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第1篇：公共管理的運行職能范文

隨著經濟的不斷發展政府的公共管理職能顯得尤為突出，政府的公共管理職能在宏觀調控和國家的政治精神文明建設方面發揮著巨大的作用，政府行為和政府活動的邊界對政府公共管理職能有著明顯的影響，建立責任政府和有效的政府的前提就是解決好公共管理的邊界，不能政府管理的邊界過寬或者過窄，過寬或過窄都會出現問題。而且政府的管理職能不論是在經濟領域還是文化領域，都要發揮其作用。

政府的公共管理職能首先是其基本的職能，這也是政府職能的基本性任務性職能，包括政治、經濟、文化、社會等方面，而且這種職能還體現在政府公共管理活動的范圍內，并且在發揮著政府對國家的整體作用。

政府公共管理職能其次就是政府公共管理運行職能，政府的管理職能必須在各個環節的合理運用下才能實現，在進行公共管理的過程中，政府的公共管理職能又包括很大一部分的運行職能。比如協調、控制、人事、組織、指揮、決策等方面的，不管是我國政府的基本職能還是運行的職能，這都與政府公共管理的服務水平和制度是相關的，在經濟全球化發展的今天，政府公共管理的職能會對國家競爭力產生重要的影響，要想促進我國市場機制的大力發展，就要促進政府公共職能的發展。這樣政府公共管理職能才能發揮其較大的作用。

第2篇：公共管理的運行職能范文

在浩瀚的管理思想史上弗雷德里克•溫斯洛•泰羅的效率革命推動了“以追求效率和系統化”的時代到來，科學管理被管理學界盛贊為一個時代的繁榮，同時效率革命也為整個管理史唱響了贊歌。泰羅提出的科學管理思想包括經濟人的前提假設，“胡蘿卜加大棒”的管理方式與職能工長制的監督方式，為管理思想注入新鮮血液的參謀制，任務管理與勞資共同利益說。這些震撼管理思想界的新提法奠定了泰羅在管理學界“科學管理之父”的地位。而后“以泰羅為中心，在美國進一步傳播效能主義的還有卡爾•巴思、H•L•甘特、弗蘭克•吉爾布雷斯和莉蓮•吉爾布雷斯、莫里斯•庫克、哈林頓•埃默森等。”泰羅的追隨者們一起締造了管理思想界的科學管理時代。他的追隨者對科學管理思想進一步擴充發展，卡爾•巴思作為泰羅最正統的追隨者嚴格執行了泰羅的方法；H•L•甘特的任務加獎金制度和甘特圖發展了科學管理思想；吉爾布雷斯夫婦試圖為科學管理正名，“科學管理是培養工人，而不是扼殺工人”；哈林頓•埃默森將倫理運用到管理咨詢中，積極傳播效率主義；莫里斯•庫克把效率主義擴大到教育部門和市政組織。正是他們的共同努力與探索成就了科學管理思想的金字塔，同時也為管理學理論和實踐奠定了發展基礎，而公共管理也有幸承襲科學管理的雨露。公共管理從西歐中世紀的城市自治到中國古代的基層自治，走過了人類發展歷史的春夏秋冬。經過實踐與理論的充實和發展，公共管理的現代趨勢是社會自治和政府公共行政的良性互動。在市場經濟條件下，政府公共行政是公共管理的主體，大范圍的公共事務依靠政府提供，社會自治則是補充，二者的良性互動成為現代公共管理的趨勢。美國科學管理對公共管理的貢獻王婷（西北大學，陜西西安710122）現代公共管理解決公共生活中涉及關乎公眾公共利益的公共問題，從而實現公共利益，不僅對社會提供高效優質的服務，而且關注社會的公平正義，而公共管理的主體除了政府之外還有包括公共事業單位，非營利組織，社會團體，企業，第三部門等多元主體在內的非政府組織。管理活動自古就與人類生存發展息息相關，科學管理時代的出現為管理實踐提供了發展的基石。公共管理作為管理實踐的一種，與科學管理有著不解的淵源，科學管理與公共管理在理論與實踐的碰撞中擦出了火花。

2.科學管理對公共管理實踐與理論的貢獻

2.1科學管理對公共管理實踐的貢獻

在科學管理興起之后，一些行政學家開始通過科學管理來尋求政府行政效率的問題所在，而這一探索對公共管理中政府公共行政也同樣適用。泰羅系統闡述的科學管理理論雖然來源于對美國私營部門的研究，但卻為公共行政提供了方法，即使泰羅沒有著力關注公共部門，卻也在這一領域具有廣泛地影響。一套完整的理論少不了一種契合的運行方式，泰羅的科學管理中的最佳工作方式使公共行政模式的運作成為可能。科學管理中的最佳工作方式和政治行政二分法、正式官僚制一起構成了傳統行政模式的基礎，這一模式為公共管理提供了政府公共行政運作的實踐“路標”。泰羅通過對時間與動作研究、任務管理制、職能工長制的探索發掘了現代管理中的效率原則。著名學者歐文•休斯說，“工廠裝配線是體現泰羅思想的主要社會領域，但政府運用科學管理的時間并不比它晚多少。”也正因為如此，泰羅的科學管理在公共行政領域一直占據著重要地位，為管理實踐提供了專業化的管理知識，而這種管理知識恰巧也是公共行政管理所需要的。科學管理為政府公共行政實踐提供了一種有效的參考，這種方式與傳統公共行政模式中的官僚制模式配合形成了傳統公共行政的運作模式。科學管理中任務管理制以工時研究為基礎，制定精心的計劃，管理部門以明確的責任來制定工作制度。泰羅的“工時研究”被移植到政府管理中來，深刻地影響了政府的職位分類，在政府管理中推廣職位分類，奠定了公務員管理的基礎和依據，建立了人事管理的統一體系，為公共管理提供了一種整體運行模式；職能工長制則作為一種監督方式配合任務管理的順利實施；標準化工作和任務管理制為公共管理中政府公共行政提供了運行方式，使政府公共行政有了高效運作的可能。科學管理中時間與動作的研究提倡一種最佳的工作方式，任何工作都應該遵循一種標準化的工作方式，使用標準化的工具、機器和材料，并使作業環境標準化，強調效率與工作績效。雖然傳統的行政模式隨著政府改革的深入遭到許多質疑，但是科學管理為公共管理領域政府公共行政提供了運行“標尺”。公共管理領域的改革從未休止，人類一直在探尋最佳的政府公共行政運作模式，從傳統行政時期到新公共管理時期，科學管理理論并沒有隨著科學管理時代的逝去而淡化，而是依然在為后來不斷發展的管理理論提供借鑒和做出貢獻。

2.2科學管理對公共管理理論的貢獻

隨著20世紀80年代以來政府規模的擴大，財政經濟危機，和社會問題的不斷凸顯，西方主要發達國家開始了聲勢浩大的政府再造運動。“政府管理的運作亦發生了相應變化，即由傳統的、官僚的、層級節制的、缺乏彈性的公共行政，向市場導向的、因應變化的、深具彈性的公共管理轉變。”歐文•休斯認為，一種完整的理論必須要有一種工作方式與組織方式。然而隨著政府改革，政府再造的深入，“新公共管理運動”如火如荼地展開，傳統行政模式漸漸淡出政府改革的藍圖，被新公共管理所取代。但這并不意味著科學管理理論的淡出，作為20世紀20年代聲名大振的科學管理時代的理論支柱，即使在新公共管理時代，甚至后新公共管理時代都難以掩蓋它的光芒。科學管理理論不僅僅能為傳統公共行政模式所用，同樣也可以為新公共管理理論作出貢獻，而新公共管理運動發展的實踐也證明了這一點。新公共管理打破了傳統公共行政管理的相對封閉系統，將私營部門管理方法和市場競爭機制，廣泛地用于公共部門管理之中，強調公共管理行政主體多元化。公共管理領域中這一全新的的價值取向表明：新公共管理不僅是政府行政管理形式上的變革，而且是在意識形態領域關于國家角色的突破，是對國家、社會、公民關系所作的全新思考與實踐。科學管理理論在這一全新視角下同樣為新公共管理理論的發展奠定了基礎。新公共管理中對工作績效的重視使績效工資得到重視，而新公共管理關于人事管理的部分卻與績效工資有著水與魚的密切關系。績效工資的管理方式與泰羅的追隨者H•L•甘特提出的任務加獎金制如出一轍，H•L•甘特的思想主要受泰羅影響，“在高工資地開支的過程中，甘特看到了激勵制度的一些不同的可能性”他發明的任務加獎金制度可以說是績效工資的前身，正是有了科學管理時代任務加獎金制的提出才有了后來績效工資制的發展。而這種理論基奠為現代管理中績效工資制奠定了應用基礎。雖然在新公共管理運動的大背景下科學管理的最佳工作方式在實踐運用過程中受到質疑，但是新公共管理依然是在最佳工作方式的基礎之上進行改革的，泰羅的科學管理是基礎性的奠基，有了這一奠基才有了新公共管理運動的發展，新公共管理并不是對科學管理最佳工作方式的全盤否定，而是在肯定其基礎性作用的同時指出其引發的問題，進一步尋求解決問題的方法，是對最佳工作方式的完善和發展。新公共管理強調“顧客導向”認為公民應該被看做顧客，而政府則是公共服務和公共產品的提供者，是為顧客服務的，應該奉行“顧客即上帝”的遵旨。即使在新公共管理時代政府的角色發生了轉變，但是政府的運行依然需要最佳的工作方式，科學管理最佳工作方式的理念對新公共管理運動而言并沒有過時。新公共管理也強調結果導向，注重產出，認為效率和效力缺一不可，強調政府的“掌舵”角色，注重授權、目標使命、產出、分權模式，在政府公共管理領域中引入市場競爭機制，調動各方面的力量，降低公共產品和服務的供給成本，提高公共經濟效率。而這與泰羅科學管理的效率革命殊途同歸，都是尋求最有效率的結果導向，唯一的不同就是所應用的對象，泰羅的效率革命完全可以被看做新公共管理的奠基。傳統公共行政模式無疑是一去不返，而新公共管理運動及其所引發的公共管理模式的變革，也將成為一股不可逆轉的時代潮流。但是深究這盛世華章的背后，是科學管理的理論奠基為這一時代的繁榮提供了生長的土壤。

3.結語

第3篇：公共管理的運行職能范文

（一）政府職能的錯位，法制觀念缺失。在政府行政過程中，存在著政府職能錯位、法制觀念缺失等現象，主要表現在不該政府管的事情，政府卻管了；該政府管的事情，政府沒有管好。本來屬于某一政府機關管理的事情卻被另一政府機關所管理。以及一些政府職能上的缺失，這些都導致政府部門事權不統一，國家利益部門化，部門利益法律化，沒有事情的時候，各個部門都為自己爭利益，而真有事情發生時，卻都是相互推卸責任，缺乏法制觀念等問題，這種政府職責上的錯位極大地影響了政府公共管理的效能。我國政府公共管理存在的問題還在表現在我國政府官員在制定政策的過程中，只重經濟指標，對官員的考核，偏重經濟利益。在政策上的偏失造成政府在管理上的不到位。使得經濟和社會發展長期積累的問題和深層次矛盾越來越多，嚴重影響著我國社會主義市場經濟健康、可持續的發展。

（二）政府提供公共服務水平低，為民服務意識薄。長期以來，政府作為公共管理的主要推行者，由于在公共管理的機制上，存在著像政府對公共管理存在政策上的偏差等一系列的問題，導致政府提供公共服務水平不高、為人民服務意識淡薄等狀況，在我國一些地區還存在著政府行政一直是以政府為中心，重管理、輕服務的控制型行政狀況。并且，政府公務員的服務意識還并不高，缺乏相關理論與思想的知道，很大程度上存在著“門難進、臉難看、事難辦”的問題。這使政府的行政效率低下，使為人民服務成為一句口號，并沒有付諸實際的能力，使政府的形象受到極大的損害，在很大程度上，也影響了政府公共管理能力的提高。影響政府部門公共管理水平的因素很多，還存在著政府失靈、績效亟待改善，以及政府回應能力有待增強等一系列的問題，需要我們在實踐中不斷地摸索與發現，并付諸于行動，探求出解決問題的辦法。

二、提高政府公共管理能力的有效途徑

（一）深化政治體制改革，打造服務型政府。隨著我國社會主義事業的快速發展，對政府的公共管理的能力也提出了更多的要求，作為服務型政府，必須根據社會主義發展的規律和法律法規引導政府按照一定秩序行政，減少政府對社會事務的干預，更多的是通過引導和服務，深化政治體制改革使政府與市場的職責分開，提高政府公共管理能力水平。公共管理職能是政府的一項重要職責，它主要就是協調經濟社會中的各項事務，使社會各階層、各團體、各層面都能有序運作，和諧相處。深化政治體制改革，在政府部門深入貫徹與落實科學發展觀，各級政府部門要堅持以人為本、全心全意為人民服務的原則，改革政府現行組織體制，提高政府各部門的協調能力，加強突發事件的應急能力，完善責任追究制度，提高政府的公共管理能力。

（二）堅持以人為本，打造學習型政府。隨著全球化進程明顯加快，在世界各國政府對市場經濟產生廣泛認同的情況下，傳統的行政觀念已無法適應“市場化”的變化，政府在行政觀念上要做出適當的調整，即由傳統的行政向學習性管理觀念進行轉變，不斷調整政府的行為，提高政府的運行效率。作為政府工作人員必須提高理論水平，把新的管理知識投入到工作中去，堅持以人為本的工作原則，通過不斷地學習，不斷提高政府的公共管理能力與水平，建立社會主義的新型責任政府。

（三）完善政務公開制度，增強政府公共管理的透明度。政務公開是指政府等公共服務部門通過各種方式和途徑公開其政務運作過程，完善政務公開制度有利于我國政府部門增強權力運行的透明度，充分認識到政務公開的重要性與必要性，建立公正透明的行政管理體制，增強公共服務意識，提高公共行政效能，為推行和深化政務公開營造一個良好的工作環境，建立政務公開的監督和評價制度，提升政務公開的法制化水平，真正地做到執法為民，提倡人們監督，提高政府工作透明度和公信力。

（四）明確政府職責，加強法制建設。在公共管理中，政府樹立責任意識，理清工作思路，明確公共服務職能范圍，劃分好與市場、社會、企業之間的關系，實現公共服務市場化、社會化、全方位化，建立起以政府供給為主，其他主體共同參與的一主多元的公共服務管理機制，借鑒西方發達國家的有益經驗，明確政府職責，優化公共管理水平，提高公共管理能力，打造良好的政府形象。加強法律制度建設也是提高政府公共管理能力手段之一。只有在嚴格的法律制度框架下，人們才會主動自覺地約束自身的行為，政府工作人員才能更好地約束自己的權力，所以政府在提高公共管理的效能的同時，一定要重視城鎮基本社會保障與最低生活保障、財產轉移支付、城鄉戶籍等制度建設，所謂是沒有規矩不成方圓，通過這些制度更好地約束人們的行為，政府部門通過這些法律制度，來約束自己的行為，嚴格堅持依法行政，廉潔奉公為操守，樹立良好的政府形象，提高公共管理能力。

第4篇：公共管理的運行職能范文

關鍵詞；官僚體制管理主體新公共管理

世紀之交，西方政府改革的浪潮日益高漲。在西方各國曠日持久的政府改革過程中，公共部門管理研究領域也取得了突破性的進展，以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以馬克斯·韋伯的科層制理論為基礎的官僚制的傳統公共管理理論被以現代經濟學和私營企業的管理理論與方法為基礎的新公共管理理論所取代。故“新公共管理”(NPM：NewPublicManagement)或“管理主義”(Managerialism)的范式就成為當代西方政府改革最基本的趨向和實踐模式。本文擬從公共管理模式殖變背后的哲學基礎的向度進行闡釋，以求對當代中國的政治體制改革提供有益的理論啟迪。

一、自從人類社會出現了利益分化和階級分化以來，就有了公共管理的問題。

但是，在傳統的階級統治模式中，公共管理是附屬于階級統治的。近代以來，階級統治變得越來越隱蔽，而公共管理卻日益彰顯，人們到處可見的是政府對社會的公共管理。特別是在二戰以后，這種狀況愈加明顯。公共管理從隱到顯的殖變，不僅是管理行為量的增加，也不僅僅是管理活動范圍的拓展，而是管理模式的變革，是從以統治為主導的模式向以管理為主導的模式轉化的過程。人類社會早期的公共管理在運用行政的和宣傳教化的手段對社會實施管理時，往往訴求于強制性的措施，管理行為自身未得到充分自覺。近代社會的公共管理在許多領域中無疑也包括強制性的行為，帶有傳統的統治性的特征，但是在許多領域，公共管理日益趨向采用民主和參與等方式。這就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服務于政治統治的終極目的，滲透到社會生活的諸多層面。馬克斯·韋伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是：政府是公共管理的唯一主體；政府的公共管理泛化到社會的各個層面；政府的公共管理職能迅速分化為許多專門領域；政府機構日益膨脹；政府公共管理職能運行的高成本、低效率。總之，傳統的公共管理模式是與西方工業社會的政府管理相適應的。但是，隨著西方各國由工業社會向后工業社會的轉變，這種理論及其模式就顯得力不從心，無法適應迅速變化的信息社會之需要，其基本的理論假設和原則均受到普遍的懷疑與嚴峻的挑戰。具體表現在：

其一，作為傳統的公共行政基石的官僚體制已被證明是一種過時的、僵化的和無效率的政府體制模式。這種等級劃分、權力集中、控制嚴密的官僚體制的組織模式在二十世紀50-60年代的工商管理中率先被打破，繼而在70和80年代的公共部門逐步被學習型組織模式所取代。

其二，政府部門作為公共物品及服務的提供者的壟斷地位已被動搖。政府通過補貼、規劃與合同承包等方式間接運行，各種私人公司、獨立機構和社會團體參與了公共物品及服務的提供；不同的政府機構也為提供相同的公共物品及服務而展開競爭。與此同時，私人部門發展起來的管理方法和技術也被公共管理部門所借鑒。市場機制在公共部門發揮了日益重要的作用。

其三，政治與行政的二分法被人們批評為是一種不真實的假定，而且，在現實的生活中政治事務與行政事務是難以真正分開的。

其四，公共人事管理的體制及模式也發生了重大的轉變。公務員的永業觀念已被打破；業績評估和績效工資制成為一種主要的報酬方式；傳統的片面強調對人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培養與開發、以人為本的人力資源管理模式所取代。

由此可見，在現實的公共生活中，傳統的公共管理模式已經失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影響，各國政府迫切需要建立一種適合本國經濟與社會發展需要的政府管理模式。這就導致了西方政府公共管理模式的全新變革，催生了“新公共管理模式”的降生。

二、“新公共管理”作為一種理論，起源于二十世紀70-80年代的英國、新西蘭、澳大利亞等國，并迅速擴展到西方其他國家。

1979年撒切爾夫人上臺，在整個80年代，英國采取一系列改革措施：開展反對浪費和低效益運動，成立了效率工作組，對政府的有關項目計劃和工作進行效率審計；大力改革公共部門的工會；實行大規模的私有化，將英國的石油、電訊、鋼鐵、航空等40多家主要國有企業賣給私人；對地方政府的預算開支實行總量控制；要求所有的地方建筑和公路建設項目實行公共部門與私營部門公開競標。特別值得關注的是，根據效率工作組1988年提出的報告《改善政府管理：下一步行動》，英國政府開始將提供公共服務的職能從政府各個部門中分離出來，成立專門的半自治性的“執行局”來承擔這種職能。部長同執行局在談判的基礎上就該局要完成的任務及其在具體運行方面的靈活度達成協議，也即績效合同。這樣，部長們主要只關注預算總額和最終的結果，而各局在預算支出、人事安排等具體事項上具有很大的自。尤其是執行局的局長是由公開競爭產生，三年必須重新申請一次，不實行終身制。到1996年，英國有近75%的公共服務是由執行局來承擔的。

繼英國之后，在澳大利亞和新西蘭，隨著兩國工黨分別于1983年和1984年上臺執政，也開始了大力的公共行政改革。其中，新西蘭的改革因其力度大并且具有系統性而備受人們的關注，被學術界稱作“新西蘭模式”，新西蘭財政部于1987年末出版的《政府管理》一書被譽為新公共管理的宣言。

美國的“新公共管理”改革盡管不像英國那樣，有明確的起點和目標，但似乎開始得更早，可以追溯到1978年卡特政府實施的“文官制度改革法案”，而且帶有更明顯的管理主義傾向。里根政府大規模削減政府機構和收縮公共服務范圍，當時負責推行改革的格魯斯委員會的基本職責是將私人部門成功的管理方法引入公共部門管理領域之中，來提高政府效率。格魯斯委員會診斷出美國政府公共部門管理低效率的重要原因是：其一，國會對聯邦政府機構的日常管理干預太多；其二，人事特別是高層人事缺乏連續性；其三，缺乏追求高效和經濟的誘因；其四，會計和管理信息系統不完善；其五，缺乏有力的中央財政和會計管理。1993年克林頓上臺后，開始了大規模的“重塑政府”改革運動。其目標是創造一個少花錢、多辦事的政府，并堅持顧客導向、結果控制、簡化程序和一削到底原則；改革的基本內容是精簡政府機構、裁減政府雇員、放松管制、引人競爭機制以及推行績效管理。這場改革的一個綱領性文獻就是戈爾所領導的國家績效評價委員會的報告《從過程到結果：創造一個少花錢多辦事的的政府》，簡稱“戈爾報告”。“戈爾報告”指出：從本世紀30年代到60年代，美國建立了龐大的、自上而下的、集中化的官僚體制來處理公共事務，這種體制以那時的公司結構為模式，采用分等級的科層制形式進行管理。由于對標準化程序的先人之見、垂直的指揮鏈條和標準化的服務，這些官僚機構是穩定的，但與此同時也造成機構膝腫和反應遲緩。當代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術、全球性競爭和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制(無論是私人的，還是公共的)己經失效。該報告提出政府改革的四項主要原則：消除繁文縛節，由注重過程的系統轉變為注重結果的系統；把顧客放在首位；授權雇員以取得成果；一削到底，并創造出一個少花錢多辦事的的政府。

歐洲大陸各國(德國、法國、荷蘭、瑞典等國)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英國、美國、新西蘭和澳大利亞等國的行政改革的那種系統、全面、連續和激進的特點。但是歐洲大陸各國的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德國，70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續性漸進主義模式。其改革的基本內容：調整公共事業、削減公共服務人員、壓縮公共人事開支、轉變公共組織結構等均是在某種程度上以管理主義為價值取向的。特別是在90年代，借鑒了荷蘭的經驗，推行地方政府改革，實行“地方治理模式”，與英、美等國的“新公共管理模式”有異曲同工之妙。

新公共管理思想在西方的出現并不是偶然的，它有其深刻的經濟、政治和社會背景。首先，自20世紀70年代石油危機之后的經濟衰退，公共財政也因為收人減少和福利開支過大等原因出現了連續的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。按照奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中的觀點，解決財政赤字問題從原則上講有三種途徑：一是限制開支和公共任務的終結；二是增加收人，特別是稅收；三是用較少的開支來實現公共使命，即“少花錢多辦事”。由此可見，只有第三條道路才是較好的選擇。“新公共管理模式”的出現就成為各國政府的自然選擇。其次，第二次世界大戰以后，由于政府職能的不斷擴張，政府的規模也在逐漸擴大。這使得西方各國政府普遍臃腫、效率低下，傳統的科層制受到了嚴重的挑戰。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中所說：“工業時展起來的官僚體制，專注于各種規章制度及其層疊的指揮系統，已不能有效運轉；它變得機構臃腫、浪費嚴重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識密集的90年代已不能有效地運轉了。”再次，由于科技革命，特別是信息技術革命的出現，促使各國政府迫切需要建立一種適合本國經濟、社會發展需要的政府管理模式。信息時代的來臨以及“數字化生存”方式要求政府對瞬息萬變的經濟迅速作出反映，同時它打破了長期以來政府對公共信息的壟斷。新通訊技術以及接觸政府信息的便利使公民和社會團體更容易參與公共管理活動。這要求對政府組織及其運作過程作出變革與調整。最后，經濟的全球化對政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趨勢加強了西方各個國家對本國經濟競爭力的高度重視，政府能力是一個國家的綜合國力與競爭力的重要因素。“經合”組織把政府改革當作其成員國在國際市場上進行競爭的一個重要途徑，認為順應經濟發展的全球化和保持國際競爭力的內在需要，為公共部門改革提供了新的強大動力。

三、綜觀西方社會的這場聲勢浩大的行政改革運動，由于操作上的需要而表現出政府繼續充當運動主體的角色，每項改革措施也不得不基于現實而表現出對管理行政模式的妥協，但就這場改革運動的發展趨勢而言，無疑包含了如下的意蘊：即對近代以來的公共行政管理化傾向進行全面的檢討。

雖然檢討的結果仍然是以“新公共管理”命名，但它與傳統的公共管理已經有著較大的差異。從哲學的向度來看，它是中心邊緣化與邊緣中心化的雙向整合與建構的過程，其實質是管理主體的單一化向管理主體的多極化的轉化。

生活提出問題，哲學解答問題，哲學是生活的解答邏輯。任何具體科學背后都蘊含著哲學理念，因而哲學主導范式的轉換，總會在不同的具體學科中得到或遲或早的彰現。西方“新公共管理”理論的出現也概莫能外，它是哲學的單一主體范式向后現代的多極主體范式轉換的具體顯現。傳統的政府行政管理把馬克斯·韋伯的官僚制組織管理原理奉為圭桌，將政府看作是唯一的行政權力運行主體，其中心是追求社會秩序的穩定，管理的穩定性主要是依靠剛性的規范來維持。可是，我們可以看到，規范化對行政體系自身的整體協調、結構合理、規模適度等方面提出了較高的要求，這就把人們關注的焦點聚集在行政體系自身。原本是為了社會秩序的目標，但是在對行政體系自身的關注中，目標常常被疏遠、淡化，行政體系自身的存在和運行卻異化為行政權力與行政行為推崇的終極目的，行政權力與行政行為被置于整個社會的中心位置。在這種單一管理主體中心主義的行政權力運行機制中，管理者以自我為中心，將被管理者置于客體的地位和從屬“我”并為“我”而存在，從事管理活動，是為了張揚自我的存在。由于傳統的行政管理將行政主體的單一性看作是不可移易的原則，當政府規模太大時需精簡機構，而職能分化的必然性又客觀上要求增加機構；當權力失控時，則強調權力制約，而權力制約不僅需要增加機構，而且會增加權力運行的成本從而降低權力運行的效率。因而行政改革陷人精簡一膨脹、再精簡一再膨脹的惡性循環中，要走出這一怪圈，就必須打破行政主體的單一性。新公共管理就展示了打破行政主體單一性的趨勢，將公共管理的職能對象性分化轉變為主體性分化，即公共管理的社會化。

第5篇：公共管理的運行職能范文

新公共管理思想以現代經濟學和私營企業的管理理論與方法作為自己的理論基礎，主張在政府管理中采納企業化的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高服務的質量和水平，強調公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效。過小的政府和過大的政府都不利于社會發展，規模適度、職能適度的政府才是社會發展所需要的。適度的政府取決于兩個方面，一是政府職能的范圍是有限的，一是政府運作的質量是有效的。有限政府和有效政府是適度政府的兩個基本標準。嚴格說來，新公共管理尚未形成一種單一的理論，而只是一種理論思潮，這可以從以下三個方面理解:

第一，從公共管理的職能來看，新公共管理之所以是一種對公共的管理，不僅包括了對自身行政組織內部的管理，由重視政府機構、過程和程序轉到重視項目、結果與績效。新公共管理的對象“外化”必然要求對政府的職能做出新的定位，政府對公共事務的管理不再注重對具體過程的管理，而要注重發揮政府宏觀決策的作用，使政府對整個社會的經濟、文化和自然的和諧發展起催化作用，成為社會發展的“掌舵人而不是劃槳人”。正如美國學者彼得·德魯克所言:“我們面對的不是國家的逐漸消亡，相反，我們需要一個有活力的、強大的和非常活躍的政府。但是我們面臨著一個選擇，選擇一個龐大的但軟弱無力的政府，還是選擇把我們自己局限于決策和指導，從而把實干讓給他人去做的強有力的政府。我們需要一個能夠治理和實行治理的政府。這不是一個實行實干的政府，不是一個執行的政府。這是一個治理的政府。”

第二，公共管理社會化。公共管理社會化，指在社會管理和公共服務領域，將一些政府職能通過向社會轉移或委托等方式，轉移出政府，以達到提高行政效能，節約財政開支的目的。其本質就是要運用市場機制的作用，推動政府管理現代化。新公共管理無疑是一種開放式的管理，在社會公共物品和服務的提供領域，新公共管理強調引入市場競爭機制，打破政府提供公共物品和服務的壟斷地位，允許私人企業、社會團體參與服務競爭，改革政府、簡化政府職能要做到還權于市場，將絕大部分的社會資源配置任務轉交給市場機制;讓權于社會，尊重社會自治，將一部分社會管理工作轉給各種類型的行業協會與社區或基層群眾自治組織;放權于基層，充分調動地方政府行政管理的積極性;在社區和市場管理領域，新公共管理極力敦促政府充分培養和利用中介組織，讓中介組織承擔一部分社會協調和微觀管理的智能。總之，新公共管理是把公共管理放在全社會動員的層面上，使參與公共管理的對象擴大到公眾、企業和非營利組織或非政府組織上。

第三，從公共管理的手段來看，新公共管理主張從私營管理方法中汲取營養，認為政府公共部門應廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制。如績效管理、目標管理、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以廣泛地運用到公共部門的管理之中。它是政府公共管理職能發生變化的邏輯結果，當公共管理主要關注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內部取向，而更多的是關注取得的結果和對結果的獲得負個人責任，那么私營部門在這方面所積累的諸多經驗自然可以為改善公共部門的有效性所采納。與傳統的公共管理相比，新公共管理在政府職能的定位、公共管理的參與主體以及管理的手段上有了較為明顯的轉變。

可以說新公共管理的精髓就是要改革政府管理的體制，通過參與公共管理手段企業化的方法，使政府發揮新的、不同的作用。

二、新公共管理的積極和消極方面

(一)新公共管理的積極方面

1．以結果而不是以規則、用程序正確性來評估管理水平。韋伯式的官僚制為了保證行政的精確性與可靠性，特別強調固守規則、遵循程序的重要性，行政活動的結果相對于維持規則和程序而言似乎反而不重要了。新公共管理則強調行政結果即目的價值的優先地位，只要有助于行政效率的提高，管理人員可不為僵化的規則、程序所束縛。新公共管理力圖解除規制，增強管理人員的自，賦予他們以更大的自由裁量權。新公共管理的這些舉措，使行政管理獲得了空前的靈活性，提高了行政組織處理緊急情況應對特殊問題的工作效率。

2．職能限制與職能轉向。基于韋伯式官僚制的政府的主要職能是管制，而且，官僚制的權力中心主義必然導致管制職能的無限擴張。政府管制職能的大規模擴張開始于20世紀20年代，表現為政府對社會生活包括市場的干預程度大大加深。無節制的管制擴張束縛了技術和商業的創新，導致了資源配置的無效率現象及政府規模的膨脹。新公共管理主張弱化政府的管制職能，將政府的職能嚴格限制在公共領域的確定范圍之內，即政府的職能主要是提供純粹的公共物品。對于在職能擴張過程中政府攬下的那些它“管不了”或“管不好”的事務，則應移交給非政府組織或非營利組織。職能的限制必然使得政府規模趨于縮小，因為承擔己被移交給社會的職能的那些機構再也沒有存在的必要了。這樣，政府行政管理的開支也會下降，而管理效率則會相應提高。此外，“新公共管理”運動還重新定位政府的管理職能，由管制為主轉向以服務為主。“新公共管理”運動把公眾當作公共機構的“顧客”，以“顧客”的滿意度作為公共服務的指標。這促使公共管理者不斷提高管理工作的質量，也改善了政府形象。

3．由集權走向分權。傳統行政管理體制以集權為中線。行政行為在多大程度上具有有效性，取決于支持這種行為的權力的大小［1］。官僚制體系的金字塔結構，導致了組織內部權力的高度集中和權力拜物教。從整個社會來看，則是公共權力完全被集中于政府組織，形成了政府部門對于公共權力的壟斷。新公共管理理論認為政府不是行使公共權力的唯一主體，因而主張分權而反對集權。分權的要求既包括將一部分公共權力分給非政府組織或非營利組織，即與前述管理職能的部分移交相對應，也包括通過改變原來的金字塔式結構，建立扁平式的管理組織，來實現一部分權力的下移。新公共管理運動的分權使得管理組織具備更大的靈活性和適應性，能夠更迅速地對社會的公共需求做出反應，也能夠更好地調動基層管理人員的積極性和創造性。

(二)新公共管理的消極方面

1．對市場化的過分崇拜。批評者認為新公共管理運動的市場化取向體現了改革者對“市場價值”和市場機制的崇拜，是一種新的“市場神話”。實際上，市場機制自身也有其內在缺陷，這一點就連經濟學家也不否認。過分崇拜市場機制就會忽略市場的缺陷，從而無視公共部門市場化過程中可能附帶產生的一些錯誤，“如公益的喪失、規避巧用、尋租、特權與貪污等。”［2］與此相聯系，在公共部門中大量采用私營部門的管理手段也受到了非議。批評者認為公共部門與私營部門雖有相似性，但二者的差異卻是本質的。由于公共管理在本質上不同于私營管理，故照搬私營部門的管理手段就很成問題。

2．政治化的風險。針對新公共管理否定政治──行政二分法的觀點，批評者指出，在傳統的“二分法”思想的管理體制下，公共行政人員的積極性也許受到了壓抑，但這一思想的解除，會誘發新的更多的問題:行政人員權力過分的擴張和不受節制，會增加腐敗及政治黑幕發生的概率，公共行政人員的任命與管理漏洞增大;對政黨的行為的約束降低，完全可能超出必要的限度，致使行政機構“政治化”而危及國家意志的表達［3］。此外，還有人批評新公共管理的分權導致了分散主義、本位主義和保護主義以及公共開支的增加;有人對重結果輕規則、輕程序的評估標準提出質疑，認為這樣做有可能導致規則、程序的混亂等等。

三、我國行政管理改革的背景

第一，與西方發達國家相比，我國的第三部門(即非營利組織)還難以擔負起公共管理的重任。新公共管理模式提倡把政府的部分職能轉移給市場和第三部門，這需要一批發育成熟、自我管理和自治能力較強的第三部門。1978年以前，我國長期處于計劃經濟體制下，非營利組織幾乎由政府包辦。改革開放以來，盡管出現了許多社會中介組織，但大多處于發育不良的狀態，缺乏獨立性，且在行政機關的庇護下，官方色彩濃厚。按照美國約翰·霍普金斯大學公共政策研究所所長萊斯特·薩拉蒙的提法，中國不存在典型意義的第三部門。即使有少量組織符合組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性等要求，也不會成為可以與政府部門企業部門等量齊觀的一個部門，并且一些社會組織還是非法的，質量低劣，根本不能發揮其應有的作用，從而使政府放權授權缺乏社會的依托。

第二，我國法制建設尚不完善。法制的健全、法制意識的深入人心、健全有效的監督制約機制，是新公共管理理論的必要條件。而目前我國正處于體制轉型時期，一些新的制度還沒有建立起來，法制體系又不健全。引入新公共管理理論的一個前提條件是高度完善的市場經濟體制。市場經濟是法制經濟，由于我國市場經濟改革一開始是“摸著石頭過河”，一部分人借制度、法律的空白點，先富了起來。這種不公平的競爭，導致一部分人以不正當手段謀求自身利益，影響了社會公平。所以，我們應盡快完善各項相關法律，進行法制宣傳教育，加強監督機制。

第三，與西方非政府組織或非營利組織的充分發展相比較，我國的非政府組織或非營利組織在數量和質量上都遠不盡如人意。西方發達國家的非政府組織或非營利組織數量多、管理水平高。在新公共管理理論中，當政府的一部分管理職能被剝離出來后，非政府組織或非營利組織就可以自然地承接并有效地行使這些職能。我國在計劃經濟時期，政府是所謂的“全能政府”，所有公共管理事務一概由政府承辦。因此，非政府組織或非營利組織不但數量少，而且缺乏公共管理的相應功能。在由計劃經濟向市場經濟的轉軌過程中，如果政府的行政管理改革像西方的新公共管理運動那樣，迅速而全面地將大量公共管理職能從政府部門剝離出去，就可能找不到合適的承接主體。而如果沒有合適的主體承接政府剝離出來的管理職能，就會造成某些社會需求難以得到滿足的局面。

四、我國行政管理改革的思考

第一，在提升政府的服務職能和適度分權的同時，強化必要的政府管制職能。“行政管理的本質是維護公共利益、為公眾提供良好的服務。”［4］行政管理職能由管理向服務的轉變，正是反映了行政管理的本質要求。西方的新公共管理理論將政府職能定位于服務，受到了公眾的歡迎。我國政府的宗旨是為人民服務，當然更應當提升政府的服務職能。但是，由于我國政府還擔負著培育市場的艱巨任務，因此，政府的管制職能不能輕易放棄，特別是在維護市場秩序方面，政府更應當理直氣壯地強化管制職能。只有當市場經濟已經步入良性運行的軌道之后，才有條件考慮政府退出、弱化管制職能的問題。為了更好地實現服務，必須使集權式政府轉變為分權式政府，因為分權比集權具有更大的靈活性和適應性，它能夠使管理機構對公眾多樣化的真實需求做出迅速、及時的反應。但鑒于我國的特殊情況，與保留和強化政府的必要的管制職能相對應，我國的行政管理改革只能是適度分權，而不能一味否定集權的作用。有學者針對我國處于社會轉型期，因而容易出現失控的特殊情況，提出“集權主導下的分權應成為當前中國行政管理體制改革的理智選擇。”［5］這種分權的思路較為切合我國的實際，值得參考。

第二，積極引入市場機制和私營部門的管理方法，同時又要對其做出嚴格的限制，避免陷入市場崇拜的誤區。市場機制和私營部門的管理方法，確實能夠改進公共部門的管理，提高公共管理的效率，這已為西方新公共管理運動的實踐所證明。因此，我國的政府管理工作中也要積極引入市場機制和私營部門的管理方法。與此同時，要注意兩個問題:一是由于我國傳統上屬于情理社會而非法理社會，且權力制約問題至今仍然沒有得到根本解決，故在公共管理中引入市場機制和私營部門的管理方法，就有可能導致在一些西方國家政府“企業化”過程中不曾有或很少有的現象，如:“利益最大化”與權力結合形成新的腐敗、政府官員喪失倫理責任感、惡意競爭等等。因此，我國的行政管理改革，在引入市場機制和私營部門管理方法的同時，要根據我國的條件對其運用范圍做出明確而嚴格的限制。二是即使在西方發達國家，新公共管理運動引入市場機制和私營部門管理方法，也有導致所謂“市場崇拜”從而由市場缺陷引發一系列惡果的風險。［2］我國剛剛實現由計劃經濟向市場經濟轉型，故發生市場崇拜的可能性更大。因此，我國的行政管理改革，既要積極引入市場機制和私營部門的管理方法，又要清醒地認清市場的缺陷。在解決與“全能政府”相伴隨的“政府失靈”的問題的同時，又避免陷入市場崇拜所帶來的“市場失靈”的誤區。

第三，盡快完善相關法律制度，使行政管理改革在良好的法治環境中進行。有法可依，是國家秩序的基礎，也是有序地進行行政管理改革的基礎。為了保障我國行政管理改革的順利進行，我們一定要高度重視社會的法治建設，為行政管理改革營造良好的法治環境。我國的行政管理長期缺少從上而下的行政法規和個人負責制，這是機構臃腫和的重要病根。為了解決這個問題，我國行政管理改革面臨著一個西方新公共管理運動無需特別考慮的重要任務，即:建立和完善各種行政法規，規范行政行為，實現政府機構職能、編制、工作程序的法定化。從目前的情況看，至少要完善三個方面的行政法規:行政機關組織法、部門組織法和行政程序法。只有建立和完善了各項行政法規才能為依法行政提供權威性的依據。

第6篇：公共管理的運行職能范文

關鍵詞：新公共管理運動；鄉鎮事業單位改革；企業型政府

20世紀70年代以來，西方發達資本主義國家為了擺脫“福利國家”制度帶來的困境，都實行了政府改造運動。雖然這一改革浪潮在各國的名稱不同，但實質上都是將私營企業管理的一整套原理和技術運用于政府部門的公共管理。它對以往的傳統公共行政模式采取了否定和批判的態度，要求建立與以往不同的公共行政模式和為社會公眾服務的公共管理組織。

雖然西方的新公共管理運動具有其獨特的歷史背景和文化條件，但是其獨特的管理和服務理念對世界任何國家都具有一定的啟發和借鑒意義。本文試圖在對西方公共管理運動的理論基礎和特征進行闡釋的基礎上，挖掘可供當前我國的鄉鎮事業單位改革借鑒的經驗。

一、新公共管理運動的內涵及實質

“新公共管理”是一種國際性的思潮和運動,它起源于美國、英國、新西蘭和澳大利亞,并迅速擴展到其他西方國家。新公共管理運動的興起意味著公共部門管理尤其是政府管理研究領域范式的轉變。有如休斯（OHughes）在《公共行政與管理》一書中所說：“自從80年代中期以來,發達國家的公共部門管理已發生了轉變,曾經在本世紀的大部分時間中居于支配地位的傳統公共行政管理的那種刻板（僵化）、層級官僚體制形式逐步轉變為一種靈活的、以市場為基礎的（新）公共管理形式。后者并不是一種改革事務或管理方式的微小變化,而是政府作用以及政府與公民社會關系的一種深刻變化。傳統的公共行政在理論與實踐上都已受到懷疑。新公共管理的采納意味著公共部門管理領域中新范式的出現。”總體而言，新公共管理具有與傳統的公共行政不同的理論基礎和特征。

（一）新公共管理的理論基礎

如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治和行政二分論和韋伯的科層制理論為其理論支點的話，那么新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。

首先，新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據，如從“理性人”（人的行動都是為追求自身的利益，都希望以最小的成本獲得最大利益）的假設中獲得政府績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效益的依據；從成本?D效益對比分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等。

其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視（對私營部門來說，產出就是為了追求利潤，在高度競爭的市場環境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制，人員具有較強的流動性，而不是一經錄用，永久任職，等等。

總之，新公共管理從私營部門的管理方式出發認為，那些私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。這也奠定了新公共管理運動的獨特內涵和改革走向。

（二）新公共管理的特征

新公共管理是個非常龐雜的概念，它既指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動，又指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，同時還指一種新的公共行政模式。其名稱在西方各國也不盡相同，如在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”，在英國叫“管理主義”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

1、以顧客為導向，引入私營部門的管理方法，建立企業型政府。新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的回應能力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站式”服務等，就是在這種新的政府?D社會關系模式下所施行的一些具體措施。與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預，擴大公共部門的職能和規模不同，新公共管理主張對某些公營部門參與市場競爭，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門的某些服務。但是需要明確的是，許多新公共管理的擁護者和支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本——效益分析、全面質量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。

2、引入競爭機制，注重政府服務效率和質量。與傳統公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理重視政府活動的產出和效果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予公務人員以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的目標和總量控制，給基層公務人員在資源配置、人員安排等方面充分的自，以適應公眾不斷變化的需求。同時，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政法規、制度控制，實現嚴格的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效評價標準對目標完成情況進行測量和評估，由此達到經濟、效率和效果等三大變量。在人事管理體制上，新公共管理重視對人力資源的管理和開發，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作成績為依據的績效工資制等等。

3、強調“政務”和“事務”的合作。在看待“政務”與“事務”的關系上，新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調文官保持政治中立；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調文官與政務官之間存在著密切的互動關系。主張讓文官參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治責任感，而不應將政策制定和具體管理職能截然分開。這樣不僅可以使文官承擔相應的政治責任，而且可以挖掘文官在專業知識、信息、任期等方面的優勢以提高政策制定和執行的效益。

二、對新公共管理運動的述評

西方的新公共管理運動對西方國家政府的公共行政產生了巨大影響。在西方官僚制政府的運行陷入困頓的情況下，它提出的一系列主張和革新作為人類的一種革新范式和實踐模式，反映了人類社會在進入信息化時代和全球化時代后對各國政府管理的必然要求，其所展示的一些理念在很多方面實現了對傳統公共行政的突破。

（一）適應了時展的要求

經濟的市場化、全球化以及社會信息化，必然要求各國政府采取更加靈活高效的管理體制。與以往工業社會相適應的傳統官僚制不應主導公共行政的指向，其科層制的管理方式、僵化的公共組織和絕對統一的公共服務的做法，都應該被納入新公共管理的改革浪潮之中。這是時展的必然要求和趨勢。

（二）積極探索了解決傳統行政管理體制弊病的途徑和方式

對傳統的官僚體制所生成的財政開支、人員膨脹、機構臃腫、效率低下、士氣不振等弊病，新公共管理運動采取的企業化、市場化、競爭制等措施在很大程度上緩解和解決了這些弊病。

（三）把當代政府改革和公共行政推向了一個新的階段

1、它否定了傳統行政所持有的政治和行政二分法，主張公務員參與政府政策的制定，認為這樣更有利于實現良好的治理。

2、主張公共服務市場化，主張政府和企業在提供公共服務方面進行有效的競爭，確立了政府和市場的新型關系。

3、強調公共服務的顧客導向，提倡回應，將群眾的滿意度作為評價政府績效的標準。

4、主張政府部門的領導者具有企業家的精神，以有效整合和利用各種資源，追求效益的最大化。

5、主張精簡機構和人員，減少管理層級，以消除官僚制的繁雜。這些措施都是對傳統行政管理理念和措施的顛覆，開辟了公共管理的新時代。

（四）存在著一系列的缺陷

1、片面追求政府的企業化管理原則，抹殺了公共部門與私營部門的本質區別。公共部門與私營部門的根本不同在于，政府部門追求公共利益最大化的公共性原則和私營部門以營利為目的的利潤最大化原則。新公共管理過于強調公共部門企業化，必然導致公共管理部門對公共利益的逃避，造成對公共利益的侵蝕。政府的存在是為了維護公共利益的實現，“自由市場這支看不見的手，盡管它有不可懷疑的力量，但是他們不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持樂觀進步態度的社會目標的實現”。在市場經濟條件下，如從本質上混淆政府與企業等私營部門的區別，最終會從根本上喪失公共利益。因此，政府的管理可以借鑒私營部門的管理方法，但不能全盤套搬。

2、過于注重效率原則，容易導致政府忽略其所肩負的政治民主責任。追求效率是政府在公共管理過程中的重要環節，但公共管理的本質是以民主為基石，強調追求人民、自由平等權利、社會公正、公共利益和社會責任等多元價值，過于強調效率必然導致社會公正和長期公共利益的缺失。

三、新公共管理運動對我國鄉鎮事業單位改革的啟示

新公共管理是當代西方社會行政改革的一個潮流，雖然它還存在如上的一些缺陷，但總體來說是現代政府改革的一個趨勢和方向。盡管我國是一個初步建立起市場經濟體制的國家，具體國情與西方國家存在一定程度的差別，公共管理的水平和行政改革所面臨的問題與西方國家也有許多不同之處，但是西方國家新公共管理的一些思想和操作方案對我國各級政府的改革仍然具有啟發和借鑒作用。

（一）明確鄉鎮事業單位的職能范圍和權力邊界

西方國家政府職能的大幅度擴張始于20世紀30年代中期，經過幾十年的演變，政府規模急劇擴張，財政開支大副增長，最終在70年代形成嚴重的財政危機。這促使人們對以往政府的職能范圍進行思考，反思以往政府無所不能、無所不包的行政方式進行反思。就我國的鄉鎮政府來說，也經歷了一個職能不斷調整和機構不斷膨脹的過程，最終導致了近年來大規模的機構和人員精簡。這種現象主要反映在鄉鎮事業單位機構和人員的增減方面，可以說鄉鎮事業單位改革是我國鄉鎮機構改革的重要環節。

就我國的鄉鎮事業單位改革來說，最重要的是明確其在特定歷史階段的職能和使命，根據宏觀政治、經濟、社會環境的要求確定其具體職能，依其承擔的職能來進行機構和人員配置。具體要劃清哪些基層事務是由政府直接管理的，哪些公共服務可以通過市場化和社會化手段來提供的。對于由政府承擔的事務要設置相應的機構和人員，對于可以回歸社會的公共事務要大膽放權。

（二）引入競爭機制，增強工作鄉鎮事業單位從業人員的工作積極性，提高基層公共服務的質量和效率

鄉鎮事業單位的活力來源于有效的競爭激勵機制。鄉鎮事業單位的競爭來源于兩個方面，即人才崗位的競爭和公共服務的競爭。長期以來，在人事方面，我國鄉鎮事業單位缺乏有效的競爭機制，人浮于事，導致鄉鎮事業單位職能的虛化；在基層公共服務方面，實行的是由鄉鎮事業單位獨包獨攬，缺乏有效的競爭，各種市場主體和公共組織被排除在公共服務提供主體之外。因此，提高我國鄉鎮事業單位的活力和服務水平，一方面要加強事業單位內部的人事制度改革，切實引入人事競爭制度，打破只進不出、只上不下的傳統思想觀念，形成能者上、庸者下的人才流動機制；另一方面，對于可以實行市場化和社會化方式供給的公共服務項目，要吸收社會力量參與競爭，形成事業單位和社會組織競爭的局面，以提高基層公共服務的質量和效益。

（三）推進基層公共事務管理改革

管理鄉鎮公共事務是鄉鎮事業單位的重要職能。推進基層鄉鎮公共事務管理體制改革是鄉鎮事業單位改革的重要內容。這需要在資金來源、資金監管、工作思路上等方面進行相應的改革。

1、加大對鄉鎮公共服務的投入。就西方國家來說，新公共管理有效施行的一個重要條件是國家財政對公共服務的有效保障。長期以來，在城鄉二元體制下，我國政府對農村基層公共事務的投入較為薄弱。在以城帶鄉、工業反哺農業的新形勢下，必須按照統籌城鄉發展的要求，進一步加大對農村公共事業的投入，這既是加快農村發展的需要，也是促進城鄉和諧發展的需要。

2、加強對基層公共財政制度進行改革，優化公共財政資金的投資渠道，增強對公共財政資金的監管力度，提高資金的使用效率。目前，一方面國家對農村基層公共事務投入的資金較少，亟需加大資金投入力度；另一方面，財政投入資金的使用效益極低，亟需優化財政資金的投入渠道和強化對投入資金的監管。

3、對一些公共服務項目，可以實行合同承包，吸納社會力量和資金的參與。當前，一些地方對公共事業民營化進行了大膽的探索，但總體而言，這些改革設想還處于初始階段，規模較小，相關制度還需要完善。對于可以實行外包的公共服務項目，可以實行合同承包，嚴格規定服務的數量和質量標準，一方面可以提高基層公共服務的質量和效益，另一方面可以吸納社會力量的參與，實現公共服務主體的多元化，從而減輕政府的負擔。通過相關的探索，形成制度化的措施來改善基層公共服務狀況。

參考文獻：

1、(美)理查德?布隆克.質疑自由市場經濟[J].江蘇人民出版社,2001.

2、陳振明.評西方的“新公共管理”范式[J].中國社會科學,2000(6).

第7篇：公共管理的運行職能范文

關鍵詞：政府質量管理目標模式

客觀地說，當前學術界熱衷討論并在政府積極實踐的“新公共管理運動”仍沒有完全脫離企業型模式的窠臼，只是隨著社會對公共服務質量要求的提高而進一步突出了“顧客導向”、“服務導向”的內容，體現了質量管理與現代公共管理的契合點。可見，政府質量管理在現代意義上的目標模式是顧客導向的服務型模式，其核心是公共管理職能和方式的轉型。結合我國公共管理的實際情況，包含以下幾個方面的轉變：

一、由等級管理向參與管理轉變

我國傳統的公共管理體制等級森嚴，個人的人格權威往往高于其職務權威，“官大一級壓死人”的現象比較普遍；上下級之間也存在類似現象。

公共管理過程充斥著上行下效、惟命是從、只對人不對事的思維和行為傾向。這一傳統造成了我國公共管理無的放矢、盲目指揮、高成本、低效率的現狀。社會利益結構分化使利益主體形成強烈的主體意識和利益意識，要求實現公共管理的科學化和高效化，以現代化的決策模式和執行手段為社會提供公共產品服務。這就要求充分發揮政府內部一般人員和低級機關以及社會組織和公眾的積極性、主動性和創造性，參與公共決策的制定和執行過程。

二、由依人管理向依法管理轉變

我國傳統公共管理體制中與等級觀念緊密相聯的是人治觀念。“官本位”觀念和“官大學問大”的觀念結合在一起，更強化了這種人治傳統。其必然結果是導致公共管理中的經驗主義傾向和“人情風”盛行。經驗主義扼殺了管理創新，助長了；人情風置原則于不顧，混淆了公私界限。人治傳統反過來又強化了“官本位”色彩，以致有法不依、執法不嚴的現象普遍存在，腐敗現象日趨嚴重。市場經濟的勃興和利益結構的分化為法治型行政體制的確立提供了契機，要求政府在保持合理的自律機制的同時，注重發揮以健全法制、依法行政為核心的他律機制的制約作用。

三、由控制管理向調節管理轉變

在計劃經濟條件下，政府對整個國家的政治、經濟和社會等領域實行高度控制，造成公共行為的嚴重失范。社會主義市場經濟要求規范公共管理行為，一方面，應繼續強化政府宏觀調控職能、計劃指導職能和監督協調職能，使其成為公共政策的制定者、監管者，而不是既充當干預者、仲裁者，又是市場的直接參與者；另一方面，公共管理職能應體現更多的公共性，即提供公共產品和服務、提高社會保障和就業水平。政府參與市場的方式，要以市場調節為主，調整公共投資方向，增強公共投資的帶動作用。

四、由集權管理向分權管理轉變

計劃經濟體制在政治上的集中表現就是中央高度集權，公共管理體制中的集權傳統主要體現在中央向地方高度集權。在其影響下，我國的公共管理系統不可避免地產生了角色錯位、功能失調以及邊界模糊等諸多問題，嚴重束縛了公共管理體制的深入發展。同時，集權性質的公共管理體制也難以充分調動地方的積極性、主動性和創造性，致使資源配置失當，經濟發展失序。社會利益結構分化使利益主體與政府之間的關系帶有某種自愿契約的性質，地方政府為謀求社會公眾的信任和支持，傾向于尋找發展經濟與提供服務的最佳結合點。它們在不斷增強其公共精神和服務意識的同時，必然要求相應的中央政府在更大程度上的放權、分權。

五、由包攬管理向服務管理轉變

隨著國民待遇、貿易自由化與公平競爭等原則的實施，政府通過行政命令壟斷經營的市場資源要回歸社會重新配置。公共管理的職能主要是掌舵而不是劃槳，是整合社會的公共資源以滿足社會公眾的需要。因此，政府應通過廣泛授權和分權的方式，把原先承擔的一部分事務交給公民社會，或各種私人部門和社會中介組織以及社區、家庭、學校、志愿者組織等，讓他們通過與政府在特定的領域的合作來分擔公共管理責任，以建立起對公共事務的多中心治理。

六、由政治導向向公眾導向轉變

傳統公共管理的政治性突出，存在著只對上級負責，不對下級特別是公眾負責的傾向。現代公共管理的理論和實踐表明，公眾信任是公共管理合法性的本質，也是政府履行公共管理職責的根本。政府應該以公眾的需求為導向，并向其提供優質的公共產品和服務。公眾滿意程度應成為衡量現代公共管理績效的一個根本依據。基于此，政府應該通過多為公眾辦實事、辦好事，在社會公眾中樹立良好的形象。

七、由擴張管理向自律管理轉變

我國政府的過度膨脹是人所共知的事實，表現為機構的膨脹和人員的增加。這種擴張伴隨著公共管理事務的增多，有其必然性的一面。但我國政府擴張如此之快，在世界各國都是少見的。據統計，建國之初我國的官民比例是1∶600，而現在是1∶34，增長了17倍；20世紀80年代的行政事業費開支是404億元，90年代超過1400億元，增長了2.5倍，遠遠高于同期財政收入增長的速度。公共機構和人員的膨脹，使國家公共管理費用急劇增加，加重了社會的負擔。隨著社會利益主體利益意識的增強，國家與社會在利益博弈過程中的優勢已愈來愈不明顯，愈來愈難以維持管理費用支出。鑒于此，我國有必要建立廉價的政府，在公共管理體制中增強自律成份，形成系統內的動態平衡機制。

八、由過程管理向結果管理轉變

傳統公共管理往往只注重過程而忽視結果，造成許多浪費。究其實質而言，公共管理應力求以較小的投入獲取較大的收益，實現公共管理的高效化。政府必須重視其對社會公共事務管理活動的產出和結果，既要注重資源配置的有效性，又要考慮利益分配的公平性。政府要致力于以相對低廉的成本為社會提供高質量的公共產品和服務。從質量管理的角度來說，公共資源配置效果要與管理人員的業績聯系起來，強調按照業績進行管理和付酬，建立企業型政府。

九、由封閉管理向開放管理轉變

與根深蒂固的小農經濟相聯系，我國傳統公共管理體制的封閉性、保守性和排外性非常明顯，主要表現為部門主義和地方主義。公共管理系統中各部門、各地方各自為政、條塊分割，致力于追求本部門、本地方利益的最大化，而不是以國家的整體利益為重。同時，系統也很少與社會其它系統交流，公共管理缺乏必要的信度和效度。由于社會利益結構的分化，社會系統的異質性空前增加，有關社會系統運行的信息種類和數量空前增多。相應地就要求公共管理系統內部各組成部分統籌協調、互相配合，克服各種形式的部門主義和地方主義，而且還要與外部系統加強聯系，擴大交流，協調發展。在公共管理上，要用普遍主義取代保護主義，用進取外向的開放意識取代故步自封、畫地為牢的封閉意識。wWw.gWyoO

十、由常規管理向創新管理轉變

公眾的政治民主意識和主體意識不斷提高，對公共產品和公共服務的質量要求越來越高的情況下，公共管理也要不斷創新，以進一步改進公共管理的技術和手段。在管理技術上，要向辦公自動化邁進，逐步實現公共管理技術的現代化，為公共決策和執行創造有利的條件。積極推進政府上網工程，不斷提高公共管理的透明度，提供公眾參與公共管理的多種渠道。在管理手段上，要合理運用工作激勵、成果激勵、教育激勵等激勵措施，充分調動政府內部工作人員的積極性，激發其內在的工作熱情，形成以實績評優劣的平等競爭局面，不斷提高工作人員的思想素質和業務水平。同時也要注重發現和及時宣傳好的典型，通過標桿管理增強其創新取向和進取精神。

參考文獻：

1.尤建新，張建同，杜學美.質量管理學.科學出版社，2003

2.王家合.行政文化創新的成本約束及其道路選擇.學術交流，2003(3)

第8篇：公共管理的運行職能范文

公共管理制度創新的另一個重要目標是建設社會主義民主政治。構建民主政治的核心是健全民主制度，而制度的健全離不開制度創新。因此，實現社會主義民主政治的規范化、制度化必須加強公共管理制度的創新。社會主義民主政治是一個歷史的過程，公共管理制度的創新要貫穿于這一過程的始終。這樣才能不斷提高黨的執政水平、保證實現依法治國、規范黨政關系、優化公共資源的配置。尤其是在反腐倡廉方面，要充分利用公共管理制度，形成按制度辦事、靠制度辦事的長效機制。

二、我國公共管理制度創新面臨的困境

1.公共管理多元主體競爭不充分。

由于歷史因素影響，我國公共權力的配置表現出單極化、單向性的特點。公共權力多為國家壟斷，國家與社會、統治者和被統治者的劃分不清晰。改革開放后，社會階層日益分化，社會組織逐漸興起，但不管在運行機制還是組建模式方面，都是政府占主導地位，突出表現在政社界限模糊、運行模式固化、解決問題的能力不強。社會組織缺乏市場競爭的自主性。政府的行為模式是自上而下的貫徹執行并不是自下而上的公共抉擇，加之法律制度與民主化制度的不健全，導致公共管理多元主體的競爭環境很不充分，多元利益與公共權力的分散不能很好地整合，一些社會組織的利益與公共事業的利益很可能發生矛盾，導致新的不穩定因素。值得注意的是，我國數量龐大的職能性社會團體擠壓了公共主體的競爭空間，也造成了主體競爭不充分。

2.政府與民眾面臨的困境。

公共事業的決策者可能會為了少數人的利益而忽視大多數人的利益訴求。在公用事業的決策過程中，如果在決策中沒有社會的監督，就有可能出現損害人民利益的情況發生。除此之外，政府部門存在行政效率低、執行力不強的問題。這些情況就要求公共事務的管理必須出現新思路、新方法。而民眾的參與是現代社會治理民主化的重要標志，公共事務的管理有賴于民眾的參與。但在公共事務的具體管理中，民眾的參與往往受到各種因素的制約。一些在經濟上處于優勢或者具有較強政治話語權的人或組織往往拒絕民眾參與公共事業。

3.多元主體參與公共管理的措施。

第9篇：公共管理的運行職能范文

關鍵詞:共管理；管理學；社會管理論

內涵是關于事物的本質屬性。揭示事物的內涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。然而，我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。

（二）關于公共管理類型

為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。

1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統一和，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。

2．政府公共事務。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。

3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。

如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會性是公共管理的共同內涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會性內涵

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。

1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。

西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。

2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者――各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔。我們應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。

（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。

“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側面去分析。

1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。

2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。

正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。

馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。

此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。

應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動和過程的社會性

1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾――公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求為行為導向，納稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。

2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。

總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵，并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。

三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。

（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。

2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。

（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁進

公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！

四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系

學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。

公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。

在具體思路上，筆者認為按內涵與外延去尋找構建學科體系的思路也許是一條出路之一。這里有一個“個別――一般――個別”的認識辯證法。具體來說，可以先把方方面面的公共管理羅列出來，進行歸類分析，然后再提煉出貫通所有類型的共同點。按筆者管見，先找出公共管理的“三界”（如上述），再綜合貫穿“三界”的共同點。這些共同點大體有：（l）公共管理及其相關概念分析；（2）公共管理的邏輯起點：公共問題；（3）公共管理的歷史發展：傳統與現代；（4）公共管理的組織機構：國家、政府、社會組織；（5）公共管理的理論基礎：公共選擇、委托、交易成本；（6）公共管理的基本職能：職責、功能與任務；（7）公共管理的基本范圍：公共物品、公共服務；（8）公共管理的運作過程：決策、執行與監督；（9）公共管理的保障：戰略、策略與方法；（10）公共管理的抽象行為：公共政策與政策分析；（11）公共管理的物質基礎：稅收與公共財政；（12）公共管理的行為規范：道德與法；（13）公共管理的績效評估：定量與定性，公共與效率。