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第1篇：法院制度建設存在的問題范文

版權所有，全國公務員共同的天地!

法院在抓法院管理和隊伍建設中，十分注重發揮中層干部的作用，狠抓“一崗雙責”責任制的落實，把中層干部的培養與管理作為法院建設的重中之重，配強配好隊伍，提高管理能力，強化監督制約，從而帶動整個隊伍和法院整體工作向前邁進。

一、以人為本，用活機制，配強隊伍是基礎。

法院黨委認識到，法院工作開展得好壞，中層干部是關鍵，只要抓住了中層干部這一關鍵環節，就能穩住全局，隊伍建設就有了保障。為此，院黨委從配備好中層干部隊伍入手，引入了競爭上崗機制，通過民主推薦、競職演講、民主測評、任前公示等一系列“陽光”操作，在全院開展中層干部競聘上崗。自年至今，經過兩輪競聘，激活了法院的用人體制，呈現年齡降下去、學歷升上來的良好態勢。一批德才兼備、銳意進取、群眾公認的年輕干警被選拔充實到中層領導崗位上，現任中層干部大專以上學歷有人，占，平均年齡歲。新的用人體制給法院帶來了新氣象，注入了新活力，中層干部整體功能明顯增強，工作積極性高，創新意識強，工作起色大。如：××法庭負責人××，原任院研究室副主任，到盧法庭后，大膽實踐、開拓創新，不斷健全完善法庭管理制度，他推出的“快速立案通道”、執行風險告知制度等，收到明顯效果，得到省高院、市中院的肯定和推廣。××法庭×××庭長，從法庭副庭長提拔到正職后，工作腳踏實地，積極創新，結合本地山區實際摸索出了“一二三執行工作新措施”，提高了執行效率。××庭副庭長×××，只有歲，是全院最年輕的中層干部，由于工作出色，直接從助理審判員提拔到中層崗位，他在工作上勤勤懇懇，任勞任怨，辦案效率高、質量好，在競聘上崗的當月就辦案件。

二、注重教育，提高素質，增強本領是關鍵。

隊伍選好后，如何增強中層干部的管理能力和領導水平，就成為擺在院黨委前面的首要問題。法院黨委從抓教育入手，在中層干部中實施“增智增才”方略。

（一）、抓好思想政治教育。近年來，法院圍繞“公正與效率”這一法院世紀主題，不斷提高思想政治工作的針對性、實效性和主動性，做深、做實、做活思想政治工作。在教育對象上，實行全院普通性教育向分層次教育轉變，抓住中層干部這一關鍵層次，統一他們的思想，結合每個時期的政治學習重點，有針對性地確定學習方向。一是召開院黨委擴大會議，將中層干部列為會議對象，組織他們開展學習，明確學習目的、部署學習內容；二是豐富學習形式。通過開設論壇、民主生活會、知識競答、征集“金點子”等形式，推動學習活動的深入。如在學習鄭培民活動中，該院就在內部信息刊物上開辟“大家談”專欄，組織中層干部撰寫學習心得，交流學習體會；三是選好載體，注重連續性。思想政治工作要跟上形勢，貼近實際，深入人心，就必須抓住陣地，選準載體。近幾年來，我們抓好“雙滿意”、“雙十佳”、“五化人民法庭”、“文明單位”等爭創活動，使思想政治教育收到事半功倍的效果，也涌現了象全國“嚴打整治斗爭先進工作者”樓××等一批先進典型。

（二）、抓好業務培訓。一是認真貫徹上級法院的培訓規劃，積極輸送他們到上級法院接受培訓，院里每年也邀請一些專家學者進行授課。二是組織開展崗位練兵，結合推行法官助理制度，開展遴選法官，重點對中層干部進行庭審觀摩，法律文書評查以及法律理論知識和業務知識的考試。三是組織調研，該院還每年確定一些調研課題，組織他們開展調研，促使他們不斷加強學習。四是鼓勵進行學歷深造，接受再教育，提高他們的法律理論水平，目前中層干部中有人在攻讀碩士學位或在法律專業研究生班學習。

（三）、抓好廉政教育。法院在中層干部廉政建設上毫不含糊，著眼防范，筑牢思想道德防線。首先在中層干部中落實黨風廉政責任制，組織中層干部進行廉政宣誓，要求中層干部在出色完成審判任務的同時，一定要認真履行宣誓承諾，切實擔負起“一崗雙責”，繃緊廉政之弦，加強隊伍管理，做廉潔自律的“排頭兵”，確保隊伍不出問題。其次是加強內部紀律約束促廉政。該院于××年月日開始推出“四條禁令”（即“嚴禁工作日中餐飲酒；嚴禁任何時日接受當事人及人的吃請；嚴禁未經批準擅自駕駛警車和酒后駕車；嚴禁非執行公務將警車停放在餐飲娛樂場所或風景名勝區”）規范法官行為，向社會公布舉報電話，發放“執行禁令監督卡”，保證禁令切實得以貫徹執行，禁令推出后，收到很好的效果，領導帶頭執行，中層干部自覺執行，從而在全院形成普遍執行的氛圍，至今未發生一起違反禁令行為。再次是充分發揮紀檢監察部門的作用，從每一個細小環節入手，加強督查。如車輛管理，院里制定了嚴格的車輛使用制度，規定除執行公務用車外，不準公車私用，每逢節假日車輛必須統一停放在院機關大院內，有一位中層干部就因為在節日未經批準擅自駕車，被紀檢監察部門查實后，責令其作出檢討，并扣罰了崗位責任金。

三、嚴格管理，完善機制，加強監督是保證。

（一）、明確中層干部職責，發揮中層干部管理作用。每年年初，院長在與各部門負責人簽訂《黨風廉政建設責任書》的同時，還落實《崗位目標管理責任制》，把黨風廉政建設與審判工作同部署、同檢查、同獎懲，《崗位責任制》每年都要根據實施情況作出修訂，并狠抓落實。中層負責人對抓隊伍建設、審判管理心里有譜，頭腦中繃緊一根弦，做到經常與本庭干警交心談心，了解掌握干警的思想脈搏，工作上、生活中的困難和要求，盡力解決，使干警卸掉包袱，輕裝上陣。除院里組織的各項活動外，各庭庭長發揮主觀能動性，采用召開家屬促廉座談會，組織革命傳統教育，請企業家、勞模上課等形式開展自主教育。在審判管理上也有自身特色，如××法庭推出“托請明示報告制”，對說情、送禮等不正之風，由庭領導負責統一處理，此做法推出后，得到了院領導及上級法院的一致好評，院里將這一制度在全院施行，明確規定今后凡遇到案件當事人及其親朋好友、本院或上級法院法官或離任人員、以當事人單位領導或組織的名義等打聽案情、說情求托的，受托請的審判人員要在七日內填寫《明示報告》向庭領導及監察室報告，庭領導根據實際情況作出是否調整承辦人員的決定，對私自隱瞞拒不報告的，一旦發現將由院監察室進行誡免談話，情節嚴重的按錯案責任制進行追究。××法庭針對轄區對外經濟交往頻繁，外出辦案較多的實際版權所有，全國公務員共同的天地!，制定“外出辦案日記制度”，對外出辦案期間行為進行規范。經過努力，法院的廉政建設取得長足進展，連續三年未發生任何違法違紀問題。××年，群眾對該院干警的投訴僅為件，較年下降了，案件的質量也明顯提高，××年至月，上訴案件件，尚無一改判或發回重審。經院案件評查，案件合格率達以上。各庭在抓審判管理上也有自己獨到的經驗，如××法庭積極探索法官釋明權的規范化運作，加強判前說理，提高了服判率；××庭認真分析當前訴訟保全中存在的問題，運用各種方法有效提高保全成功率，僅××年就受理財產保全申請件，實際保全財產萬元，占申請金額的，為以后執行打下堅實基礎；刑庭在大膽適用普通程序簡便審取得初步成效的基礎上，進一步加強調查研究，擴大適用范圍，正確把握簡化程序，案件審理進程進一步加快，現一般案件基本上都能在一個小時內結束，當庭宣判率達到。

第2篇：法院制度建設存在的問題范文

審判監督是對法院已經發生法律效力的錯誤裁判通過再審程序予以糾正的司法救濟機制。審判監督工作的開展,對于法院切實糾正錯案,保障公民、法人或其它組織的合法權益,維護司法公正,實現司法為民,具有重要的意義。近年來,全市各級法院十分重視審判監督工作,積極推進審判監督改革,建立了案件質量監督管理機制,依法受理、審結了一批再審案件,促進了全市各級法院辦案質量的提高。20*年1月至今年4月,全市法院共受理再審案件79件,審結77件;其中判決維持34件,改判16件,發回重審8件,其它19件。

1、正確把好立案關,保障確有錯誤的案件進入再審程序。按照“立審分立”的原則,對全市法院申訴復查、再審案件的審查立案,從審監庭劃歸到立案庭統一管理和監督。正確把握和暢通提起再審程序的主要途徑,按照提起再審程序的五種情形(有新的證據,足以原判決、裁定的;原判決、裁定認定事實的主要證據不足的;原判決、裁定適用法律確有錯誤的;違反法定程序,可能影響案件正確判決、裁定的;審判人員在審理該案件時有貪污受賄,,枉法裁判行為的),對當事人的申訴,人民檢察院的抗訴,人民法院對本院已發生法律效力的判決裁定發現確有錯誤,由立案庭統一受理審查,依照法定程序由院長提請審判委員會討論決定,啟動再審程序。一年來,全市法院依法共啟動再審程序79次。

2、加強組織、制度建設,為審監工作的順利開展提供保障。一是認真落實“審監分立”的要求,市中院和6個基層法院設立和健全審判監督機構,成立了審判監督庭,配備了一些精干法官。二是進一步明確審判監督職責范圍,將原屬于審判監督庭職責的接待等工作分離出去,明確審判監督庭承擔再審、抗訴、賠償確認等職責,使審判監督庭“糾正錯誤裁判”這一職能更加明確和強化。三是進一步規范再審程序,制定一些規范庭前準備和庭審環節的制度,特別是實行庭前證據交換、無爭議事實庭前認定、繁簡分流等措施后,增強了庭審工作的透明度,保證了再審工作依法、有序進行。

3、加強案件質量管理,減少再審案件的數量。首先,市各級法院重視對一審案件質量的管理和監督,市中院制定并實施《案件質量評查規定》,對案件辦理的程序、實體、文書制作、審判紀律等10個方面,由評查專班審核把關,審核結果每季度在全院進行通報,年終據此進行獎懲。一年多來,市中院案件評查專班共核查各類訴訟案件1140余件,發現有質量瑕疵的案件442個。其次,嚴肅認真地審理二審案件,市中院民一庭、民二庭、刑二庭等主要二審業務庭審慎糾正上訴案件中的錯誤,一年多來,各類二審案件656件,審結545件,其中維持原判266件,改判123件,發回重審75件,其他66件,較好地保證了審判質量。再次,加強對案件審理流程的全程跟蹤監督,每一件案件進入法院后,即由立案庭對立案、開庭、結案、執行等各個階段的工作進行安排并全程跟蹤監督,審判各個環節的相互制約和監督,有效減少了超級別、超地域管轄立案和有案不立、亂立案的情形發生。這些工作的扎實開展,促進了全市法院辦案質量的提高。

4、注重做好調解息訴工作,減輕再審工作的壓力。全市法院堅持“能調則調、多調少判”的原則,規定再審民事案件要優先考慮調解結案,盡量促使當事人達成調解協議。即使調解不成的案件,也要做好疏導工作,特別是注意避免強判。一年來,全市法院調解結案民事再審案件達12件,使一些多年纏訴、多次上訪的案件得以解決,既減輕了再審工作的壓力,又取得了良好的社會效果。

五是加強人大轉辦交辦案件的辦理,促進了再審案件的質量提高。市中院把認真辦理市人大轉辦、交辦的案件(包括交辦案件)作為促進審判監督工作的動力,分管院長每件必看,承辦部門認真研究收件、市人大轉辦交辦的具體意見,對確有錯誤的案件,及時提請院長和審判委員會討論決定,啟動再審程序;院辦公室負責全程跟蹤督辦。這些辦理人大交辦轉辦案件的措施帶動和促進了再審案件的辦理質量。一年多來,市中院共受理的市人大轉辦、交辦案件96件,已辦結73件。

二、審判監督工作中存在的困難和不足。

1、少數案件的辦案效率不高。由于多種原因導致少數案件反復審裁,有的長達十多年,至今尚未結案,當事人反復申訴上訪。

2、少數法官素質難以適應繁重的審判任務。客觀上講,目前我市兩級法院每年需要審理的各類案件多達上萬件,案件量大,涉及面廣,工作繁重;主觀上看,極少數法官或法律素養不高,或責任心不強,或作風不正,或思想不純,致使少數案件審理粗糙。

3、一些再審人員存在“怕得罪人”等錯誤認識。特別是在糾正本院裁判時,容易產生“自己人跟自己人過不去”、“有損法院形象”、“不利于單位內部團結”等錯誤想法。

4、法律對再審案件的抗訴規定不很明確,致使法院與檢察院之間在法律認識上存在一些分岐,特別是在審級審限等問題上有不同認識,影響了審判監督工作的順利進行。

三、幾點建議

1、要進一步加強審監隊伍建設。“審監庭的法官是監督辦案的法官,是監督法官的法官。”市各級法院要一方面切實加強審監人員的教育培訓,特別是民商法律知識的學習,增強業務能力;另一方面,對業務能力不適應審判監督工作的法官及時進行調整,確保隊伍業務水平的高標準。要加強政治思想教育,提高職業道德素質,增強敬業精神,從根本上解決“為誰辦案”的問題。要認真落實錯案責任追究制度,根據問題性質、情節輕重對相關環節的責任人實行責任追究,切實增強辦案人員的責任心;要按照黨風廉政建設責任制的要求,加強廉政教育,加大違法違紀事件的查處力度,確保司法廉潔。

2、切實加強對審判監督工作的領導和管理。市各級法院要繼續把工作的著力點放在提高一審、二審案件的質量上,盡量減少再審案件的來源;要積極落實高法關于案件復查再審工作的要求,以對人民群眾高度負責的精神,耐心聽取當事人的申訴,細致審查申訴材料;要堅持院長接待日制度,對確有錯誤的案件,堅決啟動再審程序,切實解決“立案難”的問題;對不能進入再審程序的案件,要多做解釋、說服工作。要重視調解工作,特別是對那些復雜、疑難、社會影響大、矛盾易激化的案件,要多做當事人的思想工作,盡可能促使當事人達成調解協議,盡量避免強判,在最大程度上實現雙贏的結果。

第3篇：法院制度建設存在的問題范文

摘 要：檢察信息公開對保障公民知情權、參與權、監督權和促進檢察機關公正執法具有重要意義。近十幾年來，檢察機關不斷深化檢務公開，取得了一定的成效，但仍存在一些明顯的不足。為全面推進檢察信息公開，檢察機關應當采用和界定檢察信息公開的概念，制定檢察信息公開的制度規范，明確檢察信息公開的范圍和例外，健全檢察信息公開的工作機制，并加強與媒體的良性互動。

關鍵詞 ：檢察信息公開 知情權 實踐 問題 對策

* 本文系中國法學會部級研究課題“司法信息公開問題研究”（CLS2013C85）的階段性成果。

** 作者簡介：譚世貴，浙江工商大學法學院院長、教授、博士生導師，中國刑事訴訟法學研究會副會長；李建波，上海市金山區人民檢察院研究室主任助理。

一、檢察信息公開的概念界定

研究檢察信息公開問題，首先要弄清何謂檢察信息。對于檢察信息的概念，甚至司法信息的概念，我國法律、司法解釋和司法機關規范性文件并沒有進行明確的界定，也鮮見司法理論界對其作出界定。筆者認為，可以比照《政府信息公開條例》對“政府信息”的概念界定，對檢察信息的概念進行闡釋。《政府信息公開條例》將政府信息定義為“行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。①據此，可將檢察信息的概念界定為：檢察機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。

對檢察信息的概念，可以從以下幾個方面來理解：第一，檢察信息的掌握主體是檢察機關，它是與檢察機關履行職責密切相關的信息。而檢察機關掌握的那些與檢察職責的履行和檢察活動的開展無關的，譬如檢察機關后勤服務方面的信息，因不具備檢察屬性和特點，則不屬于檢察信息范疇。

第二，檢察信息包括檢察機關在履行職責過程中制作的信息，也包括檢察機關在履行職責過程中從其他機關、組織、個人那里獲取的信息。通常認為，檢察信息的產生方式主要包括內部制作、外部獲取和調查統計。內部制作的檢察信息主要是指檢察機關在行使檢察職權過程中制作的信息，如各類檢察法律文書和有關筆錄。外部獲取的檢察信息主要是指檢察機關在履行職責過程中從其他機關、組織和個人那里獲取的信息，如訴訟過程中，檢察機關從其他機關、組織和個人那里調取的各類證據材料、文書資料等。調查統計的檢察信息本質上是內部制作的檢察信息，主要是指各級檢察機關按照法律規定或最高人民檢察院、上級檢察機關的要求經調查統計所獲得的與檢察職權行使有關的信息，如各類刑事案件的案件數、犯罪嫌疑人人數、提起公訴人數、決定不批捕人數、決定不起訴人數等等，以及相應的同比、環比數。第三，檢察信息以一定的載體形式存在，它應當是以一定形式記錄、保存的信息。檢察信息的載體可以是紙質文件，也可以是膠卷、磁帶、磁盤以及其他儲存介質。而那些沒有載體的口頭消息或社會傳聞，則不屬于檢察信息，檢察機關也無法提供。第四，檢察信息來源于檢察實踐，是檢察機關履行職責必不可少的要件，其又能促進檢察機關更為科學合理地行使檢察權。諸如各類檢察法律文書就是產生于檢察機關行使檢察權過程中，體現著檢察領域的特色和屬性，且為檢察機關履行職責不可或缺。而檢察機關通過調查統計制作的各類數據信息則反映著檢察機關職權行使的基本狀況，甚至反映著社會治安狀況和國家工作人員廉政的水準，開展此類檢察信息的統計分析、研判運用，可以推進檢察工作，促進檢察實踐水平和層次的提高。

顧名思義，檢察信息公開，是對檢察信息的公開，即檢察機關根據法律規定，依照法定程序，以法定形式公開其在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息，或者依法允許社會成員通過查詢、調閱、摘抄、復制等方式獲取利用。檢察信息公開，本質上是一種司法服務活動，主要有如下特征：（1）從主體上而言，檢察信息公開的主體是各級檢察機關。（2）從方式上而言，檢察信息公開的方式包括檢察機關依職權主動公開和依申請公開，《最高人民檢察院公報》上的內容就屬于依職權主動公開的情形，而在辦案過程中制作的檢察信息或從其他單位、組織、個人那里獲取的檢察信息往往屬于依申請公開范疇。（3）從內容上而言，檢察信息公開的內容不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定，通常也不得涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私。當然，經權利人同意公開或者檢察機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業秘密、個人隱私的檢察信息，可以予以公開。（4）從時序上而言，檢察信息公開的時序通常具有事后性。這是因為它是檢察機關對其制作或者獲取的檢察信息的公開，公開是在制作或者獲取之后。這也是檢察信息公開區別于檢察行為公開的關鍵所在，檢察行為公開強調的是檢察行為的公開進行，是過程的同步公開。（5）從程序上而言，檢察信息公開應當依照法定的程序進行。檢察機關檢察信息依照國家有關規定需要批準的，未經批準不得。檢察機關應建立健全檢察信息保密審查機制，明確審查的程序和責任。

二、檢察信息公開的初步實踐

“沒有公開則無所謂正義”。②公開是正義實現的重要方式，也是讓人們對公權力行使滿意的前提條件。在檢察工作領域，沒有信息公開，人民群眾對檢察工作無從知曉、無從了解、無從監督，更無從理解和認同，也就談不上滿意。因此說，檢察信息公開是檢察工作實現人民群眾滿意的基本前提。近十幾年來，檢察機關不斷深化檢務公開，積極探索檢察信息公開，取得了一定的成績。

所謂“檢務公開”，是指檢察機關依法向社會和訴訟參與人公開與檢察權行使相關的不涉及國家秘密和個人隱私的有關事項。從應然角度上說，檢務公開可包括檢察信息公開和檢察行為公開等內容，但目前檢察文件和檢察實踐中使用的“檢務公開”概念內容局限于法律和規范性文件的有關規定，以及相關檢察工作資料，即書面材料，故其應當屬于檢察信息的范疇。③長期以來，檢察機關以“檢務公開”一詞代替檢察信息公開。

為推行檢務公開，最高人民檢察院于1998 年10 月下發了《關于在全國檢察機關實行“檢務公開”的決定》，決定在全國檢察機關普遍實行“檢務公開”，切實公開檢察活動，破除檢察工作中的神秘主義，以自覺接受人民群眾和社會各界的監督，保證檢察機關公正司法、文明辦案。“檢務公開”主要有10 項內容，即：人民檢察院的職權和職能部門主要職責；人民檢察院直接立案偵查案件的范圍；貪污賄賂、瀆職犯罪案件立案標準；偵查、審查起訴階段辦案期限；檢察人員辦案紀律；在偵查、審查起訴階段犯罪嫌疑人的權利和義務；在偵查、審查起訴階段被害人的權利、義務；證人的權利、義務；舉報須知；申訴須知。

1999 年1 月，最高人民檢察院下發《關于人民檢察院“檢務公開”具體實施辦法》，規定檢察人員要履行告知義務，告知犯罪嫌疑人、證人、被害人在偵查、審查起訴階段的權利和義務，這標示著訴訟參與人權利義務告知制度的全面建立。同年4 月，最高人民檢察院又下發《關于建立檢察工作情況通報制度的通知》，決定在全國檢察機關建立檢察工作情況通報制度，定期或不定期向新聞界通報檢察工作開展情況，各省級檢察院還要建立新聞發言人制度。檢察工作情況通報的內容有6項，即：檢察機關履行法律監督職責取得的階段性工作成果；最高人民檢察院以及地方各級檢察機關的有關工作部署；有關檢察工作的司法解釋及其他規范性文件；檢察機關接待人民群眾來信來訪的處理情況；檢察隊伍建設情況；各級檢察機關的其它重大活動。同時，各級檢察機關對具有較大社會影響，公眾關注的普通重大刑事案件、職務犯罪案件的查辦情況，在逮捕或提起公訴后，可適時予以通報。對于新聞報道所涉及的檢察機關和檢察人員違法違紀問題，在認真查處的基礎上，也要及時向有關新聞單位通報結果。

2006 年6 月，最高人民檢察院印發《關于進一步深化人民檢察院“檢務公開”的意見》，對“檢務公開”進行充實、完善，增加了13 項內容，包括：檢察官的任職資格和管理；檢察人員任職回避和公務回避；人民檢察院保障律師在刑事訴訟中依法執業的規定；在刑事訴訟活動中開展法律援助工作的規定；不起訴案件公開審查規則；普通程序簡化審理“被告人認罪案件”程序；適用簡易程序審理公訴案件的程序；人民檢察院刑事申訴案件公開審查程序規定；國家刑事賠償的規定；民事行政抗訴案件辦案規則；檢察機關人民監督員制度試點工作的規定；檢察工作紀律和檢察官職業道德規范；其他依法應當予以公開的內容。同時，該意見要求各級檢察機關重視和充分利用現代化信息手段，鼓勵通過建立門戶網站，推動電子檢務建設，不斷拓寬公開渠道；建立健全“檢務公開”的相關工作制度，主要包括嚴格執行訴訟權利義務告知制度，健全主動公開和依申請公開的制度，完善定期通報和新聞發言人制度，充分發揮人民監督員和專家咨詢委員的作用，建立責任追究制度，建立監督保障機制，妥善處理公開與保密的關系。

2010 年3 月，最高人民檢察院印發《檢察機關新聞制度》，明確檢察機關實行定期和日常性相結合的新聞制度，注意聽取公眾意見和建議，及時回應社會關注的問題，及時公布司法解釋、通報重大案件辦理情況。2014 年7 月，最高人民檢察院出臺《最高人民檢察院新聞會實施辦法》，以推動新聞會工作的規范化、制度化。

十多年來，全國各級檢察機關積極探索實踐，采取多種形式扎實、有效地開展“檢務公開”工作，同時將公開的內容從檢察信息、工作制度延伸到執法辦案，如推行“案件信息查詢”、“行賄犯罪檔案查詢”服務，開展檢察開放日活動，開通微博、公眾微信號服務，探索實行檢察法律文書網上公開等等，有效推進檢察信息公開，促使其不斷向縱深發展。2014 年2 月24 日，中國社會科學院法學研究所《中國檢務透明度指數報告（2013）》，報告顯示：（1）省級檢察院建網率較高。截至2013 年11 月30 日，已有26 家省級人民檢察院建有可以打開的官方網站，建網率達到83.88% ；有38 家較大的市的人民檢察院建有可以打開的官方網站，建網率達到77.55%。（2）公開公訴文書呈現增加趨勢。2012 年度被測評對象中僅有鄭州市一家人民檢察院公開起訴書，而到2013 年，公開起訴書的已有1 家省級人民檢察院和3 家較大的市的人民檢察院。（3）預算決算、“三公”經費的公開，在檢察機關中蔚然成風。提供本年度預算、上年度決算其中至少一項的，有17 家省級人民檢察院和12家較大的市的人民檢察院；提供2013 年度“三公”經費的，有14 家省級人民檢察院和5 家較大的市的人民檢察院。（4）在案件信息公開探索方面，一些地方的檢務公開，從條文公開走向檢察工作活動及其結果的公開，呈現三種模式：給案件當事人及其人提供用戶名、密碼，可在官方網站登錄，查詢案件進度信息；通過輸入當事人姓名或其中部分文字，提供一般性的案件查詢系統；將人民檢察院案件直接上網主動公開，當事人可查閱案件受理情況。④

三、檢察信息公開存在的主要問題

經過多年的實踐，檢察機關在推進檢察信息公開方面取得了較大的成績，但仍然存在一些明顯的不足和問題。主要表現在如下幾個方面：

第一，檢察信息公開的進度與法院司法信息公開相比存在較大差距。《中國檢務透明度指數報告（2013）》指出，從宏觀層面看，檢務公開的進度與政府信息公開、法院司法公開相比，都存在著較大差距：一些領域表現出“原地踏步”；檢務公開的專業性水平較低；工作信息公開滯后；公開的時效性欠缺，使得公開效果大打折扣；檢察院網站的信息化保障水平不夠，限制了檢務公開的成效。以文書公開為例，作為司法信息公開的核心內容，法院系統已經從各自為戰轉向集中公開，“中國裁判文書網”為落實《關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》中“人民法院的生效裁判文書應當在互聯網公布”的條款搭建統一平臺；但檢務公開的實踐并不重視文書公開，據統計，截至2014 年1 月1日，全國僅有不到20 家檢察院在官方網站上公開了少量文書，這與法院的文書公開程度相比無疑是天壤之別。因此說，盡管檢察系統已經意識到信息公開的緊迫性，但實踐中法院系統的透明化程度遠領先于檢察系統。⑤

第二，檢察信息公開的概念尚未得到檢察機關的認同和應用。包括法院司法信息公開和檢察院檢察信息公開在內的司法信息公開制度已經得到國際社會的認可，但是在我國卻存在諸多誤讀與曲解，司法信息公開制度卻很少被法學界與司法實務界提及，而更多的注意力被集中于司法公開（透明），司法公開與司法信息公開兩個法學概念的關系未能得到厘清。⑥長期以來，檢察信息公開一詞并未在我國法律、司法解釋和有關規范性文件中使用，而是一直使用著“檢務公開”一詞，這說明在“政府信息公開”概念已法定化多年的今天，“檢察信息公開”仍是一個學術概念，而不是一個法律概念。同時也表明，在我國要樹立檢察信息意識，明確檢察信息概念，重視檢察信息的公開透明，仍然任重而道遠。

第三，檢察信息公開的方式較為單一，公開的形式也不夠健全。檢察信息公開的方式應當包括檢察機關依職權主動公開和依申請公開，但在檢察實踐中，往往是檢察機關主動公開，鮮見依申請公開的情形。而政府信息公開中，公民、法人或者其他組織申請公開的案件常見諸報端。這也從一個側面反映了檢察信息申請公開的渠道不夠通暢，或者說依申請公開的工作機制還沒有建立起來，公民、法人或者其他組織在檢察領域應當享有的知情權還得不到切實保障。此外，檢察信息公開在形式上也存在隨意性，缺乏剛性約束力。盡管公開的形式多元化，包括通過報刊、電臺、電視等新聞媒介，公布和宣傳檢察信息；采用設置專欄、制作牌匾和印發小冊子等形式公布檢察信息；鼓勵通過建立門戶網站，推動電子檢務建設，不斷拓寬公開渠道，以及建立和完善新聞發言人制度公開檢察信息，但運用效果不盡人意。眾所周知的一個事實是，檢察工作的群眾知曉率較低，普通老百姓對檢察機關、檢察職能的認識還處于比較陌生的狀態，這在一定程度上反映了檢察信息公開的實踐效果。此外，檢察院網站的建設狀況也反映出檢察信息公開的形式不夠健全。有報道指出，縱觀目前的檢察院網站，不難發現多數網站信息更新滯后，第一手信息少、轉載新聞多；網站欄目設置不科學，尋找有價值的內容很困難；網站功能單一，只被視為檢察宣傳或檢察信息工作的補充，公眾參與互動交流頻率低，網上辦公辦案性能不高；在整體運行上，檢察院網站與政府、公安機關、法院的網站相比仍處在基礎階段，尚待解決的難題不少。

第四，檢察信息公開的范圍較窄，公開程序規定過于籠統。例如，在全國范圍內推行的檢務公開所涉及的23 項事項，均局限于規定、規則性內容；檢察工作通報所涉及的6 項內容，也屬于宏觀層面的工作情況。這顯然難以滿足公民知情權的需求，與政府信息公開的范圍及透明度也存在較大差距。而且，在檢察實踐中，“多公開多錯、少公開少錯、不公開不錯”的思想在相當一部分人中仍然存在，一些地方在對待“檢務公開”的問題上，熱衷于搞形象工程，建設宏偉的檢務大廳，編寫繁冗的“檢務公開”手冊，設置豪華的檢務公開欄，僅選擇一些諸如相關部門的性質和任務、權利和義務、職責范圍等一般程序性事項加以公開，而對群眾反映強烈的問題，對檢察人員的投訴情況，對群眾關心的案件進展狀況等，則秘而不宣。⑧更為突出的是，檢察人員的情況信息鮮有公開，這不利于當事人申請回避，也阻隔了社會公眾對檢察人員的監督。此外，在檢察信息公開的程序設置上，包括程序和救濟監督程序，1999 年公布的《關于人民檢察院“檢務公開”具體實施辦法》雖然作了規定，但顯得過于籠統，用詞多是“在……時，告知……權利義務”，而2006 年公布的《關于進一步深化人民檢察院“檢務公開”的意見》則缺乏相應規定，檢察工作情況通報制度也缺乏相應的程序規定。這不僅導致檢察信息公開存在較大的隨意性，而且使得各地檢察機關檢務公開工作的發展也不平衡。

第五，檢察信息公開的責任追究制度、監督保障機制不夠細化，且未能得到有效落實。《關于在全國檢察機關實行“檢務公開”的決定》、《關于進一步深化人民檢察院“檢務公開”的意見》中關于責任追究的規定過于原則，實踐中也未見到進行責任追究的相關案例。《關于進一步深化人民檢察院“檢務公開”的意見》還指出，要健全“檢務公開”的監督、檢查機制，同時提供必要的組織、物質條件，保障“檢務公開”持續、有序、深入地開展。然而，在實踐中，檢務公開的責任部門、牽頭部門亦未明確，各類保障措施缺乏剛性約束力，這也成為檢察信息公開的機制性障礙。

四、全面推進檢察信息公開的具體對策

檢察信息公開是檢察工作實現人民群眾滿意的基本前提，也是保障公民知情權、參與權和監督權，防治司法腐敗的有效舉措。因此，必須全面推進檢察信息公開工作。針對目前存在的主要問題，筆者提出如下具體對策：

（一）采用和界定“檢察信息公開”的概念

筆者認為，在全面深化改革的大背景下，檢察機關應當盡早采用和界定“檢察信息公開”的概念。具體理由如下：第一，檢察信息公開的概念所指是十分明確的，很容易讓人理解，它與檢察行為公開都屬于檢務公開（檢察公開）的組成部分，而且檢察信息以一定的載體形式存在，其公開更具實踐操作性、可行性和可救濟性。因此說，推出“檢察信息公開”概念有其合理性和必然性。第二，長期以來，檢察機關以“檢務公開”一詞代替檢察信息公開，并沿用至今，這存在混淆概念之嫌。“檢務公開”（檢察公開）概念應包含著檢察信息公開與檢察行為公開兩個概念，但長期以來，檢察文件和檢察實踐中使用的“檢務公開”概念僅指代“檢察信息公開”，沒有檢察行為公開的內容。推出“檢察信息公開”的概念，應屬正本清源之舉。第三，2007年4 月國務院公布的《政府信息公開條例》，明確使用了“政府信息公開”而非“政務公開”的概念，毋庸置疑，這是經過深思熟慮和嚴密論證的。而今“政府信息公開”概念已法定化多年，其制度建設已比較成熟，這也為“檢察信息公開”概念的推出提供了積極參考價值。第四，如前文所述，包括法院司法信息公開和檢察院檢察信息公開在內的司法信息公開制度已經被國際社會所認可并廣泛運用，但是在我國卻很少被法學界與司法實務界提及，從借鑒國際先進有益經驗的角度考慮，檢察機關亦有必要采用“檢察信息公開”的概念。

在明確界定和采用“檢察信息公開”概念的同時，檢察機關和檢察人員應當樹立和增強檢察信息公開的意識，切實提高對檢察信息公開重要性的認識，更加重視檢察信息的公開透明，更加有力地保障公眾的知情權、參與權和監督權。檢察機關和檢察人員應充分了解檢察信息公開的理論基礎，以及公眾知情權和檢察機關信息公開義務的關系；應當熟悉國際公認的信息公開的理念和原則，包括：“承認公民普遍享有知情權，公權力機構必須為該權利的行使提供機制”，“信息公開應成為準則，保密應被視為例外”；應當通過多種形式開展檢察信息公開意識教育，如廣泛宣傳、會議部署、培訓學習、職業倫理教育等，增強信息公開意識，把檢察信息公開的要求內化于心。最高人民檢察院和上級人民檢察院應當加強對下級人民檢察院檢察信息公開工作的指導，并定期進行督促、檢查和考核，使檢察信息公開工作形成長效機制，切實增強檢察人員的檢察信息公開意識。

（二）制定檢察信息公開的制度規范

檢察信息公開的制度建設是一項基礎工程，只有建立起科學合理的制度安排，從制度上加以規范，才能有效地保障檢察信息公開的落實和推進。最高人民檢察院制定的有關檢務公開的一系列文件，在一定時期內起到了推進檢務公開的積極作用，但其多為指導性、原則性意見，不夠具體明確，亦未形成制度體系。對此，最高人民檢察院應借鑒《政府信息公開條例》和國外先進經驗，適時制定和頒布《關于檢察信息公開的若干規定》，對檢察信息的定義、檢察信息公開工作的組織領導、檢察信息公開工作機構及其職責、檢察信息公開應當遵循的原則、檢察信息公開的范圍和例外、檢察信息公開的方式和程序、檢察信息公開的監督和保障等內容作出明確規定。筆者認為，可考慮推行上海市檢察機關實行檢務公開的做法，將檢察信息公開進行項目化設計，明確各個項目的責任部門、具體內容和工作程序，上述內容應作為《關于檢察信息公開的若干規定》的附件。

（三）明確檢察信息公開的范圍和例外

應當說，檢察信息公開的范圍和例外是一個非常重要且頗具爭論性的問題。對此，筆者認為，在確定檢察信息公開的范圍這一問題上，應當堅持“以公開為原則、不公開為例外”的原則，充分認識到檢察信息公開既是檢察機關的一項義務，也是公民的一項權利。這與當前一些檢察機關所開展的增強檢察工作透明度的工作有著本質的區別。換言之，增強檢察工作透明度是檢察機關主動開展的一項工作，并不構成公民的權利。而實行檢察信息公開制度，則公開是必須的、應然的，公開的范圍也應當進一步擴大。筆者認為，檢察信息公開的范圍除了檢務公開已涉及的23 項內容以及《檢察機關新聞制度》涉及的6 項工作情況以外，還應當包括如下內容：（1）檢察機關基本信息，如檢察機關的名稱、內設機構和職能、辦案程序、辦公地點、聯系方式等；（2）檢察人員信息，如各類檢察辦案人員的姓名、性別、年齡、民族、職務、職級、職責，以及學歷、工作履歷等。值得注意的是，從保障檢察人員及其親屬的人身、財產安全和工作、生活不受干擾等方面考慮，有關其家庭住址、家用電話（包括手機號碼）、電子郵箱、車牌號碼等信息不應當公開；⑨（3）檢察財務信息，如檢察機關的年度財務預算、決算、人員工資以及“三公經費”使用情況等；（4）檢察統計信息，如各類刑事案件的案件數、犯罪嫌疑人人數、提起公訴人數、決定不批捕人數、決定不起訴人數等等，以及相應的同比、環比數；（5）具有終局性檢察環節的法律文書，如不起訴決定書、立案監督中維持公安機關意見的決定書，以及社會影響較大案件的審查批準逮捕決定書和不予批準逮捕決定書、人民檢察院直接受理立案偵查案件（職務犯罪案件）的撤案決定書等；（6）檢察新聞性信息，如各類檢察工作會議、領導調研、檢察官論案說法活動等。

基于保障國家和社會利益、公民隱私權的需要，檢察信息公開的例外也應當加以明確。檢察信息公開例外的情形設置，應參照三大訴訟法、刑法修正案七中的關于公民信息的條款、《保守國家秘密法》、《未成年人保護法》、《政府信息公開條例》的有關規定，即通常情況下，在檢察工作中，有關國家秘密、商業秘密、個人隱私、未成年人案件、檢察委員會討論的內部情況等，不得予以公開。

（四）健全檢察信息公開的工作機制

推進檢察信息公開，工作機制建設是關鍵。為此，應當在原有基礎上不斷健全檢察信息公開的工作機制。

1. 健全檢察信息公開的工作機構與運作機制。各級檢察機關應當加強對檢察信息公開工作的組織領導，最高人民檢察院負責推進、指導、協調、監督全國的檢察信息公開工作；各級檢察機關應當確定檢察信息公開工作機構。這里說的“確定”而非“建立”，是基于精簡機構的總體要求考慮，單獨設置或新建檢察信息公開工作機構顯然不合適。縱觀檢察機關各內設機構的職能設置，筆者認為，由檢察機關外宣部門或者案件管理部門作為檢察信息公開的工作機構比較合適。檢察信息公開工作機構的具體職責應當包括：具體承辦檢察信息公開事宜，維護和更新公開的檢察信息，組織編制檢察信息公開指南、檢察信息公開目錄和檢察信息公開工作年度報告，對擬公開的檢察信息進行保密審查；等等。

檢察機關應當健全檢察信息公開工作制度，由檢察信息公開工作機構負責檢察信息公開的日常工作。對于制作的檢察信息，應當由制作該信息的檢察機關負責公開；對于從公民、法人或者其他組織獲取的檢察信息，應當由保存該信息的檢察機關負責公開。同時，應當健全檢察信息的協調機制。檢察機關對于的檢察信息涉及其他檢察機關的，應當與其進行溝通、確認，以保證的檢察信息準確一致。此外，檢察機關還應當加強檢察信息公開的保障，設置檢察信息公開的專項經費。

2. 健全檢察信息公開的與獲取機制。檢察機關應當拓寬檢察信息公開的途徑與渠道，健全檢察信息公開的與獲取機制。除采取原有傳統形式外，還應當按照及時便民原則，采取多種形式，包括利用新聞媒介和現代信息手段向社會和訴訟參與人公布應予公開的檢察信息：一是要適應信息化社會發展的需要，加強檢察機關門戶網站建設。通過網站檢察信息，應當成為檢察信息公開的重要渠道。二是要加大案件信息和檢察法律文書公開的力度，為其搭建公布的平臺（如可以創設“中國檢察文書網”或在檢察機關的網站開設“檢察信息公開”專欄）。三是要在縣級以上檔案館、公共圖書館等場所設置檢察信息查閱點，為公民、法人或者其他組織獲取檢察信息提供便利。四是在檢察機關設立專門的申請窗口或者在其網站開設申請系統，為公民、法人或其他組織申請檢察機關公開檢察信息提供便利條件。

3. 健全檢察信息公開的救濟與監督機制。針對檢察信息公開的責任追究制度、監督保障機制未細化未落實的現狀，筆者提出如下建議，以建立健全檢察信息公開的救濟與監督機制：第一，各級檢察機關應當建立健全檢察信息公開工作考核制度、社會評議制度和責任追究制度，定期對檢察信息公開工作進行考核、評議。第二，公民、法人或者其他組織認為檢察機關應當公開檢察信息而未公開的，有權向檢察機關申請復議。第三，公民、法人或者其他組織認為檢察機關不依法履行檢察信息公開義務的，可以向上級檢察機關舉報。第四，檢察機關未建立健全檢察信息保密審查機制的，由上一級檢察機關責令改正或處分。第五，依法懲處檢察信息公開工作中存在的違法犯罪行為。

第4篇：法院制度建設存在的問題范文

關鍵詞：公用企業 壟斷 法律規制 實施障礙 法律措施

一、我國公用企業壟斷法律規制的實施障礙

中國公用企業壟斷的法律規制已經啟動，然而，實施成效卻不盡如人意，這主要是因為存在如下幾方面的反壟斷法律實施的障礙：

（一）公用企業壟斷法律規制的制度基礎不完善

反壟斷必須有良好的制度基礎，包括法律和政策。首先，市場經濟國家在反壟斷時，都有與時俱進的反壟斷法律制度作為行為依據。如前所述，我國至今尚未出臺《反壟斷法》，其他專門性立法也很不成氣候，可謂無法可依。反壟斷依然停留在政府官員和學者的不見得有價值的“價值理念”中，難以制度化。若非有《反不正當競爭法》中兩個未中壟斷要害的條款，中國的公用企業反壟斷法律規制根本無從談起。其次，在對公用企業壟斷性環節實施反壟斷控制，建立管制制度（如市場準入、價格確定以及普遍服務等）時，還必須在競爭性環節充分引入競爭。在反壟斷制度不健全的情況下，管制制度還具有過渡性質的反壟斷功能，如網絡間的互聯互通。但按照現代管制制度的最基本的獨立性原則，我國的公用企業改革一直沒有對管制制度的建設給予足夠的重視，管制的功能往往與政府的宏觀調控、國企產權管理的功能混雜一體。如獨立性、專業化的管制機構至今沒有落實，管制體系的不健全，可能造成引入競爭后的市場秩序的混亂。

（二）缺乏充分的反壟斷預警系統

在反壟斷的法律規制中，應當有發達的信息系統提供充分的信息，幫助立法者和執法者理智決策。133229.CoM這樣的信息系統是由相關利益群體的意見構成的。決策層及其決策支持系統在制定和執行公用企業競爭政策時，應當積極主動地聽取諸如消費者、企業、其他相關行業甚至專家學者的聲音。但是，我國的實際情況卻是，政府部門或剛愎自用，或另有他謀，總是不愿意廣開言路，決策程序過于封閉，難免出現決策錯誤，或將好事辦成了壞事，或讓少數人得利而大多數人受到損害。

（三）市民社會發育不良，消費者運動發展不充分

市民社會是指一種享有獨立人格和自由平等權利的個人之間的交往關系與整合形態，是與市場經濟和民主生活相聯系的、獨立于政治國家的民間自治領域。相對于政治國家，市民社會具有人格獨立性、民間自治性、契約普泛性。市民社會是一個具有自組織能力的巨大系統，它自身可以從內部建立起必要的秩序，而不必仰仗國家運用強制性力量從外部去建立。其成員都是獨立的個體，具有獨立人格和自立意識、不存在人身依附（包括行政性依附），彼此間的行為以契約方式規范出來。[2]這種社會秩序體系和自主意識能夠形成一股不可忽視的力量，抑制不正常的行政權力和經濟力量對社會整體秩序和個體權利的侵害。改革開放20年來，我國經濟體制改革一直在朝著產權的多元化（社會化）和經濟運作的市場化方向邁進，其直接的結果就是促進了一個具有相對自主性的市民社會的形成，市場主體的現代意識和民間社會組織化程度都有所增強。但是，在以市場失靈為前提的自然壟斷面前，圍繞著“市場”發展起來的市民社會以及由此產生的市民權利意識只得畏步不前。況且，中國的消費者向來飽受“順民”情結的熏陶，面對強大的壟斷企業和其所依附的行政力量，哪里還能意識到自己正出于壟斷剝削之下，哪里還能想起為自己的合法權益而戰呢？

消費者運動是消費者自發或有組織地進行的旨在保護自身權益，改善自身地位的社會運動。消費者運動發端于十九世紀90年代的美國，并于二十世紀中期在全世界范圍內蓬勃發展起來。轟轟烈烈的消費者運動迅速推動了現代消費者保護立法的進程，也震懾了濫用市場支配力量盤剝消費者利益的壟斷經營者。[1]我國消費者組織于二十世紀80年代開始出現，目前，消費者運動已經作為一種時代浪潮蓬勃興起。但是，我國消費者運動起步較晚，消費者的素質普遍較低，各級消費者組織的維權活動經驗不足，并未充分發揮其作為消費者權益代言人的作用，也還沒有顯示出對于壟斷經濟力量的威懾力。

二、法律對策

（一）法律規制的原則

其一，壟斷經營與自由競爭并舉

對于公用企業的壟斷經營，并不是完全消除，而是重新界定。要做好對公用企業不同環節的區分，把自然壟斷性業務從其他業務中分離出去，政府繼續對其進行管制。為了照顧特定行業發展規模經濟和平衡地區經濟發展差異的需要，法律應當允許甚至要求政府出臺一定的地方政策進行市場準入限制，并出臺《反壟斷法》等競爭法來規范公用企業的市場行為，防止其濫用優勢地位，必要時可以授權一定機構對過于龐大的公用企業進行縱向或橫向分割。而且，由于不同行業的自然壟斷程度有所差異，運用一般規則進行一般控制也是不明智的，應當針對不同行業不同的壟斷方式和程度，進行不同的法律調整。但是，為了防止壟斷經者濫用壟斷經營權，可以嘗試對壟斷業務的經營權之授予采取特許權形式，并且應當通過市場化的競爭方式來授予特許權，即通過招標方式進行概括競爭，擇優選擇條件最好的企業來負責經。在特許權經營期間，主管部門負責全面考察，已經發現特許經營者由嚴重違規即可解除特許權在特許權經營期限屆滿后，再度進行招標，重新選定經營者；而對于競爭性業務，應保障甚至促使多家企業進入企業，積極參與市場競爭。同時依法規范企業市場行為，進行反不正當競爭、防止壟斷、依法征稅等管理足矣。經營活動完全由企業根據市場行情和國家政策自行安排。根據不同業務的性質和特點，區分實行不同的規制或放松規制的政策，就能在公用企業行業較充分地發揮競爭機制的作用，同時兼顧規模經濟效益，實現競爭活力與規模經濟兼容的有效競爭，提高行業經營效率。

其實，區分強自然壟斷環節、弱自然壟斷環節和競爭性環節，對公用企業進行垂直分割的改革已在我國推行，但是實施力度稍嫌欠缺。2000年9月25日施行的《中華人民共和國電信條例》把電信業分為基礎電信業務和增值電信業務，前者是指提供公眾網絡基礎設施、公共數據傳送和基本話音通信服務的業務，后者是指利用公共網絡基礎設施提供電信與信息服務的業務。電力行業的“廠網分離、競價上網”的試點工作正在醞釀之中。對于依賴管道或網絡提供服務的其他行業，如天然氣供應，雖然有學者提出區分壟斷環節和競爭環節，輸配管網從供方分離的建議，但尚未付諸實踐。

其二，行業立法與專門立法并舉

一方面，針對公用企業各領域的特征，通過制定電信法、公路法、修改完善電力法、鐵路法、民航法等行業法規，明確政府監管機構的職能，對市場準入條件、定價、服務質量等作出法律規定，以規范市場秩序，保障公平競爭。不恰當的壟斷及地方保護主義當然要打破，但是對于屬于市場失靈，需要政府干預的領域，還是要保留壟斷。這樣有利于針對各行業的特點有重點地制定措施，以立法形式明確公用企業與相應公共部門之間的關系，真正實現政企分開，有利于確定相應的行業目標，規范政府及其公共部門對公用企業市場行為的管理行為。另一方面，制定《公用企業法》之類的專門性法律，確立公用企業范圍、運作機制、監督程序、定價程序等事項。

其三，反壟斷執法與行業監管并舉

對公用企業壟斷進行法律規制的效果在很大程度上取決于反壟斷執法機構建立和工作的狀況。然而，公用企業行業不同于一般的競爭性產業，僅僅依靠反壟斷機構無法解決這些領域的競爭問題，還需要強有力的行業行政監管。行政監管與法律監督兩種獨立的力量共同介入相同的市場領域和企業經營活動，必然會引起管轄權沖突，甚至會出現兩個機構對同一個市場行為得出性質相反結論的情況，使經營者的決策面臨諸多不確定性。為此，從制度安排上避免或者減少沖突，協調好反壟斷執法機構與行業監管機構之間的權力配置和行使關系，降低經營風險和社會成本，是公用企業法律規制的重要原則。

反壟斷執法機構與監管機構之間的權力配置可以有不同的模式或者組合，它們各有長處和不足。采用何種模式或者組合來配置兩者的權力并保證其效果的發揮，各國實際上并沒有一般的處理原則或方式，往往是因個案而異。在許多情況下，常常是不同的領域或者不同的問題需要適用不同的權力配置結構，構筑多樣化的權力配置格局，充分發揮整個制度資源的作用。檢討我國目前的實際情況，無論是行政監管和反壟斷執法各自的制度建設，還是兩者相互關系的處理，都與現代監管理念的要求相距甚遠。一方面，從目前監管機構的設置情況看，計劃經濟體制下部門分割的痕跡依然明顯，監管職能被分散在多個政府機構，協調難度大、監管成本高、監管效率低。監管權力的配置、執法程序、管制手段等方面均未以重建市場結構、規范市場行為為出發點和目標，準入管制、財務狀況監管、安全監管、爭議處理、收費管理等各項制度也不健全。另一方面，反壟斷執法機構更是千呼萬喚不出來，反壟斷的執法權沒有一個機關可以理直氣壯地行使。負責反壟斷法起草的國家經貿委和國家工商行政管理總局都有作為備選機關的理由，而國家計委價格法實施者的身份也使其成為候選人之一。但實際上，目前行使反壟斷職能最多的可能要數計劃管理部門，它比工商部門的反壟斷職能更為充實。工商部門對不正當競爭的執法多數并不是典型的反壟斷問題。這就結果造成了政府機關間的角色錯位，無法形成反壟斷的制度結構，也不可能形成自由競爭的市場秩序，各種形式的阻礙競爭行為大量存在。因而，在配置監管機構的權力與反壟斷機構的權力時，必須用法律求得監管和反壟斷的平衡，不能偏廢任何一種權力的作用。

（二）法律法規體系的完善

在我國，出于行政部門維護公有制經濟權威的權力慣性，規范公用企業的立法機構繁多、重疊，從人大到主管部門，甚至某些公用企業自身也制定所謂的行業規范。電信、民航、電力，幾個壟斷行業的改革方案都公布了，這三個行業的改革最初都是由行業主管部門主導的，但最后主導權都轉到了綜合性部委手中，主要是國家計委，當然國務院體改辦也起了重要作用，那么，改革主導權易位的含義是什么呢？這些壟斷企業過去都是由行業部門直接管理的，長期以來形成了政企同盟，有固化既得利益的內在沖動，繼續由行業主管部門來主持改革，政企不分的慣性會促使他們出臺有利于壟斷企業的政策。因而，就公用企業發展的整體性而言，真正確立其發展規劃規范其運營狀況的只能是人大或其授權的國務院制定的法律，相關主管部門可以在執行法律的過程中為了行事的方便自行頒布在本區域或領域有效的辦法、命令等，但不能違背法律規定的原則和意圖。這樣才能保證立法的獨立性和完整性，削弱部門立法帶來的壟斷色彩。這樣，對公用企業壟斷進行法律規制的法律法規體系就應當由以下幾個部分組成：以反壟斷法為核心，包括價格法等在內的競爭立法；規范各公用企業行業競爭活動的行業立法；各主管部門頒布的規章。

（三）法律規制制度的重建

其一、規制的重點在于禁止壟斷地位的濫用而非禁止壟斷地位本身

由于缺乏市場自由競爭過程，我國普遍存在規模不經濟的現象，并沒有多少由于企業積累、集聚、集中而形成的真正意義上的大企業。公用企業的壟斷也并非由于經濟規模過大所致，真正的原因在于不少公用企業在行政力量的庇護和縱容下濫用其市場支配地位。因而，對我國公用企業進行反壟斷法律規制更重要的是規范壟斷企業的行為，而不是過分挑剔產業的市場集中度。根據實踐中存在的公用企業濫用壟斷地位行為的表現形式，法律規制的具體制度一般應當包括：（1）禁止交叉補貼。禁止在壟斷環節占有市場支配地位的企業利用其壟斷地位進行反競爭的活動，以彌補其在競爭性環節的利潤損失。（2）禁止拒絕交易。應當基于公用企業在提供社會公共產品或服務上的特殊性對公用企業的契約自由進行限制。公用企業無法定理由不得拒絕為特定的消費者提品或服務。（3）禁止強迫交易或搭售。我國1993年頒布的《反不正當競爭法》第六條和第七條對強迫交易和搭售行為進行了禁止性規定。此后不久，國家工商行政管理局了《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》在第四條列舉的公用企業的反競爭行為中，也提到了這一行為。鑒于強迫交易或搭售行為在我國公用企業中存在的普遍性及其對消費者和市場競爭的危害，在立法中強化對其的禁止意義十分重大。（4）禁止歧視或區別對待。法律應明確規定，壟斷企業不僅要承擔向其他經營者開放管網的義務，還必須保證以同一條件開放管網，不得歧視。壟斷環節和競爭性環節分開之后，新的競爭者要在非壟斷環節進行有效運營，必須依賴原壟斷企業所控制的管網，壟斷企業向競爭企業收取的費用、要求的入網條件和提供的服務直接關系到后者的經濟效益甚至生死存亡。要真正做到“廠網分離、競價上網”，除了切斷壟斷企業與競爭性行業經營者的利益聯系外，禁止歧視和區別待遇，是改善市場競爭環境的必然之舉。

其二、政企分開

我國的公用企業的政企關系經過一系列改革，目前仍然存在四種形態：一是有政無企，政府既是政權機關，又是所有者、經營者和管理者；二是政企合一，兩塊牌子，一套人馬；三是有企無政企業同時行使政府職能；四是政企分離，但仍有千絲萬縷的聯系。要削弱或者消除行政力量支持下的不合理壟斷經營，就必須在各種情況下努力實現政企分開的目標。對于第一種情況，要先建立公司，把國有資產管理權和經營權交給公司；對于第二種情況，要把人員分開，政府和企業，兩塊牌子，兩套人馬；對于第三種情況，要把政府職能還給政府，企業只履行企業職能；第四種情況比較理想，但隔斷那種千絲萬縷的聯系需要一個過程。一方面要在產權、人事權等方面割斷壟斷企業與政府之間的紐帶，取消政府對所屬企業的各種虧損補貼，確立政府與企業之間的供需合同關系。政府進一步轉變職能，加快審批制度改革，大幅度減少行政性審批，規范審批行為，廢除阻礙統一市場形成的規定，集中精力搞好宏觀調控和創造良好的市場環境，并通過出資人代表對國家出資興辦和擁有股份的企業行使所有制職能，不再直接干預企業正常的生產經營活動；另一方面，要將獨立的財產權交由企業自己來行使，使其成為真正的企業法人，以平等的市場主體的身份參與市場競爭，在各項民事活動中遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用原則。

其三、產權和投資多元化

從產權制度上看，在我國，公用企業的壟斷有兩種情況：一是政府部門獨家經營，別無分號；二是國家獨資經營，不許其他資本進入。我們現在的改革主要是通過拆分打破第一種形式的壟斷，但拆分后的企業仍然都是國有。打破第二種形式的壟斷，允許非國有資本進入，在我國東部沿海已經出現，如私人投資修建機場，外資進入通信設備制造業，合資組建航空公司等，但這只是個別地區的嘗試，還存在準入政策和思想觀念上的障礙。其實，國家行政力量退出公用企業經營固然重要，國有資本退出公用企業壟斷更具有深遠的意義。這樣可以帶動更多的非國有資本參與公共設施的建設，通過多元的產權制度引入競爭，建立完善的企業法人治理結構，增強企業活力。我國加入wto后，吸引外資進入這些領域，將給我國公用企業的改革和發展帶來更大的挑戰和動力。在壟斷行業和環節要“重新洗牌、重新摸牌”，形成分散化的產權結構。[3]在這方面，財產組織形式可以是多樣化的有限責任公司、股份有限公司，少數還可以是上市公司；就引進外資來講，可以是合資的，也可以是獨資的。其中，國有資本既可以是絕對控股，也可以是相對控股或參股，還可以是完全退出的。對自然壟斷很強、對國家安全特別重要的領域，不但可以而且是必須由國家獨資。

在改革產權制度的同時，必須改革投資體制。一是資金來源多元化，面前我國公用企業的資本構成已經發生了重大變化，有國有資本、民間資本、港澳臺資本、外國資本和東部地區資本參與，要將這種多元化的資本來源引導到公用企業的各個領域。二是投資主體多元化，要徹底改變政府作為公用企業主要投資主體的狀況，由企業來投資，減少風險，提高效益。政府投資只能限制在特定的領域。

其四、改進公用企業的價格管制

（1）改進價格確定的方法。我國電力、煤氣等公用企業的價格確定主要采用“成本加合理利潤”法，如我國《電力法》第三十六條規定：“制定電價，應當合理補償成本，合理確定收益，依法計如稅金，堅持公平負擔，促進電力建設”，這種方法兼顧了企業的贏利性和消費者利益，具有一定的合理性，但是，也存在著不足：首先，在利潤率一定的情況下，企業缺乏提高經濟效率的激勵。因為在獨家壟斷的市場格局下，企業成本即為該產品的社會成本，降低成本就意味著降低價格，因而企業難以產生降低經營成本的沖動，我國公用企業經營成本居高不下，在一定程度上與我國“成本加合理利潤”的定價制度不無關聯；其次，政府制定合理管制價格如果在不考慮非經濟因素的情況下，必須依賴于對企業經營信息的充分掌握，但由于這事關企業自身的經濟利益，出于對自身利益之維護，作為信息擁有者的企業向政府提供的價格信息在很大程度上是一種極不充分的信息顯示，在這種情況下，政府僅根據不完全信息制定的管制價格難免會損害消費者的正當權益。

（2）進一步發揮價格聽證會的作用。我國《價格法》規定，公用企業定價實行價格聽證制度。價格聽證是一種由消費者、生產廠商以及管制者共同商討公用企業產品定價的正式程序。公用企業生產成本和定價規則缺乏公開性，公眾無法了解公共產品和服務的成本構成情況，價格聽證制度有利于保證管制價格的公正性，增加價格的透明度，提高公用企業定價的科學性和合理性。我國價格法雖然有這樣的規定，但由于內容簡略，且聽證會沒有價格的最終決定權，實際效果并不理想。實際上，嚴格的公共定價制度還包括：公用企業的成本核算應交由公眾討論、審議；參與價格聽證會的代表應包括各消費者組織代表、財政部門代表、行業協會代表、人民代表、政協委員、專家等，應建立代表審查與推選制度。

（四）構建現代行業監管制度與反壟斷執法平衡協調的機制

首先，改變政策部門和產業監管機構代行反壟斷執法權的現狀，盡快建立真正的反壟斷執法機構。我國部分行政部門在行使反不正當競爭權力的過程中也對一些濫用市場地位排斥競爭的做法進行處理，但實際上，它們所處理的這些反競爭的行為并不能等同于壟斷行為，這些部門的反不正當競爭職能不同于典型的反壟斷職能，它們甚至不能被看著具有反壟斷執法機構的雛形。有學者在分析現階段中國產業監管機構面臨的尷尬處境時指出，"在基礎設施產業不但未能形成有序的競爭，反而使行政性壟斷成為社會廣泛關注的熱點，使產業監管機構成為眾多批評的對象"，產業監管機構已經失去了繼續單獨行使反壟斷執法權力的合法性與社會認同，必須對這種權力配置進行根本性的變革，發育專門的反壟斷機構與反壟斷機制。

其次，建立現代監管制度

（1）監管的目標定位。現代公用企業監管的目標應當是打破壟斷，引入競爭，提高資源配置的效率。對壟斷行業的監管必須兼顧消費者、投資者及相關利益者的利益，監管的核心是要解決信息不對稱和市場失效。

（2）監管權的安排。總的來說，監管權應當包括市場準入、定價政策、競爭政策以及普遍服務政策四個方面。但是，鑒于公用企業不同行業或環節經濟特征的差異，對于不同的行業或環節應當實施不同的監管，如對壟斷性環節（如電網）在成本透明的基礎上加強價格監管，對競爭性環節（如上網電價）實行市場定價；加強對壟斷環節公平接入的監管（如電信網的互聯互通、電網的公平接入等）；加強對公平競爭秩序的維護，防止市場壟斷、價格共謀、欺詐等行為。在我國現行的政治制度環境下，監管權的設置還涉及到監管機構與政府有關部委的職能劃分問題。獨立的監管機構對于監管權的集中性要求必然沖擊現有的行政權力體系。比如，目前，電力監管方面，市場準入和價格管制是電監會的重要職權，但這兩項權力都掌握在國家計委手中，“原先存在的管理機構和組織在這次改革中是否有獻身精神，能否將權力向新的體制下的電監會移交，這是我們應該關注的重點。”劉紀鵬說，電監會體制的定位和政府體制的交接是一個難點。[4]盡管我國的政府機構改革已經取得了一些成效，政府行政權力已經得到了一定程度上的分解和弱化，但我國加入wto之后，新環境對政府職能的需求已經改變，政府職能轉變的工作更有待深入。國家計委的權力現在是越來越模糊，按規劃，它是一個超然的制定國民經濟發展計劃的綜合性部門，但是現在宏觀調控、微觀管理、投資、價格，它的職能越來越多。而這些職能行使的效果卻并不能令人滿意。比如，電力、電信的價格管制具有極強的技術性和專業性，國家計委價格司目前的人員配置和和知識儲備不能完全適應這項工作的要求。但是，盡管電監會在這方面具有較多的優勢，完全剝離計委的價格管制權也是非常不現實的。比較合理的做法應當是在保留和完善計委對于價格的總體調控的前提下，賦予電監會根據國家的價格政策對電力行業的價格進行調整的權力。也就是說，政府政策部門確定定價機制后，由監管委員會負責實施。這些問題都需要通過正式的立法程序來確定。

（3）監管機構的設立和監管人員的選任。首先，監管機構既不能是政府機關，也不能是公共機構，而應是獨立的、集中的、法定的、專業化的監管組織。這個機構必須具有高度的獨立性和權威性，就像德國聯邦卡特爾局、美國司法部反壟斷局一樣，享有對不正當競爭和反壟斷案件的管轄權和裁決權，其生效判決具有強制執行的法律效力，任何單位和個人都不得非法干預其行使職權。如當事人不服，可以限期向人民法院起訴。新成立的國家電力監管委員會對引入競爭后的電力行業進行監管，是這方面一個非常重大的制度突破，現在的監管委員會跟過去的電力部、能源部有很大區別。它采用證監會的模式，是一個直屬于國務院的事業單位，而不是管理電力行業的政府部門。突破編制的限制之后，建立一支技術、會計、統計、法律等各方面知識結構比較完善的隊伍就成為可能。其次，監管人員的選任上也應充分體現獨立性和超脫性。監管人員不宜大量從現有公用企業管理人員中遴選，而應公開招聘。此外，基于對我國行政權力濫用的法律文化傳統的考慮和順應當今世界各國經濟民主發展潮流的需要，應當在公用企業行業建立相應的自律性組織——行業公會，由其分擔部分行政經濟管理的職能，組織內部實行委員會制，采取多數決定原則，這樣既有利于管理決策的民主化、科學化，也便于決策的有效執行。

（4）監管方法的法制化和科學化。監管機構應當嚴格按照法律規定的方式和程序行使監管職責，更多地運用法律手段，充分發揮法律對其他手段的保障作用。提高監管手段的科學性和效率，節約監管成本。

（5）對監管者的監管。必須完善和加強對監管機構和監管人員的監督和規制，保證他們把消費者福利最大化作為自己的行為準則，公正廉明，依法行事。

最后，用法律求得監管與反壟斷的平衡

在建立反壟斷機構與監管機構之間的合作機制上，對于不正當定價和瓜分市場協議之類的壟斷行為，應該由反壟斷機構處理；而對于發放許可，確立主導運營商應該收取的價格或者保證普遍服務等問題，應該由監管機構負責。同時，在監管機構與反壟斷機構之間還應該構筑多樣化的權力配置格局。在制定反壟斷法，設立專門的反壟斷機構的同時，必須對基礎設施產業的相關部門法律，如鐵路法、民航法、電信法和電力法等進行制定或者修改，明確產業監管機構在反壟斷執法體系中的地位和作用。

參考文獻：

[1] 李昌麒、許明月主編：消費者保護法，法律出版社1997年第一版，第14頁

[2] 仁：市場經濟與市民社會 ——市場經濟發展對社會結構變遷的深層影響管窺 中國民商法網2001年7月28日