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[摘要]公共服務外包是政府職能轉變和深化市場改革中的重要制度安排，其功能實現需要政府與市場的共同協作。基于海南自貿港建設，從優惠政策與海南服務外包協會分析了公共服務外包的實踐基礎，從產業基礎、外包市場競爭環境以及尋租和委托方面探究了海南自貿港公共服務外包面臨的短板。鑒于此，可通過培育和優化外包環境；增進外包市場競爭性以及構建公眾參與的外包評價機制來提升海南自貿港公共服務外包能力，補齊發展短板。

[關鍵詞]海南自貿港；公共服務；外包；尋租；委托

公共服務外包是政府市場化改革中的重要制度安排。“公共服務外包不僅可以增加公共服務數量,滿足社會多元需求,而且還具有提高公共服務效率與質量、縮減政府規模、減輕財政負擔等多重價值。”[1]“政府外包公共服務的目標也是希望通過企業或社會組織的專業化運作,提高公共資金的利用效率,進而提升服務質量。”[2]2019年6月，國務院召開全國“深化‘放管服’改革，優化營商環境”電視電話會議，總理提出“簡政放權、放管結合、優化服務是處理好政府與市場關系的重大改革之舉”，為各省服務外包的進一步發展指明了方向。海南省公共服務外包起步較晚，發展相對滯后，一定程度上難以滿足自貿港建設對多元化公共服務的需求。而加快公共服務外包步伐，提升服務外包能力則有助于解決這一問題。一方面市場提供公共服務通常以公眾需求為導向,另一方面專業化的生產可減少公共資源浪費,降低供給成本，提升供給效率,從而緩解海南自貿港建設中的公共服務需求與供給間的矛盾。

一、海南自貿港公共服務外包的實踐基礎

公共服務供給中的財政不足是我國大多數省份面臨的難題，解決的途徑無外乎通過開源來增加財政收入或通過節流來壓縮成本。一方面，海南省經濟發展相對滯后，短期內大幅度提升財政收入存在一定難度，加之傳統經濟增長模式仍占主要地位，成本投入較大而產出效率相對較低，這也使得在壓縮成本方面具有較大的空間，而服務外包無疑可有效降低財政支出。另一方面，服務外包也有助于盤活社會資源，提升政府公共服務管理能力。此外，信息化、市場化以及全球化等因素的變革也逐漸改變了社會治理形態，自貿港建設中，中央政策和地方政策的不斷調整也為自貿港公共服務外包奠定了基礎。一是助推服務外包的各項政策落地。2016年海南省政府印發了《海南省人民政府關于加快發展服務外包產業的意見》，為海南省服務外包產業發展提供了政策支持。而隨著《海南自由貿易港建設總體方案》的出臺，海南省公共服務外包的政策體系逐漸成熟。如方案在現代產業體系方面指出，大力發展旅游業、現代服務業和高新技術產業。而公共服務外包在一定程度上可納入現代服務業。在稅收方面，對在海南自由貿易港實質經營的企業，實行企業所得稅優惠稅率，即減按15%征收企業所得稅，而國內其他區域的服務外包的企業所得稅大多高于15%。這一稅收優惠政策無疑降低了海南省服務外包企業的成本。同時對現代服務業的相關企業在2025年前新增的境外投資所得還免征企業所得稅。此外，服務外包產業發展，需要大量高層次人才做支撐，在人才引進方面，海南自貿港強調高端人才和緊缺性人才的個人所得稅實際稅負超過15%的部分，予以免征。人才政策的推出，為服務外包產業高層次人才的引進創造了條件，產生了積極效果。二是對接政府與外包企業間的“橋梁”暢通。公共服務外包雖有助于降低政府財政支出，提升公共服務供給能力。但實踐中，政府如何有效對接服務外包企業則是公共服務外包首先要解決的問題。面對紛繁復雜的服務外包市場，政府和外包企業往往會處于信息不對稱狀態，政府難以找到合適的外包企業，而高質量外包企業也難以進入政府視野。海南省服務外包協會則為政府和企業間的對接提供了平臺。該協會按照政府要求，按行業發展的實際需求，搭建專業化的公共服務平臺、通過實地調研權威的企業排名，同時還為會員企業提供培訓、提供服務外包的專業人才服務、提供產業研究和信息咨詢服務等。各項服務的提供，一方面有助于外包企業的規范化發展和海南省服務外包體系建設，另一方面也有助于為政府服務外包提供更多的選擇，提升服務外包效率。

二、海南自貿港公共服務外包的短板研判

公共服務外包雖具有多重價值和優勢，海南自貿港建設中的各項政策落地和本地外包協會的成立也為公共服務外包創造了條件，奠定了基礎。但理論的優勢并非總能在實踐中充分反映，海南自貿港自身的經濟狀況、產業基礎、市場企業的數量以及外包中的委托風險無不對公共服務外包造成影響。

(一)服務外包產業基礎薄弱

產業結構失衡、交通運輸條件差以及經濟發展水平低等在很大程度上會阻礙海南公共服務外包產業的發展。在國際旅游島政策出臺之前，受地區經濟發展水平影響，海南服務外包產業整體較差，呈現出“弱、小、散”的格局，專門化的企業更是鳳毛麟角。國際旅游島政策的出臺，為海南服務外包產業發展帶來了契機，短期內有效刺激了服務外包產業發展，并由此建成了海南生態軟件園、三亞創意產業園以及清水灣信息谷等一批較具影響力的服務外包產業集聚和承接基地，海南服務外包產業發展逐步進入了正軌。但在實際入駐企業方面數量仍較少，規模偏小，在產值方面也未達到預期目標。2016年海南省政府出臺了《海南省人民政府關于加快發展服務外包產業的意見》進一步規范了服務外包產業發展，并明確了各產業園區的各自發展方向和責任，提出了支持功能區建設的具體措施。海南省服務外包產業得到了進一步發展，整體產業規模較以往有所擴大，園區產值也得到了較高提升。但此類業務更多聚焦于企業與企業間，且園區業態混雜，企業規模性小，在承接政府服務外包方面，還存有差距，公共服務供給依然是政府各職能部門來提供，企業參與度低。服務外包人才培訓基地的數量不足，主要集中在各產業園區內部和海南省服務外包協會，業務范圍相對較窄。加之海南省高校數量較少，中高端復合型人才短缺，在專業設置和人才培養方面也難以契合服務外包產業的人才需求。

(二)服務外包市場面臨競爭性不足

公共服務外包雖在理論上有助于降低政府財政支出，提升公共服務效率，但反觀現實，政府將服務委托給企業是否更高效，是否能提供更加專業的公共服務尚無確切結論。一定程度上講，“真正能夠提升公共服務供給效率與降低成本、改善服務質量的不是所有制與經營權的變更,而是競爭代替壟斷。”[3]在服務外包市場中若缺乏充分的競爭，勢必會形成私人壟斷，進而喪失技術革新與提升公共服務質量的動力。“通過競爭能很大程度上促使服務承包商不斷創新管理方式，改進服務質量，降低生產成本，對顧客的需求做出及時回應，以達到提高公共服務供給效率和節約成本的目標。”[4]海南服務外包市場發展相對較慢，知名外包企業少也影響了服務外包市場競爭性。此外，公共服務本身所具有的非盈利性特征也使得企業不愿承接政府委托業務，從而導致外包企業間缺乏充分競爭。已有的、有能力且愿意承接政府委托公共服務的企業則較容易形成壟斷，使得現實離理想化的通過競爭所要達到的效率和質量還存有差距。[5]公共服務外包還面臨政府監管約束不當而導致的諸多風險，當服務外包市場缺乏競爭時，具有壟斷性質的企業往往存在受利益驅使而降低成本和服務供給質量來謀取利益最大化的可能。

(三)服務外包可能面臨的尋租與委托風險

服務外包從本質上講是政府與市場關系的重塑，在此過程中，政府不再是公共服務的唯一供給者，而問題也往往出現在政府如何在服務外包過程中明確自身的定位。一方面公共服務外包過程中存在著政府通過轉移供給責任來甩包袱的可能，另一方面則是服務外包過程中政府官員可能會利用公共權力來尋租。公共服務外包一般采取合同承包、特許經營、公私合作制等方式加以推進。[6]每一方式的推進均包含有不同環節，每一個環節都存在尋租可能。此外，政府與外包企業間還存在委托風險。在外包市場中，企業和政府間存在信息不對稱，一方面政府難以完全獲取外包服務商的全部信息，外包企業存在為了自身利益而提供虛假信息來騙取政府外包項目的可能。而政府卻沒有足夠的精力去研判一個個外包企業的真實狀況和獲取全部的信息，導致政府與外包企業間存在較大的委托風險。

三、海南自貿港公共服務外包的路徑探索

縱然海南自貿港在公共服務外包中面臨諸多的短板和挑戰，但公共服務外包在改革政府，提升政府公共服務供給效率，降低財政支出方面仍具有明顯的優勢。因此，為保障海南自貿港公共服務外包的健康發展，必須要繼續培育和優化其外部環境，增進外包市場競爭性，構建公眾參與的公共服務外包評價機制，以推進海南自貿港公共服務外包產業發展。

(一)培育和優化公共服務外包的環境

海南省公共服務外包市場不完善，一方面在于服務外包產業起步晚，企業分散和弱小，另一方面則是缺乏公共服務外包的有利環境。因此，推進海南公共服務外包快速發展，必須培育和優化其外部環境。一是繼續推進政府職能轉變，培育市場和社會等多元力量參與政府公共服務供給，形成多元主體參與的競爭性供給格局。同時，盡量減少服務外包中的行政干預，簡化服務外包市場的準入程序，為不同類型的外包企業提供平等的競爭機會。二是完善公共服務外包的相關法律，規范公共外包的程序，通過法律加強對政府和服務外包企業的約束和規范，以降低服務外包過程中的公私合謀以及權力尋租的概率。三是要構建以政府為主導，外包企業、第三方機構以及公眾共同參與的監管體系。公共服務外包過程中的各個環節均納入監管范圍，政府需及時更新服務外包各個環節的信息，承接企業應在規定時間內公布公共服務的各項資金支出明細。

(二)強化服務外包市場的競爭

服務外包主張較少依賴政府，而更多地依賴市場和社會的力量，本質上是要將競爭這一要素納入公共服務供給中，通過競爭來提升公共服務供給質量和效率。反觀現實，在公共服務外包領域，大多數地方政府并未充分實施競爭機制，也尚未形成政府主導下的多中心公共服務供給的格局。而公共服務外包由于受諸多因素影響，勢必會存在尋租和公私合謀的可能，因此，控制風險的有效策略便是增進服務供給主體間的競爭。一是在服務外包的初始階段，需要通過公開的信息將政府發包信息公示，積極尋求有能力、有意愿的承包商，盡可能地增進承包商間的競爭。二是政府部門還可采取項目分解的方式，將大項目分為小項目，并針對每個小項目實施公開招標，增進承包商間的比較和競爭，在競標中明確一家企業不能參與整個大項目的多個子項目的競標。在項目期限方面，政府必須要嚴格計算項目期限的合理性，避免項目合同的期限過長或過短。三是重視市場力量和社會力量在公共服務外包市場中的競爭，有大量市場和社會力量的參與，政府在實施公共服務外包時，才能吸引更多的競標者，防止公共服務外包被部分企業把持，從而避免服務外包市場中的壟斷。

(三)構建公眾參與的公共服務外包評價機制

完善的監督評價機制是避免公共服務外包過程中尋租和腐敗的有效措施，但單一政府監管與評價往往存在被權力影響的可能，從而難以保障監管與評價的有效性。因此，在公共服務外包的監管與評價方面，公眾評價應被納入其中，并賦予較高權重。一是將公眾滿意度納入公共服務外包績效評估機制中，構建科學的評估指標，制定具體的服務供給標準，強調服務外包商的服務主體是公眾而不僅僅是政府部門。同時將公眾滿意度作為衡量服務提供商的核心指標，滿意度的高低可決定政府是否繼續與其合作。二是在公共服務外包評價過程中，應堅持公開和透明的評價原則。即公眾應切實參與到公共服務外包供給的評價過程中，政府及其相關人員的主觀判斷和偏好不能取代公眾評價。同時，政府應將評估的內容、評估的程序、評估的參與方以及評估的結果等通過官方網站和主流媒體向社會公布，以提升評價的公開性以供多方監督，從而提升公共服務外包的質量和效率。

[參考文獻]

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[2]申亮，王玉燕.公共服務外包中的協作機制研究:一個演化博弈分析[J].管理評論，2017(3):219-230.

[3]周偉，李和中.政府公共服務合同外包:價值功能、實踐困境與路徑選擇[J].廣西社會科學，2014(12):422-147.

[4]詹國彬.公共服務逆向合同外包的理論機理、現實動因與制度安排[J].政治學研究，2015(4):106-117.

[5]鄭謙.公共物品“多中心”供給研究[M].北京：北京大學出版社，2010：233.

[6]趙全軍.公共服務外包中的政府角色定位研究[J].學習與探索，2011(4):80-83.

作者:鐘曼麗 單位:海南師范大學經濟與管理學院