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[摘要]公立醫(yī)院財(cái)政專項(xiàng)資金管理具有顯著的行業(yè)特點(diǎn)———資金來源與管理部門多、資金撥款的項(xiàng)目多、資金監(jiān)管與績(jī)效評(píng)價(jià)難。隨著政府對(duì)公立醫(yī)院的投入逐年增加，財(cái)政專項(xiàng)資金管理中的問題也逐漸顯現(xiàn)，必須認(rèn)真研究，并完善其制度層面的約束力，以提升公立醫(yī)院財(cái)政專項(xiàng)資金管理水平，保證其發(fā)揮應(yīng)有的效益。

[關(guān)鍵詞]公立醫(yī)院；財(cái)政專項(xiàng)資金；預(yù)算編制

財(cái)政專項(xiàng)資金是指上級(jí)和本級(jí)政府安排用于社會(huì)管理、公共事業(yè)發(fā)展、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及政策補(bǔ)貼等方面，具有指定用途的資金，具有政策性強(qiáng)、指定專門用途以及時(shí)效性強(qiáng)三大特征，對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)起到十分重要的作用。資金管理要求單獨(dú)核算，專款專用，不得挪作他用。對(duì)公立醫(yī)院來說，財(cái)政專項(xiàng)資金涉及范圍廣、管理難度大，同時(shí)還具有顯著的行業(yè)特點(diǎn)。

1公立醫(yī)院財(cái)政專項(xiàng)資金特點(diǎn)

1.1資金來源與管理部門多

公立醫(yī)院財(cái)政專項(xiàng)資金來源既包括中央、省級(jí)、市級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，也包括同級(jí)財(cái)政撥付。資金管理部門所屬不同的歸口部分，包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)保障、教科文等。由于資金來源渠道與管理部門多，容易存在溝通不暢的問題，一定程度上給專項(xiàng)資金的使用管理帶來困難。

1.2資金撥款的項(xiàng)目多

公立醫(yī)院財(cái)政專項(xiàng)資金包括基本建設(shè)資金、規(guī)范化培訓(xùn)基地建設(shè)資金、國家自然科學(xué)基金、抗疫救災(zāi)資金、大型設(shè)備補(bǔ)助資金、公共衛(wèi)生專項(xiàng)資金、重點(diǎn)學(xué)科資金、人才補(bǔ)助資金、科研資金、考評(píng)獎(jiǎng)勵(lì)資金等，資金撥款的項(xiàng)目種類繁雜、數(shù)量眾多，公立醫(yī)院應(yīng)對(duì)資金撥付與核算的工作壓力很大。

1.3資金監(jiān)管與績(jī)效評(píng)價(jià)難

公立醫(yī)院部分財(cái)政專項(xiàng)資金涉及的項(xiàng)目，如科研項(xiàng)目具有較強(qiáng)的專業(yè)性，只有通過醫(yī)務(wù)人員自主申請(qǐng)才能使用，財(cái)務(wù)部門與科教部門一般較難掌握科研項(xiàng)目及其資金的使用進(jìn)度，只有在經(jīng)費(fèi)結(jié)報(bào)時(shí)才能了解一些零散信息，對(duì)其日常監(jiān)管存在困難。另外，對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)，目前多數(shù)醫(yī)院還是由財(cái)務(wù)部門或委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所承擔(dān)，由于專業(yè)限制及單位利益考量，評(píng)價(jià)難度大、內(nèi)容單一、評(píng)價(jià)效果差，評(píng)價(jià)方式值得商榷。

2公立醫(yī)院財(cái)政專項(xiàng)資金管理中的問題

2.1認(rèn)識(shí)與監(jiān)管不到位

公立醫(yī)院財(cái)政專項(xiàng)資金從預(yù)算編制、項(xiàng)目實(shí)施到績(jī)效評(píng)價(jià)，多數(shù)還停留在流程管理上，預(yù)算單位和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人更多從自身利益出發(fā)，缺少全局性和長遠(yuǎn)性的監(jiān)管，有些項(xiàng)目實(shí)施后成效不明顯,違背了財(cái)政專項(xiàng)資金的使用管理原則。通過每年審計(jì)反饋，目前績(jī)效評(píng)價(jià)的手段有限，評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的問題往往趨同，評(píng)價(jià)內(nèi)容局限在預(yù)算執(zhí)行框架內(nèi)，缺少深層次的思考和建設(shè)性的意見[1]，需要完善評(píng)價(jià)體系。

2.2撥付流程不完善

2.2.1撥付信息不對(duì)稱公立醫(yī)院財(cái)政專項(xiàng)資金采用自上而下的垂直撥付方式，即中央資金撥付到省級(jí)，省級(jí)資金撥付到地市，地市資金撥付到縣市或基層醫(yī)院。公立醫(yī)院財(cái)政專項(xiàng)資金包括上級(jí)財(cái)政與本級(jí)財(cái)政撥付的資金，而現(xiàn)行的財(cái)政專項(xiàng)資金撥付均納入本級(jí)財(cái)政部門預(yù)算管理，醫(yī)院所需財(cái)政專項(xiàng)資金必須通過本級(jí)財(cái)政撥付。由于部分中央、省市財(cái)政專項(xiàng)資金是通過切塊方式撥付給下級(jí)財(cái)政，當(dāng)本級(jí)財(cái)政年初部門預(yù)算已安排某一項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)時(shí)，會(huì)對(duì)上級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行分解與切割。因撥付信息不對(duì)稱，醫(yī)院不清楚是本級(jí)財(cái)政的追加資金還是上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金，會(huì)出現(xiàn)財(cái)務(wù)核算與資金撥付困難等問題。

2.2.2項(xiàng)目名稱不規(guī)范在上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，某些項(xiàng)目按資金性質(zhì)“捆綁”撥付，如公共衛(wèi)生補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)包含住院醫(yī)師規(guī)范化培訓(xùn)、“雙下沉”、各種篩查、應(yīng)急救助等經(jīng)費(fèi)，本級(jí)財(cái)政往往將上級(jí)的撥款文號(hào)作為預(yù)算指標(biāo)項(xiàng)目，醫(yī)院在資金使用中常常會(huì)碰到操作困難與撥付錯(cuò)誤的情況。

2.2.3項(xiàng)目資金撥付滯后目前財(cái)政專項(xiàng)資金撥付采用編制年初部門預(yù)算和日常追加兩種方式，日常追加又分財(cái)政部門主動(dòng)追加與預(yù)算單位自主申請(qǐng)追加，非定向資金預(yù)算單位需通過主管部門與財(cái)政部門分配后才能追加預(yù)算指標(biāo)。由于負(fù)責(zé)財(cái)政專項(xiàng)的主管部門眾多、申報(bào)流程繁瑣，項(xiàng)目申報(bào)成功后經(jīng)費(fèi)逐級(jí)下?lián)苤玲t(yī)院的時(shí)間較長，有些項(xiàng)目甚至到年末或下一年度才收到撥付經(jīng)費(fèi)，直接影響了項(xiàng)目單位的積極性[2]，導(dǎo)致項(xiàng)目未能按期完成和結(jié)余資金年末結(jié)轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，給公立醫(yī)院正常工作帶來負(fù)面影響。

2.3項(xiàng)目預(yù)算編制較粗糙

財(cái)政專項(xiàng)資金要求按需編制預(yù)算，并根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃撥付，避免假、大、空。由于醫(yī)院某些部門人員缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，前期可行性研究走過場(chǎng)或出現(xiàn)趨利行為[3]，導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算編制不切實(shí)際或預(yù)算不足，使項(xiàng)目難以實(shí)施。

2.4績(jī)效評(píng)價(jià)違背初衷

目前對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金都要求進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，但實(shí)際上財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目十分復(fù)雜，大到幾十億元的基本建設(shè)資金，小到幾百元的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)資金，因此對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)還需充分考慮成本效益與財(cái)務(wù)人員的工作壓力。同時(shí)，部分專項(xiàng)資金與醫(yī)院業(yè)務(wù)性質(zhì)無法分離，對(duì)其精確核算的難度很大。例如用于流感防治的財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，涉及采樣、送檢、上報(bào)等很多環(huán)節(jié)，其中使用的設(shè)備、材料、公用經(jīng)費(fèi)都與醫(yī)院業(yè)務(wù)結(jié)合在一起，人為分離難度很大。另外，某些項(xiàng)目如艾滋病免費(fèi)檢測(cè)項(xiàng)目，財(cái)政已有明確的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)意義不大。

3建議

3.1提高認(rèn)識(shí)，明確監(jiān)管職責(zé)

公立醫(yī)院財(cái)政專項(xiàng)資金屬于公共服務(wù)性、社會(huì)保障性資金，主要用于維護(hù)人民群眾醫(yī)療需要，提高人民生活的獲得感和幸福感，公立醫(yī)院一定要從講政治、顧大局、謀長遠(yuǎn)的高度出發(fā)，重視財(cái)政專項(xiàng)資金的使用管理。在此基礎(chǔ)上，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，健全管理機(jī)制，改進(jìn)管理方法，切實(shí)提高財(cái)政專項(xiàng)資金管理水平；明確相關(guān)資金的主管部門，財(cái)政部門對(duì)資金審批撥付負(fù)責(zé)，公立醫(yī)院對(duì)資金申報(bào)、使用負(fù)責(zé)，保證專項(xiàng)資金發(fā)揮應(yīng)有的效益。

3.2優(yōu)化專項(xiàng)資金管理流程

3.2.1實(shí)行統(tǒng)一出口管理公立醫(yī)院財(cái)政歸口管理部門為財(cái)政廳社會(huì)保障處，部分專項(xiàng)資金撥付通過其他處室追加指標(biāo)。由于信息不對(duì)稱等原因，基層醫(yī)院為了辦理專項(xiàng)資金撥付手續(xù)，常常像“無頭蒼蠅”，要面對(duì)多個(gè)職能部門，既不利于資金監(jiān)管，也不利于提高工作效率，必須實(shí)行統(tǒng)一出口。

3.2.2建立信息查詢平臺(tái)財(cái)政撥付與資金申報(bào)悉悉相關(guān)，申報(bào)涉及項(xiàng)目名稱、實(shí)施計(jì)劃、評(píng)價(jià)指標(biāo)、資金額度、撥付對(duì)象等，所有申請(qǐng)撥付流程都可以通過財(cái)政專網(wǎng)實(shí)現(xiàn)，既能方便基層醫(yī)院實(shí)時(shí)查詢專項(xiàng)資金，又能明確各撥付節(jié)點(diǎn)的工作進(jìn)度。

3.2.3探索資金結(jié)余激勵(lì)專項(xiàng)資金項(xiàng)目結(jié)束后的資金結(jié)余，按規(guī)定應(yīng)返還財(cái)政，且資金結(jié)余會(huì)影響預(yù)算執(zhí)行率，因此基層醫(yī)院往往會(huì)用足政策，導(dǎo)致一些不必要的浪費(fèi)。對(duì)此，應(yīng)探索更有效的資金結(jié)余激勵(lì)辦法，對(duì)執(zhí)行較好的項(xiàng)目進(jìn)行資金激勵(lì)，鼓勵(lì)基層醫(yī)院少花錢、多辦事。

3.3提升項(xiàng)目預(yù)算編制質(zhì)量

3.3.1健全公立醫(yī)院的預(yù)算制度隨著財(cái)政管理制度的調(diào)整，公立醫(yī)院要適時(shí)更新預(yù)算管理制度，充分發(fā)揮醫(yī)院各專業(yè)委員會(huì)的作用，預(yù)算編制自下而上層層把關(guān)，做到早規(guī)劃、早啟動(dòng)、早上報(bào)、早下達(dá)。

3.3.2全面分析可行性要素對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目的必要性、技術(shù)可行性、財(cái)務(wù)可行性、組織可行性、經(jīng)濟(jì)可行性、社會(huì)可行性、風(fēng)險(xiǎn)控制可行性等進(jìn)行全面分析，提升財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性[4]，確保項(xiàng)目順利推進(jìn)。

3.3.3提升預(yù)算編制的能力預(yù)算編制部分涉及專業(yè)能力，醫(yī)院要培養(yǎng)各類預(yù)算管理人才，對(duì)相關(guān)預(yù)算編制人員進(jìn)行培訓(xùn)，嚴(yán)格按照預(yù)算編制要求申報(bào)。

3.4完善項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)體系

3.4.1實(shí)行重大項(xiàng)目前置鑒證財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目的評(píng)價(jià)關(guān)鍵在于項(xiàng)目計(jì)劃的編制，而項(xiàng)目計(jì)劃的編制受專業(yè)能力、重視程度和趨利性等影響，客觀上存在計(jì)劃與實(shí)際的差異。因此，對(duì)重大項(xiàng)目要引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)前置鑒證，減少或避免出現(xiàn)重大偏差。

3.4.2評(píng)價(jià)項(xiàng)目采用分類管理不是所有財(cái)政專項(xiàng)資金都要求進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，如政策性補(bǔ)助資金、獎(jiǎng)勵(lì)資金、考核資金等本身就是通過評(píng)價(jià)考核才會(huì)下?lián)埽貜?fù)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)意義不大；小額的科研資金因數(shù)量多、核算與管理難度大，在預(yù)算范圍內(nèi)可采用第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)后撥付，減少撥付工作量，避免年終出現(xiàn)大量的結(jié)余資金現(xiàn)象。

3.4.3理性看待項(xiàng)目考評(píng)結(jié)果財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目實(shí)施影響因素眾多，有些是客觀的，有些是主觀的，不能一概而論，要給預(yù)算單位申訴通道，避免強(qiáng)勢(shì)行政。

參考文獻(xiàn)

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[3]何秀玲，孔祥利.論政府的趨利行為及其規(guī)范[J].理論探討，2011（5）：36-39.

[4]郭玉芳.提升高校預(yù)算編制質(zhì)量的幾點(diǎn)思考[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2017（17）：13，7.

作者：吳強(qiáng) 單位：浙江省紹興市人民醫(yī)院