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第1篇：生態保護補償條例范文

論文摘要：生態功能區補償法律制度是落實我國主體功能區布局戰略的重要措施。目前我國生態補償法律制度內容雖已比較系統豐富，但在補償主體制度、補償標準制度和監督管理制度等方面還明顯不足。因此，有必要進一步擴大生態補償的主體，優化生態補償的標準，健全生態補償監督管理制度。

十一五規劃綱要和黨的十七大都提出在我國建立主體功能區布局的戰略構想，將國土空間劃分為優化開發．重點開發、限制開發和禁止開發四類。其中，限制開發和禁止開發區域的功能主要是生態保護和生態修復，其利用本地自然資源來發展經濟的能力和本地居民生活將受到極大程度的影響。因此為了切實落實限制開發和禁止開發區域的政策，真正達到生態修復和生態保護的目的，必須進一步加強我國生態補償法律制度建設。

l我國現有生態補償法律考察

從目前涉及生態補償的法律法規來看，我國生態功能區補償制度的法律制度具有多層次性。生態補償的法律制度涉及到憲法、各種法律．行政法規和規章及地方性法規和規章四個層次，既包括國家立法，又包括地方立法。在憲法層面上，國家在協調私人利益和國家利益的基礎上，確立了在特殊情況下對私人利益實施補償的基本規則，從而成為生態補償法律制度的基本。在法律層面，《中華人民共和國環境保護法》第4條規定了國家采取有利于環境保護的經濟和技術政策和措施、使環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調的根本原則。第19條規定了開發利用自然資源，必須采取措施保護生態環境的原則。此外，《大氣污染防治法》、《土地管理法》，水法》．《礦產資源法》和漁業法》等對我國生態補償問題亦作了相應規定。在行政法規與規章層面上，《自然保護區條例》、土地復墾規定》(1988年11月8日國務院令第19號)．野生植物保護條例》．《排污費征收使用管理條例》．《資源稅暫行條例》以及礦產資源補償費征收管理規定》等有力地對我國生態補償制度作出了較為具體的規范。此外，在地方性法規和規章層面上，地方人大和政府也不斷加強地方環境保護與生態恢復立法，例如1998年10月26日，廣東省人民政府了《廣東省生態公益林建設管理和效益補償辦法》，規定：“禁止采伐生態公益林。政府對生態公益林經營者的經濟損失給予補償。省財政對省核定的生態公益林按每年每畝2．5元給予補償，不足部分由市．縣政府給予補償。此舉成為我國地方生態補償立法的重要范例，對其他地方立法具有明顯的示范意義。這些地方性的法規和規章，為生態功能區內部實施生態補償提供了具體的法律準則。

總之，我國關于生態功能區生態補償法律制度已經初步形成體系，這些法律制度在不同的領域，從不同的角度對我國生態功能區的生態補償發揮著重要的指引和規范功能。

2．我國生態補償法律制度之不足

雖然生態補償法律制度已經存在并發揮著重要作用，但這并不代表其已經完美無缺。從生態補償基本理念及其實施效果的角度來觀察．這些法律缺陷不僅在宏觀上制約著我國生態功能區生態補償機制的建立，而且在實踐中無法滿足生態功能區生態補償的現實要求。綜合看，這些問題與不足主要集中在如下幾個方面：

2．1生態補償的主體單一化

從功能劃分上看．生態功能區主要是對保障國家生態安全具有重要意義．需要國家和地方共同保護和管理的區域，其主要功能是提供生態服務。根據公共物品理論，生態功能區所提供的這種生態服務應當屬于公共物品。公共產品概念最主要的公共政策含義是．政府應當在提供這類物品上發揮主要作用．否則就會出現供給不足的問題。因此，在市場經濟國家，政府是公共產品和公共服務的主要提供者。…正是根據這一理論，在建立生態補償機制的早期階段，我國政府承擔了生態補償的主要責任。從中央政府層面上看，為了貫徹《自然保護區條例》關于自然保護區資金投入的規定，國務院辦公廳1998年8月專門了《關于進一步加強自然保護區管理工作的通知》，明確提出各有關部門要在政策和經費上積極支持自然保護區的科研和管理工作，重申對國家級自然保護區的管理，國家給予適當的資金補助，同時該規定還要其求各地區各有關部門要多方籌措資金，加大對自然保護區的資金投入，各地政府要把自然保護區管理經費、科學研究經費及必要的建設金納入當地國民經濟和社會發展計劃。從實際操作上看，我國目前生態補償資金主要來源于政府資金，而且主要來自于中央政府對地方政府的財政轉移支付。2000—2005年，中央在退耕還林．退牧還草．天然林保護．防護林建設和京津風沙源治理五大生態建設工程累計投資1220多億元；對水土流失綜合防治．三峽庫區．滇池流域水污染防治．塔里木河綜合治理和中心城市污染治理等工程投資450多億元。這些巨大的生態補償數字，說明我國生態功能區的資金缺口是如此的巨大．不僅明顯地給中央政府帶來很大的壓力．而且由于在制度設計上缺乏明確的投入規模要求。而且這種較為單一的投資渠道還使得那些從生態服務中受益的地區，游離在付費之外，造成了“東部地區受益，西部地區負擔，多數地區受益，少數地區負擔，下游地區受益，上游地區負擔”權利義務不對等局面。因此，這種生態補償制度主體性缺陷必須予以改變以體現”誰受益，誰補償的環境法制基本原則。

2.2生態補償的標準不明確

補償標準是生態效益補償的核心問題．關系到補償的效果以及補償者的承受能力。一般來說．生態補償的界定來自于損失和增益兩個方面。從損失的角度看，生態功能區因實施生態保護和生態修復不僅需要大量的資金投入．而且還喪失了充分利用當地自然資源發展經濟的機會，其損失是不言而喻的。這種損失既包括直接經濟支出．又包括因環境資源保護而喪失發展機會而產生的間接經濟損失。生態功能區因生態保護和修復對于國家生態安全具有十分重要的價值，這種價值主要是通過生態服務來體現。1997年Robot·Costanza等將全球生態系統服務功能劃分為氣候調節、水調控、水土流失控制、物質循環．污染凈化和文化娛樂價值等17種功能。

通過測算，得到如下基本結論：整個生物圈每年產生的價值平均最少為33萬億美元，為全球GNP的1．8倍。…無論這種計算是否全面合理，但可以肯定，生態系統的服務價值是巨大的。也正是因為此，在目前的生態補償保準中存在兩種觀點：一是認為生態補償強度應當按照生態服務功能價值的質量和數量，對補償產權主體環境經濟行為產生的生態環境效益進行補償二是基于生態產權主體環境經濟行為的機會成本補償模式。這就使得在生態功能區補償的確定在實踐中面臨著兩難選擇。選擇生態服務功能價值，恐怕因生態服務功能的天價而補償者的承受能力難以達到選擇機會成本環境資源保護和生態建設因對于民族地區沒有額外的收益，不能夠達到生態補償追求的效果。吲從目前我國對生態補償的標準看，其標準不僅不明確，而且較為低下。在退耕還林補償中全國分南方和北方兩個補償標準，這樣的補償方式在有些地區出現了過度補償、低補償和踩空現象。在生態公益林補償金政策的執行中，～些具有重要生態服務功能的林地未得到國家有關部門認定，因此得不到相應的補償。目前生態公益林補貼標準是5元／畝，遠低于林地所產生的經濟效益(有關專家估測經濟林每年平均產出為36元／畝)。據許智宏．陽合熙．李文華等院士測算．自然保護區如果按每公頃150元計算補償費用．全國自然保護區補償費用21715億元。然而，我國自然保護區每年得到各級政府的總投入不足2億元，許多保護區的保護與維持工作面臨嚴峻的資金壓力．極大地制約著我國自然保護區各項功能的正常發揮。

2．3生態補償監督管理制度不完善

生態功能區生態補償機制的建立是一項系統工程，這項工程在實現保護和恢復生態環境目標的過程中，牽涉到生態功能區的產業結構調整．能源結構轉換．生存環境變革等重大生產和生活問題。從利益主體的利益目標上來看，生態補償機制涉及到的眾多主體，在目標取向上往往還存在著自我利益與公共利益、近期利益與長遠利益、經濟利益與環境利益、地方利益和整體利益等的中突和矛盾，生態補償實質上是一項全局性的利益大調整和制度大變革。在這樣一個復雜的過程中，如果監管制度真空或監管不力，都將會給社會的穩定和經濟的發展．帶來巨大的負面影響。從目前我國生態補償宏觀管理制度上看，我國生態補償資金和物資的日常籌集．資金和物資第使用管理、金融支持管理．補償對象履行補償考評驗收和項目后續管理等等眾多制度還沒有建立；從目前我國生態補償微觀管理制度上看．我國自然保護區管理制度存在多頭管理、無人管理的悖論。目前，自然保護區由各級環境保護部門負責綜合管理，林業、農業、海洋等部門實施專門管理這種多重管理體制致使自然保護區管理權責不明開發和收費爭先；重要的資源保護管理工作相互推卸責任。因而，建立自然保護區專門管理機構是必要的。目前，國家和較多的省、自治區、直轄市制定的有關自然保護區管理法律、法規和規章制度，都要求設立自然保護區專門管理機構．但是對于如何設置管理機構．卻大多沒有任何規定。這種制度建設情況．嚴重地影響了自然保護區管理的專門化和效率化。

3我國生態補償法律制度的完善

3．1擴大生態補償的主體范圍

由于資金的極度缺乏，許多自然保護區僅停留在簡單看護上．對于自然保護區發展所必須的環境監測、科學研究和環境教育等均無法開展。這樣的一個投資狀況告訴我們：我國生態功能區的補償渠道必須拓展。從公共物品理論角度看，生態保護和生態修復旨在進一步提高生態服務質量，在性質上屬于公共產品的范疇。公共產品提供的責任盡管主要應當由政府來承擔，但政府并不是唯一的主體。自20世紀60、70年代以來，～批主張經濟自由的經濟學家，如戈爾丁、布魯貝克爾和史密茲等人曾或從理論或從經驗方面對公共物品私人供給的可能性作了論證。當今，隨著微觀經濟理論的發展，人們發現在公共物品的很多領域，私人或私人間的合作不僅可能，而且可以更有效地提供公共物品。從形式上看，公共物品私人提供可以采取三種方式：一是捐助的方式；二是市場方式，即私人投資建設，私人收費管理；三是聯合供給，即私人與政府聯合供給，或私人部門負責生產，政府采購后再提供給公眾．或者政府對私人提供公共物品給予補貼和優惠，也可以是私人與社區聯合供給等。因此．在法律制度設計上，應當在進一步改變中央政府與地方政府在生態功能區投資上的責任配置，明確中央和地方各自責任和比例；應當進一步規范中央補貼的性質、規模以及方式等。在此基礎上，不斷探索多元化的私人投資渠道：一是不斷健全環境生態公益事業捐贈法律制度，簡化公益捐贈的方式，擴大公益捐贈減免稅范圍，完善公益捐贈款項使用和管理制度：二是探索生態功能區私人投資模式，在明確生態保護和恢復的基本目標和加強監管的基礎上，在生態功能區的管理和經營中引入私人資本；三是積極、穩妥地開辦生態旅游，不斷增強生態功能區自養的能力四是切實貫徹落實使用者付費、受益者補償制度，開展資源使用者個體補償、流域生態補償以及區際生態補償等。

3．2優化生態補償的標準

有些被補償地方的政府認為，他們不僅需要生態建設和保護的資金，更需要提高當地發展能力和社會福利水平的資金和援助，這往往是處于貧困階段的當地群眾更關心的一個問題。川顯然，生態補償的標準如果僅限于直接損失是根本無法實現其目的。生態補償不僅僅是對禁止開發或限制開發區域的自然投入，而且包括對當地社區或居民生存和發展能力提高的投入。忽視這一點，生態保護的成果就會被那些爭取生存權的居民破壞殆盡。因而，我國生態補償補償的標準應當適當提高，至少應當包括當地居民發展機會的成本損失。只有這樣，才能有效地協調環境權和生存權發展權之間的矛盾和；中突。提高生態補償標準并不是要求在全國范圍內的任何區域都要實行一個統一的標準。美國的退耕補償制度，主要采用競標機制．在遵循農戶自主意愿的基礎上，根據各地的自然條件和經濟條件，來確定不同的補償標準。這種市場化機制，通過平等協商和利益博弈，有效地實現了對區域的區別補償，解決了生態補償中兩方主體之間的利益矛盾和利益沖突。從歐盟的生態補償政策來看，其對于不同的生態保護和恢復措施、不同生態保護區域的環境條件等分別采用了不同的補償標準。這種差別補償政策，既在整體上減輕了政府和其他主體的經濟壓力，又切實地達到了補償的目的，對我國生態功能區補償制度的制定具有較大的借鑒意義。

第2篇：生態保護補償條例范文

[論文關鍵詞]生態補償 自然資源 環境保護 完善 法律

自然資源既是人類生產生活不可或缺的物質基礎，也是經濟社會可持續發展戰略實施的物質保證。隨著環境問題的日益嚴重，對自然資源保護的重要性也越發凸顯出來。人們越來越認識到經濟與環境協調發展是整個社會發展的基礎，生態環境狀況成為衡量社會經濟發展的重要標志。隨著以生態為中心的價值觀念的日益確立，對生態環境進行補償恢復和綜合治理并對相關利益者進行補償為主要目的的生態補償制度的實施勢在必行。

一、生態補償機制立法概況

（一）國外生態補償制度的法律發展概況

19世紀末20世紀初開始，美國、德國、瑞士等西方發達國家就通過立法采取了對生態環境的保護的一系列法律手段，但是目前各國都未制定專門的生態補償法。長期以來，各國都是在國內的環境法律和其配套法規政策來體現的。

美國是最早開始出現生態補償性質的國家之一。早在1956年的《美國農業法》中就規定了具有生態補償性質的“土壤銀行計劃”。該法主要是用停耕一部分土地的辦法來減少農產品產量和保持水土資源，銀行給予其一定的補助，并對按計劃退耕的農場主給予農產品價格補貼。在礦產資源領域，1977年美國國會就頒布了第一部全國性礦區生態系統修復法規——《露天采礦管理與復墾法》，該法規定了復墾違約金制度和修復治理保證金制度。此外，為了提高礦山環境復墾和保護效率，美國的聯邦和州都設立了礦山環境監督員。

不少發達國家也采取了生態補償制度。例如，1980年德國的《聯邦礦山法》對礦區生態補償與恢復進行了規定。為保護森林資源，日本政府早在十九世紀便開始大力推動保安林制度，在保護過程中出現了早期的生態補償形式，即對保安林區域范圍內的居民予以相應補償。

德國為了解決資源耗竭和生態環境問題，保護自然資源和環境質量，德國在各類相關法典里都對生態補償機制進行了規定，構成了較為完備的生態補償法律體系。德國現行的民法典、環保法都對生態補償進行了原則性規定。此外，《德國聯邦采礦法》規定，只有在繳納了復墾保證金后，審批機關才能對采礦許可證予以批準，并且采礦許可證的簽發必須以一份具體礦山關閉報告為準。

在歐盟國家，通過將價格補貼與生態保護相掛鉤，對將土地按照一定比例休耕的農民給予一定的補償；對長期退耕還林的農民簽署30年的協議書，國家補償給農民所受的損失；鼓勵從事畜牧業的農民進行粗放式畜牧，國家對這部分農民進行補貼并獎勵等。此外，歐盟為了保護土地及其環境，對農民進行政策性引導以改變其耕種方式和運營方式，并對土地上綠化的農民也給予一定補償。

（二）我國生態補償機制政策和法律的發展概況

從20世紀末開始，生態補償機制就在我國開始了初步探索，但至今為止，由于生態補償機制的復雜性，生態補償機制都未在我國形成系統規范的法律體系。進入21世紀以來，生態補償機制作為一項重要的平衡自然資源經濟價值、調控生態資源的合理利用的管理機制，已經在我國各個省市都有了相關的實施辦法。

2005年《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》提出：要完善生態補償政策、盡快建立生態補償機制，國家和地方可分別開展生態補償試點。2007年在《國家環境保護總局關于開展生態補償試點工作的指導意見》中提出開展生態補償試點的建議。2008年，十一屆人大一次會議《政府工作報告》指出：改革資源有償使用和生態環境補償機制。之后各地都出現了開展生態補償試點的。

總的看來，我國有關生態補償機制的政策和法律較滯后，迄今還沒有法律規定生態補償機制。但是，值得指出的是，我國一些地方法規己經規定了其行政區域或流域生態補償辦法。如2012年河南省頒布了《水環境生態補償暫行辦法》、貴州省人頒布了《紅楓湖流域水污染防治生態補償辦法（試行）》、長沙市頒布了《長沙市境內河流生態補償辦法（試行）》等。

二、生態補償機制的概念、目的和作用

（一）生態補償機制的概念

生態補償機制的實質是資源受益者或破壞者與保護者和受損者之間的利益關系。它以誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費為原則，兼顧公平與效益，以實現人與自然的和諧。生態補償機制在我國區域和流域的生態環境建設方面可以起到巨大的作用，它不僅可以適用于行政區域之間的補償，也可適用于流域之間。

從法學的角度來看，其是以“誰污染誰治理，誰開發誰保護”的原則為基礎，污染和破壞環境與資源者承擔其治理和保護的義務及其責任，人類生產活動對生態環境資源系統造成污染或破壞后而對其進行恢復、補償、綜合治理等行為的總稱，包括對生態環境資源的受損者、保護者提供實物、資金或技術上的補償或優惠政策， 增加生態環境資源保護的各項費用支出。有學者認為，在中國，生態補償至少有四個層面的內容：①對生態環境本身的補償；②生態環境補償費的概念——利用經濟手段對破壞環境的行為進行控制，將經濟活動的外部成本內部化；③對個人或區域保護生態環境或放棄發展機會的行為予以補償，相當于績效獎勵或賠償；④對具有重大生態價值的區域或對象進行保護性投入等，包括重要類型和重要區域的生態補償等。

（二）生態補償機制的目的

在我國，實施生態補償機制的目的是：保護生態環境，促進人與自然和諧，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關系的環境經濟政策。

1.為了遏制資源衰竭，實現資源可持續發展。以云南省個舊市為例，歷史上個舊是以錫礦為主的有色金屬王國，其有兩千多年的采礦歷史。但是由于資源的不可再生性和長期大規模的開采，也面臨著資源耗竭的危險。基于“公有地的悲劇”理論下，采礦者盡可能地將公有資源變成私有或是轉化為經濟利益，從而使自然資源消耗速度加快，導致很多資源現在都面臨衰竭的現狀。

2.為了保護生態環境，實現生態平衡。由于長期大規模的開發，土地植被、水、大氣都遭受了嚴重的污染。礦產資源的開發過程中，由于礦區的建設，很多土地由耕地變成了工廠的建設用地，并且由于礦區的施工，很多森林植被遭到了破壞，導致引發水土流失、泥石流等災害的發生。工廠在運作過程中排放的污水、廢氣又給當地的生活生產帶來了巨大的影響。近年來，我國土地沙漠化和沙化速度加快，尤其是2012年以來，我國北方大部分省市霧霾氣候嚴重，已經嚴重地影響到人們的身體健康，如果不采取積極有效的措施來治理這些問題，這將會威脅到人們的生活或是生存。生態補償機制主要目的就是實現生態環境平衡，保護生態環境。

3.實現破壞者、保護者和受害者之間的利益平衡。生態補償機制就是為了追求環境公平與正義，調整破壞者、保護者和受害者之間的權利義務關系，通過向破壞者收取一定的費用，補償保護者和受害者的環境保護行為，并為生態環境的修復和保護提供資金支持，從而實現生態責任和利益之間的平衡。

（三）生態補償機制的作用和意義

合理的設置和構建生態補償機制，是推動我國生態平衡、調控破壞者和保護者之間的利益平衡、實現可持續發展的重要措施。生態補償是一種調控環境活動中不同主體間利益平衡的宏觀經濟手段，對我國的環境建設可以取得巨大成效。

生態補償機制是采用政府轉移支付的方式來協調經濟建設與環境保護之間的矛盾，其采取行政手段強制污染者對生態環境的破壞支付補償性費用，以支付給保護者費用來補償保護者的損失。

三、我國生態補償制度的法律法規體系分析

我國生態環境問題復雜，但主要原因仍然是人類對生態環境資源的利用、消耗，但沒有采取有效措施來保護生態環境，也沒有對生態環境的破壞進行恢復和補償。改革開放以來，隨著經濟建設的不斷發展，我國的環境形勢愈加嚴峻。要解決這類問題，必須建立生態補償機制，以調整相關利益各方生態及其經濟利益分配關系，促進生態環境的保護，促進自然資源的有效充分利用。因此，生態補償制度的建立是解決生態環境問題的重要途徑。

第3篇：生態保護補償條例范文

關鍵詞:西部  生態補償   法律制度

 

生態補償起源于德國1976年開始實施的Engriffsregelung政策和美國1986年開始實施的濕地保護No-net-loss政策。我國是世界上開展生態補償工作較早的國家之一,1992年底,原林業部提出必須盡快建立我國森林生態補償機制,1998年修改后的《森林法》第8條明確規定國家建立森林生態效益補償基金,2000年,國家《森林法實施條例》規定防護林、特種用途林的經營者有獲得森林生態效益補償的權利。除此之外,《水法》、《礦產資源法》、《漁業法》、《土地管理法》等相關法律法規對生態補償制度也作了相應的規定。從2001年起,國家財政拿出10億元在11個省區開展生態補償試點,還拿出300億元用于公益林建設、天然林保護、退耕還林補償、防沙治沙工程等等。一些地方政府也制定了政府規章,同時,各地方也積極開展了生態補償的試點工作。

但是,除國家財政少量的轉移支付外,我國迄今沒有建立起有效的生態補償法律制度。而且,西部的生態補償處于無法可依的困境,特別是相關的環境經濟、法律手段嚴重短缺,無法解決西部生態環境保護問題。因此,應盡快完善立法,建立起有效的西部生態補償法律制度,確保西部生態補償工作得以長期、穩定地實施。

一、西部生態補償法律機制存在的問題

當前中國和中國西部的生態補償機制無論是理論還是實踐都處于探索階段,關于生態補償的經濟、技術手段、管理模式等都很不成熟,亟待完善。僅就生態補償的相關法律而言,存在很多問題。筆者以為,最為嚴重的當屬以下幾個方面:

1.缺乏綜合性制度安排。我國目前生態環境管理涉及林業、農業、水利、國土、環保等部門,環境管理體制存在嚴重缺陷,橫向管理體制不健全,部門分頭管理現象嚴重,沒有統一的法律框架和實施規劃,生態補償基本上是部門性、地方性的,缺乏部門間的、中央與地方的統一和協調,尤其是缺少跨省市的協調體制,無法解決跨省市的生態環境補償問題,也無法整合生態保護與建設資金。生態系統作為特殊資源,其功能的發揮有賴于內部各構成要素間相互聯系與制約所形成的動態平衡發揮作用,僅對其中某個要素或部分要素進行補償并不能真正達到生態補償的最終目的。而我國現有的規定恰恰陷入了這個“整體等于部分之和”的誤區,未能采用整體系統的認識和做法,導致僅有的生態補償制度局部公平,整體不公平。如果這些狀況得不到改變,西部生態補償法律制度就將無所依托、難以建立。

2.對各利益相關者的權利、義務、責任界定及對補償內容、方式和標準都缺乏明確的法律規定。生態補償是多個利益主體(利益相關者)之間的一種權利、義務、責任的重新平衡過程,涉及復雜的利益關系調整,而目前涉及生態保護和生態建設的法律法規,都沒有對利益主體做出明確的界定和規定,對其在生態保護方面具體擁有的權利和必須承擔的責任僅限于原則性的規定,導致西部生態補償各利益相關者無法根據法律界定自己在生態環境保護方面的責、權、利關系。此外,因學界對生態補償資金來源、補償渠道、補償方式和標準還存在爭議,故也沒有明確的法律規定可遵循。

3.立法遠遠落后于生態問題的出現和生態破壞的發展速度,許多新的管理和補償模式沒有法律法規給予肯定和支持,對利益主體沒做出明確的界定和規定。中央立法中僅《森林法》中有生態效益補償的不成熟的原則性規定,《水法》、《礦產資源法》、《漁業法》、《土地管理法》等相關法律法規中只有一些零星的規定,西部地方立法也欠缺可操作性。由于中央立法整體性缺少關于生態補償的法律規定,西部地方立法探索緩慢,所以對于相關利益主體的法律規定仍然是一片空白。生態稅、發行國債、生態彩票、BOT融資方式、東部發達省份對西部的援助資金等方式籌集資金等還未被法律所肯定。這些都不足以應對西部日益惡化的生態需求。

第4篇：生態保護補償條例范文

關鍵詞:生態效益補償;抑損性補償;增益性補償;立法構想

中圖分類號:D922.6文獻標識碼:A文章編號:1003-949X(2009)-07-0045-02

環境資源除了具有經濟價值之外,還具有更為重要的生態價值。但長期以來,我國政府一直沿用行政手段強令居民進行生態環境保護,沒有充分認識并在政策別是法律中體現環境資源生態效益的價值和特點,也沒有充分考慮不同主體的利益需求,致使我國環境破壞和資源浪費日益嚴重。對此,我們必須反思我國長期以來解決環境生態問題的思路,不單只需要針對資源利用的負外部性進行征收生態補償費,還需要對保護、建設生態環境的主體進行補償,以激勵生態效益的足額持續供給,更需要將這種生態效益補償以法律的形式使之確定化和體系化。

一、生態效益補償的法律涵義

在我國,人們談論生態效益補償,其法律依據是《中華人民共和國森林法》。因為,這個法律文件第一次采用了生態效益補償這個概念。但在該法中并未對該概念進行準確的定義和慎密的審視。

從我國生態保護與管理實踐看,生態效益補償也經歷了不同的試點階段,從而致使其涵義也歷經了一個逐步完善的過程。一開始,被認為是對生態環境本身的補償。如國家環境保護總局2001年頒發的《關于在西部大開發中加強建設項目環境保護管理的若干意見》規定,對重要生態用地要求“占一補一”;其次,被認為是征收生態環境補償費。即利用經濟手段對破壞生態環境的行為予以控制,將經濟活動的外部成本內在化。這也使很多學者據此認為生態效益補償就是“征收生態效益補償費”[1];再次,生態效益補償被認為還包括了對個人與區域保護生態環境或放棄發展機會的行為予以補償,相當于績效獎勵或賠償;直至生態效益補償進一步被認為包括了國家對具有重大生態價值的區域或對象進行的保護性投入等。[2]

其實,我國出臺的生態效益補償就是想通過調整生態環境保護涉及各方環境利益背后的經濟利益關系,實現“保護者受益、破壞者受罰、受益者付費”的原則,建立保護生態環境的經濟激勵機制。具體表現為:一方面對生態環境保護和建設使生態調節功能得以維護、增值而使自己經濟利益受損或付出代價者由國家給予補償;另一方面對開發、利用自然資源使生態調節功能喪失的開發者和利用者收繳生態效益補償費。前者稱為“增益性”補償,而后者可稱為“抑損性”補償。

二、我國生態效益補償制度面臨的現行法律缺陷

從我國生態效益補償的立法和實踐可以看出,生態效益補償經歷了一個從政策個別調整到國家立法調整以及個別地方立法試點先行的漸進過程。但由于種種原因,除了經修訂頒布實施的《森林法》原則規定了“國家設立森林生態效益補償基金”和對占用林地單位開征森林植被恢復費外,我國在生態效益補償管理上,至今沒有建立健全的法律體系。

1.結構上的缺失

(1)《中華人民共和國憲法》中缺乏對生態效益補償的規定。我國憲法中只規定了出于公共利益的需要對于土地征收、征用應給予補償。但這種補償只是針對土地本身的經濟價值所進行的,沒有規定對土地上的附著物或對土地利用進行限制所造成的損失進行補償,故沒有體現出土地的生態價值,不能作為構成生態效益補償的法律依據。

(2)《中華人民共和國環境保護法》。這部法律偏重于“防治污染和其他公害”,對生態保護的法律規定存在不足,也沒有生態效益補償的相關條款。

(3)單行法規定的生態效益補償制度缺乏實施細則和下位法。在我國有些單行法規定了補償制度,但往往缺乏實施細則而使其不具備可操作性,或者配套規定不健全。如《野生動物保護法》規定:“因保護國家和地方重點保護野生動物,造成農作物或其他損失的,由當地政府給予補償。補償辦法由省、自治區、直轄市政府制定。”而我國很多地方政府并未制定相關的補償辦法,從而使得該規定無法落實。[3]

2.內容上的不完善

(1)自然資源保護單行立法偏重經濟利益,很少考慮生態效益,使生態效益補償工作缺乏法律依據。

比如我國的自然資源保護立法規定的各種不同的收費中絕大部分均屬于資源的有償使用費或自然資源的保護管理費以及對資源破壞的懲罰性收費,都是補償自然資源的經濟利益,關注于資源的生態效益的規定幾乎沒有。其次,單行法中對自然資源開發利用者承擔的保護生態環境義務未作出具體規定。即便有所規定,也不太合理,很難達到對生態效益補償的目的。再次,單行法中規定的對自然資源造成破壞的補救措施太為單一,處罰也太輕,達不到對自然資源進行保護的最終目的。特別是《刑法》中對盜伐林木的最高處罰規定太輕,同樣欠缺生態效益的考慮。

(2)生態效益補償基金的籌集和使用管理缺乏合理性。

基金的籌集和使用是生態效益補償的關鍵,應以法律的形式對基金的來源、征收方式及使用作出明確具體的規定,并對違法行為所應承擔的法律責任作出明確的規定,以確保資金籌集和使用的合理性和有效性。但目前我國法律在這方面的規定明顯不足。如《森林法實施條例》中規定,國家公益林由中央財政補償,地方公益林由各級地方財政補償。這一規定意味著,一旦地方財政狀況不好,對公益林補償承諾的資金就得不到保障。補償資金籌集渠道的單一性,造成目前補償資金嚴重不足。

(3)目前已有的政策法規不穩定。

我國現行的生態效益補償制度其主要依據是政府制定的各項政策和法規,而政策法規的不穩定性造成了很多生態效益補償的不到位,也不利于制度的建立。比如我國2002年頒布實行的《退耕還林條例》規定對退耕戶實行糧食補助,并規定:“批準糧食企業向退耕還林者供應不符合國家質量標準的補助糧食或者將補助糧食折算成現金、代金卷支付的,要承擔相應法律責任。”政府與退耕戶還簽訂了具有法律約束力的退耕合同。但由于形勢的變化,隨著糧食市場價格的反彈,政府當初給出的結算價格不夠購得相應的實物,因而2004年國務院辦公廳下發《關于完善退耕還林糧食補助辦法的通知》規定:“從今年起,原則上將向退耕戶補助的糧食改為現金補助。”這種做法,嚴重影響了政策法規的公信力,也不利于生態效益補償制度的建立。[4]

三、完善我國生態效益補償制度的立法構想

強調法律制度在生態效益補償中的重要性和權威性,對于整個生態保護和建設的可持續發展具有至關重要的意義。對此,我們非常有必要將我國現行的相關政策上升為法律規范,“補償政策法律化”,使補償制度名副其實地成為使受損權益得到恢復和彌補的一種法律手段和法律制度。除了對以上幾部法律法規進行結構和內容上的完善,更主要的是國家應加緊制定和頒布專門的《生態效益補償法》,使該制度進一步系統化和完善化。該法的制定主要要明確以下內容:

(1)補償的對象

如前所述,在“抑損性”生態效益補償中,補償的提供者是導致生態功能受損的自然資源特定開發利用者,接受者是國家。在“增益性”生態效益補償中,補償的提供者是國家,補償的接受者是調節性生態功能的提供者、特別犧牲者。在補償中還要特別處理好流域補償問題,即處理好上游和下游的補償關系。上游地區進行生態保護為下游地區資源開發提供了良好的環境資源并使其經濟得以發展,對此上游地區進行了環境投入或至少限制了相關產業的發展,出于公平和可持續發展考慮,為了使上游地區繼續履行好森林營造及保護的責任和義務,下游地區都應該給予上游生態效益補償。

(2)補償的方式

我國現行的生態效益補償主要局限于國家補償,由中央和地方財政對相關對象進行以經濟為主的補償。但國家財政資金極其有限,地方財政也貧富不均,改革過程中,經濟的高速發展又造成很多行業的資金缺口,對生態效益補償資金的投入很難落實。因此,我們在加強國家對生態效益補償進行干預的同時,應更多采用經濟激勵措施和市場機制來推動我國生態效益補償法律制度的實施進程。補償的方式可以概括為政府財政補償為主,市場機制補償為輔,社會捐贈補償進行有益補充。市場機制補償是國際先進經驗的借鑒,也是我國未來生態效益補償的發展趨勢。它主要源于公共服務的地域性和“誰受益,誰付費”的思想。公共服務的提供方和受益方可以自發進行談判,達成交易合約,從而實現外部影響的內部化,提供資源的配置效率。目前國際上實施的碳交易即是生態效益補償市場化的體現。

(3)補償資金的來源

為保證生態效益補償能夠順利實施,確保補償資金的多元化和暢通是非常關鍵的因素,建立生態效益補償基金是較為可行有有效的措施。補償基金可以由:政府財政所撥款項、征收的生態補償費或增收的生態稅、生態補償保證金和進行生態權交易所得資金幾部分組成。

(4)《生態效益補償法》基本框架設想

對此,筆者設想我們制定和頒布的《生態效益補償法》基本框架由以下六章組成:

第一章 總則。主要規定立法的基本原則和指導思想。

第二章 管理機制。主要界定生態效益補償的管理基本機制,確定管理機構、管理權限、管理范圍。

第三章 生態效益補償基金。主要界定生態效益補償基金的籌集渠道,資金的監督和管理。

第四章 生態效益補償方式和標準。主要界定生態效益補償的種類、范圍和標準。分別對各類補償作出相應的規定。

第五章 法律責任。主要界定違反本法應當承擔的法律責任。

第六章附則。主要界定本法的生效時間,解釋權益等內容。

參考文獻:

[1] 杜群.生態補償的法律關系及其發展現狀和問題[J].現代法學,2005(3):186-191.

[2] 萬軍,張惠遠.中國生態補償政策評估與框架初探[J].環境科學研究,2005(2 ):1-8.

第5篇：生態保護補償條例范文

關鍵詞：森林生態效益 補償機制 生態補償 

 

一、森林生態補償的定義 

眾所周知，森林具有諸多價值。森林最傳統的價值，也就是為人類的生產、生活提供木材、薪材。森林內在的價值，我們應該承認自然環境（當然包括森林）是擁有一定權利的，它自身也具有其自身獨立于人的存在的價值。作為在理論上探討和思想進步上的一種指引，承認自然的內在價值和獨立價值對于我們崇尚自然、保護自然、尊重自然是有很重要的意義。環境倫理學、生態哲學等學科，都在解釋和證明這樣的一個結論。在美國，這類代表非人類自然事物的公益訴訟已經形成了一種判例。比如其中比較有名的：格蘭德河鰷魚訴美國墾務局局長約翰·w·基斯案（美國上訴法院第十巡回法院，2003年）。森林社會價值，所謂森林的社會價值，是指森林對人類社會生存和發展的意義。人類社會的生存和發展包含著人類社會的自然生存、自然發展與社會生存、社會發展兩層含義。生態價值，森林被人們譽為“地球之肺”，緣由基本上是因為森林能夠吸附有害氣體和二氧化碳，并釋放出氧氣的功能。森林對于我們而言價值之重要是不言而喻的，如何保護好森林，養護好森林就是我們要解決的問題。針對當下我國森林補償方面法律問題的凸顯，筆者以此為角度闡釋一些看法。 

在定義“森林生態補償”之前，先要解釋什么是“森林”。《中華人民共和國森林法》中，沒有對“森林”的含義作出解釋，而只是根據人們對森林的使用用途的不同，將森林分為了：防護林、用材林、經濟林、薪炭林、特種用途林五個類別。究其原因，依然是沒有跳出在人與自然關系上的“人類中心主義”。古希臘哲學家說過：“人是萬物的尺度,是存在的事物存在的尺度，也是不存在的事物不存在的尺度。”但是，當今的環境倫理學的發展早已漸漸拋棄了這種純粹以人的視角去審視和衡量自然價值的理念。另一方面，對于森林的理解也不應該僅僅只是將其看作是一棵課樹木的簡單集合，而是應該整體的思考。首先承認森林具有獨立的內在的價值，并且將森林其本身也當做是一個較為完整的生態循環系統，這個自然系統的功能不僅僅是對人類社會具有價值，同樣也是對于別的生態系統有直接或者間接的維持它們之間穩定與平衡的價值。有的學者對于森林所下的定義是：“由樹木和其他木本植物以及與其所生長的灌木地、湖泊及沼澤地組成的協調共生的生物社會。”筆者對這個定義比較贊同，但是這個定義還是比較狹窄。因為在森林中生活的動物、昆蟲等都是森林系統的一個組成部分，并且它們的存在對于森林的穩定和能量的平衡都具有深遠的意義。基于這個理解，筆者認為，應該堅持以聯系和整體的觀念去理解森林作為一個整體的生態系統的含義。所以，在生態補償意義上的“森林”的含義應該是：森林是林木和其他木本植物、草本植物以及各種伴生植物、動物、昆蟲等生物及其與自身所處的自然環境的綜合體。 

另一方面的問題是如何理解“生態補償”，有自然科學領域和法學領域兩個方面不同角度對“生態補償”的理解。其中，生態學方面，主要是把生態系統看作是一個整體，生態補償是在生態系統自身受到損害之后，通過自我的修復和恢復，使之回復到原來的平衡狀態，也可以叫作是“自然生態補償”。從經濟學的角度來看，主要強調的是社會經濟利益的最大化實現和收益與支出的總量平衡。經濟學方面對于“生態補償”也主要是持干預主義（外部性理論）和市場主義（科斯定理）來下定義。如有學者認為：“生態補償是指通過對損害（或保護）資源環境的行為進行收費（或補償），提高該行為的成本（或收益），從而激勵損害（或保護）行為的主體減少（或增加）因其行為帶來的外部不經濟性（或外部經濟性），達到保護資源的目的。”以上對“生態補償”的理解來自生態學領域和經濟學領域。雖然這些定義不能成為法學意義上的生態補償的定義，但是也是可以給我們提供一些參考和借鑒的。 

從法律領域來看，法律調整的是社會關系，其內容也是以為權利和義務為主體的。那么，從法律領域對“生態補償”下定義的話，也應該從這個角度來出發。筆者認為，生態補償應該包含至少兩種“補償”，一是，對于為了維護生態效益而放棄發展機會和為生態效益的維持和增加而不行為或

行為的人的補償；二是，對于從森林生態效益所帶來的正外部性中獲得利益的人對森林本身的補償。 

綜上所述，我們可以得出“森林生態補償”的定義是：補償主體（包括國家、企業、自然人及其他組織，后文詳述）對于為了維護森林生態效益而放棄發展機會、為森林生態效益的維持或增加而不行為或行為的人的補償和對于從森林所帶來的正外部性中獲得利益的主體對森林本身的補償。 

二、森林生態補償的理論依據 

（一）環境保護同經濟建設、社會發展相協調原則的要求 

《中華人民共和國環境保護法》第4條規定:“國家制定的環境保護規劃必須納入國民經濟和社會發展計劃。國家采取有利于環境保護的經濟技術政策和措施，使環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調。”可見，“協調原則”已經成為我國環境保護事業發展的和有關法律的一項基本原則，脫離了該原則就很可能背離了環保的目的。另一方面，1987年，世界環境與發展委員會應聯合國的要求，提出了一份長達20萬字的長篇報告——《我們共同的未來》。其中為世界各國的環境政策和發展戰略提出了一個基本的指導原則即“可持續發展”（sustainable development）。這和我國提出的“協調發展”，只是文字的表述不同，其實質含義是完全一致的。

目前，我國在經濟發展方面已經有了長足的進步，但是在森林生態方面的投入還是明顯不足。可持續發展的原則和協調發展的原則要求環保要同經濟發展協調，那么從另一個方面看，環保的發展也是不能滯后于經濟發展的。在森林生態效益補償中，我國并沒有形成成體系的，統一的，完整的補償模式。在森林生態補償的方法和主體方面都比較窄，不利于環保與經濟的協調發展。所以，在當下人民對生存環境的要求日益增高的大背景下，應該在森林生態的補償方面下足工夫，力爭與經濟發展相平衡。 

（二）環境正義的指引 

“環境正義”是環境哲學研究中的前沿課題，發展中國家與發達國家之間的國際環境正義是其中的主要問題。環境正義是指在環境政策和規約的發展、制定和實施方面，對每個行為主體(國家、組織或個人)來說，都能得到平等地對待和富有意義地參與。在發展中國家，對于“環境正義”的側重是人類生活、生產的可持續發展和對環境資源及其所帶來的正外部性的永續利用。 

環境正義中的三個基本原則：生態可持續性原則、社會及經濟平等原則、對后代負責原則。其中，可持續發展的原則是統領后兩個原則的。對于森林生態效益的補償，自然也是可持續發展的題中之意。建立健全森林生態補償制度，才可能使森林資源良性增加，克服現存弊端。 

（三）“等價有償”的要求 

“等價有償”原是民法中的一個概念，是公平原則在財產性質的民事活動中的體現，是指民事主體在實施轉移財產等的民事活動中要實行等價交換，取得一項權利應當向對方履行相應的義務，不得無償占有、剝奪他方的財產，不得非法侵害他方的利益；在造成他方損害的時候，應當等價有償。 

森林作為一個較為完整的生態循環系統，它有其自身才在的獨立的、內在的價值。對于森林的正外部性在當下的時代已不應再是免費的午餐。享受了這些“生態服務”的受益人就應該承擔這些所產生的費用。這些費用就可以直接的收歸森林生態補償基金，作為育林、護林、栽種新林的資金來源。這樣，也能提高國民的生態意識，使每個人都感受到森林的生態保護都是每個人的責任，每個人都在負擔著森林補償的費用。 

三、我國森林生態補償制度現存問題及改革對策 

（一）補償資金來源單一，應擴大補償主體、拓寬融資渠道 

根據我國《森林法》和《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》的有關規定，目前我國所實行的生態補償，資金大多數來自國家財政，再由地方財政配套負擔一部分。通過財政撥款來扶持生態林的建設與維護，固然可以起到很好的促進作用，但是國家和地方財政資金也十分有限，一旦政府財政狀況不好，承諾的資金就得不到保障，林業基金就很有可能被擱淺。同時，補償需要的資金數額大，單單依靠政府則會因政府投入資金數額有限而導致補償標準偏低或補償不能及時兌現，達不到補償的目的，不能反映生態效益應有的價值，損害了經營者的利益。此外，在政策的執行過程中，森林生態補償金基本上演變成了林業部門、林場、保護站等林業職工人員工資和日常運行開支的主要資金渠道，林農最后得到的補償金可能只是其中的小部分，這也極大地挫傷了當地群眾保護森林生態環境的積極性，直接影響到森林資源保護的效果⑧。 

因此，我們認為應該采取靈活多樣的補償措施，除了加大財政支付力度，還應通過其

它方式擴大補償主體，拓寬融資渠道。主要有以下幾種方式： 

1．加大財政支付力度。森林生態效益是一種公益效益，屬于公共產品。長遠來看，森林生態效益補償問題必須通過政府行為來實現基礎保障和宏觀調控。然而僅僅依靠當前從財政中劃撥出部分資金作為林業基金不能滿足補償的需要，應該設立“森林生態補償稅”，向受益人和產生負外部性的企業、法人、其他組織和個人征收，用以補償生產森林生態效益所耗費的成本,維持生態產品的再生產，以實現效益最大化。 

2．發行“綠色森林彩票”。需要資金資助的公益事業，特別是需要長期大量資金支持的關系全社會生產、生活環境的綠色森林，運用發行彩票籌集資金是完全必要的，并且可行的。同時，發行彩票也是一種有效的宣傳手段，擴大森林保護的影響力。 

3．設立受益部門補償基金。可以由環保部門牽頭建立“森林建設補償基金”，從育林基金、征占林地費等收費中提取一部分用于建立補償基金。也可考慮從森林公園和風景名勝區門票收入中按照一定比例提取生態補償基金。目前我國己經開始了這方面的嘗試，讓受益個體不再免費享受森林生態效益，承擔一定的補償責任。 

4．應用bot融資模式籌集森林生態效益補償資金。bot的實質是政府將本該由財政投資、公營機構承擔建設和經營的公共基礎設施項目，通過授權方式特許給外商或私營機構來投資建設和經營。這樣可以在減輕政府負擔和擴大外資企業的自主經營權及投資建設規模基礎上充分利用公司的資金、技術支持和積極性，降低建設成本，提高項目建設效率。而且利用bot模式進行森林生態效益補償資金項目建設，不同于完全的商業化或私有化，政府對生態效益補償資金項目建設仍掌握戰略控制權，待特許期滿后，整個森林生態效益補償資金項目將移交政府所有。

5．接受捐助。社會捐助可以為環保人士提供表達心愿的途徑，也開辟了環保建設資金來源渠道。基金的來源主要是接受國際組織、外國政府、單位、個人的捐助或援助。環保ngo組織的發展也為社會捐助環保資金提供了保障。

（二）補償標準過低并且單一，應當建立科學的核算體系，引入市場機制 

根據《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》第二條“森林生態效益補償基金用于公益林的營造、撫育、保護和管理。中央財政補償基金是森林生態效益補償基金的重要來源，用于重點公益林的營造、撫育、保護和管理。”，不難發現，資金補償的客體僅僅是管護費用和基本防護費用的一些剛性開支。且根據補償基金管理辦法第四條的規定“中央財政補償基金平均標準為每年每畝5元”，即75/h㎡，這些費用只能是一種補助，很難基本達到營造和防護森林真實的成本水平，更不用說對森林的生態效益和林農的發展機會損失進行補償。“據調查，生態林的營造需要2100元/h㎡，而管護的費用至少需要150元/(h㎡·a)。而利用生物量法計算全國平均森林碳匯的價值為320元/h㎡，是補助當前補助標準的4倍左右。” 

我國現行的森林生態補償采用一刀切的形式，沒有根據實際情況確定合理的補償標準體系和價值核算體系。例如：南方地區，其經濟發展程度比北方發達，劃為生態公益林后，其喪失的機會成本比北方地區要大得多，難以調動人們保護森林資源的積極性。此外，不同的樹種，不同的林區所耗費的撫育成本也不同，不同地區的群眾的發展機會損失也不同。這些都應當納入補償標準的考慮范圍。

因此，我們認為確定森林生態補償標準應該核算好森林的生態價值，將其生態效益合理量化，而不應單純地考慮政府財政的承受能力。成本核算包括公共建設資金、勞務投入、風險投入以及為保證生態體系穩定失去商品經營機會的損失。這應當是補償標準的底線，也是對林農利益的最低保障，若補償低于這個標準，則是對林農利益的剝奪。對森林生態效益成本和價值的量化只能構成補償的最低標準，補償標準的確定還應當在此基礎上由交易雙方進行博弈與協商。“積極引入市場機制，通過市場的參與來彌補政府補償管理成本高，速度效率低的弊端，并依托市場法則來規范市場行為，將生態服務功能或森林生態效益打包推入市場。因為市場補償機制具有補償方式靈活、管理和運行成本較低、適用范圍廣泛等特點，可以通過其實現森林生態效益補償。”這樣，在保證最低補償標準基礎上，實現生林生態效益的自主經營，從而更有效的落實補償政策，促進環境保護的協調發展。 

（三）補償手段單一，應當實現多元化補償，建立“造血型”補償機制 

當前主要是資金補償，應該補償方式多樣化，拓展到技術，發展機會補償等。森林作為林區農戶的生活空間和場所，是林農家庭經濟的主要收入來源，他們對森林具有高度的依賴性。同時，林業也是當地政府財政收入的主要來源。進行森林保護

后，不但直接減少了林農的收入，而且會影響當地林業相關產業的發展，減少了林農的間接收入。所以實施森林生態補償應該充分考慮當地群眾的需求，通過優惠政策幫助其改變經濟結構、經濟增長方式，并積極尋求森林多效綜合利用途徑，實現經濟、社會、生態效益的最佳結合。 

建立造血型補償機制是對現有生態補償機制的完善和補充。造血型補償是指政府或補償者運用項目支持的形式,將補償資金轉化為技術項目安排到被補償方(地區),幫助生態保護區群眾建立替代產業,或者對無污染產業的上馬給以補助以發展生態經濟產業。建立造血型生態補償機制的關鍵是為提供生態屏障的欠發達地區構筑一個發展平臺和空間，為其提供發展機會，激活其發展潛力，從而調動全社會參與生態建設的積極性，走生產發展、生活富裕和生態良好的文明發展道路。我們認為可以采用以下幾種方法，探索“造血型”補償機制： 

1．可以制定相應的政策法規和保障措施，允許源頭保護區和生態脆弱區招商引資和異地發展，調整經濟產業結構，促進經濟發展，并以發展所取得的利稅返回，支持這些地區的生態保護和建設工作。 

2．通過技術援助，雖然不直接投入資金，通過技術的提高，從而提高當地居民的謀生手段達到改善生活的目的。技術援助可以包括技術支持和農經教育，增強林農致富的本領。 

3．基礎設施援助，為這些地區填補基礎設施，豐富其業余生活，提高偶啊生活質量，激勵其保護森林生太效益。 

這將有利于調動生態保護重點地區發展經濟的積極性，增加財政收入，形成生態保護和建設投入自我積累、自我發展的“造血”機制；通過發展促進保護，依賴保護促進發展，實現經濟發展和生態保護的“雙贏”。 

（四）法規制度相對滯后，應加快立法進程 

第6篇：生態保護補償條例范文

（一）建設生態環境是西部綠色經濟發展的自然基礎西部的生態環境建設是西部進行公路、鐵路、能源、水利等基礎設施建設的基本前提，是現代農業和工業發展的重要基礎。西部生態環境的建設與保護可以改善投資環境、推動集約型經濟增長方式和適度消費模式的建立，推動能耗物耗高、經濟效益差、破壞生態嚴重的產業改變落后的生產方式和工藝，促進產業結構的優化調整，培育新興產業，帶動西部經濟社會的發展，提高全民素質，改善地區形象。

（二）建設生態環境是西部大開發大戰略的重要內容西部大開發的最終目的是提高西部人民的生活幸福指數。如果只是追求經濟建設，而造成環境破壞，人民的幸福也無從談起，因此，西部大開發是“經濟發展”和“環境保護”兩手同時抓，建設山川秀美的新西部，保護好生態環境首當其沖，如果在西部大開發中把生態環境破壞了，其他方面的成就再大，西部大開發也將歸于失敗，不僅會影響到本地區的可持續發展，甚至會威脅到西部自身的生存，給全國整體發展帶來深遠影響。

（三）建設生態環境是西部綠色經濟可持續發展的重要保證生態環境是經濟社會發展的基礎，生態環境的狀況又從某種程度反映了經濟社會可持續發展的潛力。社會經濟發展必須與環境保護和生態建設相協調，這是社會可持續發展的內在要求，如果在發展當中忽略了環境保護和生態建設，也就是破壞了社會經濟持續發展的根本基礎。所以西部地區要避免我國東部發達地區走過的先污染、后治理，再污染、再治理的彎路，堅決防止以浪費資源、污染環境，破壞生態為代價換來一時的發展。

二、西部生態環境建設存在的矛盾和問題

1999年中央提出實施西部大開發戰略，明確要求“把加強生態環境保護和建設作為開發的根本”。此后，生態環境保護和建設一直是西部大開發的重要內容。經過十多年的努力，西部地區局部生態環境明顯改善，但生態環境總體惡化趨勢尚未根本扭轉。

（一）生態環境基礎底子薄，欠賬多，生態環境建設任務艱巨《全國主體功能區規劃》將80%以上的西部國土劃歸國家限制或禁止開發區，同時，全國大約63.34%的貧困縣和一半以上的生態脆弱縣位于西部地區。西部地區目前GDP占全國的20%左右，但工業廢氣、二氧化硫的排放量占全國的30%左右，萬元產值的污染物排放量比東部地區高出1～5倍。西部尚有6500多萬畝25度以上陡坡耕地需要退耕，近15億畝退化草原、7.8億畝沙化土地亟需治理；2500多萬群眾居住在生態脆弱、自然災害多發、生存條件惡劣的地區。2000—2010年期間，西部地區生態質量趨于好轉，但是生態質量仍處于生態閥值以下，離生態系統自身的可持續性發展還有很大的差距。根據西部大開發戰略的總體部署，估計要到2020年左右才可達到生態閥值線附近。

（二）生態環境保護與開發的矛盾仍然尖銳，并且還將繼續長期存在西部落后地區發展經濟意愿十分迫切，但受到市場要素限制，經濟發展仍然依賴自然資源尤其能源礦產資源開發，“兩高一資”產業比重較大,經濟增長方式粗放，形成了“低收入-破壞生態-低收入”的惡性循環。另外，這種在現實利益面前有意無意地忽略生態平衡問題的原因，也與政府政績考核方式有關。雖然隨著我國經濟水平的提升和科學發展觀的深入，人們在理念上基本上完成了由“唯GDP論英雄”的模式向“綠色GDP”的轉型，但在具體執行過程中，存在著走形式、一刀切、考核權重不合理、考核指標不具體等問題，對西部地區的綠色經濟發展和生態環境建設沒有構成實質性地倒逼作用。

（三）生態環境建設的立法體系進程緩慢，阻礙了生態環境建設西部生態環境保護和建設的立法體系有國家和西部兩個層面。國家層面的環境保護法盡管進行了修正，但該法的重點仍偏重于環境污染治理，非常明顯的輕視生態保護問題，其他諸如自然資源保護的單行法對生態保護的力度也明顯不夠，而且這些單行法與環境保護法的割裂和責權不明造成管理部門職權不清，缺乏對整體利益的考慮等。西部地區各省、市、自治區在環境與自然資源保護方面的地方性法規和規章的成績是有目共睹的，但明顯的問題包括各地有關立法不協調，該統一的立法未能統一；沒有體現環境與自然資源保護的統籌性，基本上是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的現象等。這樣的立法體系在一定程度上阻礙了西部生態環境建設，突出的表現如地方政府環境責任未真正落實，行政法律責任并未得到追究、環境污染責任追究的訴訟制度存在缺失與局限、環境公益違法行為的受害人缺乏必要的權利救濟途徑等。

（四）生態補償機制尚未建立，難以形成鞏固生態建設成果的合力中國的生態補償探索起步于20世紀90年代初期，盡管在政府、學術層面有很多探討，也出臺了一些具體措施，但整個工作還處于起步階段，長期以來，西部地區因保護生態而發展受限，但未獲得相對利益補償，挫傷了環境保護的積極性，環境保護和經濟發展的矛盾仍然十分大。生態補償是一項綜合性的系統工程，政策性很強，涉及到區域之間以及生態功能區農牧民根本利益的調整，需要有完善的政策法規保障。而西部地區的生態補償地方規定顯得相對模糊,缺乏應有的確定性和可操作性，很多條例只規定了什么情況下應當予以補償,但并沒有說明具體的補償金額與方式。此外，生態補償轉移支付資金使用結構還不完全優化，難以形成壓力倒逼機制和增強地方政府生態環境保護的壓力和動力。

三、西部生態環境建設的對策

建議生態環境建設是一個長期的系統工程，它的最終目的是經濟的綠色發展。適應綠色經濟發展要求的生態環境建設需要更加注重環境建設的科學性、持續性和系統性，具有重要構建性的要素存在于三個層面：意識層面、法律層面和制度層面。意識上，要徹底掃除阻礙西部地區綠色發展的思想障礙，實現綠色經濟意識的轉變；法律上，要建立完善的生態文明法制體系作為生態環境建設的保障；制度上，要依靠制度上的創新，創建高效的生態環境建設運行機制。

（一）加強生態文明教育，著實提高西部環保意識“建設生態文明”是同志在黨的十七大報告中提出的全面建設小康社會的奮斗目標之一。十報告將生態文明建設與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設一起,列入“五位一體”總體布局。西部生態環境治理取得成功，在很大程度上取決于建立生態文明的價值觀和一套適合于西部生態治理的制度體系，只有真正提高了公民的生態保護意識，只有生態文明的新理念日益深入人心，人們才會沖破傳統觀念的束縛，從法律制度的被動約束層面上升到內在素質的主動自覺層面，自覺踐行生態文明。其別是各級黨政領導、企業的環境意識，只有真正樹立了可持續發展的觀念，全局利益與局部利益、長遠利益與短期利益、經濟利益與環境利益統籌兼顧的觀念，節約資源的觀念，預防為主、保護優先的觀念和法制觀念，養成自覺守法，嚴格執法的社會氛圍，從而把以生態文明為理念貫穿到整個法律政策的制定上，在西部綠色經濟建設中才能實現生態環境的根本改善。

（二）加快完善西部生態環境建設立法體系，為西部生態環境建設管理提供充分保障和依據構建西部生態立法體系是一項相當復雜的系統工程。首先，應該從憲法的層面，不僅強調防治污染問題，更要強調資源保護的問題以及不僅強調國家對環境資源的保護，更要強調普通公民的參與，也就是公民的環境權問題。環境保護法作為環境與自然資源保護的基本法，應該對環境與自然資源保護的規定是統一和平衡的，盡管目前環境保護法進行了修正，“生態環境保護和建設”在該法中的比重仍然是失調的，特別是作為生態保護重要手段的生態補償機制建設應該在該法中具化。只有當環境保護法真正起到了基本法的作用，單行法才有法可依。在目前國家環境保護基本法還不完善的情況下，但考慮到西部特有的生態環境和西部開發中環境保護的極其重要性及長期性，可嘗試西部先行的做法，統籌規劃、精心安排，分輕重緩急，制定一部西部環境法，使環境保護和自然資源保護真正協調統一起來。在這個基本法之下，清理、整合、補充、修改、完善、配套各項西部地區的單行法，建立健全西部地區的環境保護法制體系。

（三）推進西部生態環境可持續性建設的制度創新，緩解保護和開發的矛盾

1.加快建立完善西部生態補償機制首先要加快西部地區生態補償機制的立法進程，進一步建立生態補償長效機制。制定國家法律層面的生態補償法和生態補償條例，明確生態補償標準體系、生態補償的資金來源、補償渠道、補償方式和保障體系等。其次，國家應加大財政轉移支付中生態補償的力度，重點向欠發達地區、重要生態功能區、水系源頭地區和自然保護區傾斜。第三要大力推進生態補償由政府主導型逐步向全民參與的市場機制轉變，引入市場機制，鼓勵國有企業和民營企業參與生態補償，在整個社會形成生態保護服務有償使用的觀念。政府可為各方參與生態補償牽線搭橋，在全社會形成生態保護的反哺機制。

2.加快實施西部資源有償使用制度國家層面的資源有償使用制度應盡快出臺，并應對西部地區的排污權有償使用和交易試點給予更多支持。目前部分西部城市已開始探索資源有償使用交易平臺，用市場手段和經濟杠桿解決環境污染問題的環境權益交易模式，真正使企業為自身的利益提高治污的積極性，使污染總量控制目標真正得以實現。在交易平臺的建設中，既要兼顧全國區域發展的協調性，也應考慮西部地區的特殊性。此外，可以探索方式多樣的資源有償使用制度，如地方政府可以通過實行跨界斷面水質超標資金扣繳制度、下游企業購買上游社區水土保持生態服務、自然保護區與群眾分享門票收入等嘗試，向全社會導入生態有償服務觀念，通過利益機制讓生態保護迸發出長久活力。

3.積極探索并建立多渠道的融資機制中國處于經濟發展的特殊時期，政府仍然將是西部生態環境建設的主體，因此在目前階段政府還應加大財政投入和補貼，并且保證其政策的連續性，充分發揮其在生態環境建設中的主導作用。當然，單靠政府資金的獨臂支撐很難實現西部生態環境欠賬的凈減少及其生態重建目標，可建立中央財政為主、地方財政為輔、社會共同參與，政府、社會、市場相結合的生態補償專項基金。增強政府投資對私人投資的引致效應。通過減免稅收、財政貼息、投資補貼、信貸優惠、土地使用權獲得便利等誘導性手段，扶持生態環境建設領域的市場化投資，幫助市場化投資者獲得與社會平均利潤率相同甚至略高的收益，以形成企業和個人參與生態環境投資所必需的動力機制，擴大生態環境建設領域汲取的資金量。

第7篇：生態保護補償條例范文

雞公山自然保護區自上世紀80年代建立以來，有效地保護了區內的森林系統和野生生物，維持了其生態系統的穩定。本文從保護區建立和保護區的建立對當地居民的影響這一角度入手，對雞公山保護區的生態補償機制的各構成要素之間的關系進行探討，以達到為該地域以及其他地區的生態環境保護和當地社會經濟的可持續發展提供借鑒和參考的目的。

二、生態補償與生態補償機制的概念

生態補償概念的變化，從自然屬性到社會屬性，經歷了三個階段。第一階段，是自然屬性階段，生態補償強調的是生態系統在受到人類行為或自身影響時，而體現出的抵制影響、調整自身狀況保持系統穩定的功能。第二階段，20世紀50年代，生態補償的概念從自然屬性過渡到了社會屬性層面，即為了彌補人類行為對生態系統所造成的干擾和破壞，對破壞環境的機構或群體者額外征收生態補償費用，意在防止生態環境被進一步破壞。第三階段，上世紀90年后期退耕還林還草、原生態林地保護、生態保護區環境維護與建設等眾多巨型生態工程的開啟，標志著我國生態保護區補償機制的初步研究，在這一背景下，生態補償基本是被理解為國家的經費流轉補償。我國對景區的生態補償機制的界定仍是處于初級階段，所以，對生態保護區補償機制的規范，可以借鑒生態補償的概念，即：為保護景區生態整體的服務性能和作用，保護區內珍稀瀕危物種的存在而建立起來的協調各利益相關者關系，具有激勵效應的長效機制安排。

三、雞公山概況

雞公山國家級生態保護區地處河南省信陽市境，在桐柏山以東，大別山最西端，面積三千余公頃，95%以上面積被植被覆蓋。保護區植被以亞熱帶植物成分為主，區內森林茂密、生物資源豐富，為河南省最豐富的區域之一，景區以內植物250余科、910屬以上、2250多種。這種溫暖潮濕，植被覆蓋率高以及北亞熱帶季風環境都為此區域內的野生動物的繁殖生息提供了適宜環境，據考證，區內共有陸生脊椎動物340多種；兩棲類十五種；爬行動物三十四種，景區內共有五十三種野生動物屬于國家重要保護的野生動物。

保護區內有李家寨鎮、雞公山街道服務處、武勝關服務處籌建處等三個鄉鎮，雞公山街道辦事處和在建的武勝關辦事處負責保護區內的行政管理事務，李家寨鎮轄區面積200多平方千米，共有居民5000余戶，人口三萬人，共計十八個行政村。

四、雞公山自然保護區生態補償機制構建框架、標準、方式與途徑

（一）生態補償框架

按照“受益者付M”的原則，提出雞公山自然保護區的補償主體有三類：政府主管部門、企業和個人。

信陽市政府為保護性的開發雞公山，才建設的管理監督組織機構，監管著雞公山景區內外的區域。信陽市政府承擔著保護環境的責任，因此信陽市政府及以下各級政府都需要對雞公山自然保護區進行補償；保護區內許多企業進行開發建設，利益的驅動使開發活動對保護區的生態環境系統造成一定的影響所以要對雞公山自然保護區進行補償。建設者的成本轉移，往往是會加注到社區居民和旅游者身上，因此，有對保護區進行補償的必要，以此為基點，反饋給社區居民，改善當地人民生活標準，提高生活質量；保護區的存在給旅游者和居民提供了優質的環境，為社區居民創造了就業機會，因此個人也對保護區有責任，需要對其進行補償。據調查分析進行生態補償的主體和對象所承擔和獲益的比例如下圖1所示。

為此，雞公山景區的生態補償的目標，是雞公山當地居民。我們知道，社區居民對待外來旅游者的態度變化，可以用“多克西模式”來說明，當地旅游的發展，引發當地居民從興奮―漠然―厭惡―反抗這樣一個態度轉變的過程。而作為旅游目的地的旅游資源的一部分，社區居民的對旅游的接受與配合程度，影響著外來游客的體驗度和感知度，影響著旅游地的旅游質量。所以，將社區居民作為生態補償的對象來對待，明確其利益需求，改善其生活水平，提高其生活質量，鼓勵其參與到當地旅游中來，使其享受到旅游業的發展所帶來的直觀效益至關重要。

（二）生態補償標準

1.根據《河南省退耕還林政策補助資金兌現工作實施辦法》條例第二章“補助標準和年限”第五條進行補助。

2.雞公山自然保護區的農作物是種植單季水稻，近兩年平均產量維持在 630公斤/畝左右，2014年國務院批準的水稻最低收購保護價是為每50公斤135―138元；據調查結果顯示，稻種、肥料、殺蟲劑和勞務費用分別在22元/畝，100元/畝，15元/畝和15元左右，年收益為1701―1739元/畝，種植水稻的年純收益為1551―1589元/畝。根據機會成本法，計算得出，雞公山自然保護區區內居民接受退耕還林的發展政策的機會成本為1551―1589元/畝。

3.據走訪社區居民可知，野生動物破壞造成的損失在120―160元/畝的大致范圍。因此，雞公山自然保護區的社區居民在參與到生態補償的過程中后，作為補償對象，應獲得的資金補償為：1776―1814元/畝。根據受償意愿調查的結果，雞公山社區居民提出的補償標準為：1500―2000元/畝的居多，因此，雞公山自然保護區的生態補償標準確定為每年1500―1814元/畝較為合理。

（三）生態補償方式

生態補償的方法有多種，我國目前的生態效益補償的途徑化為政策彌補、資金賠償、實物補助等。資金補償是最直接的補償方式，也是最急需的補償方式。保護，自然少不了資金支持。通過調查，本文作者發現，61%的受訪者認為，生態補償的資金，應是來自于繳納生態保護稅，29%的受訪者認為，門票反哺生態補償費用，而門票反哺的額度，宜在門票票面價的20%―50%，雞公山自然保護區的門票價為45元/人，也就是應將每張門票收益中的9元―22.5元作為生態補償的反哺費用支持。

（四）生態補償途徑

首先，協調好保護區內的利益分配，處理好各利益相關者的分配關系，充分認識到保護區內社區居民在生態補償中的弱勢地位，使得各個相關者有平等的話語權。

其次，加速自然保護區生態補償的相關法律政策完善。2012年，《雞公山管理區農村居民最低生活保障實施細則》頒布，明確劃分了補償者、被補償者、補償區域、補償多少、補償流程、獲得資金的渠道、處罰程度、環境破壞評定方案及矛盾解決程序等。

再次，應尋找長期有效的資金補充途徑，以保障保護區補償費用的長期性和穩定性。適當擴大生態環境稅費的稅類，根據對資源的利用程度不同，設置不同梯度的征收標準。同時，要保障門票收入的部分能夠征收并反哺到雞公山保護區的生態補償中。

五、結論與討論

第8篇：生態保護補償條例范文

關鍵詞 林業；生態補償；機制

中圖分類號S7 文獻標識碼A 文章編號 1674-6708（2011）35-0038-02

0 引言

林業的發展能夠帶來巨大的好處，一方面可以提供給人們纖維、燃料、木材、維生素和藥物等各種各樣的產品；另一方面，有利于保持生態平衡、減少自然災害的發生率。因此，非常有必要探討林業生態補償機制，充分發揮林業建設的作用。

1當前我國林業生態補償機制存在的問題

1.1當前我國林業生態補償機制的靈活性不夠

當前我國林業生態補償機制主要依靠國家財政撥款，一方面，全社會的積極性沒有充分的調動起來；另一方面，一些地區存在著依賴思想，只等著國家的財政補貼。

1.2當前我國林業生態補償機制的科研基礎薄弱

森林、濕地的生態效益是非常巨大的，但是，由于我國的林業生態補償方面的科學技術的限制，真正意義上的生態補償仍然未能實現。

1.3補助標準沒有考慮到地區差異

我國目前沒有根據耕地的土地產出率、農民育苗的管護費用、農民的平均消費水平等等，確定出相應的補償標準。

仍然沒有將生態學效益和當前的經濟效益社會效益進行有機的結合，導致我國林業生態補償機制很難融入到我國經濟社會發展的綜合決策中來。

1.4對于環境保護和生態補償的認識不足

許多人目前仍然沒有認識到環境保護和生態補償的重要性。

2建立健全我國林業生態補償機制的對策建議

面對當前我國林業生態補償機制存在的問題，我們必須認清形勢，居安思危，奮起直追，按照科學發展觀的要求，采取措施，建立健全我國林業生態補償機制。

2.1調整優化我國林業生態補償的資金支出結構

根據建立健全生態補償機制的需要，必須對財政支出結構進行深入調整優化。我國林業生態補償的資金支出必須重點轉向重要生態功能區、欠發達地區、水系源頭地區和自然保護區，尤其對于生態環境保護作用相對來說更加顯著的區域性、流域性重點環保項目要進行優先支持，同時，將大量資金投入到防治區域性、流域性污染等方面，并且，增加對于開發和應用污染防治新技術新工藝的資金投入。

2.2建立健全環境保護和生態補償的相關稅收制度

建立健全環境保護和生態補償的相關稅收制度，讓保障林業生態補償機制的思想深入人心。相關部門必須加大生態補償稅的力度，開設新的環境稅，對于當前的資源稅進行進一步的調整和完善。建議將礦藏資源和非礦藏資源納入到資源稅的征收對象中來，同時，設立水資源稅，增加森林資源稅和草場資源稅，將當前根據應稅資源產品銷售量來計算資源稅的方式轉變成根據實際產量來進行計算，對于稀缺的不可再生資源的資源稅要加大力度。這些環境保護和生態補償的相關稅收制度的設立，一方面有利于生態資源的開發利用率的提高，另一方面，有利于生態補償功能的增強。

2.3加快林業生態補償技術研發和創新

優化林業生態補償技術創新與轉化的政策環境，加強林業生態補償高技術領域創新團隊和研發基地建設，推動建立以企業為主體、產學研相結合的林業生態補償技術創新與成果轉化體系。同時，廣泛開展林業生態補償國際科技合作，與相關國際組織和國家建立林業生態補償合作機制，積極引進國外先進的林業生態補償技術和管理經驗，不斷拓寬林業生態補償國際合作的領域和范圍。

2.4大力促進排污權交易等市場化生態補償模式的運用

排污權交易是污染物防治的一種重要經濟手段，它是當前受到各國關注的環境經濟政策之一。

首先，各級地方政府必須積極探索資源使用權、排污權交易等市場化的補償模式，從而有效的達到減少污染和環境保護的目的。各級地方政府應該引導當地人士積極參與到保護環境和減少污染的行動中來。

其次，培育資源市場，開放生產要素市場，促進資源的資本化和生態的資本化，使環境要素的稀缺程度能夠通過環境要素的價格達到切實的體現，從而實現節約資源和防止污染的雙重優勢。

第三，各級地方政府必須建立健全水資源合理配置和有償使用制度，促進水資源取用權出讓、轉讓和租賃的交易機制的建立。

最后，建立健全區域內污染物排放指標的有償分配機制，使政府管制下的排污權交易得到逐步推行，使治污成本通過市場機制的運用而得到降低，促進治污效率的提高。

2.5建立健全環境保護和生態補償的相關法律法規

建議立法部門完善環境保護、生態補償、可持續發展方面的相關立法，國務院各部門、地方政府抓緊完善生態補償機制實施辦法等規章，完善行業法規體系。各省、自治區、直轄市林業主管部門要根據法律規章結合本地區的實際，制定相應的實施細則，以地方性法規的形式分布實施。在此基礎上，主動協調地方有部部門，形成行政監督、執法的合力，切實履行條例賦予的管理職能，堅持依法行政。 積極推動節約能源法、循環經濟法、水污染防治法、大氣污染防治法等法律法規的制定及修訂工作，不斷健全完善相關細則，構建節能減排法律法規綜合體系。

此外，還應該要求各級政府加大宣傳力度加強領導，落實任務，提高廣大人民對于環境保護和生態補償的認識水平，支持環境保護主義者和相關的受益者采取自愿協商的方式達到生態補償的目標，等等。

3結論

建立健全生態補償機制是節約能源資源、保護生態環境的重要途徑，是貫徹落實科學發展觀、轉變發展方式的必由之路。建立健全生態補償機制關系到我國林業的可持續發展，關系到我國經濟社會的可持續發展，關系人民群眾的切身利益，關系中華民族的生存發展。因此，我們必須建立健全生態補償機制，統籌人與自然和諧發展，處理好經濟建設、人口增長與資源利用、生態環境保護的關系，建設資源節約型和生態保護型社會。

參考文獻

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[3]楊娟.生態補償的法律制度化設計[J].華東理工大學學報(社會科學版)，2004(1).

[4]洪尚群，潘岳.生態補償：呼喚統一的發展規劃[J].科技導報，2008(2).

第9篇：生態保護補償條例范文

關鍵詞 生態公益林；布局；政策；問題；建議；福建省

中圖分類號 S727.9 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2014）05-0201-02

生態公益林建設為維護福建省國土安全提供了重要保障。福建省現有生態公益林面積285.23萬hm2，占全省林地面積的30.6%。按森林權屬分：集體生態公益林259.6萬hm2，占集體林業用地的30.9%，國有生態公益林25.63萬hm2，占國有林業用地面積27.7%；按保護林種分：特用林面積57.48萬hm2，占生態公益林經營面積20%，護林面積227.75萬hm2，占生態公益林面積的79.8%，其中水源涵養和水土保持林156.50萬hm2，占生態公益林面積的78.2%。本文從基層林業工作者的角度出發，試圖闡述解決矛盾的方法和途徑。

1 福建省生態公益林布局

1.1 閩西北生態公益林區

該區為福建省主要水系區域，含南平、三明2個市22個縣（市、區）。近50年來洪水出現次數頻繁，屬福建省江河流域生態環境惡化較為嚴重地區。生態林保護的重點是江河流域生態公益林保護、生物多樣性保護等工程。重點保護天然林，建立比較完備的生態體系[1-2]。

1.2 閩西南生態公益林區

涉及龍巖市7個縣（市、區）。該區域地質構造石灰巖分布較廣，近20年來風化和水土流失較為嚴重，屬福建省水土流失的重災區。生態保護重點是汀江流域和九龍江上游生態公益林保護、生物多樣性工程保護等工程，提高水土保護能力。

1.3 閩東北生態公益林區

涉及寧德9個縣（市、區）。該區域生態危害主要是臺風和水土流失，屬風沙危害重災區。生態林保護重點為東部沿海防護林建設工程和北部內山江河流域生態公益林保護工程，典型的地帶性植被保護工程[3]。

1.4 閩中、閩南生態公益林區

覆蓋福州、莆田、泉州、漳州、廈門5個市52個縣（市、區）。生態危害為臺風和水土流失，屬風沙水土流失重災區。重點建設沿海防護林體系，江河流域生態公益林保護，進一步改善海峽西岸經濟區整體的生態環境。

2 生態公益林管理政策

2.1 生態補償政策

福建省現有的生態補償措施是采用下游補上游的方式，由中央和省財政撥出資金。以村為單位聘用護林員，并將105元/hm2的補償費發放到林權所有者手中（一般為村）。近期還在不斷探索各種管護形式，如133.33 hm2以上的村，生態公益林管理以村民小組為單位集體管護、生態補償均分的形式進行管理，同時探索生態公益林林權與山權不一的情況下生態補償費的分配方案。

2.2 生態林采伐政策

一是禁止采伐。名勝古跡和革命紀念地林木、自然保護區的森林（毛竹林外）。二是限制性采伐。可進行撫育和更新性質的采伐，防護林和特殊用途林中的國防林、母樹林、環境保護林、風景林木材成熟后，可進行小面積采伐。

3 生態公益林建設存在的問題

3.1 法律法規不完善

《森林法》中雖有關于生態公益林采伐的規定，但有關于生態公益林的建立分散于自然保護區條例、水法、水土保持法、環境法等法律、法規中，這些法律條款零星分散，適用性不強，缺乏系統而明確的法律制度和措施，執行起來難度大。如《中華人民共和國自然保護區條例》第十條規定的5種情況之一應當建立保護區，但未規定不建立如何處置；再如《森林法》規定名勝古跡的林木嚴禁采伐，但是現實中有許多風景名勝區的林木尚未納入生態公益林體系，名木古樹管理雖然采用保護小區，保護點的做法及采伐情況也缺乏強力的監管。

3.2 生態補償“一刀切”的問題

一是生態補償與生態保護力度脫節。被嚴禁采伐的名勝古跡和革命紀念地林木、自然保護區林木必然使社區群眾傳統的經濟收入遭受重大損失，雖然福建省采取許多措施，如“拓展非木質資源利用途徑”、“套種珍貴樹種”和“森林人家”旅游，然而前2項措施受技術限制，尚未形成一套可經推廣的模式，難以解決現有禁伐給林農造成的損失；第3項措施并非所有被保護的森林都可開發旅游，加上許多旅游景點都在各地方單位管轄中，真正能給社區實惠的較少。二是生態公益林布局差異帶來的問題。首先，不同地區之間的差異，閩西北受保護的生態公益林多，閩東南少；其次，同一地區不同縣市之間分布不均衡；再次，同一縣市不同鄉鎮和同一鄉鎮不同村生態公益林也不盡相同。加上生態補償偏低，劃分生態公益林給當地生產生活帶來損失與各地生態公益林占有林地的比重密切相關，比重越大，群眾經濟損失越大，帶來的社區矛盾也越大，比重小則矛盾也較小。

3.3 未體現生態公益林的特殊性

生態公益林和一般用材林年齡限制和經濟措施區別不明顯。從表1和表2可以看出，生態公益林的齡級、齡級劃分與同一樹種組的大徑材相近，唯一差異是生態林成熟后，只能小面積采伐3 hm2以下，而一般用材林是20 hm2以下。在福建省商品林中，一般用材林最為普遍，以杉木為例來計算集體林劃入生態公益林后群眾的收入比較，被劃入生態公益林的林分采伐年限推遲5年，若以一般杉木中徑材26年成熟后采伐林農獲得的利潤5 000元計，林農年收益為2 884.5元/hm2。如被劃定為生態公益林30年損失為14 422.5元/hm2，國家30年補償為3 150元/hm2，實際林農減少11 272.5元/hm2；如果杉木大徑材被劃定為生態公益林，林農每年多得益105元/hm2，一般杉木小徑材被劃入生態公益林林農損失更多，而被完全禁伐的每年損失2 779.5元/hm2。與一般用材林中徑材比較，集體林經營者的損失為9.78∶1.00，懸殊的損失用同一補償標準顯然不公，也無法體現用材林與生態公益林的區別，這對生態公益林的建設非常不利。

4 建設和管理生態公益林的建議

4.1 完善法律法規體系

生態公益林建設必須建立在法制化的基礎上，通過引入法律手段，為加強生態公益林建設立法，以立法形式確立完善、統一的生態公益林建設、管理和補償機制，是確保在公平、合理、高效的原則下，落實生態公益林保護的有效手段。對破壞生態林的單位或個人，必須區別于一般破壞森林罪，予以嚴懲，如采取判實刑、降低立案標準等措施。同時，必須賠償生態損失，取消行為人生態公益林獲得生態補償的權利，延長破壞生態林者所有的林木采伐年限。通過采取多種形式的措施，制止破壞生態公益林案件的發生，為營造整個社會自覺保護生態公益林提供法律保障[4]。

4.2 建立多種形式的生態補償

一是采取級差補償機制。依據生態公益林采取的采伐方式、采伐的年齡不同，生態補償標準也應不同。保護級別越高所獲得的生態補償費用越高。與商品林比較，群眾的經濟損失越多，補償越高。二是區別對待。以行政村為單位，生態公益林占全村林地比重越大（扣除生態林中的毛竹林、經濟林），該村所得的生態補償越高。同樣，以地、縣、鄉為單位，生態公益林面積占林地越大，生態補償金比重應越高。三是科學劃分生態公益林齡級、齡組。為此應該加快研究各樹種、各齡組生態公益林生態效益的差異對比，為生態公益林的建設和管理提供理論依據。要加大生態公益林采伐措施的監管，特別是采取擇伐的山場，保留郁閉度的控制，并且采伐后生態功能影響評估（特別是皆伐）必須作為伐區驗收不可缺少的內容。

4.3 把生態公益林建設納入領導考核

將生態建設和公益林保護納入各級政府的林業責任目標考核，將創新機制和規范運作作為各項管理措施的重要推手。不僅要維護生態公益林數量的穩定，而且必須要維持生態公益林質量的穩定。今后在考核地方官員林業生態建設方面的績效，應以任期內天然林面積（不含毛竹）保存率，生態公益林建設面積（扣除毛竹林、經濟林）、森林覆蓋率、森林蓄積量為指標進行考核，這4項指標中有1項下降的在林業生態建設方面應為0分。

4.4 減免“兩金”，提高建設生態公益林的積極性

以縣、鄉、村為單位，按生態公益林占該村林地百分比減免征收“兩金”。如甲村劃入生態公益林占該村20%，那么該村當年采伐林木可減免20%的“兩金”，且減免的部分以先征后退的方式還給該村的全體村民。規范“兩金”使用途徑，每年按固定的百分比把“兩金”按面積分配作為地方配套生態公益林補償資金返還給生態公益林所有者。同時鼓勵人口遷出，如結合城市中的陽光工程，為“生態移民”提供綠色通道，妥善解決遷出人員的后顧之優。

5 參考文獻

[1] 林業廳.閩政〔2001〕文21號 福建省人民政府批轉省林業廳關于福建省生態公益林規劃綱要的通知[EB/OL].（2001-02-02）[2008-09-24].http：///InfoShow.aspx？InfoID=5324&InfoTypeID=5.

[2] 高兆蔚.論福建省生態公益林布局與規模調整[J].林業勘察設計，2011（1）：4-7.