滯后的原因分為地域與文化的、歷史與現實的。建議政府進一步完善財政政策，加大財力下沉力度，改革財政資金投入方式，健全財稅制度，支持產業轉型升級，發展農牧民成為縣域經濟發展的主力軍，助推縣域經濟高質量發展。
關鍵詞:縣域經濟;特色發展;財政支持;西藏
郡縣治則天下安，這一古訓充分說明了縣域經濟在治國安邦中具有舉足輕重的戰略地位。縣域經濟在西藏國民經濟中占有特殊重要的地位，未來其重要性不僅不會減弱，而且還會增強。加快縣域經濟發展，是富民強縣之基。國內外研究以均表明縣域發展由于所處的歷史、文化和地理環境不同，所擁有的資源稟賦和經濟基礎也不同，并沒有可直接復制的完美模式，因此既要借鑒成功經驗，又要創新發展路徑更要發揮自身區位和特色優勢，因地制宜，充分運用財稅政策，增強縣域經濟發展活力，對保障社會民生、建設全面小康(金杰，2005)、實現治邊穩藏都具有特殊重要意義。
一、西藏縣域經濟發展的現狀
西藏地處祖國西南邊陲，由于自然條件和歷史原因，西藏縣域經濟發展滯后于其他省市，多年來在西部大開發戰略和全國人民的支援下，通過調整經濟結構和改善民生，縣域經濟發展駛入快速發展的軌道，取得了長足的進步，縣域經濟發展現狀呈現以下幾個特征。
(一)產業結構持續優化，基礎設施不斷改善隨著經濟活力的持續增強和財政體制改革的不斷深化，西藏縣域經濟得到了較快發展，調整產業結構的步伐加快，由過去的“一三二”到“三二一”格局(陳德榮等，2012)，呈現出較強的梯度特征。2019年西藏地區生產總值第一、二、三產業增加值所占比重分別為8.2%、37.4%、54.4%，財政收入同時也實現了較大幅度增長。與此同時，西藏的基礎設施條件也不斷改善。對西藏這樣偏遠欠發達的少數民族地區，一直以來落后的基礎設施始終是制約縣域經濟發展的“瓶頸”。為打破瓶頸，國家已累計投入1萬多億元，共實施了800多個重點建設項目，交通、能源、水利、通信等基礎設施得到了較好改善，為縣域經濟發展注入了強勁動力。
(二)居民收入穩定增長，生態環境較好發展西藏堅持實施積極的就業政策，加強就業和社會保障，加快農牧民轉移就業，居民的收入水平增長非常快，多年保持兩位數增長。2019年西藏居民人均可支配收入為19501元，比上年增長12.8%。其中，城鎮居民人均可支配收入37410元，增長10.7%;農村居民人均可支配收入12951元，增長13.1%。2019年西藏所有縣(區)全部實現脫貧摘帽，城鄉收入差距進一步縮小。從收入的來源來看，西藏城鄉居民收入中很大一部分來源于轉移性收入。得益于各級政府的重視，西藏的生態環境也越來越好。近年來西藏政府堅持貫徹新發展理念，建設美麗新西藏，通過實施草原生態保護補助獎勵機制，加大對農牧區環境保護建設的投入力度，草原生態環境不斷改善，生物多樣性和生態系統總體保持穩定，保障了西藏是中國生態環境質量最好的地區之一。
二、西藏縣域經濟發展中存在的問題
(一)縣域經濟發展較為落后由于所處的歷史、文化和地理位置不同，一直以來西藏縣域經濟基礎差、底子薄，受傳統粗放式農牧業發展模式，第二、第三產業低水平發展的經濟結構制約，產業結構單一，以及基礎設施和公共服務短板較多。近年來在縣域經濟發展方面進行了積極探索，取得了一定成效。但縣域經濟總量依然偏低，產業結構仍不盡合理，自身特色不明顯和主導產業不突出，城鎮化發展速度慢，整體競爭力較弱等問題仍較突出，相比全國平均水平更是存在較大差距，縣級財政基礎薄弱的現狀并未改變。
(二)縣域經濟發展不平衡西藏縣域面積占比近九成、常住人口占比超七成、經濟總量占比超六成，縣域經濟總量在全區經濟結構中有著舉足輕重的地位。與經濟發展水平分布情況一樣，因資源稟賦優勢不同，縣域經濟發展不平衡的問題較為突出，尤其是資源稟賦、新興產業、新型業態培育不足、城鄉差距較大、傳統產業轉型升級乏力、引進項目難、吸引人才難、產業集群發展不突出不充分，畝均產出不高、體制機制不活、創新驅動不足，生態環保壓力大等諸多問題。
(三)縣級財政仍屬于典型的“吃飯型”財政西藏縣域經濟發展具有一定的區域優勢，同時存在著很多制約因素和發展難題。市場發育程度低，目前開征稅種少，稅源缺乏，財源基礎薄弱，加上維護穩定等特殊支出，西藏經濟發展的特殊性和困難性使得縣域經濟發展較為落后。2019年全區實現稅收收入157.52億元，同期的公共預算支出卻達到了2180.88億元，西藏財政自給率在全國排名最低，平均90%以上的財力保障只能依賴上級補助。近年來由于錯綜復雜的國內外經濟形勢，縣級財政收入增長緩慢，現有財力首先用于保證單位工資的運轉，當法定的支出需求大于財力供給時，財政支出出現缺口，預算編制難以做到面面兼顧。
(四)縣域經濟受到體制性約束受特殊的歷史、自然、地理等原因的影響，西藏縣域經濟結構單一，發展相對滯后，中央政府承擔了較多的支出責任，目前的行政管理體制在一定程度上制約了市縣兩級財政體制改革的推進，使得縣域經濟發展受到許多體制性約束。西藏絕大部分投資、建設資源均來自中央和內地的轉移支付和援助，受信息不對稱和復雜性的影響，這在很大程度上仍是取決于上級政府的主觀性偏好，不一定符合地方實際需求，以及對項目的成本與效益分析還很不完善，造成的后果就是急需轉移支付的民生項目往往不能得到相應的支持，影響了地方積極性，使得地方從這些領域退出。此外政府并未傳統路徑依賴，存在缺位、越位的問題，尤其是公共服務和社會管理職能較弱，服務企業自覺性、主動性、專業性不夠，縣域營商環境有待改善。
三、西藏縣域經濟發展滯后的原因
通過多年的發展，西藏基礎設施日臻完善，經濟總量大幅提升，縣域經濟快速發展，成果顯著，但與全國平均水平相比還存在較大差距。西藏縣域經濟發展滯后的原因是多方面的，相比全國其他省市區更為錯綜復雜((丁業現等，2006))，大致分為地域與文化的、歷史與現實的原因。
(一)地域與文化西藏屬于高海拔地區、沿邊境地區、高山峽谷地區，現有74個縣(區)，經濟發展主要是以縣為單位進行輻射(張筱風，2005)，可劃分為農業縣、牧業縣、半農半牧業縣、邊貿縣等區域經濟類型。特殊的地理位置和惡劣的氣候條件使得西藏地廣人稀，災害頻發，農牧民生產經營方式落后，信息閉塞，大多從事小規模生產，畜牧業結構不合理，致使農牧產品大多數是自給自足的，無法適應縣域經濟的發展。部分農牧民市場意識淡薄，“等、靠、要”思想由來已久，自我發展動力不足，已成為縣域經濟發展最大的“攔路虎”。
(二)歷史與現實通過制度改革與創新，西藏從過去封閉的封建農奴制社會跨入了現代的社會主義社會，經濟發展雖然取得了長足進步。但發展基礎差、底子薄，市場體系發育并不完全。作為全國經濟社會發展滯后地區，公共設施和公共服務的可及性較差，受“最后一公里”的限制作用較普遍，使得物流、信息流成本較高，縣域經濟的發展面臨著許多困難和問題。西藏人口密度低，環境建設滯后，產業化水平不高，都成為制約縣域經濟發展的種種不利因素。此外由于資金、技術、人才匱乏，使得經濟的發展環境和條件極為有限，難以支撐和帶動縣域經濟的發展，使得西藏縣域經濟與全國縣域經濟發展平均水平相比差距較大。西藏實現小康最大的短板在農牧區，加上貧困、民生、交通基礎設施建設、公共服務欠缺問題等交織在一起，使得西藏的“特殊性”現象比內地甚至其他民族地區顯得更加復雜。
(一)完善財政體制機制，加大財力下沉力度統籌西藏特殊區情、區域平衡、地方財政承受能力和相關民生政策等因素，推進自治區與市縣財政事權和支出責任劃分改革，健全財力與事權相匹配的體系，合理適度調整各級政府事權范圍，進一步理順各級政府間的財政關系，推進中央與西藏財政關系的制度化、規范化、法治化。同時要加大財力下沉力度，提高一般轉移支付規模和比例，建立一般性轉移支付增長機制，充分發揮財政資金的引導推動作用，提高轉移支付資金的效率。增加財力性激勵補助(肖東海，韋瑞智，2016)，針對不同地區、不同縣域資源稟賦差異形成的超額收入，通過提高區、地(市)收入分享比例予以適當調節。規范專項轉移支付項目，科學定期評估和退出機制，避免專項轉移支付部門化或隨意化，提升轉移支付資金的使用效率。
(二)健全縣級基本財力保障機制，改革財政資金投入方式推動形成財政產業專項投入與稅收貢獻、帶動發展和創業就業等掛鉤的新機制，建立稅收收入增長與均衡性轉移支付協調機制，提高縣級財政支持經濟建設能力，確保縣級財政穩定運行。結合縣級財政實際狀況，出臺積極的財政政策，發揮稅收支持西藏經濟社會發展、經濟結構調整、改善民生、推動就業創業的積極作用，從而壯大縣級財政實力，進而推進縣域經濟的長足發展，不斷形成良性循環發展機制。與此同時，進一步改革財政資金投入方式。要保證財政支出的規模和結構更加合理，盤活各領域財政存量資金，確立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理制度體系，提升財政支出的科學和效益，更好地發揮財政資金“四兩撥千斤”的效果。健全預算績效管理制度，強化績效理念，防范化解債務風險，建議績效目標由資金使用部門制定，使預算編制更科學反映區、地兩級的實際情況，創新評估評價方法，提高財政資金使用效益和受益感。
(三)安排專項資金支持產業轉型升級產業是發展縣域經濟的重要支撐，當前正是西藏加快縣域經濟發展的重要時期，圍繞特色產業和培育產業集群，發揮財稅政策對產業發展的支持力度，因地制宜，形成縣域經濟特色，走出具有當地特色的縣域經濟發展之路。公共財政要向“三農”傾斜，提升西部大開發政策指引和涉稅宣傳，健全專項扶貧攻堅稅收優惠政策，完善促進鄉村振興戰略的財稅優惠政策，發揮稅收優惠政策的調節和導向作用，堅持綠色發展，推動農牧業產業化和規模化，加快一二三產業融合高質量發展。
(四)扶持重點群體創業就業享受的稅收優惠政策堅持就業優先和人才強縣戰略，優先發展教育事業，支持農牧民技能培訓和小微企業成長，提供更多技術、人才的支持。推進職業教育，規范整合高校就業補貼資金，完善大學生就業服務體系。通過專項轉移支付，給予服務業、民族產業和勞動密集型企業在財稅等方面的就業專項資金扶持，特別是面向邊遠貧困地區和符合重點群體創業就業傾斜。加大農牧民培訓補助、就業補助、職業技能提升行動等資金，推進就業基地建設，創新技能培訓模式，發放就業補貼，依托項目建設和產業發展需求，實現農牧民培訓和就業精準對接，提升培訓實效，實現農牧民增收創收，加快農牧民富余勞動力轉移就業，發展農牧民成為縣域經濟發展的主力軍。
參考文獻:
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［2］金杰.西藏縣域經濟發展的對策［J］．西藏民族學院學報(哲學社會科學版)．2005(3)．
［3］丁業現等.西藏縣域經濟發展財稅對策研究［J］．西藏日報，2006(12)．
［4］陳德榮，毛陽海，汪朋.西藏縣域經濟發展競爭力的實證分析［J］．西藏民族學院學報(哲學社會科學版)．2012(7)．
［5］肖東海，韋瑞智.促進廣西縣域經濟發展的財政政策研究－基于自治區財政的視角［J］．經濟研究參考，2016(29)．
作者：申苗鋒 單位：西藏大學財經學院
