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從亞當·斯密古典經濟學強調自由市場作用否認政府及財政功能開始，到20世紀30年代經濟大蕭條凱恩斯強調財政政策以來，西方主流財政理論從平衡財政思想向功能財政思想轉變。隨著功能財政思想以及其政策實踐的演變，財政政策無論是調節領域還是調節功能，早已從狹義的公共服務和簡單的逆周期調節，發展為廣義的結構調整和跨周期平衡，并日益成為國家治理體系和治理能力現代化的重要力量，必將在我國經濟邁向高質量發展中發揮更大作用。

一、功能財政思想及其政策演變

古典經濟學派財政理論：西方現代財政理論源于亞當·斯密的古典經濟學。斯密支持自由市場，反對政府干涉自由市場，主張“看不見的手”在經濟活動中發揮作用。相應的，斯密提出限制國家職能，認為政府財政支出應厲行節儉、量入為出，不列赤字。古典經濟學派主張公共財政只占輔助地位,否定其對資源配置的作用。19世紀初，伴隨大量工人失業，社會矛盾日益激化，很多學者開始批判傳統自由市場理論。庇古徹底改變了斯密以來的市場自由放任主張，修正了片面強調機會均等的經濟公平觀，更加注重收入分配結果的公平。他發展了馬歇爾的外部經濟理論，從理論上證明了國家干預經濟的必要性，主張國家通過稅收、財政補貼或立法等手段，糾正市場配置資源的失敗。凱恩斯主義財政理論：20世紀30年代經濟大蕭條，宣告古典經濟學派單純以市場自身調節經濟的失敗。1936年，凱恩斯指出了政府穩定宏觀經濟、克服市場經濟局限性的作用，認為財政不僅包括傳統的稅收、支出、公債，還應包括國家干預經濟，尤其是政府政策對總體經濟活動（如失業率、通貨膨脹、經濟增長等）水平的影響。他解釋了政府“舉債支出”可以增加投資或者消費傾向的必要性。凱恩斯改變了過去古典經濟學派關于政府“量入為出”的財政原則，主張在經濟衰退時，應通過擴大政府支出增加投資和擴大總需求，以拉動經濟盡快復蘇。他結合資源配置、收入分配、經濟穩定，極大提高了財政政策的地位,擴展了財政職能研究范圍。此后在此基礎上產生的“周期預算平衡論”，又稱為“長期預算平衡論”，進一步強調了財政預算是周期平衡而非年度平衡，主張財政發揮反經濟周期作用，政府在衰退期實行擴張性政策，減少稅收，增加支出，有意識地形成預算赤字以擴大投資和消費。阿巴·勒那的“功能財政論”：勒那的“功能財政論”以及后來的“后凱恩斯”經濟學家則在凱恩斯財政理論基礎上更進一步。其中心思想是財政平衡應關注“結果”“效果”或“功能”，即任何財政政策實施都應依宏觀經濟運行實際效果決策，而不是簡單“建立在傳統的穩健或不穩健的教條之上?！卑凑展δ茇斦挠^點，政策實施過程中財政收支是否“平衡”，不應成為政策約束條件，政策的“效果”而非政策本身的“量”，才是財政的立制之本。功能財政包括兩條法則：第一法則是指社會有效總需求恰好等于合意價格水平下實現充分就業的總供給水平。第二法則是對政府債券功能的重新解讀，認為“政府借債僅僅是讓公眾少持有貨幣而多持有債券。”在兩個法則基礎上，克魯格曼概括了功能財政指導財政政策實施的三大原則：第一原則是指實際總支出調節的目標是同時消除非自愿失業和通貨膨脹。當需求不足時實施財政支出等政策增加總需求，當需求過剩時實施征稅等政策降低總需求。第二原則是指通過發行債券或者清償政府債務等方式，調整貨幣量或債券余額，在同時實現充分就業和無通貨膨脹目標下，使信貸利率保持合理水平。第三原則是指主權貨幣發行、流通、儲存以及回收等措施的目標，是為了促進功能財政兩個法則的實現。19世紀60年代，明斯基提出就業對于消除貧困、改善收入分配和宏觀經濟穩定的重要意義，其主要貢獻是將勒那的政府擴大支出購買商品和服務等政策措施，修正為政府直接提供就業崗位以支付工資的“最后雇主計劃”，即政府通過提供公共就業崗位，向低收入及貧困人群支付工資，從而促進收入公平穩定消費。現代貨幣理論：其對功能財政理論的最大貢獻，是明確指出了擁有中央銀行及貨幣發行權的主權政府，不存在破產及違約風險，政府債務不存在上限約束，進而為功能財政充分發揮逆周期調節以及實現充分就業提供了理論基礎。首先，主張“稅收驅動貨幣”機制，認為擁有貨幣發行權的主權政府通過征稅創造了對其所發行貨幣的廣泛需求。其次，擁有中央銀行的主權政府，可以通過中央銀行的“最后貸款人”角色擴大其所發行貨幣的需求。再次，政府可以通過中央銀行將高息債券置換為低息或無息的商業銀行準備金存款，中央銀行作為政府債權人，只需在資產負債表兩端標記數值即可。此外，無需受到部分存款準備金率約束的中央銀行可以通過現代金融體系無限派生信用貨幣，并通過貨幣政策工具置換任何規模的政府債務，以此將存款準備金錨定在合意水平。在此基礎上，主張通過政府直接提供就業崗位的方式，使充分就業在任何時期均可實現。

二、功能財政思想的特征

總體看，發端于20世紀30年代的功能財政思想，盡管其形式和具體實踐在不同時期有所差別，但都更強調財政政策的本質功能在于服務和服從整體經濟運行的調節，而非財政自身的狹義平衡，具體有以下三個特征：一是財政功能的核心是財政對整個經濟的逆周期調節作用，而非狹義的提供公共服務。二是財政平衡是跨周期主動平衡而非順周期被動平衡。三是貨幣供應量、利率等貨幣政策決定于財政政策而不是相反，財政（包括稅收）驅動型貨幣投放能夠最大限度發揮政府克服市場失靈、恢復經濟運行至潛在增長水平的作用。以上三方面相互作用，互為支撐。其中的核心觀點，就是強調財政政策在整個經濟運行調節中的中樞地位。換言之，財政政策首先是宏觀經濟政策，財政功能首先是逆周期調節。進而言之，政府在市場經濟中的作用，通過提供公共服務克服外部性只是其中的一個方面，更重要的是克服市場失靈導致的整個宏觀經濟失衡。相應的，財政平衡首先是宏觀經濟平衡，財政失衡首先是宏觀經濟失衡，脫離宏觀經濟整體平衡談論財政平衡，既無意義，也不可持續。

三、功能財政思想對有效發揮我國財政政策功能的啟示

（一）財政預算平衡更應著眼于整個宏觀經濟的逆周期調節。財政政策作為宏觀經濟政策的核心政策之一，同樣要在預算編制中更加注重跨周期設計，在預算實施中更加注重逆周期調節。尤其是要強化中期財政規劃在預算管理中的作用，以中期財政規劃統領年度預算編制，以年度預算實施實現中期財政規劃，一方面為國家重大戰略任務提供財力保障，另一方面為逆周期調節創造更大空間，做到跨期預算和年度預算的動態有機銜接。

（二）預算收支更加注重擴大就業等宏觀經濟核心目標。充分就業是宏觀經濟運行最重要的核心目標。盡管功能財政理論提出的由政府充當“最后雇主”計劃在實施上面臨諸多挑戰，但其中所蘊含的合理理念仍值得借鑒。為此在預算編制與實施中，一方面要保持必要的投資性支出力度以擴大總需求增加就業，另一方面要通過增加普惠性、基礎性、兜底性民生建設以及職業技術培訓支出，為擴大就業提供更好的基本公共服務和人力資本質量。同時在低保和失業救濟發放中，也可考慮與提供就業、鼓勵就業相結合。

（三）與貨幣政策等宏觀經濟政策有效協同，共同促進宏觀經濟治理改善。功能財政理論強調的保障財政穩定宏觀經濟功能充分發揮的重要前提，是貨幣政策的有效配合。從我國情況看，過去一個時期無論是總量政策調節還是結構優化，財政、貨幣政策的相互配合、相互交叉也更為明顯。一方面，積極的財政政策減稅讓利、債務支出需要貨幣政策提供合理充裕的流動性環境。另一方面，貨幣政策在小微、三農、保障性住房以及高質量發展補短板等融資結構優化方面，需要財政政策在風險分擔、融資貼息等方面提供支持。在看到近年來財政貨幣政策協調性不斷增強的同時，也要看到值得進一步研究優化的問題。比如，成熟經濟體財政貨幣政策協調的重要方面在于政府債券特別是國債在央行基礎貨幣吞吐以及利率決定中的基礎性地位。與之相比，我國貨幣政策操作無論是日常流動性總量管理以及基準利率確定，還是基礎貨幣投放的結構優化，國債等政府債券的作用發揮還不夠充分。再比如，近年來結構調節領域貨幣政策大量使用，優化信貸結構的同時其效率風險也逐步突出，長期看對銀行信貸資產質量的影響也不容忽視。如何在結構調節領域與財政政策更有效地配合，一方面發揮貨幣金融在結構調節中的市場激勵優勢，另一方面合理承擔風險損失，也有待進一步探討

作者:孫平 單位:財政部干部教育中心