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一、政府在公共管理中的角色轉換

（一）從全能政府到有限政府

在國家剛剛產生的時候，“政府”與“國家”是混淆的，都是指代統治者組成的統治機構。這一時期的政府，最大的特點就是權力集中，范圍寬泛。在中世紀的中后期，西方國家的政府負責了外交、軍事、政治、經濟等一切領域的管理工作。隨著資本主義的發展，近代民族國家誕生，各國政府依舊擁有著巨大權力，管理著國家、社會以及個人的各項事物。為了打破這一狀況，英國資產階級自由主義思想家洛克提出了“政府的目的是保護私有財產”[2]77的看法，同時還認為“政府權力作為來自人民委托的權力，必須接受委托條件的限制，即不得侵害人民的生命、自由和財產”[3]。他還將國家權力分為立法權、執行權和對外權[2]91，這為孟德斯鳩的三權分立學說奠定了基礎。在這之后，潘恩、漢密爾頓以及密爾更是將有限政府的思想發揚光大，這就從理論上實現了全能政府到有限政府的轉換。

（二）從管制型政府到服務型政府

我國自古就是一個中央集權的君主專制國家，這就導致了國家與社會的高度趨同，因此公共管理始終寓于國家治理之中。這便形成了管制型政府。新中國成立后依舊未能擺脫管制型政府的傳統思想，國家依舊包辦一切，掌控一切。隨著經濟的發展和政治的進步，我國社會不再完全依附于國家和政府，公共產品和服務也開始呈現多樣化趨勢。原先的公共管理模式已經不再適應現在的中國，因此，政府從管制型向服務型轉變成為必然。新公共管理理論認為政府的主要職能在于“掌舵”，而非“劃槳”；政府不應獨自“掌舵”，而應讓公民居于政府治理體系的中心，由此便得到了“公共服務型政府”這一概念。有學者認為，服務型政府是指在民主政治的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的，以為公民服務為宗旨，實現服務職能，承擔著服務責任的政府[4]。還有學者認為，服務型政府是指在公民本位、社會本位理念指導下，在民主制度框架內，把服務作為社會治理價值體系核心和政府職能結構重心的一種政府模式或曰政府形態[5]。今天，我們大力建設的服務型政府首先是一個以人為本的政府，只有做到以人為本，才能在觀念上摒棄“官本位”的傳統思想，將廣大民眾放在首位；其次，它必須是一個負責任的政府，真正為百姓謀福利，真正承擔起實現公共利益的重任；再次，它必須是一個邊界有限的政府，明確自己的權力界限，管好該管的事，絕不越俎代庖；最后，它必須是一個陽光透明、民主法制的政府，只有創造了這種公平、公正、公開的氛圍，才能使服務型政府在公共管理中更具可行性。

（三）從官僚制政府到企業型政府

正如前文所講，中國自古就是一個“官本位”的集權國家，傳統文化中的禮數、秩序更加強化了等級森嚴的官僚制度。近年來，雖然中央政府已經進行政治體制改革，但各級政府在日常工作中的官僚作風仍然明顯。官僚制政府鋪張浪費、效率低下、極易滋生腐敗，從而降低政府的公信力，這些都不利于公共管理的進行。因此，為了改變這一現狀，真正做到服務公眾，就需要將政府改造成企業型政府。企業型政府是指政府部門由一群富有企業家精神的公共管理者組成，運用各種創新的策略，使原本僵化的官僚體制恢復活力，并有效運用資源提高政府的效率[1]383。因此，企業型政府更加重視成本效益關系，強調顧客導向，善用輿論壓力，提倡創新與改革[1]384，這樣，政府在公共管理過程中會有兩方面的提高。在財政方面，政府會像企業一樣變得更加精打細算，將公共管理的財政撥款取之于民、用之于民，這就避免了貪污腐敗、利益尋租等情況的出現。在執政效率方面，政府也可以仿效企業，運用高新技術以及合理的競爭機制，優化公共管理的機構設置、提高公共管理的效率水平。對于企業型政府再造，國外有著豐富經驗。美國政府在克林頓任期內確立了顧客至上、民眾優先、節約成本、提高效能的政府再造原則；英國也采取了效率稽核、財務管理改革、“公民憲章”①以及政府民營化等方法。同樣，在企業型政府下，我國可以利用信息技術和互聯網實現政務的公開化、透明化；利用團隊精神和競爭機制提高公共管理的效率；利用成本效益分析法整個多方資源，確保公共產品和服務的優質、便捷提供。

二、總結

在改革開放進入攻堅期的今天，公共管理不可避免地成為社會各界廣泛關注的問題。政府作為公共管理的最重要主體，在中國特殊的國情下，始終扮演著重要角色。政府在公共管理中的角色轉換將在極大程度上影響我國公共管理的水平和成效。我們要構建一個有限的、服務型的、企業型的政府，因為只有這樣的政府才能在公共管理的過程中最大限度地提供公共產品和服務；才能最大限度地協調政府、社會、公民的各方利益；才能最大限度地實現經濟發展、政治民主和社會公正。

作者：薄一楠 單位：海南大學政治與公共管理學院