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摘要：行政事業單位是財務管理的責任主體，同時也是預算管理的責任主體。當前上級財政部門對下級財政部門、地方財政部門對預算部門的預算管理考核相對系統全面，但預算單位對所屬單位的財務管理綜合考核體系建設則相對落后，缺乏動力。在財政部全面實施《財政管理工作績效考核與激勵辦法》的背景下，進一步提高財政資金使用效益和壓實預算管理責任，開展預算單位財務管理綜合考核顯得尤為必要。本文對預算單位財務管理綜合考核指標評價體系進行研究。

關鍵詞：預算單位；財務管理；綜合考核

一、引言

為全面貫徹落實黨的十九大精神，充分發揮財政部門的積極性，進一步推動地方深化財稅體制改革，提高財政資金使用效益，推動加快建立現代財政制度，2018年1月8日，財政部印發《財政管理工作績效考核與激勵辦法》，使得中央財政對地方財政的財政管理工作績效考核更加科學、全面、系統，具有可操作性。預算單位的財務管理工作與地方財政管理工作緊密聯系，因此從整個國家層面而言，國家財政資金治理能力考核，按考核實施主體可以劃分為3個層次：上級財政部門對下級財政部門，地方財政部門對預算部門，預算部門對所屬單位。當前上級財政部門對下級財政部門的財政管理考核日益完善，共經歷3個階段。第一個階段為績效評價工作考核階段，標志為2011年7月5日財政部印發的《關于推進預算績效管理的指導意見》，其目的在于指導和推動地方政府部門開展預算績效評價。第二階段為預算績效管理工作考核階段，標志為2014年3月21日財政部印發的《地方財政管理績效綜合評價方案》。第三階段為財政管理工作績效考核與激勵階段，標志為2018年1月8日財政部印發的《財政管理工作績效考核與激勵辦法》。地方財政部門對預算部門的預算管理考核處于探索階段，國家層面沒有一個系統的全面的參考考核模式，目前主要在北京市、青海省、陜西省、山東省進行探索實踐。北京市于2016年11月10日印發的《北京市市級部門預算管理綜合考核辦法》，其中《北京市市級部門預算管理綜合考核指標體系》還是相當完善的，操作性非常強。但部門預算單位對所屬單位的財務管理綜合考核、考評尚處于起步階段。開展部門預算單位對所屬單位的財務管理綜合考評實際上是地方財政部門對預算部門的預算管理綜合考核責任的進一步傳導。預算一級部門對所屬二級單位的考評有利于完成財政部門給予部門預算單位的預算管理責任，同時也是一種財務監督管理方式。從全面提升國家財政治理能力的角度，將預算管理綜合考核結果納入各級政府績效考核體系是必然趨勢。同樣，將部門所屬單位的財務管理綜合考核結果納入部門績效考核體系也是必然趨勢。

二、財務管理綜合考核指標體系

（一）考核主體、對象、方式

預算單位財務管理綜合考核主體為部門預算一級單位，考核對象為部門預算單位所屬二級單位。采取按月與按年相結合的考核方式，其中部門預算執行率、重大支出執行率、存量資金變動率、六公支出控制率、政府采購預算執行完成率等考核指標實行按月考核。部門預算一級單位年中設置預警，督促所屬二級單位完成年度考核目標。

（二）考核原則

預算單位財務管理綜合考核基本原則應當包括全面系統與重點突出、公平與公開以及可操作。第一，考核內容要涵蓋預算單位財務管理工作的方方面面，但是對預算單位財務管理的重點工作要突出考慮，指標設置要更加細化；第二，被考核的內容應該是普遍、共性地針對某一特定對象，評價的對象情況可以通過公開的途徑了解，第三人可以公開查證；第三，考慮兩年變動情況。跟上年同期比較，財務工作有較大提升的，評分要有激勵效應；第四，考核組織程序應簡單易行。

（三）考核內容與指標設置

根據預算單位財務管理的工作實務，預算單位財務管理綜合考核指標體系可以從預決算管理、財務支出管理、資產管理和財務監督等四個方面設置考核內容與指標。總共涉及一級指標4個、二級指標17個、三級指標50個和100個判斷點。1.預決算管理。設置預算編制管理、決算管理、預算績效管理、信息公開管理、會計核算管理、財務報告管理6個二級考核評價指標。設置預算基礎資料真實性、預算支出數據準確性、預算組成完整性、預算草案報送及時性等20個三級指標。每個三級指標有若干個判斷點，總共45個判斷點。比如預算基礎資料真實性包含機構人員編制信息、車輛信息、房產信息是否真實等3個判斷點。2.財務支出管理。設置銀行存款管理、預算執行管理、政府采購招標管理、票據管理4個二級考核評價指標。設置開戶審批流程規范性、賬戶使用規范性、部門預算執行率、重大支出執行率等16個三級考核指標。每個三級指標有若干個判斷點，總共35個判斷點。比如經費開支合規性包含公務接待、公務出國、公務出境、公車運行、公務出差、會議6個判斷點。3.資產管理。設置資產配置管理、資產使用管理、資產處置管理等3個二級考核評價指標。設置資產配置規范性、資產登記完整性、資產處置合規性等7個三級考核指標。每個三級指標有若干個判斷點，總共11個判斷點。比如資產配置規范性包含是否超標準和是否超范圍等2個判斷點。4.財務監督。設置內部控制體系、內部控制組織管理、外部監督檢查、內部監督檢查4個二級考核評價指標。設置內部控制有效性、內部控制完整性、內部控制創新性、人員任職情況、不相容崗位分離情況、國庫動態監控管理、審計監督整改管理、內部監督檢查率8個三級考核指標。每個三級指標有若干個判斷點，總共11個判斷點。比如內部控制制度有效性包含是否存在缺陷、是否執行2個判斷點。

（四）評價依據

1.預決算管理評價依據。預算編制管理評價依據：一上、二上預算草案。決算管理評價依據：決算草案。預算績效管理評價依據：績效目標申報表、績效管理臺賬、績效評價報告。信息公開管理評價依據：公開文本、上網截圖。會計核算管理評價依據：財務報表、記賬憑證、財務系統。財務報告管理評價依據：決算報告、預算報告、預算調整單。2.財務支出管理評價依據。主要評價依據信息來源：會議紀要、國庫支付數據、支出原始憑證、政府采購系統、賬務系統及其會計憑證。3.資產管理評價依據。主要評價依據信息來源：資產卡片、管理制度、支出原始憑證。4.財務監督評價依據。主要評價依據信息來源：內部控制匯編、機構設置、整改報告、檢查通知。

三、財務管理綜合考核指標評價體系

（一）指標值與指標得分

設定財務管理綜合考核指標后對指標進行評分，即對100個判斷點進行判斷，將得分情況計入表1。有的可以直接根據指標值進行指標得分，如預算基礎資料真實性，如果機構人員編制信息、車輛信息、房產信息都是真實的，就得3分。有的通過計算比率與評價標準進行對比確定得分。通過比較分析進行評分的指標有預決算差異率、部門預算執行率、重大支出執行率、存量資金變動率、六公支出控制率、政府采購預算執行完成率、內部控制檢查率等。

（二）比較分析類指標評分解釋

1.預決算差異率，包含預決算收入差異率、預決算支出差異率。預決算收入差異率=（決算收入-預算收入）/預算收入。預決算支出差異率=（決算支出-預算支出）/預算支出。扣除政策性影響，如果預決算收入支出差異率絕對值大于5%，則本考核指標不得分，這說明預算編制的科學性存在明顯不足。2.部門預算執行率=財政撥款執行數/財政撥款上限指標。分3月、6月、9月、12月等4個時點進行考核，與每一個時點對應序時進度比較，每存在一個時點進度低于序時進度情況扣1分。3.重大支出執行率=重點項目支出執行數/重點項目總預算。與合同工期進度比較，如果低于合同工期進度則扣除本指標得分，表明項目管理存在問題。例如某項目合同工期總共250天，本年度內合同工期200，則合同工期進度為80%。如果本項目重大支出執行率低于80%，則說明本項目工期實際進度低于合同約定工期進度。4.存量資金變動率=當期存量資金比率-上期存量資金比率。存量資金比率=存量資金/部門資金總量。如果存量資金變動率大于0，則扣除本指標得分，表明存量資金統籌使用力度不夠。5.六公支出控制率=當期六公支出總額-上期六公支出總額。扣除非常因素影響，如果六公支出控制率大于0，則扣除本指標得分，表明未從嚴控制相關公務支出，未履行厲行節約的財務管理責任。6.政府采購預算執行完成率=政府采購計劃備案金額/政府采購預算總額。假定在實施政府采購計劃備案前采購需求已進行充分論證，如果政府采購預算執行完成率低于序時進度，則扣除本指標得分，表明政府采購工作效率低下。政府采購預算執行序時進度=當前月份/10。基數為10,主要考慮完成公開招標一般最大工作時限為2個月，如果在本年度完成政府采購工作則需于本年度11月之前完成采購計劃備案工作。7.內部控制檢查率=當期實際檢查次數/當期計劃檢查次數。本指標小于1，則本指標不得分。

（三）指標評價體系

在得出各指標得分之后，采用靜態分布和動態分布的方法對各指標得分進行修正，評價個體在特定樣本特征值中分布的區位。對行政事業單位財務管理的綜合考核，既要考慮本年度成績分布情況，也要考慮上年度綜合考核結果和近2年財務管理主體責任情況。靜態分布取個體與樣本最小值之間的分布占所有最大值與最小值之間分布的比例。動態分布取近2年考核結果，本年以2/3為權重，上年以1/3為權重。最終的綜合考核結果為靜態修正值與動態修正值之和。假設靜態修正權重為α、動態修正權重為β，α和β之和等于1。α取值可以在（0.5，0.8），β取值可以在（0.2,0.5）。如表2為預算單位財務管理綜合考核指標評價計分表。表3是當α取0.7和β取0.3時，指標得分評價修正之后的評價情況。靜態和動態修正之后的結果更能反映個體在特定樣本中取得成績的比較優勢。指標得分34分，評分修正值32.05分，差異值-1.95分，其中靜態差異-1.75分，動態差異-0.2分。主要差異原因：1.預算績效管理指標靜態修正值3.15低于靜態評分4.2，會計核算管理指標靜態修正值0低于靜態評分1.4，本年度x單位預算績效管理和會計核算管理得分在整體中分布處于區間底部。2.預算編制管理動態修正值3.1低于動態評分3.6，財務報告管理動態修正值1.1低于動態評分1.2，本年度x單位的預算編制管理、財務報告管理工作的上年得分較低，拉低整體得分。雖然預算編制本年得分為12分為本年最高分，但上年綜合評價結果為7分，但是經過修正之后評分為10.5分，比修正之前分數低。雖然財務報告本年得分為5分，但是經過修正之后評分為4.4分，比修正之前分數高。采用靜態與動態修正之后，財務管理綜合考核評價體系更能起到激勵作用。

四、財務管理綜合考核評價應用機制

（一）自我評價機制

通過建立《預算單位財務管理綜合考核指標體系》可以形成財務工作自我評價范本，引導基層預算單位對照考核指標體系高度關注日常工作容易出現的問題，同時要求基層預算單位按季報送自評報告，了解下屬單位財務管理責任情況。

（二）建立通報和督辦機制

每年將年度考核結果在考核范圍內公開通報，并根據考核中發現的問題，及時提出改進和加強部門預算管理的意見，督促部門整改。被考核單位應按要求及時提出整改措施，并積極落實整改，提高預算管理水平。

（三）部門預算績效考核機制

對于連續性項目支出和分期實施的項目支出，績效評價結果為“優”或“良”的，有限保障下一年度預算安排；績效評價結果為“中”的，下一年度預算時控制新增項目安排；績效評價結果為“差”的，以及績效評價結果反饋意見未實施整改的，相應扣減下年預算。年度一般公共預算財政撥款預算執行率未達到90%的，不予安排新增預算項目。

（四）政府績效目標考核機制

目前對行政事業單位而言，最具有約束力的考核是政府績效目標考核。可以比照政府績效考核模式，將一級預算單位對所屬單位的財務管理考核結果納入部門績效考核指標體系中。比如北京市地方財政部門對預算單位的預算管理考核，就將所屬單位的預算管理綜合考核結果納入市政府績效考核體系，作為市政府績效考核指標體系中“預算績效”的扣分依據，跟單位集體榮譽掛鉤更具約束力。

參考文獻：

[1]王旭.行政事業單位財務工作千分制考核研究[J].交通財會,2018(5):23-26.

作者:孫海霞 單位:武漢市疾病預防控制中心