財政政策實踐的演進歷程研究
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根據現代公共選擇理論，政府是一種向社會提供公共物品的制度安排，而財政則是這種制度安排的金融手段。不同發展階段，不同經濟背景，不同發展目標，各國政府對其職責的認識和理解不同，財政活動則表現出各自不相同的特征。對于改革開放30多來我國經濟體制改革的進程，學術界通常按照“市場化”程度大致分為三個階段：1978-1991年，對計劃經濟體制進行改革階段；1992-2003年，初步建立社會主義市場經濟體制階段；以及以2003年黨的十六屆三中全會為標志至今，社會主義市場經濟體制完善階段。據此，并按照財政“公共化”推進程度，考察我國財政改革以及財政政策實踐演變歷程，我們將其劃分成三個階段：1978-1991年分權化財政體制改革與財政政策概念認識階段；1992-2003年公共財政體制框架建立與財政政策實踐啟動階段；2003年-至今市場經濟下財政政策運用技術日臻成階段。
1.分權化財政體制改革與財政政策概念認識階段（1978-1991年）
計劃經濟體制下，一切都由計劃決定，國有企業收入全部上繳財政，生產全部按計劃由財政資金安排。政府用集中行政命令的方式組織全社會生產活動，財政收支只是執行計劃的具體手段，只是計劃的會計。在這種背景下，基本不存在一般概念上獨立的“財政”活動，當然也就更無從談起財政政策了。1978年我國開啟了改革計劃經濟體制的進程，財政改革必然成為了這場改革的“排頭兵”，新舊體制轉型的“對接口”。從“讓利”入手，1978-1992年期間，我國政府相繼進行了“分灶吃飯”、“利潤留成”、“利改稅”、“稅利分流”等一系列“以讓利、放權”為核心的分權化財政體制改革，打破中央高度集權、財政統收統支的計劃經濟體制格局，引入市場經濟運行新機制。在此期間，我國經歷了1978-1990年三輪明顯的經濟周期：第一輪經濟周期是1978-1981年，第二輪經濟周期是1982-1986年，第三輪經濟周期是1987-1990年（劉樹成，2004[7]），相應的政府進行了3次大規模宏觀調控。在這三輪宏觀調控中，政府仍主要延用計劃經濟時期行政命令加計劃的方式，如嚴格控制社會集團購買規模，嚴格控制信貸規模、對在建項目實行審核排隊、嚴格控制新開工項目等。客觀講，這些方式在這一階段對于穩定經濟運行是顯著有效的。
一是因為，這三輪經濟波動更主要是由于國有企業和地方政府投資需求過快引起的，在當時政企不分的特定歷史背景下，采用行政命令方式直接且見效快。這一時期財政分權化改革，使地方和企業預算外自有資金猛增，不僅調動了地方政府聚財理財、促進經濟發展的積極性，使得國有企業的活力和效率得到了從未有過的釋放。同時地方政府和國有企業手中有錢后，在預算軟約束下，從各自的經濟利益出發，片面追求高速度，也不可避免地出現了地方政府投資無度、國有企業盲目擴張的沖動，從而引發嚴重的經濟過熱問題。對此，政府憑借著對國有企業的行政掌控權，采用計劃經濟時期慣用手法，行政命令式的急剎車，可謂輕車熟路、經驗豐富，直接且見效快。例如1978-1981年第一輪經濟周期中，1981年3月國務院作出《關于加強基本建設計劃管理、控制基本建設規模的若干規定》，該年經濟持續走低，并成為第1個經濟周期的谷底。1982-1986年第二輪經濟周期中，1986年4月，國務院發出《關于加強預算外資金管理的通知》，7月國務院《關于控制固定資產投資規模的若干規定》，經濟增速下降，該年成為第2個經濟周期的谷底。1987-1990年第三輪經濟周期中，1988年9月了《關于清理固定資產投資在建項目、壓縮投資規模、調整投資結構的通知》，經濟開始步入收縮期。1989年8月，國務院發出《關于進一步抓緊抓好清理固定資產投資項目的通知》，經濟急劇收縮。1990年5月，國務院批轉國家計委《關于1990年繼續搞好清理固定資產投資項目工作的報告》經濟增速繼續走低，并形成第3個經濟周期的谷底。主要經濟政策根據《中國經濟體制改革20年大事記》整理而得。
二是因為，這一時期，民營經濟發展處于從無到有的起步階段，民營經濟只是公有制經濟必要的補充，國有經濟占據主導地位，市場很不成熟，市場運行機制很不健全。相應的，政府針對市場經濟運行的間接宏觀調控只是處于初步認識階段。控制經濟波動只能主要倚重政府行政命令的方式。此外，不得不提，無論放權，還是讓利，事實上都是以財政上的減收、增支為代價的，這使財政收支運行自身陷入了不平衡的困難境地。中央政府財力嚴重下降，連年赤字，捉襟見肘，在許多情況下維持“吃飯財政”都成為問題，又何談調控效力（李茂生，1999[8]），這也是無法倚重經濟手段調控經濟波動的重要影響因素之一。正因為如此，這一階段沒有形成真正的財政政策調控實踐。從一般意義的經濟學邏輯上看，宏觀經濟調控是政府運用財政政策和貨幣政策通過利益機制影響市場主體行為，調控市場經濟運行的干預行動，是一個基于市場經濟的概念。市場運行機制尚未形成，又何談政府宏觀調控的概念。盡管如此，在此期間，政府還是逐步引進了財政政策的概念和做法，如在1981-1990年整個“六五”、“七五”期間，政府一直控制財政預算內基本建設投資規模增速，見圖1，除1983年以外，預算內基本建設投資增長速度一直明顯低于全國基本建設增長速度，其周期性調整始終超前于全國基本建設增速。由此可以看出，政府通過財政手段抑制投資需求過快增長，穩定經濟運行的政策意圖還是較為明顯的。同時，在分權化財政體制改革造成中央財政困難日趨嚴重的情況下，1981-1999年，中央政府還是累計舉借內外債1008.8億元，有保有壓、保證重點地全部投入到了農業、能源、交通、原材料生產等國民經濟重點行業和重點企業建設上去，這對于促進產業結構調整，增強經濟發展后勁起到了不可低估的作用。
2.公共財政體制框架建立與財政政策實踐啟動階段（1992-2003年）
1992年鄧小平南巡講話意義非凡，明確了市場經濟體制的改革目標，因此一般把1992年作為我國進入改革開放和現代化建設的新階段———市場經濟階段的分界線。市場經濟體制改革目標的確立，為民營經濟的發展提供了制度前提、創造了制度環境。自此以后，民營經濟由所謂的“邊緣經濟”迅速發展成為社會主義市場經濟的主體、財政收入的主要來源，安排就業的主要渠道，成為了推動國民經濟增長的重要動力。根據有關資料，2003年民營經濟的增加值占國內生產總值的比重約70%，成為我國經濟發展的重要基礎（張秀生、海鳴，2007[9]）。民營經濟的發展極大地促進了市場機制的健全。因為民營企業能夠對價格信號傳達著商業信息作出最敏感、最迅速的反應天性，促使市場機制在資源配置和供求關系調節中發揮出基礎性作用，引導資源向著最有效率的方面配置。與民營企業形成對照，國有企業和地方政府由于約束軟化，對市場價格信號乃至國家宏觀調控信號缺乏靈敏反應，更可能導致市場經濟失靈。為了適應市場經濟發展的客觀要求，在此期間，財政體制進行了兩次根本性的改革，即1994年實行的分稅制財政體制改革和1998年開始的構建公共財政體制改革。之所以說是根本性改革，是因為這兩次改革觸及了市場經濟體制改革的核心問題———政府職能轉變問題，從根本上改變了政府控制、國家主導經濟運行的傳統模式。如上所述，之前的分權化財政體制改革，擴大了企業自主權，增加了地方財力，對經濟發展起到了一定的促進作用。然而，由于這一階段，總的經濟體制改革方向不明、目標不清，財政改革也就必然沒有明確的目標定位。財政“放權”、“讓利”，能夠且真正放出的“權”，主要是中央向地方下放的財政管理權；能夠且真正讓出的“利”，主要是政府向國有企業轉讓的利益，打破或改變了的只是中央高度集權的舊格局，卻未從根本上打破或改變國家通過國有企業“統收統支”、政府主導經濟的傳統計劃經濟體制基本框架。正如洪銀興[10]曾指出的：1978年我國開始的經濟體制改革，最初設計就是為國有經濟找個玩伴———市場，調動國有企業生產積極性。直到1992年，之前改革走過的路確實是“摸著石頭過來的”，是民營經濟的高效率讓我們看到了市場的作用，也看到了國有企業與生俱來的缺陷，是民營經濟快速發展的倒逼使我國經濟體制改革走上了以“市場化”為目標的改革之路。1994年，在確定各級政府的事權和財政支出范圍的基礎上，根據財權與事權一致、收入與支出一致的原則，財政進行了重新劃分中央與地方收入的分稅制改革。這場改革的重點不僅是為了解決由于“放權”“讓利”導致的中央與地方財政關系紊亂、中央財政實力嚴重不足的問題，最重要的是為建立分級財政提供基礎，為地方財政收支的相對獨立提供一定依據，為中央財政調控提供財力保障。1998年趁著實施第一輪積極財政政策之際，我國政府開始了推動財政“公共化”的改革進程。通過財政支出增量拓展和逐漸退出市場競爭性領域支出結構調整的方式，政府職能從“無所不為”向提供基本公共服務、滿足社會公共需要，解決社會公共問題“有所為、有所不為”轉變，財政職能目標定位從替代市場向彌補市場失靈轉變。至2003年黨的十六屆三中全會提出要求“健全公共財政體制”，標志著我國初步建立起了公共財政體制基本框架。
在此期間，我國經歷了1991-1999年這輪歷時9年的經濟周期，以及2000-2009年這輪歷時10年的經濟周期的前半周期。政府進行了2次大規模宏觀調控：1992-1998年緊縮型宏觀調控和1998-2003年擴張型宏觀調控。也正是在這兩輪宏觀調控中，我國政府首次主要運用經濟手段調控經濟運行，并取得了巨大成就。我國經濟經歷了80年代整個10年的快速增長期，90年生了實質性變化，逐漸告別了短缺經濟，越來越多的產品，特別是工業制成品變得供過于求，出現了大量的產能過剩。據測算，至1997年下半年，全國600余種主要商品，供不應求的商品僅占1.6％；供求基本平衡的商品占66.6％；供過于求的商品占31.8％（臧躍茹，1995[11]）。市場從原來的“賣方市場”轉變為“買方市場”，這意味著，消費者趨向理智，生產者需要加強供給管理，要從單一擴大規模向集約型調整結構轉變，要迎合消費需求的變化調整產品種類、提高質量。在過熱不再是經濟運行的常態的新的經濟運行環境下，政府宏觀調控也同樣趨于復雜，從原來對需求和通貨膨脹的“單向調控”變為“雙向調控”———有時需要抑制需求和通貨膨脹，有時需要擴大需求和防止通貨緊縮，不僅要防“過熱”，還要注意防“過冷”，不僅要控制社會需求總量，還要注意調整產業結構。1991-1999年這輪宏觀調控主要是應對經濟過熱，1998-2003年這輪宏觀調控則是應對經濟“偏冷”。經政府治理整頓，上一輪經濟周期在1990年觸底，1991年持續了低速增長的態勢，但是1992年形勢一舉反轉進入了新一輪經濟快速增長期，1993年達到這輪經濟周期的峰值，出現了“四熱、四高、四緊、一混亂”等嚴重問題。四熱是：房地產熱、開發區熱、集資熱、股票熱。四高是：高投資膨脹、高工業增長、高貨幣發行和信貸投放、高物價上漲。四緊是：運輸緊張、能源緊張、重要原材料緊張、資金緊張。一混亂：經濟秩序混亂，特別是金融秩序混亂。為此，政府主要采用適度從緊貨幣政策，同時輔以適度從緊的財政政策進行調控。通過提高貸款利息，控制貸款規模，制止企業間借貸，清理民間集資借貸等貨幣政策調控辦法，阻斷建設項目的資金來源，使一些項目不得不停建或緩建，有效地控制社會投資規模。財政政策則通過控制支出規模，壓縮財政赤字，降低財政支出增速，控制政府投資規模。經過三年的調控，1996年成功實現了經濟高增長、低通脹的“軟著陸”。這輪宏觀調控標志著我國政府調控經濟運行的方式，基本實現了從行政手段為主，向以經濟手段為主的重大轉變。
1998-2003年的這輪宏觀調控更是一次具有里程碑意義的宏觀調控實踐，標志著我國財政政策第一次以符合一般概念的財政政策出現，也是我國第一次實行積極財政政策。這輪調控面對的經濟形勢在我國是前所未有的。隨著市場機制的引入并逐步占居主導地位，消費短缺逐漸被彌補，1996年實現“軟著陸”后，我國經濟出現了明顯的消費需求不足、投資需求增長乏力的問題，加上1997年下半年開始的亞洲金融危機的影響，引發了我國第一次的通貨緊縮。但是我國出現的需求不足不屬于經濟發展高水平下的全面性需求不足，而是經濟發展低水平下的結構性需求不足，突出表現為：一方面衣、食、住、游和家庭耐用品等“私人產品”供給過剩或需求不足，另一方面基礎設施、教育、公共衛生、社會保障等“公共產品”相當長時期內供給短缺。為應對經濟增長速度快速回落，央行連續七次降息收效甚微，面對“公共產品”供給嚴重不足，1998年，黨中央、國務院果斷決定啟動積極的財政政策，截至2004年年末，七年累計發行長期建設國債總計9100億元，主要投向基礎設施建設，包括鐵路、公路、道路橋梁，交通通訊設施、城市基礎設施等。每年拉動GDP增長1.5~2個百分點左右，貢獻顯著（蘇明，陳少強，2006[12]）。經過這輪倚重擴張性財政投資為主要內容的宏觀調整，再加上國際經濟環境不斷改善，2003年下半年我國經濟又恢復了高速增長。值得一提的是，這輪財政政策調控實踐，實現了政府職能的全面轉型和財政體制的全面轉型。
3.市場經濟下財政政策運用技術日臻成熟階段（2003年-至今）
2003年下半年我國經濟走出通貨緊縮陰影，并且出現了“大落”之后的急轉，經濟增長率快速提高，超過11％。與此同時，經濟運行中的深層次結構性矛盾更加凸現、更為復雜：一方面經濟增長勢頭強勁，另一方面產能過剩矛盾尖銳；一方面固定資產投資需求增長過快，另一方面消費需求增長乏力；一方面經濟增長速度顯著回升，另一方面失業率繼續攀升、教育、醫療和社會保障等公共服務供給不足問題更為突出。2005年中央根據對宏觀經濟形勢變化的判斷，決定結束積極財政政策，轉而實施穩健財政政策。財政政策取向由以刺激經濟復蘇為主轉向以支持經濟結構調整、促進經濟發展方式轉變為主轉變。政府更加注重支持收入分配、社會保障等社會制度的改革，財政更加注重增加用于教育和公共衛生等公共服務和公共產品方面的投入，從而為市場主體和經濟發展創造良好公平的政策環境。2008年下半年，美國次債危機逐步演變為全球金融危機。受其影響我國經濟形勢急轉直下，l0月與11月份更出現了負增長。為此，國務院總理果斷決定再次啟動新一輪積極財政政策。這一決定實屬艱難，面臨的形勢更為復雜和嚴峻。首先，從外部環境看，我國從21世紀初加入WTO以來，已經成為一個高開放度的經濟體，經濟發展的外貿依存度遠高于美國、日本等發達國家，并且以制造業為主，規模巨大但多處于國際分工鏈條的低端。全球性金融危機爆發迅速傳遞到了實體經濟層面，并演化為全球性產能過剩的危機，致使我國外貿出口被迫大幅度削弱，“外需刺激型”或“出口導向型”的經濟增長模式難以為繼。其次，從內部環境看，自上個世紀90年代末期我國轉向需求不足經濟以來，民間投資與民間消費一直未能有效啟動，居民消費對經濟發展的拉動一直薄弱。此外，更加值得注意的是，上一輪持續7年實施的擴張性財政政策，已經積累了大量政府綜合債務，再次啟動擴張性財政政策有可能進一步放大財政風險和公共風險。盡管如此，在外需拉動作用嚴重減弱的情況下，啟動內需也只能成為中國走出危機的唯一途徑。2008年下半年我國政府啟動了新一輪積極財政政策，以加大民生工程建設、優化經濟結構、促進產業升級為突出重點，在拉動企業投資、啟動居民消費上下大力氣。政策工具運用上，既有提高個人所得稅起征點、增值稅轉型、兩稅合一等結構性減稅措施，也有大力投資保障性住房建設、增加中低收入群體收入、實施家電下鄉、汽車下鄉促進農村消費等支出安排，可謂是減稅、增支兩翼并舉，幾乎把所有擴張性手段都用上了（圖2為2009-2010年兩年財政4萬億國債資金的具體投向）。經過近3年的宏觀調控，目前我國經濟形勢明顯好轉。高培勇是這樣形容新一輪積極財政政策的：“2008年新一輪積極財政政策的運用做到了與我國宏觀經濟形勢的變化如影隨形，亦步亦趨，主動積極、相機調整”。這足以顯示出我國財政政策運用技術已經日臻成熟。
市場經濟條件下我國財政政策演進的主要特點
從上述我們對我國財政政策實踐歷程回顧中可以看出，我國財政政策在實踐中經過反復調整、不斷摸索，相機決策能力顯著提高、調控工具逐步多樣化、調控方式有效性逐步增強，取得了許多顯著成就，極大地豐富了財政政策調控理論。除此之外，我們還可以看出兩個最為突出的特點：一是，財政政策從側重運用財政支出調控經濟總量的需求管理，逐步轉向了更加側重運用稅收、支出并舉的方式調整經濟結構的供給管理。二是，財政政策的實施與經濟體制改革、財政體制改革相互作用、相互推進。
1.財政政策由側重需求管理向側重供給管理轉型
需求管理政策指的是那些能夠使總需求發生變動的政策，供給管理政策指的是那些能夠使總供給發生變動政策。從理論上說，供給管理與需求管理政策對經濟的影響是不同的：首先，需求管理政策針對的是消費者，而供給管理政策針對的是生產者。其次，需求管理政策使得價格水平同方向變動，供給管理政策使得價格水平反方向變動。即在經濟處于衰退時期，如果采用擴張性需求管理政策，會使價格水平隨著總需求的增加而上升。而如果擴張性采用供給管理政策，隨著供給增加，價格水平一般會下降，這時總需求量就會隨著價格的下降而增加，于是均衡產出上升，就業增加。最后，需求管理政策主要調節購買者的購買力，而供給管理政策主要調節生產者的積極性。另外，需求管理涉及的是需求總量，難以觸動社會階層間的收入分配結構，需求管理政策的總量特征較強；而供給管理政策恰恰是以激勵生產者積極性，調節生產者面臨的激勵條件為政策作用重心，能夠綜合運用稅收等政策工具，從總量和結構上對收入分配做出調節的結構性調控，因而供給管理政策的結構性調控特征更明顯（劉偉，2010[13]）。具體地作為政府調控經濟兩大手段之一，財政政策是側重用于需求管理，還是側重用于供給管理，要依據不同時期的條件和政府的政策目標而定。一般來說，當經濟總量失衡方向明確，財政政策更側重于需求管理，而當經濟總量失衡方向不明確、不穩定，政策總量效應降低的情況下，財政政策就應該轉向側重發揮供給管理功能。2003年前我國經濟總量失衡的方向是明確的。無論是1998年之前多數年份，或者表現為短缺，或者表現為通脹的需求大于供給的總量失衡，還是1998-2002年期間表現為顯著欠景氣的需求小于供給的總量失衡，盡管方向不同，但明確。由此需求管理總量政策的方向也是明確的，或者是總量上的緊縮，或者是總量上的擴張，調控效果較為顯著。如1993-1996年期間，政府實施緊縮性財政政策，重點放在了控制社會供給總量、治理通貨膨脹上，對1996年我國經濟成功實現“軟著陸”起到了重要作用。1998-2002年期間為應對需求相對不足，政府轉而實施以增發國債發行、擴大財政支出規模為主要內容的積極財政政策，持續7年擴張社會總需求，對于2003年我國經濟成功走出通貨緊縮陰影功不可沒。然而到2003年之后，我國經濟增長中，總量失衡運動方向變得不明確、不穩定了，結構失衡矛盾卻變得更突出、更復雜。不僅在商品市場上結構失衡明顯，具體表現為一般商品嚴重供大于求，而高技術含量、高附加值的高檔產品大量進口、供給嚴重不足。在勞動力市場上結構失衡也同樣非常明顯：具體表現為大量工人下崗、而電子通訊、生物技術、金融機構等領域所需的高水平人才卻嚴重短缺。應對結構失衡若單純依靠調控需求管理這一手，過多地強調總量擴張、刺激消費，不僅難以獲得預期收效，并且還會引起較高的通貨膨脹壓力（閆坤、張鵬，2011[14]）。因此，必須轉換思路，將供給管理與需求管理配合起來使用，增加供給管理手段、加大供給管理力度，才是應對的良方。稅收政策屬于最重要供給管理工具，其主要通過調節生產者面臨的激勵，引導生產者行為，發揮著供給管理的功能。與1998年積極財政政策相比，2008年以來我國啟動的新一輪財政政策，從以大規模財政投資為主要內容，轉向以大規模結構性減稅與有針對性支出并舉為主要內容，正體現出我國財政政策從側重短期“啟動”的需求管理功能，向側重調整經濟結構、提升效率、促進經濟長期增長的供給管理層面的轉型。
2.財政政策既體現出公共財政的特性，同時又具有體制轉型的特征
如上所述，我國財政政策實踐是隨著經濟體制改革“市場化”、財政體制改革“公共”化的推進逐漸展開，并形成了市場型財政政策，因而它既具有公共財政的特性，同時又具有體制轉型的特征。財政政策不過是執行政府職能的手段和表現形式，政府職能決定了財政政策特性。市場經濟體制下，政府職能限定在滿足社會公共需要、彌補市場失靈范圍內，財政支出的主要投向只能是非競爭性、非經營性、非贏利領域，財政政策體現出明顯的公共特性。從財政政策實踐看，如果說1998-2003年間，積極財政政策的財政支出主要投向基礎設施建設，包括鐵路、公路、道路橋梁，交通通訊設施、城市基礎設施等領域，非公共性質的盈利性、競爭性、經營性投資仍然占有相當大比重的話，2003年后財政支出主要投向有了明顯的調整，更多地投向滿足社會共同需要的教育、醫療、社會保障等公共服務領域，實現了政府職能或財政職能的關鍵性轉型。同時，根據上述對我國財政政策實踐演進歷程回顧中可以看到，我國正處于體制轉軌階段，財政政策必須要承擔起必要的轉軌成本，從而使財政政策帶有明顯的體制轉軌的特征。改革開放后，社會保障體制、住房體制、教育體制、醫療體制等體制的變動，使部分家庭負擔了沉重的體制轉嫁損失，尤其是低收入家庭，這對消費造成了明顯的總體性制約（呂煒、曾蕓，2009[15]）。1998年以來幾輪財政政策調控一直未能達到改變消費預期和消費傾向、激活民間自主投資動力的預期效果，其背后隱藏的根本原因就在于此。建立、健全公共財政體制改革，要求政府承擔應該屬于社會公共需要范圍內的職責，“甩掉”不屬于社會公共需要范圍內的職責。但是政府職責調整要有個過渡過程，要等社會逐漸培養起承接能力才可以完成，否則會引起大的社會震蕩。因此，在應對經濟周期性變化中，1998-2003年財政政策采取了與一般市場經濟國家類似的應對方式，希望通過公共投資的拉動，維持一定的經濟增長速度和活躍度。而在2005年后我國財政政策轉向注重把經濟調控和社會問題結合起來考慮，財政支出中相當高的比例用于國家公務員和企事業單位職工的公共醫療費、公共養老金、公共住宅和公共失業保險補助、城鄉居民家庭子女受教育的公共補助等方面的內容。2008年開始的新一輪財政政策更是“從人民最關心、最直接、最現實的利益問題入手，加大對改善民生的投入力度”，財政支出中保障性安居工程建設、社會保障甚至處于了主導地位。民生財政成為了我國公共財政特有的基本運作模式（賈康，2010[16]）。
關于我國財政政策運用基本經驗的幾點思考
自上個世紀90年代末期，財政轉向公共財政或市場型財政這十幾年來，財政政策已經成為了我國政府把握良好發展機遇，轉變增長方式、推進經濟結構調整和體制改革，努力化解社會民生矛盾的重要工具，取得了巨大成就，同時也亟待科學總結財政政策實踐中的經驗與教訓。概括起來體現在以下幾方面：
第一，遵循市場經濟規律，促進民營經濟發展，推進市場化改革的完成，應該成為財政政策的基本理念。現代市場經濟是混合經濟，需要政府與市場“雙輪驅動”。它們各自有各自的性質和功能，應該在不同領域發揮不同的作用，實現互補。政府主要是提供公共物品，市場主要是提供私人物品，兩者不能錯位運行。凡是市場能夠發揮作用的領域，政策的作用就應該是為市場機制更好地發揮作用創造良好的外部環境。凡是市場失靈的領域，政府必須發揮彌補作用。但是自1998年以來，無論是1998-2003年的積極財政政策，還是2008年至今仍在進行的新一輪積極財政政策，對于民營資本產生了一定的都擠出效應（汪海波，2011[17]）。在這兩輪積極財政政策實施過程中，財政資金主要是投向關系到國計民生的重要基礎性項目，如鐵路石油石化、鋼鐵、金融、電信等。而這些項目絕大多數只是對國有企業開放，民營企業幾乎沒有機會得到。也就是說國有經濟是這幾輪財政政策實施的主要受益者，利潤迅速增加，規模迅速擴大。民營企業、中小企業幾乎沒有得到有力支持，在危機中復蘇的程度遠遠落后于國有經濟，有專家將這一現象稱為“國進民退”（郭忠華，2011[18]），2005年后這種逆市場化的趨勢尤為明顯。國民經濟中國有經濟逆勢增長，民營經濟明顯萎縮，不僅使我國本不健全的市場機制變得更加脆弱，同時也與市場經濟體制改革的總目標相背離。因此，今后財政政策要轉換思路，政府要讓位于市場，由市場主導經濟發展，更多在財政政策上體現公平、公正，促進民間投資回歸實體經濟，擴大市場機制的作用范圍和作用深度。從這一角度而言，進一步理清政府與市場的關系，加快政府職能轉變，仍然是財政政策能否取得突破性成效的關鍵。
第二，財政政策應該將短期效應與長期效應相結合，財政政策目標定位應該更多地聚集于刺激技術進步，實現未來發展戰略上。90年代初以來，新增長理論在新古典增長理論的基礎上對宏觀經濟的可持續增長問題進行了深入的探討。新增長理論指出，要使經濟持續增長，唯一的可能性就在于能否實現持續的技術進步。在新增長理論看來，以知識形式存在的技術具有一定的公共品的性質，即知識是非競爭性的、一定的正外部性的，要想保證持續的技術進步，政府就應當實施刺激技術進步的各種政策。有鑒于此，上個世紀90年代，克林頓政府把美國財政政策的目標明確、集中定位到了促進新技術的開發利用、提高美國技術競爭力、實現內生性經濟增長上來。通過傾斜性的財政政策（包括稅收、財政科研支出、政府采購）促進形成了以信息技術為核心的高新技術產業群，實現了美國經濟長達十年的良性發展。2008年下半年以來，為抑制美國經濟快速下滑，奧巴馬政府沿襲克林頓政府促進“新經濟”發展的財政政策，大規模投資信息基礎設施項目，確保“網絡前沿科技”的利用、扶持新能源開發與應用的產業實施能源發展戰略，為長期經濟增長奠定基礎。（財政部辦公廳、財政部財政科學研究所課題組，王桂娟[19]）相比較而言，我國的財政政策實施領域過于寬泛，帶有“撒胡椒面”的特征（賈康、劉薇，2010[20]）。為保增長，從上個世紀90年代末期以來，兩輪積極財政政策都將大規模財政資金投向了便于貿易的基礎設施和實體經濟上。為實現經濟社會發展協調，2008下半年以來，財政不僅集中大量財力投到了民生工程，為擴大消費，采取了諸如如家電下鄉、汽車下鄉等財政直補的方式。雖然財政政策手段不斷豐富，但是也存在著財政資金使用過于分散的問題。這給財政政策的實施效果增加了較大的不確定性。如對規模基礎設施項目投資，對民間投資的帶動作用并不顯著。再如促消費的財政直補政策很難達到預期效果，因為消費需求的變動不是消費政策所能左右的，而是取決于收入結構的調整，受誘導的消費需求增長也是不可持續的。另外，大量促銷擴大低收入群體大件商品消費，在既定的收入格局下，還有可能剝奪其未來發展能力（李海聞、楊第，2010[21]）。因此，我國財政政策應該適時地把分散的目光聚集起來，從更多地關注當前民生問題，轉向更多地關注未來發展戰略，系統地運用財稅政策支持企業技術創新能力提高，更多地財政資金應該投向企業技術創新領域。因為技術創新能力的提升才是實現產業升級、結構調整、經濟增長方式轉變的根本。
第三，深化政府間財政體制改革，合理劃分中央和地方的事權和財權，科學改革政績考核體系，充分調動地方積極性，確保財政政策貫徹執行。中國政府最強勢的環節是地方政府，不僅是因為中央政府制定的政策需要地方政府具體貫徹落實，更主要的是因為宏觀經濟政策的成效與地方積極性的發揮狀況密切相關。當中央政策與地方政府的自主愿望相一致時，即與地方經濟利益最大化、財政收入的最大化相一致時，地方政府積極性極高，就會紛紛響應，中央政策效應就會得到明顯放大。否則，如果中央政策與地方政府的自主愿望不一致，中央的宏觀調控政策就可能受阻甚至擱淺。
1998-2003年這輪宏觀調控中，地方政府對于中央加大基礎設施投資、擴大實體經濟投資的財政投資政策積極性極高，紛紛響應。各地方都試圖取得高于其他地方的增長，相互拼投資、拼外資數量、拼GDP增長率，固定資產投資增長率猛增暴漲。其后果是，盡管促進了經濟增長，但也付出了沉重代價。各地區鋼鐵、電解鋁、電石、鐵合金、焦炭、汽車等行業盲目投資、低水平重復建設和違法生產問題嚴重，產能過剩明顯。為此，2004-2008年這輪宏觀調控中，又重新采取了以行政手段為主的方式，沒有倚重宏觀經濟政策（財政政策、貨幣政策以及利率政策)，呈現出“宏觀調控部門化”和“間接調控行政化”的特點（張俊偉，2008[22]）。與此形成鮮明對比，2005年以來地方政府對于中央重點加大衛生、教育、研究與開發、社會保障，支持城鎮保障性住房建設等實現社會公平政策，明顯投入不足，執行受阻，尤其是在市縣級基層政府。
造成這種現象的原因主要有兩方面：一是上級對下級政府的政績考核和評價體制改革嚴重滯后，地方政府職能轉換不到位造成的。現有地方干部政績考核和評價體制以經濟總量的增長、特別是地方財政收入增長為中心，導致地方領導為突出政績，只顧追求經濟利益，忽視履行公共服務職責。二是，分稅制改革后，政府間財政體制改革長期被擱置,上、下級政府間財權、事權不對稱，基層政府承擔大部分事責，但占有少部分財政資源，導致縣、鄉基層政府財政困難不斷加劇，沒有足夠的財力提供公共服務。特別是近年來，我國經濟、社會發展加快，基層政府在義務教育、基本衛生保健、社會保障等公共服務領域中需要承擔的責任進一步增多，使得矛盾進一步激化。由此可見，許多情況下財政政策思路是正確的，但貫徹實施效果不佳。建立科學改革政績考核體系，充分調動地方履行其公共服務職責的積極性，深化政府間財政體制改革，合理劃分中央和地方的事權和財權，確保基層政府有足夠的財力，才能使財政政策得到有效的貫徹和執行。（本文作者：胡琨 單位：天津商業大學經濟學院）