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第1篇：工廠行政制度范文

一．中國債券市場的形成

各類金融工具根據性質上的區別，在實踐中形成了兩種達成交易的規則，即指令驅動制和報價驅動制。指令驅動制是投資者下達交易指令后，該指令自動生效，通過場內喊價或計算機配對來撮合成交。報價驅動制是投資者報價，其他投資者根據報價決定是否成交。根據這種規則的不同，金融工具的交易方式分為兩大類型——交易所交易和場外交易（otc），指令驅動制是投資者在證券交易所進行交易，報價驅動制是投資者通過做市商和經紀人在場外進行交易。

債券與股票有很大的差別：（1）定價機制不同，債券是固定收益的金融工具，有穩定的現金流，信息單一，定價機制標準化，主要受利率影響，股票是非固定收益的金融工具，信息多，影響價格的因素多，定價機制比較復雜；（2）交易主體不同，股票市場的交易主體以個人為主，數量很多。債券市場的交易主體以機構投資者為主，數量不多；（3）中介機構不同，股票交易都是通過證券商進行的，債券交易中銀行也是重要的中介機構，有相當比重的債券交易是通過銀行完成的；（4）交易金額不同，由于交易主體不同，股票市場的個體參與者多，每筆交易額比較小，債券市場的每筆交易額相對較大，大宗債券交易占主要地位；（5）流動性要求不同，債券市場的主要交易主體是商業銀行等機構投資者，對債券流動性的要求比較高。

金融工具交易成交的前提是買方和賣方對金融工具的心理價格不同，就是說買方和賣方對其價值有不同的判斷。債券和股票的區別中最重要的一點是：影響股票價格的因素很多，投資者對股票價格的判斷容易不一致，采取指令驅動、撮合成交的效率較高，因此股票市場通常以交易所交易方式為主。而債券價格主要受利率影響，公眾對利率的判斷經常是趨同的，對債券的判斷也就容易一致，采取指令驅動制來交易，就很難成交。尤其是債券市場以機構投資者之間的大宗交易為主，投資者在某個價格下達的大額交易指令很難在短時間內恰好遇到方向相反的同樣價格的大額交易指令，交易就很難完成。或者投資者需要將大宗交易指令分解為多個價格的小額指令，這會造成價格的劇烈波動，從而降低了債券的流動性。債券交易采取交易所方式，必然帶來流動性低、大宗交易難以控制價格的缺陷，在很大程度上制約了機構投資者的參與。

對于個人投資者來說，債券收益率計算以及各期限品種的組合更為復雜，知識成本較高，在發達國家個人投資債券的主要方式是購買貨幣市場基金或債券基金，由基金在場外市場運作。個人直接投資債券通常是為獲得穩定的現金收益，大多是持有債券到期，他們交易的主要需要是債券到期前的變現，因此通常是接受銀行柜臺的債券報價，賣給銀行，這比參與交易所債券市場的交易要方便得多，因此，交易所交易方式也不適于大多數穩健的個人投資者。一些參與交易所債券市場的個人投資者，主要的交易目的則是獲取債券的價差收益，這部分交易需求在整個債券市場的交易需求中比重很小。從以上分析可見，債券的性質決定了債券交易適合采取場外交易制度。

從發達國家債券市場看，場外債券市場是債券市場的最主要組成部分，債券交易主要采用報價驅動、談判成交的方式。在世界上兩個最大的國債市場——美國和日本國債市場，成交金額的99%都是在通過談判的交易方式在場外進行的。在市場規模僅次于美日的德國，其場外債券市場實現了85—91%的國債成交金額。在發達國家，債券市場就意味著場外債券市場，交易所債券市場是規模很小的補充形式。在某種意義上，交易所債券市場甚至可以忽略。在東歐等轉軌經濟國家中，債券交易的大部分也是在場外進行的，捷克債券交易的90%是由otc市場處理的，匈牙利的otc電子系統交易占政府債券市場的75%（伊娃.思.布羅米斯蒂，1997）。在波蘭，債券交易在華沙證券交易所進行，其流動性較差，幾乎所有市場參與者的共識是機構投資者的政府公債交易不應在證券交易所進行，而有必要重建一個交易體系（波蘭財政部，1997）。發達國家和轉軌國家債券市場的實踐都證明了場外債券交易方式對于機構投資者和個人投資者而言交易方便、容易成交、風險可控，場外債券市場也應當是中國債券市場發展的必然選擇。但是，中國的債券市場卻經歷了一個迂回曲折的過程。

（一）1997年前的中國債券市場情況

中國自1981年恢復發行國債，1988年財政部在全國61個城市進行國債流通轉讓的試點，開辟了銀行柜臺的場外交易，這是中國國債二級市場的正式開端。1994年，上海和深圳證券交易所的國債交易開通，形成場外交易和交易所交易并存的局面。中國債券市場從銀行柜臺的場外市場起步的，由于財政部沒有嘗試發行記賬式國債，銀行柜臺買賣的國債都是無記名的實物券，托管交割都需要實物搬運，風險較大，成本較高，而且一些國債中介機構自發開展代保管業務，出現了以開具代保管單的形式超發和賣空國庫券的現象，1995年，財政部開始印制統一的國債代保管憑證以制止國債代保管中的違規行為，這一年，還出現了武漢、天津證券交易中心和staq系統嚴重的賣空和假回購問題，政府下令關閉整頓。

發債主體和監管部門將沒有統一的債券托管機構和記賬式債券所產生的問題與場外市場等同起來，并認為記賬式債券是交易所交易方式所特有的。1995年8月，國家正式停止了場外債券交易，債券交易統一到證券交易所進行，1996年，財政部開始在上海、深圳證券交易所大量發行記賬式國債，并開通了債券回購交易，形成了比較完整的交易所債券市場（參見表一）。中國債券市場的債券發行和交易向證券交易所集中，其中上海證券交易所更集中了絕大部分的國債交易量。1995年財政部僅試點發行了117億元的記賬式國債，1996年則在證券交易所發行了6期共1116.7億元的記賬式國債，占當年國債發行量的52.5%。同時，二級市場成交量也迅速放大，1996年上海和深圳證券交易所債券成交比1995年增長了近10倍，其中上海證券交易所占交易所債券市場成交的95%以上（參見表二）。

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資料來源：中國人民銀行統計司：《中國人民銀行統計季報》，1999.1，第34頁。

同時，在中國股票市場發展過程中，交易所股票市場比柜臺股票交易市場呈現出了明顯的優勢。受股票交易方式的影響，以及場外債券交易出現的問題，金融的實務部門和理論界產生了共識，認為場外交易風險大，交易所方式是最優選擇，中國債券市場的發展思路是建設以集中交易為主、分散的場外柜臺交易為輔的國債流通市場。在發債主體和證券監管部門的規劃下，中國債券市場一度向交易所方向統一。

（二）交易所債券市場為主模式的原因

交易所債券市場作為債券市場的一種形式，其存在有一定的合理性。發達國家債券市場中場外債券市場占了絕對主要的部分，但交易所債券市場也并未消失，一些中小投資者仍在交易所進行一些小額的債券交易，但一國的債券市場在總體上應以場外債券市場為主。本文所重點探討的是，為什么中國的債券市場一度采取了以交易所債券市場為主的模式。事實證明交易所債券市場這種制度在當時的條件下是符合有關市場主體利益的。

（1）交易所的指令驅動交易模式為證券公司和保險公司獲取價差收益創造了條件

在我國，參與證券交易所的國債交易，需要在證券公司開立帳戶，手續繁雜、交易費用也較高，因此投資金額較小的個人投資者很少參與交易所債市。滬深交易所債券市場的交易主體以證券公司、保險公司和城鄉信用社為主。交易所債券市場的指令驅動型交易方式會造成價格的大幅波動，如上海證券交易所2000年1月4日至6月5日五個券種的國債（696、896、9704、9905、9908）平均年波動率為6.7493%，而發達國家國債市場價格年波動率一般在1.8%左右。這種大幅的價格波動不利于穩健的機構投資者控制風險，同時也帶來流動性差的問題，使國債與貨幣的高替代性優勢難以發揮，但也為少數機構投資者操縱市場價格、獲取價差收益創造了條件。而證券監管部門并未將通過對敲等方式操縱債券價格如同監管股票市場一樣列入違規行為的范圍，也沒有制定有關的法規制度，這為交易所債市的主力機構投資者——證券公司和保險公司采取類似于操縱股票市場的辦法來影響國債二級市場價格，從中獲取價差收益創造了條件。在少數機構可以在很大程度上影響市場價格時，促使價格波動劇烈的交易所債券市場制度對價格操縱者是有利的。

（2）交易所的債券回購市場對于分享政策性收益的資金供求雙方都是有利的

交易所債券市場中的債券回購市場的主要融入資金方是證券公司，保險公司和城鄉信用社是主要融出資金方，債券回購交易以3天和7天期限為主。證券公司融入資金的主要用途是認購新股和參與股票二級市場，其中認購新股是主要目的。由于行政管制和“全民缺位”，中國股票一、二級市場一直存在極高的價格差，認購新股的收益率遠高于銀行利率和社會平均利潤率，而且是無風險的，這就在社會資金流中形成了一個高利率的“陷阱”，勢必吸引全社會的資金向其中流動（孫國峰，1998）。但政策規定，金融機構中只有證券公司和證券投資基金可以認購新股，分享這個無風險的高收益，而其他金融機構則不能參與。證券公司和基金就可以從其他金融機構融入資金來實現獨占的政策性收益，并將這種政策性收益中的一小部分分配給融出資金的機構。交易所債券市場就是這種政策性利益驅動的資金流動的主要場所。證券公司和證券投資基金融入資金認購新股，扣除融入資金的成本后仍有很高的收益；其他金融機構不被允許認購新股，將資金融給證券公司也可以得到高于存放在商業銀行或中央銀行的收益，因此交易所債券市場形成了認購新股的政策性收益的分配場所，對于在這種特殊政策環境下形成的資金流動關系的供求雙方都是有利的。

（3）交易所債券市場支持了股票市場，是證券監管部門所需要的

證券監管部門同時管理股票市場和交易所債券市場，其工作的主要任務是發展股票市場，支持國有企業改革，交易所的債券回購市場為股票的一級市場和二級市場提供了充足的資金，這對于證券監管部門實現股票市場的政策目標是十分有利的，交易所債券市場在很大程度上被證券監管部門視為支持股票市場發展的工具。

（4）當時市場交易主體規模較小，交易所模式已經滿足了其交易需要

當時市場的交易主體中規模較大的是一些證券公司、保險公司，但這部分機構數量不多，絕對的規模也不大，企業和個人參與交易所債券市場的不多，交易的規模都比較小。證券投資基金還沒有設立，國務院1996年45號文件要求商業銀行賣出持有的國債，因此商業銀行也沒有大規模介入債券市場，交易所債券市場沒有真正的機構投資者，因此也缺少對大宗交易的需求，交易所的指令驅動交易模式基本能夠滿易主體的需要。

（5）當時國債發行的規模小，對場外市場的要求不迫切

由于交易方式的制約，交易所市場是小額債券交易市場，最大的弱點是承擔不了巨額的債券發行和交易。而當時中國財政仍是平衡財政，發行國債主要是用于還本付息和彌補財政赤字，國債發行規模不大，所以交易所債券市場的弱點沒有突出表現出來，發行人和投資者都可以接受當時的交易所債券市場。

1997年以前，中國的債券市場選擇了類似股市的模式，以證券交易所債券市場為主導市場。從交易所市場的表現上看，交易活躍，成為市場主體資金和債券運營的重要場所，在當時是成功的，在1997年前沒有任何制度變遷的跡象。

（三）交易所債券市場為主模式存在問題

1997年以前交易所債券市場取得了快速發展，但以交易所債券市場為主的中國債券市場制度存在很多問題：

（1）中國沒有獨立的債券市場，尤其是沒有獨立的政府債券市場。政府債券等債券在證券交易所同股票一起發行、交易、清算和結算以及所有權記錄，債券市場與股票市場是合二為一的。按照國際慣例，股票和債券都是在不同場所各自進行交易的，這使國債市場的清算和結算面臨風險（丹尼斯.厄爾 瑪格利特.庫茲1997）。

（2）沒有建立起債券結算和托管的最低標準。關于債券市場的結算和托管標準，國際銀行系統及其管理人和國際證券公司及其管理人的標準是不同的，國際清算銀行作為管理銀行作業的全球性組織，在建立債券清算和結算制度方面的態度比國際證券委員會組織更為積極和嚴格。由于采取了以證券公司和交易所為主的方式，中國的債券市場長期走了國際證券管理人制定的路線，離國際銀行體系的慣例和標準越來越遠。

（3）清算和結算結構分散。每個交易所和交易中心都有自己的登記清算公司，它們之間的清算結算規則各不相同，所有權記錄的轉移也很不方便。而且證券交易所的成員以證券公司為主，證券公司的信用水平相對低于商業銀行，信用水平低的成員參加清算和結算系統，清算公司和交易所就容易遭受風險，而且中國的證券交易所和清算公司合二為一，使證券交易所有能力放松債券托管和清算的要求來“活躍”市場，從而使清算公司面臨更大的風險。

（4）集中撮合交易的交易方式使交易所債券市場面臨系統性風險。交易所債券市場采取集中撮合的交易方式，每個交易成員都以交易所為對手方進行債券交割和資金清算，一旦一家機構的大額回購不能到期支付，其抵押的債券價值又不足償還本息，交易所就要承擔損失。在場外市場，清算是交易的機構之間雙邊進行的，風險由機構本身承擔，不會蔓延到整個市場。但在交易所市場是交易所承擔清算風險，而交易所的資本有限，也沒有明確和充分的財務擔保，無法承受風險，交易不能向其他的投資者支付資金，這就會導致連鎖反應，形成系統性風險。如果清算風險造成的損失超出交易所的資本，交易所就面臨破產，從而使整個市場面臨關閉的風險。在債券回購交易中，上海和深圳交易所都采取了“標準券”的做法，實際上成員都是將自己的債券存放在證券交易所證券登記公司，以此為擔保與證券交易所進行融資交易，這樣債券和資金的比例就至關重要，從交易所回避風險的保守性原則出發，折扣比例應低于市場價格，但證券公司等機構通過債券回購方式融資可以支持股票市場，交易所為了促進股票交易的活躍就放寬了折扣比例，如1996年財政部發行的896國債上市當日就跌破100元的面值，1999年發行的9908國債上市當日跌破面值，并長期徘徊在面值之下，而上海證券交易所在上市第一日起都是按照1：1的比例確定回購比例的，這樣當正回購方無法到期還款時，交易所在變賣債券后仍要承擔部分損失，這實際上使本應與清算分離的交易機構暴露在清算風險之中。

（5）市場流動性差。流動性指金融資產在價格無損的條件下現金歸位的能力，包括四維：寬度——由一定數量的證券的競價和還價的程度決定；深度——在競價和還價的情況下進行交易的證券的一定數量；及時性——進行交易的時間多少；彈性——在大筆交易被市場吸收后，價格恢復到原來的程度所需要的時間。流動性是構成非直接交易成本的主要因素，因此對投資者的交易具有決定性的影響（漢斯.j.布隆梅斯特因，1997）。交易所交易在上述四維的表現都不不能滿足機構投資者的需要，在交易所債券市場賣出數額稍大的債券就會使價格大幅下降，反之則會使價格大幅上升，機構投資者無法控制交易的成本，對債券未來價值也難以有準確的估算，這極大地限制了機構投資者的債券交易。

（6）利率和價格沒有代表性。債券市場利率和價格所產生的收益率曲線應當是全社會利率水平的基準，交易所債券市場債券價格大起大落，波動劇烈，其收益率難以代表社會長期利率水平，債券回購主要為股票市場融資服務，受一級市場發行頻率和二級市場價格漲跌影響較大，利率波動更為頻繁，參考價值較小。

二．銀行間債券市場的建立

(一)建立銀行間債券市場的內在需求

（1）為維持國家經濟和金融的穩定，需要建設一個相對獨立的政府債券市場

政府債券市場和股票市場投資風險不同，在一個國家的經濟中起到的作用也不同。政府債券的投資者認為政府債券市場是安全而有確定性的市場，政府債券市場理應成為在政府明示或暗示擔保下的“避風港”（丹尼斯.厄爾，瑪格利特.庫茲，1997）。而且安全的債券市場能夠提供充分的流動性，為全球投資者提供充分、靈敏、準確的信息和豐富的投資工具，是影響一國貨幣國際化的決定性條件之一。在遇到內部和外部的沖擊時，穩定的債券市場對于一國經濟和金融的穩定十分重要，亞洲金融危機與東南亞國家缺少健全的債券市場關系甚大（格林斯潘，1998）。債券市場對其他金融市場來說也至關重要，政府債券對于對于其他證券的發行者起到示范的作用，其交易價格產生的收益率曲線成為社會經濟中所有利率水平的基準。因此和其他金融市場不同，政府債券市場都是由政府強力監管和深度介入的。財政部和中央銀行都代表政府，但財政部是政府債券的債務人，債務人管理債權人轉讓債權的交易行為以及投資者所有權記錄的簿記系統并不合適，因此，通常是由中央銀行管理政府債券市場。中央銀行通常政府國庫和國債發行，為實現政府籌集資金成本最小化，也需要為政府債券的交易尋求最佳結構。因此，需要有一個政府債券市場作為債券市場的核心。銀行間債券市場交易的券種包括國債、中央銀行債券和政策性銀行金融債券，都屬于政府債券和準政府債券，較高的債券信譽和品質保證了銀行間債券市場的安全，也為市場的進一步發展提供了基礎。

（2）中央銀行實施間接貨幣政策調控需要成熟的場外債券市場

建立市場化的中央銀行貨幣政策調控體系是中國金融體制改革的重要目標，構建這個體系需要創新和改造貨幣政策工具，而建立貨幣政策操作的客觀基礎也同樣十分重要。中央銀行貨幣政策的傳導有兩個路徑，一是中央銀行調整基礎貨幣的數量和價格，通過商業銀行的調整信貸資產影響貨幣的總量和價格；二是中央銀行通過干預金融市場，影響金融市場的價格和公眾的預期，直接影響（孫國峰，2000）。金融市場在兩個方面發揮作用，在貨幣政策的第一個傳導路徑中，商業銀行在受到基礎貨幣變化的外部沖擊后，首先在金融市場上調整資產負債，在力圖消解外生沖擊的努力后，由于基礎貨幣的總體情況不會因商業銀行之間的交易而改變，商業銀行會再選擇調整信貸資產。同時，商業銀行在金融市場交易的壓力會反映在基礎貨幣市場的價格上，成為中央銀行決策貨幣政策操作的目標和判斷依據（孫國峰，1996）。在貨幣政策的第二個傳導路徑中，中央銀行操作的信號直接反映在金融市場，從而直接改變公眾的預期和收入支出行為。實現貨幣政策目標。可見，金融市場在中央銀行貨幣政策操作中地位十分重要。金融市場要成為中央銀行貨幣政策操作的載體，必須具備以下條件：1、金融工具本身的風險較小，可以為中央銀行所持有；2、市場具有相當的廣度和深度；3、市場有高度的流動性；4、中央銀行貨幣政策調控對價格的調控力較強；5、商業銀行積極參與交易；6、中央銀行的調控不會影響該金融市場對資源配置發揮的作用。并非各類金融市場都適宜作為貨幣政策的載體，政府債券市場具備上述條件，成為貨幣政策傳導的重要載體，是市場化的貨幣政策操作所不可或缺的前提。因此，政府債券市場直接關系到中央銀行貨幣政策操作的控制力，影響貨幣的系統性穩定。政府債券市場對于貨幣政策和貨幣穩定至關重要。

（3）加速貨幣在公眾中的流動，提高金融效率

在當前的信用貨幣制度下，貨幣都是銀行創造的。非銀行公眾獲得用于媒介商品和金融工具交易的貨幣需要付出成本，即存款和貸款的利差。非銀行公眾之間的融資行為，使需要貨幣的經濟單位可以從多余貨幣的經濟單位得到貨幣，加速了貨幣在公眾中的流動，提高了貨幣的使用效率，從而也減少了非銀行公眾總體上對貨幣的需求。發達國家的金融市場比較發達，貨幣存量的流動效率高，因此貨幣需求的增長慢，銀行體系的貨幣供應增速也相應放慢。這種變化減少了銀行的存貸款利差，但也降低了非銀行公眾總體的取得貨幣的成本，從而提高了實質經濟的效率。在發達國家，場外債券市場的規模都大大超過股票市場，對于加速貨幣流轉發揮重要作用。因此，中國的金融深化和公眾金融資產結構的調整都有賴于場外債券市場的發展。

（二）“制度陷阱”和中國人民銀行作為制度創新領導者的出現

從制度供求來分析，如果組織或操作一個新制度安排的成本小于其潛在制度收益，就可以發生制度創新。制度創新的“第一行動集團”是能在不確定性的環境中及時捕捉到由制度非均衡產生的獲利機會（諾斯，1991），但如果既定制度的有關主體都從現有的制度中獲得利益，則現有制度內無法產生所謂的“第一行動集團”，反而產生了阻礙制度變遷的行動集團。而能從新制度得到利益的主體，如果過于分散，缺乏集體行動的力量，再加上阻礙制度變遷的行動集團的反對，制度創新就很難實現。這種狀態并不能用偶然的路徑依賴（諾斯，1990）以及“制度非中性”、“合乎理性的無知”（張宇燕，1993）來解釋，本文將這種制度狀態稱之為“制度陷阱”。

1997年之前，中國債券市場的有關主體包括證券監管機構（證監會）、發債人（主要是財政部）、投資者（包括證券公司、保險公司、城鄉信用社、企業和居民）。上文論述了既有的交易所債券市場制度中缺乏具有創新動力和行動能力的主體。這其中財政部有一定的特殊性，國債市場的大規模發展需要場外債券市場，從1998年開始國家實施積極財政政策，國債發行規模大大增加也說明了這種需求的重要性，應當看到財政部是一個潛在的有創新動力，且具有行動能力的主體，但1997年以前國債發行的壓力還不夠大。1996年下半年開始財政部遇到了居民要求購買國債的壓力，如果發展銀行柜臺的記賬式債券市場，可以解決這個問題，但財政部選擇了比較容易實現的不可流通的憑證式國債形式，回避了建設場外債券市場。因此，既有的交易所制度沒有產生制度創新的行動集團，陷入了“制度陷阱”，制度創新的主體只能來自既有制度的外部。

我們分析制度變遷的潛在收益者。交易所市場轉為場外債券市場方式，最直接的受益者是包括所有公民在內的全社會投資者，但這部分主體集體行動能力不強。既有制度創新的需要，又具備創新能力的中央銀行就承擔了制度創新領導者的角色。

在交易所債券市場的發展過程中，中央銀行沒有介入，在1997年6月16日銀行間債券市場建立后，金融體系和銀行體系出現的一系列變化促使中央銀行成為制度變遷的最大收益者。

一是1997年9月，人民銀行撤消融資中心，商業銀行之間原有的融資渠道切斷，加上亞洲金融危機和海南發展銀行關閉導致的銀行間信用的瓦解，使得銀行間的同業拆借交易陷于停頓。1997年9月后全國同業拆借市場的成交銳減，1998年同業拆借市場成交僅有989億元，比1997年的4149億元下降了76.16%。這種由于銀行的信用問題造成的同業拆借市場萎縮是很多新興經濟體都遇到的問題，在土耳其等國家，僅有幾家銀行之間進行同業拆借，大多數銀行都缺乏信用，不能進行同業拆借。在這種情況下，必須發展以債券為抵押的債券回購市場以解決銀行間融資問題。并且，沒有債券回購市場作為銀行的融資渠道，銀行在缺少流動性時就必須由中央銀行再貸款來解決，所有金融機構的流動性壓力都將直接反應到中央銀行，中央銀行將失去對銀行流動性的主動調控權，減弱貨幣政策的效力。對中小金融機構再貸款的增加也加大了中央銀行面臨的信用風險。這些都要求中央銀行建設銀行間的債券市場。

二是沒有成熟的場外債券市場制約了間接調控體制的建立。1996年人民銀行開始進行債券的公開市場操作，由于沒有場外債券市場的配合，交易所債券市場的容量有限，因此1996年中央銀行公開市場業務的交易量不足100億元，1997年初就停止了。為發展公開市場業務，完成直接貨幣政策調控向間接貨幣政策調控的轉軌，中央銀行需要發展場外債券市場。

三是證券交易中心和證券交易所債券市場出現的問題，使得商業銀行在這些場所進行債券交易面臨較大的風險，中央銀行為防范金融風險，需要建設規范的債券市場，為商業銀行提供安全的交易場所。而且從廣義上來說，中央銀行也是其他金融機構的風險的最終承擔者，因此建設場外債券市場，可以減少金融體系整體的風險度。

（四）銀行間債券市場設計和建設的過程

在中國人民銀行有了獲取新制度收益的動力的同時，出現了制止股市過熱的偶然性外部事件，進一步促成了銀行間債券市場的建立。1997年6月以前，證券交易所債券市場的成員包括商業銀行等各類金融機構，可以進行債券回購和債券買賣，資金流向主要是證券公司等非銀行金融機構以債券回購的方式從商業銀行融入資金。1997年上半年，上海和深圳股市的股價大幅攀升，大量銀行資金通過交易所債券回購方式流入股票市場是股市過熱的重要原因。為抑制股市過熱，根據國務院的統一部署，人民銀行決定商業銀行全部退出上海和深圳交易所的債券市場，建立銀行間債券市場。人民銀行規定，各商業銀行可使用在中央國債登記結算公司所托管的國債、中央銀行融資券和政策性金融債進行債券回購和現券買賣。銀行間債券市場建立初期有16家商業銀行總行成員，通過全國銀行間同業拆借中心的交易系統進行報價和交易，在中央國債登記結算有限公司統一托管債券和進行債券結算，通過人民銀行清算系統進行資金清算。

創建場外債券市場的契機是政府抑制股市過熱而采取行政措施讓商業銀行退出交易所債券市場，這是學術界和銀行界所未曾預料的。銀行間債券市場建立的直接原因是調控股市價格的事件，因而一度被學術界認為是非市場化的行為。實際上，導致制度變遷的契機與新制度的性質和成功與否并無必然關系。這個偶然的外部事件的現實意義在于可以限制既有的交易所債市制度主體的反對行為，減少制度創新的阻力。

從中國的制度變遷歷史看，新制度的出現大都是直接源于一些偶然性的外部事件。當制度變遷的成本較大，尤其是既有制度處于“制度陷阱”狀態時，偶然性的外部事件往往是促成制度變遷的行動集團成功創新制度的必要條件。但直接促成制度產生的某一具體原因可以減少制度變遷的成本，而不能制造新制度的收益，因此一個新制度能否自我成長，主要取決于這個新制度能否不斷地滿足制度需求者的要求并創造出更多的制度需求者而生存下來，偶然性的外部條件本身并非一個新制度成功的最重要因素。

中國的場外債券市場的組建是以商業銀行退出交易所，切斷資金流入股市渠道為契機的，這個契機減少了交易所債市主體的阻力，有利于制度變遷的進行，但也使得中國的場外債券市場以銀行間債券市場的形式出現，使場外債券市場和交易所債券市場并不只有交易方式的區別，而且有市場主體的區別。在市場發展的初期，兩個市場的差別，更多地體現在了交易主體的差別上。在一段時期內，銀行間債券市場以銀行為主，交易所債券市場沒有商業銀行。因此作為中國唯一的場外債券市場的銀行間債券市場不能覆蓋全社會所有的債券投資者，大大限制了功能的發揮。因此，擴大市場交易主體，逐漸將全社會的所有債券投資人都納入到銀行間債券市場中來，就成了銀行間債券市場彌補先天缺陷的長期重要任務。

銀行間債券市場的組建使中國債券市場的發展方向由交易所交易模式為主轉向了場外債券市場模式為主，并且商業銀行開始大規模介入債券市場，成為債券市場的主導力量，推動了債券市場發展的進程，改變了中國債券市場的整體格局。在這個發展過程中，作為制度創新主體的中國人民銀行，是根據發達國家場外債券市場運行的經驗，與市場交易主體和發行人充分協商來制定統一的市場規則，采用市場化的手段來發展市場。由于不同時期經濟形勢的變化和宏觀經濟制度的變遷，各主體的利益需要也在不斷變化，使得銀行間債券市場在幾個發展階段呈現出不同的演進特征。

（一）1997年下半年——撤消融資中心

1997年下半年，人民銀行停止融資中心的自營拆借業務，著手解決融資中心的逾期拆借問題。作為主導力量的融資中心退出了貨幣市場，這就從根本上改變了貨幣市場運行的模式。原來商業銀行等金融機構主要通過融資中心拆借作來調節短期頭寸，并實際上將對融資中心的拆借作為長期投資。撤消融資中心使金融機構認識到市場信用風險要自行承擔，其短期融資轉向以債券回購為主要方式，為給多余資金尋找出路，對債券的需求也大大增加，這都為債券市場的發展準備了必要的條件。在清理撤消融資中心的同時，人民銀行開始大量增加銀行間債券市場的成員，97年下半年批準了48家城市商業銀行入市，使這些商業銀行在融資中心拆借渠道中斷后通過債券回購方式進行融資，盡快轉向銀行間債券市場。這段時期銀行間債券市場發展主要滿足了部分城市商業銀行的短期融資需要。

（二）1998年上半年——貨幣政策和財政政策的改革對銀行間債券市場提出了更高要求，銀行間債券市場的作用凸顯

1998年上半年，中央銀行的貨幣政策體系進行了重大改革，取消了貸款規模管理，直接貨幣政策正式向間接貨幣政策轉化，要求商業銀行加強資產負債管理，銀行購買債券、進行債券交易的內在驅動力增強。貨幣政策改革的一系列舉措從改造市場主體——商業銀行的內部運行機制，培養商業銀行的商業動機出發，為銀行間債券市場的發展提供了市場化的主體基礎。

銀行間債券市場成立之初，只有從證券交易所轉托管過來的407億元國債和118億元中央銀行融資券,到97年底，加上前些年計劃攤派的3083億元政策性金融債,債券總量也只有3508億元，而且高度集中在四家國有獨資商業銀行手中，股份制商業銀行和城市商業銀行持有的債券極少。1998年初人民銀行設計出臺了存款準備金制度改革方案，作為下調準備金率的對沖措施，財政部向所有股份制商業銀行、城市商業銀行共發行423億元專項國債，在短時間內使銀行間債券市場成員普遍持有了高品質債券，增加了商業銀行的債券持有量，改變了債券分布不均衡的狀況。人民銀行于4月批準專項國債在銀行間債券市場上市交易，專項國債隨即成為商業銀行進行債券回購質押的主要券種。

1998年5月人民銀行恢復了債券公開市場業務。中國的債券公開市場業務是從1996年起步的，受當時金融環境、市場條件、交易工具的限制，后來停滯了（戴根有，1999）。銀行間債券市場的發展為公開市場業務發展提供了了堅實的基礎，促進公開市場業務迅速發展。根據貨幣政策目標，當時公開市場業務以買進債券和逆回購投放基礎貨幣為主，直接為商業銀行的債券交易提供了流動性支持，立竿見影地促進了銀行間債券市場交易的活躍。這段時期銀行間債券市場直接支持了中央銀行貨幣政策的改革和公開市場業務的重新啟動，中央銀行獲得了制度變遷收益。

（三）1998年下半年——組織推動政策性銀行市場化發債

過去政策性銀行主要依靠人民銀行向商業銀行計劃分配金融債券的方式來籌資，中國人民銀行在98年初提出了政策性銀行市場化發債的改革工作，經過準備，9月份國家開發銀行通過人民銀行債券發行系統采取公開招標方式首次化發行了金融債券，隨后進出口銀行也開始市場化發債。98年兩家銀行共發行了410億元債券。政策性銀行市場化發債的成功也帶動了國債發行的市場化改革步伐，98年下半年國債發行中也加入了一些市場化的因素。由于發行利率由市場決定，為債券進入二級市場后流通創造了良好的條件，這種“出身市場”的債券增加，改善了銀行間債券市場的債券品種結構。商業銀行不斷參與市場化的債券發行，直接增強了運用債券、進行債券交易的動機。商業銀行開展債券分銷業務，使越來越多的城鄉信用社通過認購債券加入了銀行間債券市場，市場的廣度和深度快速增加。1998年下半年財政部在銀行間債券市場發行了1000億元建設國債，加上2700億元特種國債、423億元專項國債和513億元其他國債，全年年共發行國債4636億元，發債的力度是空前的。政策性銀行上半年計劃攤派發債1590億元，下半年市場化發債423億元，全年發債2013億元。98年底銀行間債券市場債券存量達10103億元，比97年底增加了2倍。

1998年初人民銀行允許商業銀行分行、外資銀行、保險公司入市，同時加快了批準城市商業銀行入市，全年共批準了116家金融機構入市，市場成員數量有了較大的飛躍。98年10月，一直淡靜的市場交易開始活躍，成交金額大幅增加，成交水平上了一臺階，至98年底，月成交突破了100億元。一些商業銀行開始積極運作，成為市場活躍的中堅力量。

1998年銀行間債券市場支持了財政部大量國債的發行和政策性銀行金融債券的發行，從此得到重要的發債主體的支持，成為財政部發行國債的主要場所，也促使了政策性銀行向完全市場化發債轉變，銀行間債券市場的發展使商業銀行從購買債券中得到了收益，從而發債主體和商業銀行成為了新制度需求者中的中堅力量，推動新制度的進一步發展。

（四）1999年——債券市場化發行的深入和城鄉信用社、證券公司、證券基金進入市場

1999年，在人民銀行的組織和推動下，國債和政策性金融債的市場化發行成為主流，政策性銀行發債全面采用了招標方式，財政部也在銀行間債券市場首次以底價利率招標的方式發行國債。由于銀行間債券市場的制度優勢和市場主體優勢，銀行間債券市場成為中國債券發行的首要場所，1999年財政部在銀行間債券市場發行的記帳式國債2756億元,占記帳式國債總量的89.3%。國家開發銀行和中國進出口銀行發行政策性金融債券1670億元，全部在銀行間債券市場發行。全年在銀行間債券市場發行的債券占中國全年債券發行總量的74%，到1999年底，銀行間債券市場債券存量為13402億元，可流通債券為10500億元。

1999年初人民銀行允許城鄉信用社可以在銀行間債券市場自由進行債券交易，1999年有325家城鄉信用社入市，這調動了中國金融體系中充滿生機和活力的一部分主體，金融機構中數量最多的一部分加入了銀行間債券市場，大大增加了銀行間債券市場的廣度。人民銀行同時采取漸進措施，逐步解決非銀行金融機構進入銀行間市場問題。人民銀行在98年10月首先批準了保險公司入市，允許保險公司將證券交易所的債券轉托管到銀行間債券市場，99年8月人民銀行下發了基金管理公司和證券公司進入銀行間同業市場管理規定，99年9月至2000年10月共批準了14家證券公司和全部的證券投資基金進入銀行間債券市場，通過交易主體的溝通使代表中國批發債券市場的銀行間債券市場和一些中小投資者參與的證券交易所債券市場相互連接，使貨幣政策能夠通過貨幣市場影響資本市場。市場主體和工具的猛增使市場發展上了一個新的臺階，突出反映在交易量上。1999年債券回購市場成交大幅放大，全年成交3966億元，比1998年增加2945億元。

銀行間債券市場主體的擴大增加了新的制度需求者，交易的活躍提高了債券的流動性，提升了市場參與者的實際收益。從1998年開始我國出現內需不足，經濟發展減速，企業效益下滑，商業銀行難以找到好客戶，貸款缺乏積極性，而國債和政策性銀行金融債券由于收益較高，安全性高，受到銀行的歡迎。尤其對于國有獨資商業銀行等大銀行來說，持有高品質的債券可以改善收益狀況。從1999年開始，國務院和中國人民銀行加強對商業銀行利潤指標的考核，商業銀行加大了增持國債和政策性金融債的力度，持有債券資產占總資產的比重上升至11%。商業銀行在增加債券本身收益的同時，將優質債券作為二級儲備，減少了持有的超額儲備，在需要流動性時即通過債券回購的方式融入資金，由于債券的收益明顯高于準備金利率，風險也很小，通過在銀行間債券市場的運作也增加了收益。市場主體穩定的收益模式創造了制度的忠實需求者，是一個制度成功運行的必要條件。1999年銀行間債券市場制度需求者獲得收益的模式基本確立。

（五）2000年——銀行間債券市場開始轉型

進入2000年，市場出現了比較大的變化，工農中建四家國有大銀行在一級市場的認購債券量和二級市場的交易量仍在增加，但份額開始下降。發生這種轉變的主要原因是人民銀行擴大了市場主體，城鄉信用社、證券公司、證券投資基金的不斷加入，市場的結構發生了比較大的變化，大銀行仍然發揮著主導作用，但其他金融機構對一、二級市場的影響力增強，銀行間債券市場利率和價格的形成機制進一步完善。2000年，銀行間債券市場債券回購成交15781億元，比1999年增加了近3倍，現券成交681億元，比1999年增加了784%，保持了高速增長的態勢，顯示出場外市場的制度優勢。

2000年8月，中央銀行開始進行公開市場業務的雙向操作，即同時投放和回籠基礎貨幣，人民銀行對商業銀行流動性和市場利率的調控能力有了很大的提高。由于中央銀行可以始終將銀行的流動性控制在適當水平，債券市場的資金供求就保持了均衡，原來同業拆借市場和債券市場長期存在的銀行資金同松同緊導致的交易量下降現象得到了消除，從2000年8月開始，銀行間債券市場交易量大幅增加，日成交最高達400億元，市場的活躍程度又上了一個新臺階。

觀察中國人民銀行推動銀行間債券市場發展的措施，可以發現有三條主線：一是擴大市場交易主體和增加債券存量，市場主體從1997年的16家商業銀行總行發展為2000年8月底606家的各類金融機構，市場債券存量從1997年底的3508億元增加到2001年4月的17131億元。二是完善市場法規體系，由于操作和管理都有法規可循，銀行間債券市場現券和回購交易都沒有發生大的違規行為。三是指導建立債券托管體系。債券托管體系是債券市場風險防范的核心環節，債券交易系統、中央債券簿記系統、人民銀行債券發行系統等計算機網絡系統都進行了升級改造，加強了市場防范風險的能力，提高了市場運行效率，為今后的債券市場的發展奠定了必要的技術基礎。

（五）銀行間債券市場制度的確立為有關主體提供的收益

銀行間債券市場的出現開辟了一個新的市場環境，對于中央銀行、財政部、商業銀行等各有關主體都提供了新的運作空間，有關主體通過在銀行間債券市場的運作，得到了實在的收益，這又促進了各有關主體更加積極地推動市場的發展。作為市場監管主體的中央銀行在政策法規上規范市場，并通過公開市場操作直接支持債券市場的流動性；財政部和政策性銀行加大了銀行間債券市場發債的力度；商業銀行將銀行間債券市場作為流動性管理和資產運營的主要場所，交易規模增加，這些都推動市場加快發展。

（1）中央銀行改革貨幣政策操作體系和傳導機制

政府債券的高信譽和穩定性使其天然成為中央銀行貨幣政策操作的首選工具，而為使中央銀行能夠實現巨額債券交易，并且央行的操作不會太多地影響債券價格，造成價格的大幅波動，只有場外債券市場能夠滿足這個要求。銀行間債券市場為公開市場業務操作提供了基礎，1998至2000年，中國人民銀行債券公開市場業務累計成交14025億元，已成為央行日常運用的主要貨幣政策工具，發揮了調控基礎貨幣，引導市場利率的作用，這也標志著以貸款規模管理為代表的直接貨幣政策操作體系向以公開市場業務操作為代表的間接貨幣政策操作體系轉變的順利完成。

銀行間債券市場的發展也為人民銀行推動利率市場化進程提供了基礎。中國的利率市場化是從貨幣市場起步的，1997年銀行間債券市場組建以來，債券回購利率完全由交易雙方自行決定，1998年政策性債券發行開始采取市場化發行，1999年國債也進行市場化方式發行，2000年起除憑證式國債外的債券發行利率已全部實現市場化，中國人民銀行也具備了通過公開市場業務等貨幣政策工具調控貨幣市場和債券市場利率的能力。這些都為存貸款利率的市場化提供了良好的條件。

（二）財政部實施積極財政政策，政策性銀行擴大資金來源

銀行間債券市場一級市場采取市場化發行方式，二級市場交易的活躍提高了銀行持有債券的積極性，因此銀行間債券市場對債券發行有很強的承接能力。1998年至2000年底，財政部在銀行間債券市場發債6528億元，政策性銀行在銀行間債券市場發債3725億元，共計發債10253億元，但仍然呈嚴重的供不應求的局面，在1999年6月人民銀行最后一次降息后，債券發行利率仍然連續兩年逐級走低。銀行間債券市場有力地支持了財政部實施積極財政政策和政策性銀行業務規模的擴大。

（三）商業銀行改善資產結構，商業化改革進程加快

過去中國商業銀行資產比較單一，貸款資產占總資產的比重超過70%，過高的貸款比例不利于商業銀行的流動性管理和提高收益，也影響了國有銀行的商業化經營。銀行間債券市場的發展，為國有銀行等商業銀行大量持有債券、及時調節流動性、降低超額儲備水平提供了空間。至2001年4月底，在中央國債登記結算公司托管的債券為17131億元，其中國債9371億元，政策性銀行金融債券7447億元，其他債券313億元。同期商業銀行債券資產在資產總額中的比例為17%，該比例在1997年為5%，商業銀行資產單一的情況已有了明顯的改觀。商業銀行參與銀行間債券市場的積極性提高，交投明顯活躍，商業銀行在債券市場的運作也成為其重要的利潤增長點，促進了銀行經營的商業化改革進程。

三．政府主導的中國債券市場制度變遷成功的原因與局限性

  

中國的改革是典型的政府推動型制度變遷，政府作為制度的供給者主導外部規則的演進，社會成員為尋求恰當的內部規則也自發從事制度創新，從中國經濟體制改革的歷史看，一個顯著的特點是一些成功的改革都是民間首先創新，政府隨后跟進，表現為民間產生改革需要并進行一些自發實驗，政府再以法規的形式加以認定。而由政府主動推動的改革則經常與市場需求不完全相符，從而不能實現設計的理想效果。我們觀察股票市場等其他金融市場的發展歷史，可以發現這些市場都是經歷了較長時間的理論鋪墊后，由地方政府或民間機構進行實踐探索，再由中央政府總結經驗，規范組建市場，再頒布有關法規。

而銀行間債券市場的建立和發展則體現出和其他經濟體制改革不同的特點，是難得一見的政府建立市場的成功案例。這個制度變遷過程表現為政府代表者——中國人民銀行組織推動，而銀行等市場參與者跟隨，在制度變遷的過程中始終是政府主導，人民銀行設計市場，制定方案，公布市場規則，主導制度創新，而市場主體創新的動力并不強。但銀行間債券市場的發展卻取得了很大的成功，市場化的運行機制也不斷完善。

（一）制度變遷成功的原因

政府主導的制度變遷在中國債券市場上取得了成功，與其他經濟領域改革的不同之處有以下五個方面：

（1）中國人民銀行不是完全外生于市場的制度創新組織者

作為推動這個制度變遷的政府代表者——中國人民銀行，它和債券市場的關系與一般意義上的政府和市場的關系不同，人民銀行銀行在貨幣政策操作方面更接近于一個市場參與者的角色，因此貼近市場，制定市場規則不是采取單純的行政性指令方式，而是充分和市場交易主體溝通，而且也使得和政府在其他經濟領域改革的收益主要是社會福利最大化不同，人民銀行更容易從市場發展中直接得到收益，提高了決心和行動能力。同樣是政府部門的財政部在債券市場中的角色則主要是一個市場主體——債券發行人，其主要的目標是實現債券發行數量和降低發行成本。這些都使得銀行間債券市場的發展雖然是政府主導，但并沒有什么行政化色彩。

（2）激進式的創立和漸進式的發展

銀行間債券市場是中國人民銀行以規定的形式在1997年6月16日建立，市場框架也同時形成。和中國許多經濟領域的改革不同，沒有經過試點，而是直接組建，這種激進式的創立，縮短了變革時間，有利于克服原有制度利益集團的阻力，最大限度地減少制度變遷成本，擺脫。而且當局具有充分的知識也為這種激進式改革提供了必要條件。激進式創立的另一個好處是迅速產生了新的制度需求者，商業銀行通過在銀行間債券市場的運作，迅速地在改善了資金融通，調整了資產結構，得到了制度創新的收益，因此新制度就具有了強有力的支持者。在銀行間債券市場創立后，中央銀行又采取了漸進式的發展措施，循序漸進地推出新的規則，完善市場制度框架。由于市場觀念的形成是一個漫長的過程，漸進式的發展使市場主體容易接受新的規則，通過一些商業銀行的率先運作，為其他市場主體提供了范例，從而使市場主體的商業意識和對制度的理解能夠基本上保持共同進展，減少了制度變遷過程中的成本。

（3）中國人民銀行擁有較充分的知識

政府通常被認為是在既定的約束條件下，對市場經濟制度性質幾演進過程的風險缺乏相應的充分知識，因此才“摸著石頭過河”（楊瑞龍，楊其靜，2000）。但在銀行間債券市場的創立和推動過程中，人民銀行借鑒了國外發達國家場外債券市場運作的經驗，知識較為充分，而社會各界和市場成員交易所模式比較熟悉，對場外交易方式認識不多，制度的推出主要是由中央銀行制定新的市場規則，通過一些反應敏銳的商業銀行的率先運作，再逐漸為市場所接受，這減少了制度變遷的成本。

（4）銀行間債券市場一開始就是集中統一和有序管理

中國股票市場等金融市場都走過一條從分散到統一、從無序到有序的漫長改革過程，期間經過多次重大風險，支付了較高的改革費用，并為市場的進一步發展設置很多障礙。而銀行間債券市場從一開始就是高度集中統一，債券統一托管在中央結算公司，債券市場化發行統一通過中國人民銀行債券發行系統進行，債券交易通過拆借中心的電子交易系統報價談判成交，債券結算通過中央結算公司的中央債券簿記系統登記結算，所有市場參與者都按照中央銀行制定的市場法規運作。統一的市場條件和規則避免了風險，保證了市場運行的規范有序，市場建立以來沒有發生一筆重大違規或違約行為。債券和其他金融工具以及商品有所不同，具有較高的穩定性，集中托管和有序管理建立了投資者的信心，統一的市場規則提高了市場運作的效率。

（5）市場主體并非民間力量，制度創新只能由中央銀行推動

從銀行間債券市場的參與者看，起主導作用的是工、農、中、建等國有商業銀行，并未建立現代企業制度，很難歸入“民間力量”的范疇，因此缺乏推動制度變遷的動力，沒有自發產生市場規則，需要外部力量來推動市場的建立。中央銀行既是銀行間債券市場的組織者和管理者，也負責監管商業銀行，是推動市場發展的合適主體。

（二）銀行間債券市場的局限性

從中國債券市場的制度變遷過程可以看出，在整個市場化改革過程中，政府信用一直起著主導的作用，參與交易的主體受到嚴格的約束和限制，市場中所交易的品種是以國家信用為基礎的國債及金融債券。這些，是銀行間債券市場建立以來得以平穩運行并發展的主要原因，但這些因素也是中國債券市場作為一個市場，其發展受到約束的根本原因。所以，中國債券市場的發展，需要認識到由于政府信用為主造成的現行市場的三個主要缺陷，理清政府信用與民間信用的關系，將政府信用為主過渡到民間信用為主，在這三個方面進行努力。

（1）構建真正的機構投資者

中國的場外債券市場在發展的初期，由于偶然性的外部事件和有關主體的共同需要，采取了銀行間債券市場的形式。這種制度形式的有利之處在于迅速地使各主體得到了收益，從而保證了銀行間債券市場制度的確立和快速發展。但新制度在實現了最初設計目的的同時，自身的發展也受到了制約。目前銀行間債券市場交易以債券回購為主，主要起到了銀行間的債券抵押拆借的功能，而居民金融資產結構調整、債券價格發現等重要功能都沒有實現，市場的主體——商業銀行還沒有完成現代企業制度的改革，并不是完全市場意義上的機構投資者，以基金為代表的機構投資者規模還很小，銀行間債券市場距離覆蓋全社會的場外債券市場目標還有很大的差距。為此，需要繼續大規模擴大交易主體，培育真正的機構投資者。

場外債券市場的優勢在于分散和低成本，因此銀行間債券市場的交易主體應當擴大到所有金融機構、非金融的企業和居民個人以及非居民，做到所有想進行債券投資的法人和自然人都可以參與到銀行間債券市場中來。同時，對于場外債券市場來說，商業銀行持有債券的主要目的是作為二級準備金，現券交易的意圖不強，同時銀行作為特殊的一類金融機構，對利率和價格的判斷和非銀行公眾是不同的，因此銀行是債券市場重要的投資者，但投資基金和保險公司的作用更加重要。而且，目前在銀行間債券市場運作的商業銀行主要是國有商業銀行，缺乏商業動機和商業傳統，更難發揮真正的機構投資者所起到的作用。國有證券公司和國有證券投資基金為主的機構投資者在行為上也類似于國有企業，因此在對上述國有金融機構進行改革的同時，應當組建債券市場基金，以培育真正的機構投資者。

（2）發展公司債券

政府債券可以為債券市場提供一個基準，但從促進國民經濟發展活力的角度看，公司債券的發展比國債的發展更有重要意義。企業發行公司債券，有利于改善企業的負債結構，拓寬中小企業的資金來源，建立企業的主動型融資渠道，建立民間信用。同時，公司債券的發展也為銀行間債券市場的投資者提供更多的投資工具，一個有足夠廣度、深度的場外債券市場必須具備足夠的可流通債券。在現有的國債發行體制下，國債發行主要是為財政政策服務，和財政赤字掛鉤，國債的數量受制于國家實施積極財政政策的力度和時間，因此國債的余額難以保持這幾年的高速度。政策性銀行的債券發行是支持資產擴張，增長幅度也有限。公司債券的擴大對于增加銀行間債券市場的債券品種和數量有重要意義。

（3）設計衍生金融工具產品

債券作為利率型金融工具，價格主要受利率變動的影響，而利率變動是跟隨經濟周期的，變動方向會保持一段時間。如果中央銀行在一定時期內保持利率的上升態勢，則債券價格必然逐級走低，對持有債券的投資者來說，會不可避免地造成損失。因此，發展債券的衍生金融工具市場，可以為投資者提供避險工具，這對于長期進行大量債券投資的機構投資者來說，更加重要。債券衍生金融工具的發展在某種程度上是債券市場機構投資者大發展和市場交易規模擴大的重要前提。

銀行間債券市場能否實現進一步的制度創新，取決于銀行間債券市場制度的組織者——中國人民銀行對新制度的潛在收益和行動能力，以及市場交易主體和發行人對新制度的潛在收益。

當前銀行間債券市場的各主體對制度創新有潛在的收益：中央銀行面臨著貨幣政策操作改革的深化，目前公開市場操作在數量上已經可以完全實現目標，但要提高操作的準確性、擴大操作傳導的范圍、提高操作的影響力，就需要銀行間債券市場的進一步擴大；財政部和政策性銀行為降低發債成本，需要更多的投資者能夠參與銀行間債券市場；商業銀行目前在銀行間債券發揮的作用主要體現在資金的優勢上，其網點優勢還沒有發揮，如果銀行間債券市場的主體擴大，商業銀行可以為企業和個人參與市場交易提供中介服務，將開辟新的業務領域，成為重要的利潤增長點；企業和個人是現在的銀行間債券市場外的制度創新潛在收益者。在當前低利率的背景下，融資的收益大于投資的收益，因此企業在公司債券發行方面有較大的潛在收益，會形成制度變遷的動力。由于企業和個人的擁有的債券知識少，加上交易成本，對債券交易的需求較少，購買銀行間債券市場的債券的潛在收益要通過組建債券市場基金來實現。在各有關主體的需求作用下，銀行間債券市場的進一步制度創新是可以預見的。

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第2篇：工廠行政制度范文

人事需要根據公司空缺崗位需求，在相應網站進行簡歷的篩選、下載、電話邀約工作，完成招聘任務;定期參加社會招聘會，擇址張貼招聘廣告;以下是小編精心收集整理的人事的崗位職責，希望對你有所幫助，如果喜歡可以分享給身邊的朋友喔!

人事的崗位職責11.負責辦公室日常行政工作;

2.負責大區人員考勤報表制作;

3.負責基礎人事工作;

4.負責大區人員的行政類費用報銷，與總部營銷中心財務對接;

5.負責總部文件在大區的下發，大區文件的起草和下發

6.領導交待的其他工作。

人事的崗位職責2負責總部員工薪資、獎金計發及人員異動管理，確保整體流程高效合規;

新酬數據統計及分析等工作，按時完成薪酬數據的分析報表

負責人力資源信息系統的錄入管理，確保信息有效，數據更新及時、準備;

熟悉了解各地勞動法、社保公積金、個稅等相關政策，確保相關工作及時準備并協助解答員工薪酬福利相關的咨詢;

協助上級完成薪資體系優化及薪酬調研工作;

按時完成上級交辦的其他工作任務。

人事的崗位職責31、負責公司招聘工作，協調辦理員工招聘、入職、離職等手續;

2、負責人事部門會議、資料、日常交流等日語翻譯工作;

3、負責公司日方人員的簽證辦理、延期等手續;

4、執行人力資源管理各項實務的操作流程和各類規章制度的實施;

5、完成領導交付的其他工作。

人事的崗位職責41.負責事業部員工月度薪資核算發放

2.負責事業部月度薪資月報

3.負責事業部員工收入/在職證明開具

人事的崗位職責51，考勤：每日/每月考勤異常系統等處理及管理，監督指導各部門保質保量完成考勤，社保公積卡領取等;每月薪資數據收集/初審/歸檔及每月接待員工薪資問題登記及反饋

2，月度績效考核：月度績效數據收集、初審、工廠端組織會議回顧

3，報告：每月工時及行政費用預提/預測;對外工時數據;HR周會/月會報告、員工入職離報告;HR KPI等

4，員工活動：生日會、運動會、團隊拓展、年會等組織協調舉辦

5，保安、工廠5S管理、保潔、食堂、工作餐管理：行政外包服務管理及相關服務人員管理

6，公司車輛/司機管理：協調安排公司用車;用車制度/日常費用控制;車輛年檢/保險/ECT/油卡/保養維修管理、跟蹤、監督;出現車輛故障等情況，及時安排修理，確保公車正常使用;員工車輛停放協調管理;司機管理等

7，來訪接待：接待前準備/接待中協調/接待后的整理

8，員工宿舍：按需尋找房源;協議管理及費用控制;協議追蹤

9，行政辦公用品采買：瓶裝水、辦公用品、清潔用品、咖啡耗材等

10，機票預訂：根據差旅及相關制度預訂機票、費用控制、結賬

人事的崗位職責61、負責行政管理工作，包括：辦公室日常管理、行政制度撰寫、辦公環境優化、車輛管理等;

2、負責公司大型員工活動策劃及組織工作;

3、負責企業文化宣傳，包括宣傳稿件撰寫設計，公司宣傳欄管理等。

4、負責社保投保、申報，公司社保基數申報、調整、年檢等工作，及時掌握國家相關法律法規政策。

人事的崗位職責71、按照總公司要求執行公司人力管理制度;

2、店鋪及深圳寫字樓員工招聘工作;

3、店鋪及深圳寫字樓員工關系管理工作(入職、離職、異動、檔案管理等);

4、員工薪資福利工作(薪資、傭金、考勤、年終獎計算等)

5、員工社保公積金問題咨詢及業務辦理跟進工作;

6、深圳公司及深圳二分公司個人所得稅網上申報;

7、負責公司員工積分入深戶辦理;

第3篇：工廠行政制度范文

松花江污染事件曾于2005年底在國內外引起軒然大波。據不完全統計，這場公害事故大約造成了數億元直接經濟損失，影響到沿江1000多公里流域內1000多萬居民的日常生活，并導致外交磋商以及聯合國出面敦促治理。

然而，一年多之后跚跚來遲的行政處罰決定，對肇事企業只罰款區區100萬元――這已經達到國家環保總局有權制裁的最大力度。這一消息使輿論界再次嘩然。

記得兩年多前發生的沱江污染事件，也是對加害企業罰款100萬元，加上支付給漁民的1170萬元賠償金和繳納的405萬元排污費，被追究責任的企業承擔的代價居然不到所造成經濟損失2億多元的百分之一。為防止受害居民提出民事損害賠償訴訟，四川省資陽市雁江區司法局甚至還在2004年4月30日發出禁止律師訴訟的通知（將近半年后被撤銷）。

此次松花江事件的處理，吉化雙苯廠明里暗里一共支付了多少賠償金，我們不得而知。假如參照先例和經驗做出的推測沒錯，那么必須承認，如此不痛不癢的制裁很難對企業的行為方式有什么實質性的影響。

毋庸諱言，對敗德的企業經營者、政府官員以及豪強勢力的違法行為制裁畸輕、罪罰不相當的現象，并不僅僅發生在上述“雙江事件”，亦非局限于環境行政這一領域。人們幾乎隨處就可以發現“有法不依、執法不嚴、違法不究”的實例。中國的法律就像被拔了牙、剪了爪的老虎，無從立威，即使像福建省屏南縣聯營化工廠污染事件這樣眾所周知的典型，盡管被國家環保總局厲聲點名，在2003年還作為全國十大環境違法事件上榜，一審拖了將近兩年半才判決，1721名受害者平均每人只得到145元的損害賠償。 顯而易見，“環境風暴”刮得再強勁，也只能見效一時。在日常生活中實現正義，還有賴于制度化的、可以隨時動員操作的制裁手段。

造成法律“無齒”、侵權者“”事態的原因很復雜，有的源于制度，有的源于文化，也有的屬于過渡階段的短暫現象，另外還有強烈的營利動機和政府主導的產業發展政策的影響。但無論如何，人類既然是理性動物，就決不應該竭澤而漁、飲鴆止渴。何況規避和抵制正式規范的行為一旦成為公開常態并四處蔓延，國家就必然面臨秩序崩潰的危機。僅就公害問題而言，必然面臨環境日益惡化對民眾生存權的嚴重威脅。

某種意義上，法律底線失守的最大根源在“上梁不正”、“法自上而犯之”。因此，在現實條件下逐步推動法律“兌現”的主要力量就不得不來自基層，來自那些不愿歪斜的“下梁”――或許這也正是構成近年來部分法學者關注“私力救濟”的一個邏輯起點。

這么說當然不是要支持嚴刑峻罰，或者一味加重行政制裁的力度，也不是要鼓勵受害者任意沖擊侵權企業、強行自我補償，更不是要妨礙產業的高速發展。我們的目的很明確：為了有效推行合法經營以及實現開發與環境保護之間的適當均衡，必須讓受害人、權利人參與執法監管和制裁機制的運作，通過提起民事請求和公益訴訟的程序來有效地制約逐利活動，讓侵權者產生痛感，記取教訓。考慮到中國傳統社會的“去訟”理念和厭訟情緒，要讓受害人主動尋求司法救濟，首先應該通過制度改革掃除障礙，并為調動用法積極性提供必要的誘因或者甜頭，以使勝訴者能夠充分獲得實際利益。

在既存的各種制度設計方案中，能夠明顯促進民事索賠從而迫使違法廠商有所收斂的是懲罰性損害賠償的規定。中國只在消費者權益保護法里導入了“雙倍賠償”條款（第49條），馬上就引起所謂“王海現象”風靡一時，這樣的實踐經驗也足以證明，受害人的多了、損害賠償的頻率高了，已經失去的法律的“牙”和“爪”就會重新長出來，變得比較銳利。

當然，像公害訴訟這樣牽涉面極廣、損害額極大的案件，懲罰性賠償方式的適用很有限，應該慎之又慎。盡管如此，讓環境保護法制上的損害賠償能夠落實，確保適當而充分的制裁力度，并明文規定最低賠償額，這些舉措既有必要性，也完全具備可行性。

一旦促進受害人行使索賠權的誘因得到強化，相關配套制度的建立和健全也就會立即提上議事日程。例如，為了實現分散的居民與強勢企業和地方政府之間在法律裝備上旗鼓相當，需要承認和鼓勵律師的維權活動，并通過律師費的敗訴方負擔原則、成功報酬方式以及法律援助等制度化手段，確保受害人敢于尋求專業服務并能夠請到優秀的律師；為了降低個人索賠成本、減少畏難情緒和“免費搭車”心態，需要獎掖代表訴訟、進一步寬容民間環保組織或其他社會團體支持的舉措，并許可當地居民開展反對公害的請愿、示威運動。

不得不指出，以上述變化為背景，“健訟”、“纏訟”、“濫訟”之類的流弊或多或少難免得到助長。這就要求法官具有更高的專業水準和政策判斷力，以防止過度索賠，也要求有關部門大幅度改進公害案件的技術鑒定制度以及證據規則體系。除此之外，還應該具體規定補償和賠償的合理標準以及申請、核準程序，并在此基礎上及早建立公共性環境損害賠償基金以及企業賠償保險機構。如果沒有一整套專門用于公害訴訟的損害賠償制度，沒有通過財政撥款、環境專項稅費以及企業界贊助等方式形成的資金來源，所謂充分保障民事索賠權云云，也只是畫餅充饑而已。

第4篇：工廠行政制度范文

關鍵詞：財務 制度 設計

一、財務制度設計規則與原則

為設計一套適應公司特點和管理需要的財務制度，規范公司的財務行為，強化公司財務的自我約束能力，發揮財務管理在企業管理中應有的作用，特制定本規則。財務制度的設計由財務總監領導，財務經理負責相關具體事項的組織制定，財務部相關負責人配合。

財務制度設計原則：

1.適應公司生產經營特點和管理要求的原則。制定財務制度既要遵循國家統一規定，也應充分考慮企業自身的生產經營特點和管理要求，具有較強的可操作性。對國家賦予的理財自，如自主籌資權、自主投資權、資金調度權、利潤分配權等，在制定財務制度時應予以具體化，凡是可以由企業進行選擇的財務政策，應結合實際情況做出具體規定。總之，企業內部財務制度應從自身的特點出發，重點應放在體現個性上。

2.權、責、利相結合的原則。此原則就是在組織財務活動和處理財務關系上貫徹以責任為中心、以權利為保證、以利益為手段，建立財務管理責任制。財務管理必須根據資金遙動過程與階段，將有關指標分解落實到應對該項指標直接承擔責任的單位和個人，建立橫向責任部門與縱向責任單位相互交織的管理責任。總之，實現此項原則才能進一步調動投資者、經營者、生產者等各方面責任履行人員的積極性。

3.舍規性的原則。合規性是指財務制度的設計必須符合國家的法律、法規和政策。在符合合規性原則的同時，由于人、財、物、信息各因素，供、產、銷各過程，籌資、投資、耗資、收回與分配備環節交錯在一起，因而在設計財務制度時，也可根據其目標、任務、理財環境、人員素質等因素靈活設計。

4.效益性原則。財務制度設計的目標是規范財務行為，保證財務目標的實現，因此，應在滿足財務管理要求的前提條件下使財務制度簡單明了，具有較強的可操作性。此外，在進行財務制度設計時，要考慮設計成本、運行成本與效益的關系，達到制度科學化、效益最大化。

5.穩定性原則。任何制度都不是一成不變的，應隨著市場經濟的發展變化不斷地改進。但是，如果變更過于頻繁，就會造成混亂。因此，制度應具有相對穩定性和連續性，不能朝令夕改。其變與不變要由實踐采檢驗：凡是經過一定時期實施后被證明是正確的，就必須堅持保持其穩定性；凡經過實施后被證明是不可行的，

就越須修訂甚至摒棄。

6.全面性原則。企業的財務活動貫穿于生產經營活動的全過程，財務管理也必須是對全過程的管理，所以，財務制度的制定應體現全面性原則。全面規范各項財務活動是指既要對財務活動的主體內容――責金的籌集、投放和運用，耗費、收入與分配作出明確的規定，又要對屬于財務管理范圍但在國家財務法規中未作規定的有關內容、程序、財務體制、職責分工和權限等問題做出明確規定，使財務活動的各個方面都有章可循，形成一個完整的、互相補充、互相制約的財務制度體系。

二、財務管理制度設計的依據與種類

在制定財務管理制度過程中，一定要以國家的有關法律法規為依據。國家法律法規、行政制度、企業規章都是會計制度設計的依據，但其最主要、最直接的依據是《中華人民共和國會計法》、《企業會計標準》和財政部頒布的行業會計制度。

財務制度的設計可分為總則設計和具體業務設計兩大部分。

1.總則設計。總則設計是對企業財務制度的內容和范圍進行的總體規劃，總則概括地規定出指導性的原則和總的要求、總的任務，是企業組織會計工作的重要依據。通過總則，人們不僅可以了解會計制度制定的目的、實施的要求以及掌握會計制度的總體精神，還可以通過這些原則性規定掌握套計工作的規范，對保障會計制度的實施、做好會計工作具有重要的意義。

2.具體業務設計。具體的財務管理制度設計是在總則的基礎上，根據總體的設計要求，采用具體的程序和方法，以文字或表格的形式作出詳細、具體的規定，如會計科目的設計、會計核算形式的設計、會計表的設計等。

三、財務管理制度設計的內容

財務管理制度設計的內容：企業財務管理的目標是分層次的，總目標是獲得良好的經濟效益和社會效益.即實現企業價值的最大化、所屬子公司的利潤最大化以廈基層工廠的成本最低化。財務管理基礎工作主要內容企業財務管理的目標①關于原始記錄的規定，包括產量、質量、工時、設備利用、材料消耗和基礎工作規定貨的收發，領退、轉移以及各項財產物資毀損等的完整原始記錄②計量、驗收制度，各項財產物資的進出與消耗都要經過嚴格的計量、驗收螢定額管理，包括原材料、能源等物資的消耗定額和工時定額④有關財產清查的規定。

第5篇：工廠行政制度范文

［關鍵詞］進城農民工子女；教育政策；問題分析；

［中圖分類號］G725 ［文獻標識碼］ B ［文章編號］ 1009 ― 2234（2012）02 ― 0072 ― 02

20世紀80年代中期，隨著中國城市化進程的不斷加快和農村產業結構的進一步調整，農村進城務工人員的人數迅速膨脹，相應的社會問題隨之而來。農民工子女在城市接受教育的問題已經上升為政策問題，進入政府議程。但這個問題仍然沒有得到妥善的解決。政府雖然制定了不少相關的政策法令，但從目前的現狀來看，這些政策執行的效果并不理想。這不僅影響了農民工家庭的生活和工作，而且也違背了教育公平原則和我國建設和諧社會的基本價值取向。因此，分析進城農民工子女教育政策執行問題，積極探討進城農民工教育政策有效執行的現實路徑，對于解決農民工子女義務教育的具體困難，構建和諧社會，都具有特別重大的現實意義。

一、進城農民工子女教育政策執行過程中的問題分析

（一）政策實施過程中的地方保護主義嚴重

比較國家和地方政策，地方在貫徹國家政策時，往往由于地方資源的有限性，對農民工子女入校增設門檻。國家政策一再強調“堅持流入地政府負責、全日制公立中小學接納為主”的“兩為主”原則，并制定了各種策略，特別是收費要一視同仁。可是一些地方公辦學校仍然向農民工子女收取借讀費，小學每學期收取借讀費700元―1000元，初中每學期收取借讀費1200元左右。其次，學校憑借保障質量的借口，對所有申請來學校讀書的學生都要有一次入學考試，由于這些流動兒童來自全國各地，所使用的教材與當地不同，更主要的是這些來自農村的孩子在農村的小學并沒有學過英語，而這里還要考英語，不少學生被考試擋在了門外。由此可見，地方相關的舉措還是有所傾斜的。

（二）相關教育政策的知曉度低

國家對于進城農民工子女教育的政策不僅需要嚴格的執行，還需要進行宣傳，讓農民工知曉，這樣才能夠正確理解國家政策的宗旨，政策才能得到更好的貫徹落實。但是調研表明，進城農民工子女教育政策在農民工中間還沒有得到較好的宣傳。例如“兩免一補”政策的知曉度就不高。問卷調查表明，進城農民工子女家長對“兩免一補”政策知曉度平均不足50%。分析顯示，45%的進城農民工子女家長對政策非常了解或比較了解，有55%的家長不太了解或不了解。事實上，一旦了解相應的政策，就會有相應的行動。可能進城農民工子女家長了解“兩免一補”政策后，選擇讓子女繼續留在本地上學的比重反而增大。因此，從目前來看，進城務工農民對相關政策的了解程度并不透徹，尚處于一知半解的狀態，導致政策出臺后其實質意義沒有得到充分貫徹。

（三）相關政策文本欠缺時效性規定

教育政策的時效性是指教育政策在一定時間范圍內起作用并保持相對穩定，一旦超越這個時限政策就會失效。以國務院辦公廳轉發教育部等部門的《關于進一步做好進城務工就業農民工子女義務教育工作的意見》為例，作為我國隨遷子女教育的權威性政策，該政策于2003年9月30日頒布，明確要求流入地政府將進城務工就業農民工子女與當地學生一視同仁，取消借讀費。

某些地方政府對此政策執行明顯滯后，調研表明，北京、成都等地政策規定從2004年9月新學期開始執行；鄭州市2006年才出臺相關文件取消進城務工人員子女借讀費；吉林省直到2008年才作出取消進城農民工子女借讀費的相關規定。由此可見，很多地方在《意見》下發之后遲遲還沒有貫徹中央文件指示。

（四）流入地政府統籌管理力度不夠

地方各級政府及其相關部門如教育、編辦、公安、發展改革委、財政、勞動保障部門等是進城農民工子女教育政策涉及的執行主體和目標群體，但由于目前流入地政府統籌管理力度的薄弱以及作為執行主體的有關主管部門職責不明晰，聯系不緊密等原因，進城農民工子女教育政策的執行和相關教育工作的開展情況相對較差。

首先，對農民工子女信息統計的工作做得不到位，處于不完全或缺失狀態。其次，地方政府在落實上頭政策過程中，比照國家已制定的政策，主要由教育行政部門牽頭制定本地政策。政策執行權力的配置缺陷在橫向上表現為，教育部門與其他相關部門配合不夠，加上其他部門互動不夠，使得重新制定的地方政策缺乏足夠的政策、信息支持。因此，各地出臺的進城農民工子女教育政策，往往是以教育為主，而與之相關的配套政策普遍缺乏。但進城農民工子女教育問題，比如入學問題，涉及各地戶籍管理制度、人口流動情況、教育經費投入等多方面因素，沒有相關部門的政策、信息支持，教育部門不僅與其他部門之間協調、溝通力度不夠，而且缺乏相應的統籌管理職能，導致相關部門政策執行中各行其政，缺少必要的協調和溝通，根本無法有效配置適應進城農民工子女就學需要的教育資源。

二、完善進城農民工子女教育政策執行的對策及建議

針對現階段進城農民工子女教育政策執行過程中的問題，筆者試提出以下建議：

（一）改進教育政策執行的手段和方法

某些地區在貫徹落實中央政策過程中缺乏靈活性，中央提出的《關于流動人口義務教育解決辦法》只是一個大的政策方向，各地政府應該結合當地的實際情況，一切從實際出發，制定符合當地情況的教育政策，保障教育政策的有效實施，盡可能避免因方法不當，造成的政策無效和問題惡化。比如，可以對進城農民工子女在分配教育資源時進行弱勢傾斜。實行對他們的“優先扶持”。具體實施可以借鑒“教育券制度”，其主要特點是“錢隨人走”，而流入地政府和流出地政府之間，再按實際發生的“教育券”數量，經中央政府進行財政轉移支付，從而減輕當地的教育財政支出負擔。

（二）健全進城農民工子女教育政策的宣傳機制

很多農民工攜帶子女進城務工之后，一直為其子女上學問題發愁。他們不知道在哪里錄入學籍，進哪所學校，子女上學問題找哪個部門解決。究其原因，主要是政府部門宣傳力度不夠。筆者認為應采用政府、社區、學校、工廠多方面的宣傳方式，結合地區實際采用適宜的宣傳方式。政府應做好進城務工人員登記，信息錄入工作，建立進城務工人員信息庫。社區根據相關信息，對有子女需要入學的進城務工人員進行走訪，積極宣傳教育政策。學校和工廠都應積極配合政府工作，在醒目的位置對相關教育政策進行宣傳。同時，進城務工人員之間可以建立一個交流的圈子，子女成功入學的工人應積極幫助其他工人解決問題。

（三）建立專門的政策落實、監控機制

從中央到地方政府成立一個專門負責機構，并對教育、公安、人事、民政和勞動保障等部門職責予以明確規定。讓政策執行過程中的各級組織人員進行信息交流，獲得對于政策目標及其相關問題的統一認識。同時加強縱向、橫向的溝通。縱向上的溝通，是為了使上級機構的政策標準通過有效的溝通渠道傳達給執行者。橫向上的溝通，使得政策執行過程中所涉及的眾多機構和執行人員消除分歧、誤會，達到交流意見看法、彌補意見分歧、消除隔閡、化解矛盾、增進相互之間的了解和合作，從而保障流動人口子女教育工作管理的政令通暢，機制健全。同時，在教育政策執行過程中，建立科學有效的監督機制，建立健全多層次，多功能，內外溝通，上下結合的監督網絡，對農民工子女教育政策執行情況及時跟蹤評估和監督。

（四）實現制度創新，消除執行中的梗塞

除了＂兩為主＂＂兩免一補＂等相關政策，中央還應著手進行戶籍制度和財政制度的改革，使之適應農民工子女教育的需要。首先，流入地政府應該在采取措施停止借讀費用的收取，同時，還應該建立進城農民工子女就學經費保障機制，保障進城農民工子女接受義務教育的權利；其次，淡化戶籍意識和改革戶籍制度，政府應盡快放松原有的戶籍管制，進一步放寬城市戶口準入標準，將在城市有合法固定住所、穩定職業和生活來源的農民工承認為市民。最后，建立健全財政撥款制度，首先應取消重點校、非重點校和示范校和非師范校的劃分，對所有的學校一視同仁，以學生數為標準，實行均等化撥款制度。保證進城農民工子女教育資金的落實，讓農民工子女從此沐浴教育公平的陽光。

總之，現階段進城農民工子女教育政策在執行過程中存在一些問題，部分進城農民工子女教育問題長期得不到解決，影響了社會的和諧。社會和政府應對這個問題給予更多的關注，保障進城農民工子女的受教育權利。

〔參考文獻〕

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〔8〕劉珍珍．流動人口子女教育問題研究〔J〕．當代教育論壇，2005,(12)．

第6篇：工廠行政制度范文

當一名福建商人與一名浙江商人在內蒙古鄂爾多斯這座美麗城市不期而遇后，一紙《露天煤礦承包開采合同》將兩人的生意軌跡合并在了一起。在彼時煤礦生意蒸蒸日上的大背景下，這次生意上的“聯姻”可謂產生了互利、雙贏的效果。但隨著煤炭生意的下滑以及浙江商人資金鏈條的斷裂，二者之間產生了分歧，一場與兩百余人的利益息息相關的紛爭悄然上演。

頗具戲劇性的是，同為受害者的福建商人“意外”地被法院認定為浙江商人的債務承擔責任。法院的一份執行裁定書不僅令福建商人價值數億元的煤礦遭遇被查封的命運，而且他本人也因此上了失信黑名單，成了出行等消費受阻的“老賴”。

事實上，在這起案件中，有一個重大的法律問題值得關注，即如何有效且正確地保護涉案財產。一些專家與學者認為，應從司法財政制度、立法原則、執法觀念、制度設計等方面全面規范查封、扣押、凍結、處理涉案財物司法程序，建構我國人權司法保障制度。

福建商人的生意軌道

2014年10月，對于位于鄂爾多斯市達拉特旗的蒙新煤礦有限公司（以下簡稱蒙新公司）所屬杭蓋溝煤礦的工人而言，絲毫感受不到深秋的浪漫與瑰麗。因為白2013年5月23日該煤礦被法院查封后，他們的生活提早進入了冰封的寒冬。

2014年10月22日，本刊記者赴內蒙古鄂爾多斯，再度見到杭蓋溝煤礦董事長韓友針。一個月前的9月21日，記者曾在北京的一個研討會現場見到過他。當時，因韓友針系法院系統失信黑名單中的一員，被限制乘坐飛機的他無奈之下選擇乘坐火車硬座、花了十幾個小時來北京出席一場研討會。就在研討會召開的前一天，不堪旅途勞頓的他病倒了。

與一個月前相比，此刻的韓友針顯得更加疲憊與憔悴。當記者提及煤礦現狀時，心急如焚的他不禁加快了語速，說：“我們現在真是太慘了，價值幾億元的煤礦被查封，我的股權被查封，并被列入黑名單，舉步維艱！我的工人們更慘，失去工作的他們生活得苦不堪言！”

自2013年7月伊始，總數達兩百余人的杭蓋溝煤礦的工人便再沒有領到工資了，至今已有一年有余。本刊記者在杭蓋溝煤礦看到，與道路上熙熙攘攘過往的運煤車以及附近干得熱火朝天的其他煤礦形成鮮明對照的是，杭蓋溝煤礦因無人問津而雜草叢生，凸顯其荒涼。

在福清的奮斗與輝煌

1962年8月13日，韓友針出生在福建省福清市。作為一名成功商人，他的頭銜頗為顯赫——福建省福清市人大代表、鄂爾多斯市福建商會商務副會長、中國香港華利士電訊有限公司董事長、蒙新公司董事長……

據韓友針介紹，韓家共有9個孩子。與身材高大魁梧的兄弟姐妹不同的是，排行老五的他是9個孩子中相對羸弱的一個，自小受到父母的更多關愛。“將來靠何種本事養活自己？”一直以來，對韓友針的這種憂慮在父母心中揖之不去。于是，韓友針的父母在平日中教會了他各種各樣的本領，木工活兒、寫毛筆字、裁縫……以期將來能有一樣本事讓韓友針立足于這個社會。

父母的這一番苦心，在現在的韓友針看來，心中滿是感激。

高中畢業后，頗具經商頭腦與魄力的韓友針開始了最初的從商之路。他賣起了福建一帶的地方小吃——光餅。據悉，光餅是漢族的特色小吃，是福州、建甌、順昌等地最受歡迎的傳統餅類食品之一。

做光餅生意，讓韓友針賺了一點兒錢。在這個過程中，韓友針體會到了做生意帶來的喜悅與滿足。與此同時，他的心中有了一個更為宏大的經商夢想。

1981年，正值我國改革開放初期，福清市也借著改革開放的春風開始搞建設。心思縝密的韓友針與當地人一樣，沐浴在改革開放的春風中。但同家鄉人不一樣的是，韓友針從中嗅到了商機。

韓友針回憶道：“家鄉搞建設，需要砂石料，但當地沒有這些材料。于是，我萌發了采購砂石料的想法。”

有了想法，就要付諸行動，這是行動派人士的一貫作風，同時，也是韓友針的行事作風。同一年，19歲的韓友針創建了人生中的第一家工廠，專門從事砂石料的生意。在那個建筑材料供不應求的時代，由于不愁買家，韓友針的砂石料生意在當地做得有聲有色。

韓友針告訴記者，彼時的砂石料生意自己僅投入了500元。在那個普通人家一個月收入僅有十幾元的年代，這筆500元的啟動資金算是一筆不小的投入了。而這筆資金，完全是靠他之前做小打小鬧式的光餅生意積攢而來的。

韓友針在河床、河道附近雇用當地幾十名工人進行淘沙作業。在如今看來，雇用當地人這一做法有效地節約了人力成本，促進了韓友針的砂石料生意更好、更快地發展。

幾個月下來，砂石料的生意令韓友針凈賺了1萬余元。在那個年代，這筆盈利，絕對可以用“賺得盆滿缽滿”來形容。

韓友針這一干就是4年。1983年，韓友針成為當地寥寥無幾且首屈一指的“萬元戶”。生意的紅火并未削弱韓友針的經商嗅覺，他冷靜地繼續尋找商機。

轉換風向的機遇與挑戰

1985年年初，一次偶然的機會，韓友針來到了上海。在這個繁華的大都市，韓友針并不是一名單純的旅游者，商業嗅覺敏銳的他將目光落在了大型工程機械上。

在韓友針看來，這些年，由于福清市從事砂石料生意的工廠逐年增多，造成砂石料的生意稍有下滑。加之相關機械的落后，只能靠人工作業，效率低、成本高成為當時韓友針的工廠進一步發展的“瓶頸”。

這次上海之行，不僅讓韓友針見識了大型工程機械的高效率，同時，也為他打開了一扇窗。彼時，福清市政府機關正欲進行道路等基礎設施建設。韓友針果斷地改變了經商方向，從砂石料生意轉而進行基礎設施建設。

從上海歸來，韓友針立即耗資50余萬元從江蘇購置了一臺長嶺機械JL50型工程機械車。至今，韓友針還記得，當這臺大型工程機械車出現在當地時，附近的村民都圍聚過來，一探究竟。對于當地村民而言，算是第一次見到這樣一個大家伙。韓友針成為當地第一個將大型工程機械車投入建設的“品蟹者”。

為此，一向動手能力極強的韓友針付出了巨大的心血。他不僅身現一線，跟工人們一起干活兒，同時，還刻苦鉆研機械丁程的構造以及工作原理。

當記者問及這樣巨大的投入在當時是否背負著風險時，韓友針笑了笑，給記者算了一筆賬：一臺大型工程機械車按照每月只干10天來計算，就相當于1000個工人大干一個月的工作量。這樣算來，一臺機械車大大地節省了人力資源的投入成本。在當時，這絕對算是超前的想法了。

敏銳觀察，看準時機，全力投入，是韓友針經商秉承的理念，也是他一貫的做事風格。在城市化的進程中，韓友針在福清市建設了很多公路、高速公路、房地產工程。其中，國家級融僑經濟技術開發區基礎建設、東壁島圍墾項目建設等項目獲得各方好評。

通過從事基礎設施建設，韓友針積累了財富與經驗。這些寶貴的財富，在1997年金融危機來臨時，令韓友針平安度過并從中嗅到商機——從事礦產生意。

那幾年，鋼材不斷升值，看好鋼鐵市場的韓友針再次轉換了經營方向，投入開采鐵精礦粉的生意。

依靠前些年積累的財富，韓友針投入600萬元建立了兩家鐵礦廠，占地1.9平方公里。看準了商機，果斷進軍，全力投入，韓友針的這一次商業轉型，同樣可以用“成功”二字來形容。用韓友針自己的話說：“從改革開放后進入商界，經歷了1997年的金融風暴，乃至遭遇到2008年的美國華爾街金融風暴，這些都并未讓我感覺到痛。”

生意紅火的同時，韓友針也斬獲了很多殊榮：連續三屆福建省福清市人大代表、鄂爾多斯市福建商會常務副會長……在榮譽面前，韓友針始終保持著冷靜。

轉I戰鄂爾多斯的發展與迷茫

2009年，內蒙古鄂爾多斯市達拉特旗蒙新公司拖欠韓友針的工程款，最終雙方協商以股份來折抵工程款。當年4月25日，蒙新公司正式授權韓友針就蒙新公司經營、管理等事項，行使簽字、表決等權利。

對于煤礦生意，韓友針也充滿了憧憬與信心。他告訴記者，當時，自己看好煤炭生意。2011年，煤炭的賣價為每噸200~ 210元。韓友針所接手的這家煤礦在當地算是中等規模的煤礦，礦區占地面積為2.1507平方公里，生產民用、氣化用煤和動力煤。據介紹，在2008年，該煤礦的納稅額就為1億元。

在這樣的點上起步做煤炭生意，對韓友針而言，是幸運的。

2011年，接掌煤礦后，韓友針投入巨資先后購入了3臺沃爾沃牌大型挖掘機。在當地煤礦中，這可謂創舉。據了解，當地僅有的5臺大型挖掘機中，韓友針的煤礦．占據3臺。該煤礦還擁有沃爾沃700型、460型、360型挖掘機共20臺，廈工2ZL-50型裝載機共15臺，斯太爾HOVO型特種工程車共36臺。

由于蒙新公司名下的杭蓋溝煤礦所在地的煤層距離地面較近，因此，在某種程度上，節約了挖掘成本。在韓友針看來，這是幸運的事。

如果韓友針在鄂爾多斯沒有遇到來自浙江的商人趙黎明（化名）并與之產生生意交集的話，那么，他的煤炭生意也許會避開被查封的厄運。但是，人生沒有“如果”。

趙黎明，1965年9月25日出生在浙江省天臺縣，也是一名商人。

2011年11月中旬，在當地一家煤礦老板的介紹下，韓友針與趙黎明相識，并在兩天之內商榷好承包開采煤礦一事。事后韓友針回憶，如此快捷的合作之所以能成行，很大程度上在于趙黎明的爽快。見面當天，“趙黎明就表示自己隨身攜帶著幾千萬元現金”，其誠意可嘉。

2011年11月24日，韓友針與趙黎明簽署了一份《露天煤礦承包開采合同》。合同中約定，韓友針將指定區域內的500畝礦區承包給趙黎明開采，韓友針保證這塊區域的可采炭量不低于300萬噸，不夠部分由韓友針補足。趙黎明按照實際產出的煤炭量以40元／噸的價格支付給韓友針。承包款共計1.2億元，在合同簽訂3日后，趙黎明支付第一筆承包款，共計3000萬元；其余部分款項，在合同生效后10日內付清，共計9000萬元。

按照當時的預期，韓友針告訴記者，300萬噸煤炭的純利潤不會低于2億元。正是看中了其中的高額利潤，趙黎明先后投入了6000萬元承包杭蓋溝煤礦部分煤炭的開采權。

由于趙黎明沒有按期繳納承包款，2011年12月21日，趙黎明向韓友針寫了一份承諾書，約定在2012年1月4日前支付韓友針2000萬元、2012年1月10日支付其余承包款項。未按期支付，則立即停工，解除合作協議，補償蒙新公司損失后的余款于2012年4月30日前退還本金。

“天有不測風云，人有旦夕禍福”。2012年年初，國內的煤炭價格出現大幅下降。趙黎明由于無力繼續投資開采煤礦，只得選擇停產。根據《露天煤礦承包開采合同》的約定，趙黎明在停產并且無力繼續投資開采的情況下，構成了違約。

彼時，如果趙黎明提出解除《露天煤礦承包開采合同》，根據其投資的情況還有可能有一部分剩余資金。但是，由于長期停產，造成趙黎明沒有任何剩余資金。同時，也給蒙新公司造成了嚴雷的經濟損失。

杭蓋溝煤礦宣傳牌

據后來調查的結果顯示，趙黎明停產的主要原因除了市場煤炭價格下滑外，還在于趙黎明的資金來源存在問題。據悉，趙黎明的投資絕大部分來源于浙江地區的高額民間借貸。由于煤炭市場嚴重不景氣而無力繼續投資履行開采合同，造成停產，令趙黎明的資金鏈斷裂，無力償還高額的利息。

陷入官司中的無奈與辯解

在黑金最瘋狂的時期，趙黎明借了高利貸到鄂爾多斯投資，從韓友針的手中承包煤炭開采。在不到6個月的時間里，近億元的投資被高利貸和黑金套牢。一邊是煤炭價格跌跌不休，一邊是放高利貸者的追殺，讓趙黎明一下子陷入雙重危境中。

據韓友針回憶，2012年8月16日，他接到一通電話，對方自稱是浙江省臨海市的法官。該法官告訴他，趙黎明已構成詐騙，需要韓友針配合調查。因為“自己與趙黎明之間存在合同糾紛，聽到法官的說法后，覺得應該配合有關部門查明案情”，于是，韓友針立即按照電話中約定的時間和地點前去商談。

商談場合一共有8個人，他們都是與趙黎明有經濟糾葛的人。其中的金某、蔡某于2012年8月7日向法院提起訴訟。8月10日，兩人又向法院提出財產保全申請，要求查扣趙黎明在蒙新公司韓友針處的款項共計299.8萬元。法院于8月13日裁定扣留。

這次商談到最后，韓友針“被迫與金某和蔡某簽署了一份協議書”。協議書中寫明：韓友針與第三人趙黎明有露天煤礦承包合同糾紛，金某、蔡某與第三人趙黎明有民間借貸合同糾紛，韓友針陸續支付給金某、蔡某2000萬元，余下的998萬元由韓友針、金蔡二人和趙黎明三方協商解決。在這份協議中，有一名法官答了字。

事實上，這份協議就是讓韓友針支付趙黎明的到期債務，共計2998萬元。

2013年1月18日，浙江省臨海市人民法院就金某、蔡某與趙黎明的民間借貸糾紛一案作出了民事判決。

據這份判決顯示，金某、蔡某和趙黎明是朋友關系。201 1年12月26日，趙黎明以自己在鄂爾多斯開采煤礦急需資金為由，向金某、蔡某借款3000萬元，自2012年2月23日起分期分批歸還其款項。金某、蔡某按期將錢借給趙黎明后，借款期限屆滿，趙黎明只歸還了2萬元，尚有2998萬元未歸還。于是，兩人向法院起訴，要求趙黎明還款。

法院審理后查明，趙黎明實際向金某、蔡某借款2000萬元，承諾1000萬元作為借款收益。最終，法院判決趙黎明返還金某、蔡某借款本金1998萬元以及違約金。

記者注意到，在這份判決中，唯一與韓友針相關的條款只有一條：實際借款2000萬元，且沒有約定利息。該債務已轉移給新的債務人蒙新煤礦（即蒙新公司的杭蓋溝煤礦）和韓友針，趙黎明已不承擔還款責任。

在這場韓友針并不知情的法院審理與判決中，他與趙黎明的債務就此聯系在了一起。令韓友針意想不到的是，“這份判決成為杭蓋溝煤礦被查封的法律依據”，身為債權人的韓友針因此背負起趙黎明的債努。

2013年5月21日，韓友針在蒙新公司所享有的股權被凍結；5月23日，杭蓋溝煤礦被查封，查封價值為1000萬元；隨后，韓友針被列為失信黑名單中的一員。

對此，韓友針提出異議。他不明白自己為什么要替趙黎明償還債務，自己僅僅是將煤礦的部分開采權承包給了趙黎明，歸屬于自己的煤礦為何要遭到查封？

經過記者多方聯系，趙黎明拒絕接受本刊記者的采訪。對于趙黎明的遭遇，只能從法院的判決中一窺究竟。

煤礦被查封后，韓友針原本如火如荼的煤炭生意遭遇冰封。“很多老板一聽煤礦被查封了，都拒絕與之交易，生意一落千丈。”韓友針焦慮地告訴記者，“煤礦被查封的背后，不僅是我的公司利益受損，而且還牽涉上百個家庭的安定。礦上的工人大都是家中的頂梁柱，失去工作，他們的家庭面臨經濟危機。”

在杭蓋溝煤礦，記者見到了幾名曾經在這里工作過的煤礦工人。其中一位名叫邱立名的煤礦工人告訴記者，自己是當地人，在2010年的夏季來礦上工作。當時，煤礦生意好時，拉煤車排隊長達幾公里，礦上幾百號人工作。2011年時，自己的月收入能達到8000元，對于當地月收入兩三千元的人來說，絕對稱得上是高收入。自從2013年5月煤礦被查封后，生意就一落千丈；7月時，工人就沒有工資了，但韓友針承諾會支付工資。

2014年，邱立名的老丈人突發腦溢血，急需手術，但他因湊不夠手術費而犯了難。當韓友針得知這一情況后，命令公司的副總經理借款4萬元，幫邱立名支付手術費。提及此事，七尺男兒邱立名禁不住淚光閃閃。

同病相連的還有一位姓徐的蒙古族工頭，他的手下有40多名蒙族兄弟，為了工資的事情，一些人甚至到他家去鬧。而他也“為煤礦被查封一事叫屈喊冤”。他告訴記者，汶川大地震時，煤礦捐款100萬元。每年，礦上還給當地的80多名村民挨家挨戶發福利炭，分文不取。從201 1年起，礦上出資資助當地十多名小學生上學……而現在，他們自己的生存都出現了問題。

2014年8月12日，韓友針收到由浙江省臨海市人民法院發來的選取評估機構通知書，讓其在8月22日前往臨海市人民法院司法鑒定科421室協商確定評估機構，對杭蓋溝煤礦進行評估。韓友針告訴記者：“沒有得到公正判決的話，我死不瞑目。”

涉案財產保全的法律困境

在我國快速步入“財產社會”的背景之下，違法查封、扣押、凍結、處理涉案財物不僅嚴重侵犯公民的個人財產權，而且對地方經濟發展和社會穩定都具有負面影響，動搖了公眾對政府和法治的信心，給我國的經濟發展和法治建設帶來阻力。

在此背景下，2014年9月21日，《法律與生活》雜志社與北京市易凱律師事務所聯合召開了一場研討會，以蒙新公司執行案件為例探討涉案財產保護問題。研討會邀請了北京多位法律界知名人士參與討論。

癥結所在

與會專家共同認為，涉案財產保護是一個不容忽視的問題。查封與扣押過程中的執法不規范更是一個長期存在的“執法頑疾”。

在這次研討會上，中國法學會經濟法學會副會長、中國政法大學教授符啟林表示，代表一家公司簽訂協議應當是專項授權。如果對外簽訂借款或擔保等重大協議，應當有專項授權，且有股東會或股東大會上的決議。在沒有授權的情況下，應當得到委托單位的追認；否則，就屬于無權。就韓友針所稱的當事人金某的親屬在臨海市人民法院工作的情況，如果屬實，那么，該法院的相關法官應當回避，不應當參與案件，更不能干涉或影響案件的審判。另外，趙黎明與金某、蔡某的

研討會現場訴訟標的不超過3000萬元，而臨海市人民法院查封案值數億元的煤礦，而且責令其停產、停銷，這一做法明顯不當。

首都經貿大學副教授翟業虎經過認真分析案情后認為，韓友針與金某、蔡某于2012年8月16日所簽署的協議應屬無效。在簽署這份協議時，違反了韓友針的真實意思表示。而這份協議將韓友針與趙黎明的承包關系與趙黎明和金某、蔡某等人的借款關系強行加在一起，片面地認定趙黎明向韓友針支付的承包款屬于趙黎明的財產。法院應當立即糾正錯誤的執法，避免給企業造成更大的損失，影響上百名工人的生計。

另外，韓友針和蒙新公司并非金某、蔡某與趙黎明借款糾紛案的當事人，法官無權主持達成該份協議，也無權見證協議。如臨海市人民法院認為韓友針和蒙新公司與案件有利害關系，應當追加韓友針和蒙新公司作為被告或第三人參加訴訟，通過判決書認定韓友針和蒙新公司與趙黎明、金蔡二人三方之間的法律關系，不能僅主持不相關的兩方達成一份協議來確認法律關系之間的聯系。

對于這份頗具爭議的協議，北京市兩高律師事務所律師龐紅兵也認為，這份協議根本不具備擔保合同的要件，韓友針沒有對趙黎明和金某、蔡某的借款糾紛提供擔保的意思表示。此協議根本不符合《中華人民共和國擔保法》的規定，不符合擔保的形式要件。臺州市中級人民法院認為此協議為擔保明顯沒有法律依據。

北京市京鼎律師事務所主任張星水律師認為，2012年8月16日的協議中關于趙黎明與韓友針及蒙新公司之間的債權債務并不清晰明確，且雙方都有爭議。財產保全、強制執行案外人財產只能對到期債權進行執行。因此，該協議并不能確定趙黎明交付韓友針及蒙新公司款項的性質。該協議應屬無效。臨海市人民法院只能對權利義務關系明確的到期債權進行強制執行，并且應當追加第三人。在第三人提出異議后就應當停止執行，由當事人另行起訴，主張權利。而不應當作為裁定書駁回異議。

北京市金平律師事務所張克軍律師認為，臨海市人民法院在強制執行之初向韓友針和蒙新公司送達的《到期債務履行通知書》，是認為趙黎明給付韓友針和蒙新公司的款項是到期債權，而回避了趙黎明與韓友針、蒙新公司之間系承包關系。趙黎明支付承包款獲得煤礦的部分開采權后，該款項應當轉為蒙新公司所有，而非債權債務。臨海市人民法院駁回韓友針和蒙新公司對執行產生異議的理由和法律依據是，認為韓友針在2012年8月16日的協議是保證書的性質，是韓友針代表蒙新公司對趙黎明和金某、蔡某的債權債務進行擔保，這就與前期啟動執行程序的《到期債務履行通知書》的法律依據出現不一致。臨海市人民法院的執行部門無權確認韓友針、蒙新公司和趙黎明的承包開采協議的法律效力，也無權認為8月16日的這份協議的性質。

研討會上，北京市易凱律師事務所的律師建議稱，蒙新公司和韓友針應該向l臨海市人民法院申請變更強制措施方式，爭取臨海市人民法院同意解除煤礦采礦證的查封，同意蒙新公司開采并且對外簽訂供應合同。

與會專家一致認為，法院查封煤礦的行為存在問題，應盡快糾正錯誤。

把脈病癥

不僅在民事案件中涉案財產保全存在一些法律困境，而且在刑事訴訟中，涉案財產保全也是繼刑訊逼供、辯護難之后最大的法治“瓶頸”。為此，北京京都律師事務所在2014年9月初召開了有關涉案財產保全的研討會，專家學者在指出問題所在的同時，也給出了治療方法。

違法查封、扣押、凍結、處理涉案財物現象產生的原因主要基于以下幾點：

第一，從觀念上而言，現在普遍存在“偏重人身權、忽視財產權，重自由刑、輕財產刑”的觀念。執法者沒有把公民財產權的保障放到議事日程上來。

第二，我國還未建立完整、系統的查封、扣押、凍結、處理涉案財物程序的法律體系，現有的法律規定較為混亂，相互矛盾。查封、扣押、凍結、處理涉案財物措施的定性不清，“涉案財物”的概念模糊、外延不清，導致公權力在司法實踐中不斷擴張。

第三，批準手續行政化，沒有建立嚴格的司法審查制度。涉案財物的保管、移送、返還、處置程序規定不足，容易滋生挪用、貪污等非法行為。

第四，現有立法違背正當程序、控辯平等以及程序公開等原則，使相關措施完全在行政機關內部封閉運作，導致監督和救濟不力。查封、扣押、凍結是行政機關采取的一種對物的強制措施。但是，現有立法沒有將其納入行政復議和行政訴訟的范圍內，內部申訴和檢察監督程序虛置，公民沒有有效的救濟渠道。

同時，涉案財物返還和罰沒提留制度是導致以上問題的根本原因，應斬斷辦案機關的自身利益與案件之間的關系，真正實行收支兩條線，建立獨立的司法財物保障制度。

鑒于我國立法和司法實踐中存在的問題，與會專家與學者提出以下建議：

第一，查封、扣押、凍結不僅是刑事偵查措施，同時也直接指向公民的財產權，是一種對物的強制措施，應該納入司法審查范圍，由司法機關對其適用做事前和事后的審查。

第二，加強《行政強制法》與《刑事訴訟法》的銜接。刑事訴訟中的查封、扣押、凍結措施比一般的行政強制措施更為嚴厲，應該有更加嚴格的程序規定。

第三，在查封、扣押、凍結、處理涉案財物的立法和執法中，要堅持物權保障、司法審查和救濟、正當程序的公開、透明、中立等原則。

第四，嚴格控制“涉案財物”的范圍，限于與案件有直接關聯的財物。適用申請必須列出理由、范嗣、對象、期限等具體內容，并嚴格按批準的內容執行。規范審批程序，由司法機關審查并決定適用相關措施，審批時要考慮措施的必要性、妥當性和最小損害性。細化搜查、扣押、涉案財物保管、移送、返還、處置程序，證據和貴重物品的保管要與一般涉案財物相區別。應由中立的社會專業機構完成涉案財物的鑒定、評估、拍賣。

第7篇：工廠行政制度范文

關鍵詞　資源獲取型ODI　制約因素　對策建議

中國是一個人均資源占有量相當匱乏的國家，積極開發投資境外資源符合國家經濟發展的戰略選擇。2003年至2007年，中國對10個資源豐富國家的直接投資流量增速較快(見表1)。2007年，中國采礦業對外投資流量達85.4億美元，在中國對外投資行業分布中排名第一。不難發現，資源獲取型ODI的主體是國有企業，如中石油、中石化、中海油，寶鋼等。這些企業成功“走出去”不但得益于雄厚的資金、人員和技術優勢，更得益于優惠的政策扶持和便利的金融服務。

如何有效地規避各類風險，加快推進“走出去”戰略的實施，特別是鼓勵近年來迅速發展的民營企業走出去，成為擺在我們面前的重要課題。近年來，寧波民營企業以明晰的產權優勢自主驅動走出國門，在境外資源開發投資方面做了有益的嘗試。

一、寧波企業投資境外資源開發概況

截至2008年底，寧波在81個國家和地區設立892家境外企業和機構，其中，境外資源開發投資發展較快，總體呈上升趨勢，投資額從最初的10萬美元到2008年的7190萬美元，增長速度非常快(見圖1)。民營企業是境外投資的主體，占80％，以獨資或合資新建資源加工廠為主，收購并購為輔，主要分布于非洲、東南亞，南美洲、大洋洲和北歐。在開發投資的眾多資源中，礦產資源占80％，林業資源占6.7％，海洋資源占13.3％。礦產資源中黑色金屬和有色金屬平分秋色，銅、鐵、鈷是開發投資重點。

但是，境外資源開發投資額與企業數在寧波市境外投資總量中占比較小。至2008年底，寧波僅有19家企業投資境外資源開發，投資總額11896.5萬美元，占寧波企業對外投資總額的1.93％，相對于其他投資類別，排名最后。從運營狀態上看，61％的企業能正常運營，其中13％的企業能持續盈利，48％的企業基本維持現狀。另外39％的企業或面臨倒閉，或出現利潤明顯下滑，或因其他原因尚未正常運營。

二、民營企業投資境外資源開發的制約因素

(一)資金制約

從寧波民營企業投資境外資源開發的狀況看，之所以出現起步慢，無法投資大項目，或后續經營不佳的現象，最大的制約因素是資金不足，主要原因有四方面：

其一，投資額核準條件名亡實存，在源頭上制約著企業的對外投資規模。2006年以前，審批部門在核準投資額時執行“企業投資額不能超過凈資產一半”的規定。2006年《中華人民共和國公司法》正式實施，從法律層面取消了對外投資額的比例限制，但各部門操作不一，外匯管理部門審核企業境外投資外匯資金來源時仍按老辦法，如寧波興隆車業有限公司原打算投資2000萬美元，但因凈資產不夠，只能投資800萬美元，最終錯失良機。

其二，融資渠道過窄，使企業投資后難以持續經營。目前，企業的官方貸款機構只有進出口銀行、國家開發銀行兩家，重國有企業，輕民營企業，惜貸現象普遍存在。寧波華州礦業投資有限公司在加蓬勘探到礦產后進入冶煉階段，東道國落后的經濟條件逼迫企業自行投入大量資金來建設基礎設施，而向中國進出口銀行申請的貸款始終未獲批準。只能將大部分股權(開采權)忍痛賣給投資商，大大影響公司發展。

其三，財政支持覆蓋面小，大多數企業難以獲得。目前，國家對“走出去”企業的財政支持包括對外經濟技術合作專項資金、境外經貿合作區發展資金、支持紡織企業“走出去”專項資金，主要形式為前期補助或貸款貼息，但“僧多粥少”現象十分嚴重。如2007年全國有1000多家企業申請對外經濟技術合作專項資金，只有十分之一的企業能得到，其中中石油等國有大型企業又擠占了民營企業的得款空間，寧波已連續數年未獲資金。當然，地方政府對這幾類支持基金也會同比配套，如寧波市級和區級財政就根據投資額的大小給予3―15萬元人民幣的補助，而這對企業而言是杯水車薪。

其四，外匯和稅收制度阻礙資金的有效運作。目前，外匯管理部門已進行了一系列改革：放寬了資本項下的用匯條件，取消了境外投資外匯風險審查和匯回利潤保證金制度等，但仍需對資金來源進行審查，自有外匯投資的仍需在外匯賬戶上存足對應金額外匯，對后續外匯投資和資金匯出仍需逐筆登記與核準等，依然阻礙著民營企業流動資金的有效動作。

對企業境外收入主要采用稅收抵免等直接鼓勵措施，加速折舊、延期納稅等間接鼓勵措施涉及較少。這些政策雖然透明度高，但對于投資大、見效慢的資源類項目刺激效果有限，資產運營效率較低。

(二)行政制約

表現一，審批程序復雜。商務部在今年已出臺《境外投資管理辦法》并將于5月1日實施，原第16號令《關于境外投資開辦企業核準事項的規定》同時廢止，該辦法大量下放核準權限，但國家發改委于2004年的第21號令《境外投資項目核準暫行管理辦法》仍在實行，對境外投資項目核準做出的具體規定與商務部標準不一，造成同一個境外投資項目兩頭申報，效率低下。行政部門間的權力制約使投資項目越大越難成功。2008年，寧波合盛集團已被寧波外經貿局批準赴俄羅斯投資建廠，但因注冊資金過大(7000萬美元)至今仍壓在國家發改委，未獲批準。

表現二，審批材料多且隨意性大。行政部門隨意或變相增加核準所需材料的現象頻現，如對境外收購項目，需先備案(即先書面上報項目的基本情況)然后核準。

(三)人才制約

一是缺乏國際型的企業家。調研顯示，民營企業“走出去”的動因之一是創辦人具備國際眼光或在國際市場上建立了良好的私人關系，但在后期管理、決策與運營中這種企業家精神的效應減弱，小富即安、國際化管理水平弱等民營企業家的軟肋開始顯現。

二是缺乏復合型的國際化操作人才。對外投資的復雜性和國際性需要大批通曉金融、外語、科技、管理、法律、信息工程的復合型人才和高素質的穩定員工，但民營企業尤其是中小民營企業的規模、財力和環境都無法吸引這些高素質人才，人才瓶頸從根本上制約了境外企業的進一步發展。

(四)支持服務體系薄弱

一是信息服務體系缺位。調研顯示，民營企業獲取東道國的信息渠道單一，主要以進出口貿易、商務考察和國外親友介紹為主，缺少專業的信息與評估中介，

企業由于獲取信息不暢導致投資失誤或延后的案例不少。

二是對外直接投資保險機制不夠健全。目前，我國的海外投資保險處于起步階段，中國出口信用保險公司是國內唯一的政策性保險公司。承保對象主要惠及國有企業，承保范圍僅涉及政治風險，即征收、匯兌限制、戰爭以及政府違約風險，未涉及海外市場風險。

當然，民營企業本身也存在問題，如內部治理不完善，缺乏突發事件的應急能力等。

三、加快中國企業境外資源開發投資的政策建議

當前，“走出去”的主客觀條件已成熟，政府在借鑒其他國家成功經驗的基礎上，應從戰略高度規劃、管理、指導和支持境外資源開發投資。

(一)提高認識，形成境外資源開發投資的戰略機制

投資境外資源開發是企業行為，更是國家的戰略行為。應發揮新聞媒體的主渠道作用，如開辟“走出去”專欄，定期宣傳“走出去”政策導向、成功典范和各國投資信息等建立對外投資的共識。應制定資源開發投資的遠期規劃，建立多元化資源合作與供應渠道，發揮外交為經濟服務的作用，構建長效的支持服務體系。

(二)深入改革審批管理體制。加快核準進程

一是改革對外投資管理體制，理順關系，歸口一個部門核準管理。嚴格執行國務院《關于投資體制改革的決定》(2004年)，除重大項目和限制類項目外，對不使用政府投資資金的建設項目，一律實行備案制，淘汰審批制。按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則真正落實企業投資自。

二是提高核準效率。放寬核準條件，徹底消除投資額與企業凈資產間的關聯；簡化手續，減少申報材料，可要可不要的材料堅決不要，不隨意增加材料；確立具體可量化的審批標準，對材料的必要性和繁簡度在部門間實現統一評價；嚴格執行《行政許可法》加快核準進程。

三是根據中國外匯儲備現狀，相應改革“寬進嚴出”的外匯管理政策。如取消境外投資外匯資金來源審查或先規定取消的時間限額，放寬境外企業利潤匯回等限制，簡化對外擔保的審批和履約核準手續，消除境外放款資格條件和資金來源的審查要求，為企業“走出去”提供外匯便利。

(三)加大金融、保險、財政支持力度，完善稅收鼓勵政策

1　充分運用金融創新，構建雙層三位的金融保險支持體系

從發達國家的經驗看，政府提供政策性金融和保險至關重要。中國應充分運用金融創新，嘗試構建國家與地方相結合，政府與企業、銀行相結合的雙層三位支持體系。

第一層，國家應增加政策性金融機構的資本金，增加貸款額度，加大財政支持力度，合理擴展貸款貼息和保險的規模與范圍。不但在“走出去”的初期，更要在后期加大政府財政支持的力度，對民營企業不但要“扶上馬”更要“送一程”，真正顯現支持效果。

第二層，作為地方政府應結合國情市情，通過金融創新構建政企銀三位一體的合作模式。首先，政府整合服務資源篩選優質企業推薦給金融機構獲取貸款，并做好后期跟蹤服務，借銀行之力振興企業；銀行通過財團貸款或企業聯保等多種形式支持企業，借政府之力降低風險。其次，建立風險補償基金。由銀行“出讓”部分貸款上浮利率的利潤和政府的一部分財政補貼組合，為銀行提供風險保障，同時彌補資源獲取型ODI周期長、見效慢等項目劣勢。第三，政策性金融機構實行項目貸款制。對各類企業一視同仁，簡化手續，提高服務水平。第四，降低保費，增加保險品種，拓展高風險國家(地區)的保險業務。

2　完善稅收鼓勵政策。

結合新一輪稅制改革，制定獨立的民營企業海外投資稅收鼓勵政策，尤其加大境外資源開發投資的優惠力度，增加設立虧損準備金、加速折舊等間接鼓勵措施。建立健全與資源豐富國家的稅收協調網絡，避免重復征稅。并以信息化建設為基礎，提高稅務機關的納稅管理水平。

(四)以境外投資促進機構為服務主體。形成服務體系

學習外商投資促進中心的做法，成立境外投資促進中心。設立“境外投資業務咨詢專窗”，將外經貿、海關、商檢、銀行等境外投資所涉及和全部行政部門歸口咨詢，實行首問責任制，使企業在遇到困難時的第一時間得到服務，減少“關系”成本。

中心主要職能是：提供人才培訓與引進，成立人才服務中介；為企業提供境外投資項目的信息咨詢；提供經常性投資業務培訓；組織企業參加各類國內外投資活動，推動企業與外方的聯系；提供行業協會的辦公場所，以第三方力量整合“走出去”優勢。

(五)建立健全符合國際慣例的對外投資法律體系

建立完善一整套法律體系。包括最基本的《對外直接投資法》及配套的單行法，如《對外投資保險法》《對外投資企業所得稅法》《對外投資審核法》《對外投資外匯管理法》等，加快制定《對外收購法》，填補法律空白。

四、企業對策

一是采用多種措施，全程控制投資風險。投資前要注意了解投資國當地情況，尤其是人文風情、生活習慣、勞工政策等社會約定俗成的規定，盡最大可能地做好調研與評估工作。要正確選擇投資路徑，積極進入周邊亞太地區、中亞和俄羅斯市場，適當參與非洲市場，密切關注中東地區。可靈活開展商業運作模式，采用獨資、合資、兼并或收購等投資形式。投資后，通過增加當地員工的持股比例、采購當地原料配料、關心當地公益事業等本土化策略弱化投資風險。

第8篇：工廠行政制度范文

[關鍵詞] 廣西北部灣經濟區 空間產業布局 調整和完善 國際國內經濟合作

廣西北部灣經濟區地處我國沿海西南端，由南寧、北海、欽州、防城港四市所轄行政區域組成。南寧市包括市轄區、武鳴縣、隆安縣、馬山縣、上林縣、賓陽縣、橫縣；北海市包括市轄區、合浦縣；欽州市包括市轄區、靈山縣、浦北縣；防城港市包括市轄區、上思縣、東興市。今年1月16日國家正式批準了《廣西北部灣經濟區發展規劃》，廣西北部灣經濟區開發正式納入國家戰略。由于廣西北部灣經濟區地處華南經濟圈、西南經濟圈和東盟經濟圈的結合部，是中國與東盟、泛北部灣經濟合作、大湄公河次區域合作、中越“兩廊一圈”合作、泛珠三角合作、西南合作等多區域合作的交匯點，其開發不僅有利于推動廣西經濟的快速發展，也必將受到國際國內眾多客商的關注并開展經濟合作實現共贏。

一、廣西北部灣經濟區空間產業布局的現狀及特點

1.已經形成以南寧為首位城市的城鎮產業系統，但各中心城市的產業布局相似

各中心城市的市轄區都形成以建材、食品、飼料、制糖、機械、醫藥工業為主的較完整的工業體系，所管縣以亞熱帶農業和資源性工業為主，工業總量、規模小，基本沒有著名品牌和企業。北海、欽州、防城港三個港口城市都有豐富的海洋資源，港口運輸歷來競爭激烈。在廣西交通廳的規劃中，雖然北海港定位以集裝箱運輸為主，防城港以大宗散貨運輸為主，欽州港以大宗物資運輸為主，但一直以來，防城港、欽州港和北海港三港互搶貨源，惡性競爭阻礙了港口的發展。該區域的旅游資源呈現多樣性和多層次性，三個港口城市除了港、島、海風韻外，還有亞熱帶山水景觀，防城港還有濃郁的邊貿異國風情；南寧市除了亞熱帶山水景觀外，還有千年古城民俗和壯民族風情。但由于景點分散，開發不夠深，宣傳不到位，旅游服務質量差，游客留駐時間短。

2.已經形成一定的區域基礎設施系統，但基礎設施尤其是新興的基礎設施仍很薄弱，產業布局分散，主要是原料地指向

上世紀90年代以來，廣西北部灣經濟區的基礎設施建設獲得較大發展，但基礎設施仍很薄弱。互聯網、信息高速公路是新興的基礎設施，由于缺乏資金、技術和人才，該區域新興的基礎設施建設主要依靠國家支持。而互聯網、信息高速公路的落后，又會制約高新技術產業的發展。千萬噸級大型鋼鐵項目落戶防城港和千萬噸級煉油項目落戶欽州，基礎設施的“瓶頸”即顯現出來：廣西是缺煤少鐵的省份，大量鐵礦石需要港口運輸，而目前三大港口已是超負荷運轉，港口需拓寬拓深；鋼鐵、石化產業是高耗能產業，需要大量電力支持，而廣西并不是電力很豐富的省份；盡管國家已批準興建以國外燃煤為主的防城港火電廠，但電煤同樣面臨供應和交通運輸的壓力。由于交通運輸基礎設施薄弱，產業布局主要以靠近原料地為主，布局分散，不利于工業的規模發展。

3.城鄉系統內一家一戶的農業生產經營布局十分分散，農業產業化落后，農業機械化程度低，農業生產周期波動強烈，農民增收困難

廣西北部灣經濟區城鄉系統內有農業生產的資源優勢如甘蔗、木薯，以及亞熱帶水果等，但由于分散生產，農業產業化落后，農副產品加工落后，農業機械化程度低，這個資源優勢未能充分表現出來，往往形成漲價――大量種養――掉價――少種養――漲價強烈周期波動，農民苦不堪言。近年來，人工收割甘蔗成本上漲，成為廣大蔗農不小的負擔，使用甘蔗收割機已是廣大蔗農的迫切要求，然而，最大阻礙就是農戶的分散經營和丘陵地貌。作為乙醇汽油原料的木薯生產經營也將面臨同樣的問題，初級產品附加值低，農民增收困難，已是不爭的事實。通過現代農業園區進行農業生產經營基本在市轄區內布局，以觀賞農業為主，對推動農業規模化生產沒有起到實質作用。社會主義新農村建設遇到土地制度流轉方式的制約，土地不容易集中，很難改變一家一戶的農業生產經營布局。

二、國際國內經濟合作參與廣西北部灣經濟區空間產業布局調整和完善實現共贏

1.臨海型工業布局是廣西北部灣經濟區空間產業布局調整和完善的重點，港口經濟集聚重化產業帶來無限商機

我國已經進入重化工業階段，經濟發展對鋼鐵、機械、煉油和石油化學工業等需求旺盛，發達國家的實踐證明：臨海型工業布局是促進重化工業發展的成功實踐。國家也充分認識到這一點，從新一輪的國家產業布局調整看，為加強能源安全建設，國家正在沿海地區布局一批重化工業項目，防城港千萬噸鋼鐵基地與湛江鋼鐵基地同時獲批。廣西北部灣經濟區三個港口有區位、自然資源、電力、土地、勞動力和政策上的優勢，其中最大的優勢是區位優勢，特點是多區域合作的交匯點，既是我國沿海地區資源進入東盟市場，也是東盟國家資源進入我國沿海地區的最便捷之路，正是基于這樣的優勢，廣西與東盟貿易額中北部灣經濟區與東盟貿易占“半壁江山”；從自然資源來看，三個港口有豐富的海上石油天然氣資源，可重點建設油氣資源綜合開發利用基地；從電力供應來看，廣西是全國水電資源最豐富的省區之一，大工業用電基準價是0.49元～0.53元/千瓦時，包括生活用電在內，電價略低于鄰近的省份。（1)從土地價格上看，隨著國土資源部制定的《全國工業用地出讓最低價標準》的實施，將逐漸克服我國一些地方在招商引資中競相壓低地價甚至以零地價、低于成本出讓工業用地的問題，使工業用地逐漸以市場定價為主，作為落后地區的廣西，未開發的土地資源豐富而且價格較低，77個市/縣工業用地最低價格均在每畝10萬元以下；（2)從勞動力資源來看，廣西勞動力資源豐富而且價格低，自2004年泛珠三角九省區簽訂勞務合作協議以來，廣西向泛珠三角地區轉移大量農村勞動力；從政策上看，有多方面優惠政策支持的特點，廣西北部灣經濟區可以享受西部大開發政策、少數民族自治區政策、沿海開放政策以及貧困邊疆少數民族地區和邊疆的政策。

2.交通運輸樞紐產業布局促進物流園區形成和發展，腹地經濟與港口經濟互動發展創建國際區域物流中心

由于交通運輸樞紐兼有原料地、燃料地、消費地指向的優點，現代的產業布局越來越趨向交通運輸樞紐指向，工業園區、物流園區一般會布局在高速公路附近，廣（州）深（圳）高速公路兩邊布局連片企業，綿延不絕，使這條高速公路成為我國最繁忙的公路之一。但此類景象在廣西北部灣經濟區看不到，只是偶爾看到幾個工廠，說明該區域交通運輸樞紐聚集產業的能力有限，腹地經濟薄弱又無力支持港口經濟的發展。改變這種狀況的關鍵是大力發展交通運輸業，國際國內經濟合作促進物流園區形成和發展，建成貫穿東西南北的國際區域物流中心。廣西從1999年開始，就與越南開展道路運輸交流與合作，目前廣西在東興、友誼關、水口口岸與越南開展了國際道路運輸業務。 到2007年底，廣西與越南廣寧、諒山、高平三省簽署了運輸協議。為了保障國際運輸的順利開展，廣西還與越南廣寧、諒山、高平三省建立了交通合作磋商機制，每年定期舉行運輸例會，協調國際道路運輸中出現的問題。（3)隨著廣西北部灣經濟區工業化的發展，資源產品“瓶頸”將越來越凸現，充分利用三大港口優勢，以及越南豐富的資源，延長腹地經濟線，建立進口越南煤炭和鐵礦石的轉口口岸，發展轉口貿易及干散貨第三方物流服務業，構筑越南和廣西，以及沿海發達地區的市場網絡，達到三贏的結果。

3.鄉鎮交通運輸設施建設促進農產品生產向優勢產區集中，農業經濟依靠基地和市場獲得發展機遇

在《廣西北部灣經濟區發展規劃》中，農村地區面積占規劃區總面積的56%，農業經濟仍是廣西北部灣經濟區一個重要產業，關鍵要解決農業生產布局分散問題。根據《廣西綜合交通“十一五”規劃》，廣西將全面加快通鄉鎮油路、通行政村油路或等級公路等農村公路的建設，重點實施國家農村公路改造“通暢工程”計劃和“通達工程”計劃，五年計劃建設和改造農村公路50000公里。隨著鄉鎮交通運輸設施建設，國際國內合作,以及公司+基地+農戶的經營模式將有利于農產品生產向優勢產區集中，形成優勢產品生產基地，基地一頭連著農戶，一頭連著市場，將使廣西北部灣經濟區的農業自然資源優勢轉化為經濟優勢。

4.旅游資源的深度開發促進旅游景點的合理布局，傳統旅游業依托工農業和交通運輸業發展喚發生機

港口經濟不僅集聚重化產業，還可以產生旅游產業的新形式――工業旅游；農業經濟的發展也會產生旅游產業的新形式――農家樂。自中國－東盟博覽會召開以來，長期制約廣西和東盟旅游的空中航線也得到了很大的改善。目前，南寧、桂林兩個國際機場已開通了到東盟各國的空中航線；鐵路方面，桂林、南寧至越南河內、下龍開啟了旅游專列；公路方面，南寧有直達快班直達越南河內、下龍、海防等地；海上有中國第一條跨國海上豪華油輪航線北海至越南下龍，并將延伸到泛北部灣各主要旅游港口城市。在當前的大好形勢下，開展國際國內旅游合作，推動旅游資源的深度開發，既能避免旅游行業無序競爭，又能使傳統旅游業依托工農業發展喚發生機。

三、國際國內經濟合作參與空間產業布局調整和完善的障礙

1.同質性競爭的壓力

由于廣西北部灣經濟區的產業布局相似，三個港口長期以來存在典型的同質性無序競爭，此外，農業、加工業、旅游業等都存在一定程度的同質性無序競爭。三個港口最大的競爭對手是廣東湛江港，三個港口的年吞吐量不及湛江港一個港口的年吞吐量，廣西及整個西南的大部分貨物會選擇湛江港；從工業基礎來看，重工業已占湛江工業經濟總量的半壁江山，而且其背靠經濟發達的廣東省，在招商引資方面占據優勢。此外廣西北部灣經濟區規劃的很多項目甚至政策與海南相同，將來也會形成互爭項目的同質性競爭格局。

2.“飛地經濟”的缺陷

所謂“飛地經濟”，是指重化產業或高新技術產業在落后地區建立時，由于當地的產業配套能力不強，不能與當地傳統經濟對接，而是成為入當地傳統經濟中的一些現代化的“飛地”，形成一種經濟的、技術的、城鄉結構的“二元結構”。港口經濟作為廣西北部灣經濟區的經濟增長極，集聚重化產業，有利于提高該區域的工業化水平，但由于原料和市場兩頭都在外，不可避免有“飛地經濟”的缺陷。如何克服“飛地經濟”的缺陷，使港口經濟真正發揮其集聚效應，是廣西北部灣經濟區需要研究的重要問題。

3.基礎設施的制約

由于資金、技術、人才的制約，廣西北部灣經濟區的基礎設施尤其是互聯網、信息高速公路等新興的基礎設施的建設將是一個較長時期，而基礎設施薄弱聚集產業的能力有限，導致產業布局分散已是不爭的事實，這將會影響重化、物流、旅游等產業的發展，也可能會影響國際國內經濟合作參與空間產業布局調整和完善的積極性。當前，在國家實施穩健的財政政策和緊縮的貨幣政策條件下，不能單純依靠國家的資金支持，如何籌措項目建設資金，繼續加大投入基礎設施尤其是新興基礎設施建設刻不容緩。

4.制度建設的滯后

工業化發展必然涉及開發海洋資源、使用土地、環境保護等制度的評價――審批――監管等建設，從廣西北部灣經濟區的實際來看還不盡人意，不利于加強國際國內的經濟合作，需要加強制度建設。自2001年10月27日《中華人民共和國海域使用管理法》頒布實施以來，該區域的海域使用管理工作逐漸走上科學化、規范化的軌道，但是海洋管理工作仍然存在一些問題，突出表現在海域有償使用制度建設還較為滯后，如何既保護國家海洋資源所有權益和投資者使用權益，又保護漁民的漁業權益有待進一步研究。由于1992年、1993年間的房地產熱，北海成為廣西閑置土地數量最大的城市。北海的經驗教訓警示：如何建立有效使用土地的制度是廣西北部灣經濟區需要研究的重要問題。我國于2003年9月1日實施《中華人民共和國環境影響評價法》，國家環保總局把廣西北部灣經濟區正式列為“規劃環境影響評價”的試點之一。廣西北部灣經濟區工業化進程要與環境保護并行，要平衡經濟利益與環境保護的關系，必須要有一系列從評價――審批――監管的制度保證，此外還應有針對珍貴資源和產業的詳細制度，如紅樹林濕地保護制度、旅游產業環境保護制度等等。

四、促進國際國內經濟合作參與產業布局調整和完善的政策建議

1.落實規劃，建立區域協調機制，合理引導產業布局

《廣西壯族自治區沿海港口布局規劃》港口總體發展目標是要逐步形成以防城港為主要港口，欽州港、北海港共同協調發展，滿足腹地經濟及臨港產業對以礦石、石油、煤炭、集裝箱等大宗型貨物為主的貨物運輸需求，具備綜合運輸樞紐、現代物流、臨港工業、商貿服務和現代信息服務等功能，機制順暢、能力充分、布局合理、資源集約、環境友好、服務高效的現代化港口群。要真正落實規劃，必須建立區域協調機制。區域協調機制的成功運作就是充分發揮各方的比較優勢，運用各項政策措施，平衡各方的經濟利益關系，促進國際國內經濟合作參與產業布局調整和完善，最終實現合理引導產業布局。三個港口通過港務集團統一運費，分工合作，防城港真正發揮西南第一大港的作用，通過上規模降成本；欽州港和北海港同樣可以發揮港口經濟集聚重化產業的作用，而且政府出臺相應政策鼓勵這兩個港口城市發展旅游產業，使其成為支柱產業，一樣帶來可觀的經濟效益。此外，區域協調機制應鼓勵廣大農村地區以農村經濟為重點，輔助開發鄉村旅游。

2.增強產業配套能力，傳統產業與現代產業對接，形成合理的空間產業布局格局

我國東部發達地區“飛地工業園”成功經驗是：發展“飛地經濟”不僅要創造工業產值，更重要的是以信息化為紐帶，培育當地的品牌企業和產業。以清華紫光（南方）有限公司目前在建的工業園為例，清華（南寧）電子科技工業園發展模式是：依托“清華紫光的著名高科技民族品牌”和中國―東盟合作平臺，通過實施“百企入桂”等政策，在當地政府直接參與下，將服務、土地、科技產業轉移等資源整合在一起，利用品牌企業發展大服務，小空間創造大經濟，使園區形成產業集群輻射效應，成為區域經濟發展的推動器。廣西北部灣經濟區在發展重化工業、物流和旅游等產業時，要考慮產業配套能力，與當地傳統產業對接，產品才會有市場，才能可持續發展，也才能促進國際國內經濟合作，形成合理的空間產業布局格局。

3.夯實基礎設施尤其是新興基礎設施，良好的投資硬環境是加強國際國內經濟合作的基礎

經濟環境是評價投資硬環境中最根本的組成要素，主要包括一個國家或地區的經濟發展總水平、經濟增長狀況、產業結構及其變化、經濟發展的技術條件、基礎設施、市場環境,以及財務環境等。其中基礎設施的改善對于貧困地區來說非常重要。貧困地區一個普遍的特點是自然資源豐富，但缺乏資金、技術和人才，資源優勢未能轉化為經濟優勢，所以基礎設施的改善能夠聚集生產要素，把貧困地區與外界聯系起來實現優勢互補。基礎設施越好，形成良好的投資硬環境，越能加強國際國內經濟合作。而且，信息網絡的發展，還有助于克服“飛地經濟”的缺陷，實現空間產業布局的調整和完善。要加快基礎設施建設，應多渠道籌措項目建設資金，比如構建有效的金融支持體系，擴大利用信貸資金；促進企業發行債券融資，擴大直接融資規模；BOT建設方式等等。

4.完善制度建設，增強政府公共管理能力，良好的投資軟環境是加強國際國內經濟合作的保證

政治法律環境和社會文化環境是評價投資軟環境的重要因素，政治法律環境主要包括政治環境、政府的產業政策與外資政策、法律制度與行政制度等，社會文化環境主要包括一個國家或地區的社會安定狀況、人們的思想開放程度、自律精神和積極進步的社會風氣，以及各項社會秩序的建立和健全狀況等。其中完善的制度建設包括要根據實踐的變化不斷深入細致地進行科學研究，制度制定后有效執行，執行過程中有監督機制，事后有評價機制。只有這樣，才能增強政府公共管理能力，提高行政效能，增強投資者信心，形成良好的投資軟環境。良好的投資軟環境，是促進國際國內經濟合作參與產業布局調整和完善的保證。

參考文獻：

[1]孫久文編:區域經濟規劃[M].商務印書館，第146頁～第149頁，2004年11月

[2]廣西區統計局編:廣西統計年鑒2007[M].中國統計出版社

[3]廣西北部灣經濟區發展規劃.廣西區政府網,2008～06～17

第9篇：工廠行政制度范文

環境犯罪是經濟發展到一定階段的產物。隨著近代工業文明的興起，人類在開展科學技術革命，走向現代化的過程中，對環境的嚴重污染與破壞日益突出，給人類自身帶來了嚴重的威脅，環境問題已成為社會普遍關注的熱點。目前，我國的環境犯罪現象十分突出，如何用刑法的手段來保護環境，杜絕環境污染，使生態免遭破壞，是擺在我們面前的一個重大課題。1997年3月修訂的新刑法[1]在“妨害社會管理秩序罪”一章中，設專節規定了“破壞環境資源保護罪”，標志著我國依法治理、保護環境的工作已進入到一個新的發展階段，但目前還存在一些問題有待進一步研究。筆者曾在《論環境保護的刑事立法》[2]一文中作過一些探討，在此，本文再就眾所關注而又意見不一的幾個問題談談自己的一點看法，以供商榷。

一、我國環境犯罪的刑事立法應該規定危險犯

危險犯不同于結果犯，它是指行為人實施的足以造成某種實害危險的犯罪行為，雖然其實害結果尚未發生，但危險狀態已造成即構成犯罪既遂，這種犯罪就是危險犯。我們這里所指的是環境犯罪的危險犯，顯然只有在環境犯罪概念的基礎上，才能對環境犯罪危險犯的涵義作出準確表達。

環境犯罪在客觀方面表現為污染或者破壞環境，危及人身安全或使生態平衡、重大公私財產受到嚴重威脅或危害的行為。這種行為的基本方式可以是作為，也可以是不作為。環境犯罪的行為可以分為兩類：一類是污染環境的行為，即非法向環境輸入大量的物質或能量，超過了環境的自凈、調節機能引起環境質量下降，造成或足以造成嚴重后果的行為，如重大環境污染事故罪、非法處置進口的固體廢物罪、擅自進口固體廢物罪等。另一類是破壞環境主要是自然資源的行為，即在開發利用自然資源的活動中，非法從自然界取走某些資源、物種，改變或破壞自然環境的原有面貌、形狀等的活動，超過了環境的自我調節及平衡機能，情節嚴重的行為，如非法捕撈水產品罪、破壞性采礦罪、非法占用耕地罪等。

根據我國刑法分則第六章第六節的規定，環境犯罪是指違反國家法律、法規，故意或過失實施的污染或破壞生態環境，情節嚴重或后果嚴重的行為。由此引申，環境犯罪的危險犯是指行為人違反國家法律、法規實施的危害環境的行為，足以造成環境的污染或破壞，而使自然和人的生命、健康和公私財產處于危險狀態者。這種行為雖尚未造成實際的危害后果，但危險狀態已造成即構成環境犯罪既遂，這種犯罪就是環境犯罪危險犯。

作為環境犯罪危險犯具有三個特征：（1）這里說的“危險”是客觀存在的，不是主觀臆想或推測的；（2）“危險”是針對人類環境而言的，是使環境犯罪的客體處于危險狀態；（3）“危險”的程度是較為嚴重的，即有可能造成范圍廣、程度深、難以恢復的環境污染或破壞，甚至可能危及人身安全或造成公私財產的重大損失。

將某些環境犯罪規定為危險犯，主要是基于環境本身的價值考慮的。人類只有一個地球，地球對人類的負擔能力是有限的，長期以來，人類對自然資源變本加厲的掠奪，已經嚴重影響到我們的生存環境和經濟社會的可持續發展，環境問題的嚴峻性和緊迫性要求我們必須嚴格控制環境犯罪行為，盡量防止這類事件發生。環境犯罪危險犯的規定，確認只要危害環境的行為足以使環境處于危險狀態就構成犯罪，其目的在于防患于未然，具有非常積極的意義：第一，懲罰危險犯，把環境犯罪制止在危險狀態剛剛露頭之時，可以避免實害發生后再作“亡羊補牢”式的事后救濟，從而使環境得到及時的保護；第二，有利于充分發揮刑法的預測、指引以及威懾、懲罰作用，使人們能預知自己的行為可能產生的刑事后果，從而使得人們更為謹慎地對待屬于自己的生態環境；第三，危險犯的規定既可以彌補行為犯的不足，又可以防止結果犯的滯后，從保護環境刑法的貫徹實施看，這是較為積極、合理、有效的措施。

我國目前刑事立法中尚無危險犯的規定。1997年新刑法關于環境保護的刑事立法基本是以結果犯為處罰對象，沒有以危險犯作為處罰對象。筆者認為這是一個重大缺陷，就環境犯罪的特點而言，一旦行為人著手實施其行為，就將對環境產生現實的及潛在的危險。如果放任不管，結果必將造成環境的嚴重破壞，生態系統平衡不能恢復或難以恢復。因此，在犯罪結果發生以前，對可能使自然和人的生命、健康和重大公私財產處于危險狀態的環境犯罪即危險犯予以處罰，才是對人類和環境的有效保護。就是說，為了保護社會公共利益，無須等危害環境的實害發生，法律就應把這種足以造成環境的污染和破壞的行為定為犯罪。因此，筆者建議在立法上增加對環境犯罪危險犯的規定，充分發揮刑法懲治危險犯的先期屏障作用。

二、我國對環境犯罪應該實行無過錯責任原則

無過錯責任原則的含義是無論侵權行為人主觀上出于故意、過失或無過失，只要實施了一定行為，并造成了一定的危害后果，行為人都要承擔法律責任。這一原則在追究法律責任的民事和行政制裁中已被世界許多國家和地區所適用。而追究環境刑事責任采用此原則，只有英美法系國家。這種刑事責任的歸責方式的由來，顯然與近代高度危險工業的發展及伴隨出現的嚴重環境問題分不開。它通常作為追究刑事責任的一種補充，因而散見于個別的法律規定中。英國的《空氣清潔法》、《水污染防治法》，美國的《資源保護和再生法》、《廢料法》，新加坡的《海洋污染防治法》等都規定了環境犯罪的無過錯責任原則。例如，英國的《空氣清潔法》規定，不論行為人主觀上是否具有故意或過失的主觀惡性，只要煙囪冒濃煙的，就應負刑事責任。

這些國家對環境犯罪實行無過錯責任原則的目的在于加強對環境的保護，切實維護社會公眾利益，表明社會對該行為的關注，要求全社會，尤其行為人加強責任心，促使人們小心自己的行為可能發生的危害環境的結果，并明確自己在這些方面有義務嚴加防范。另外，實行無過錯責任原則，也有利于案件和審判，因為它無須證明行為人是否有主觀過錯，這樣可以及時對案件進行處理，避免放縱犯罪。總之，只要行為人實施的行為危害了環境，就不必考慮他主觀有無犯罪的故意或過失，均構成犯罪，都要負刑事責任。由此可見，在環境犯罪越來越嚴重和復雜的今天，實行無過錯責任原則對制止環境犯罪具有不可忽視的重要作用。

但是，由于各國國情不同，有不少國家尤其是大陸法系國家，在刑法上不承認這一原則。如德國，認為無過錯責任原則與刑法中的“無過錯即無犯罪”的基本原則相違背。我國1997年新《刑法》和以前的刑法一樣也不承認該原則，我國《刑法》強調主客觀相一致的原則。主張行為人主觀上的犯罪心理，是犯罪構成的必要條件之一，沒有主觀罪過，僅僅實施了有害行為，犯罪便不成立。有的學者由此斷言，無過錯責任的環境犯罪在我國刑法中沒有存在的余地[3]（p.94）；有的學者甚至歸納了多種考慮，認為在我國不宜規定無過錯原則[4]（pp.29～30）。筆者認為這種觀點值得商榷。

雖然，我國目前的刑法制度不承認無過錯責任原則，但不等于這個領域我們所確立的制度已十全十美，不需要進一步探討和完善。實際上立法中所確定的每一項原則，都是為了適應社會的客觀需要而產生，并根據實踐經驗和客觀情況的發展變化而不斷改進，逐步趨于完善的，我們不能以一成不變的僵化觀點來看待問題，刑法中可否實行無過錯責任原則亦然。首先要看社會需要和司法實踐的經驗，下面我們就以現實具體情況說明這一問題。總體而言，目前我國的環境狀況和大量的環境犯罪事實都不是輕松的話題。例如，大氣污染使空氣質量惡化在我國是明顯的事實，與此同時，全國各地大小煙囪仍有不少冒著黑煙也是事實，人們司空見慣不認為是犯罪行為，對這類“案件”，有關方面也往往以行政處罰了事，人們尤其是行為人思想上對此沒有什么犯罪感。我們再看看近日新聞傳媒披露的另一具體事例：2000年6月16日參考消息《治沙種樹保首都碧水藍天》一文，報道了“人為的破壞加劇了西北地區生態的惡化”。記者看到“草原‘游擊隊’正起勁挖地，摟發菜，拽甘草，西北大草原遭受鐵耙的搜刮蹂躪。每年下雨季節，數十萬外地大軍不顧政府禁令，成幫結伙開進內蒙古草原瘋狂采掘，草場如同剝去一層皮。據說，一斤發菜要以破壞20畝草地為代價，一斤甘草會令近10畝草場變為沙丘。內蒙古已有近1／3約5.8億畝的草場沙化、退化。”這是多么可怕的情景和后果。難怪我國的沙塵暴愈來愈強烈，一年比一年次數多，尤其今年來勢兇猛，使國人深感它的威脅。事實表明對這類破壞環境行為必須嚴加禁止，我國草原法[5]中若規定實行無過錯原則的刑事責任，當能發揮其獨特的威懾作用，對這類危害環境的行為予以有效控制。

上述事例表明，就單個行為人而言，其行為所造成的后果也許是微不足道的，正如一二個小煙囪冒煙，影響范圍有限，也易被大氣稀釋，但千百個煙囪冒煙后果就嚴重了。從整個大生態環境的保護著眼，從維護國家經濟和社會的可持續發展考慮，為子孫后代著想，這類行為就是十足的犯罪。考慮到環境犯罪的特點，國外在這個領域規定了無過錯責任原則，把這類行為作為犯罪對待是有道理的。如果從這樣的高度來認識，并作為立法的指導思想，我國對環境犯罪實行無過錯責任原則就應當是必然的結論了。

有人擔心實行無過錯責任原則，將無過錯行為人定為罪犯處以刑罰，會造成“超犯罪化”傾向，不適當地擴大環境犯罪的范圍，從而帶來消極影響，給國家帶來一些不必要的負擔、給公司企業帶來訴訟之累，不利于國家經濟建設。筆者認為這種顧慮是不必要的，實行什么原則都會存在利與弊，問題在于客觀地權衡利弊大小，并正確處理好利弊關系，盡量做到趨利避害，把弊病減到最低限度。借鑒國外經驗，世界上實行無過錯責任原則的國家如英國、美國，他們為避免這一原則的濫用，還規定了對無過錯責任的限制。英國，對無過錯責任原則的限制主要有“無過失辯護理由”和“第三者辯護理由”。“無過失辯護理由”規定，由于認識錯誤、意外事故或行為人不能控制的其他原因，并且行為人曾作出了適當的努力來避免發生該項犯罪，就可以免責。而“第三者辯護理由”是要求被告人不僅要證明自己方面沒有過失，而且需要證明該違法事實是由于第三者行為或過錯引起的。在美國，憲法里規定的“正當法律程序條款”，就是法院運用無過錯責任原則的限制條件。對無過錯責任的這種限制無疑是十分重要的。它可以減少由于對有過錯的人與無過錯的人都處以同樣刑罰而導致的不公正。我國若實行無過錯責任原則，也應規定相應的權利保障和程序限制。人們對無過錯責任原則可能帶來的種種負面影響的擔心是可以理解的，但也是可以解決的，這絕不應該成為我國不宜規定無過錯責任的理由。

總之，筆者認為，對我國環境犯罪實行無過錯責任原則進行立法，現在應該是提上議程的時候了。

三、國際環境犯罪的主體應該明確包括國家

法理上一般認為國家不能成為國內法的犯罪主體，因此，國內環境犯罪主體不包括國家，對此人們均無異議，但國家能否成為國際環境犯罪的主體呢？傳統國際法認為國家在國際上不負刑事責任，代表國家行事的個人所作的國家行為，個人也不負刑事責任，因為他們的行為一般被認為是代表國家的行為[6]（p.66），這種觀點已經被國際實踐表明是過時的。美國著名法學家巴西奧尼在《國際刑法典草案》中列出的國際犯罪主體是包括國家在內的，他把刑事責任分為個人的刑事責任、國家的刑事責任；《國際刑法和國際犯罪》一書也認為，國際犯罪的主體包括國家。但《國際法的刑事管轄權》一書則認為，國家不是刑事犯罪的主體，國家對侵略戰爭負責任，只是政治責任和賠償損失的責任，而不是刑事責任。筆者認為，國家完全可能成為某些國際犯罪的主體，如果某項國際犯罪是由某個國家實施的，那么該國就是此項國際犯罪的主體，應對此負刑事責任。

關于國家成為國際環境犯罪主體，筆者在此以跨國大氣污染的崔爾冶煉廠仲裁案為例來說明。此案是發生在近代最早的一起著名跨國環境糾紛案。崔爾冶煉廠位于原英國自治領地加拿大哥倫比亞省，這家工廠因排放過量的二氧化硫給美國境內的農作物、牧場、森林造成損害引起環境糾紛。該廠從1896年起開始冶煉鋅和錫，1919年前每月排硫量最高達5000噸。在1925年和1927年，曾兩次增設高度122.7米的兩根大煙囪來提高生產量，致使二氧化硫的排放量猛增。1930年統計，每月的排硫量高達10000噸。該廠含硫煙氣隨氣流南下，沿哥倫比亞的溪谷越境進入美國的華盛頓州，污染了該州的土地、農作物、森林、牧場，使美國蒙受損害，為此，美國將此問題提交給美加聯合委員會（注：美加聯合委員會是根據1909年《美加邊界水域條約》設立的，是解決兩國邊界水域糾紛的常設機構。）審理。1932年2月該委員會向冶煉廠發出勸告，但未能滿足美國的要求。雙方為了謀求該問題的徹底解決，同意將糾紛提交仲裁法院。

仲裁法庭于1938年和1941年分別發出第一和第二裁決書。法庭認為：根據國際法原則，“任何國家無權使用或允許使用其領土，在他國域內或對著他國國民財產，以這樣一種方式施放煙霧，只要這種施放具有嚴重的損害后果和明白可靠的證據。”還認為“國家有義務尊重他國及其領土，有義務對他國領土給以保護，使之不受由于自己領土內的個人行為而造成的損失。根據國際法，加拿大自治領地應對崔爾冶煉廠的行為負責。加拿大政府有責任弄清它的行為是否與加拿大根據國際法所應負的義務相稱。”這一有名的裁決，不僅為美加兩國，并且逐漸被各國所接受，成為一項習慣國際法規則。顯而易見，此案中國家實際上成為國際環境犯罪的主體。這方面的案例還有1978年1月前蘇聯“國際宇宙954號”衛星墜入加拿大境內造成的核污染案等。

另外，1972年人類環境宣言第21條對此也有明確規定。這一規定的含義就是：防止跨國污染是各國公認的一項國際法律義務，國家對國際不法行為必須承擔國家責任。還應指出，此類跨國界污染糾紛的解決，包括崔爾冶煉廠仲裁案等著名案例在內，都實行無過錯責任原則，按此原則，作為犯罪主體的加拿大等國必須承擔受害者所遭受的全部損失。

筆者認為，國際犯罪主體可以包括國家，是國際法發展的趨勢，這自然也包括國際環境犯罪。當然，不同觀點的爭論是不可避免的，這需要國際社會進行合作，共同努力以求達成共識，并盡早制定一整套包括國際刑法典和國際司法機構在內的懲罰犯罪國家的措施辦法。其中還有一個重要問題是國家作為國際環境犯罪的主體，將以什么形式承擔這種犯罪的刑事責任？對此，國際社會還未形成共識[7]（p.24）。參照有關國際條約、慣例，目前能夠初步確定的國家責任形式主要有：終止不法行為、賠償、恢復原狀、補償、道歉、保證不重犯、國際賠償等。而國家刑事責任的主要形式則是：限制、恢復原狀、賠償和道歉等。

總之，國家作為國際環境犯罪的主體應該沒有問題，只是這一觀點還需要時間和一些條件，才會被國際社會普遍認可和接受。隨著人類環境危機的降臨，尤其國際環境領域出現國家犯罪的大量事實，都將涉及到特殊犯罪主體——國家，這是一個不能回避的事實。

國家作為犯罪主體的確認，必將大大有利于防止國際環境犯罪的發生，以及有助于及時解決諸如跨國污染、國家管轄外的環境——大洋、南極洲和洋底等犯罪行為國的法律責任問題，這也正是探討這一犯罪主體問題的意義之所在。

【參考文獻】

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[4]曹子丹，顏九紅.關于環境犯罪若干理論問題的探討［J］.煙臺大學學報，1998，（1）.

[5]中華人民共和國草原法（1985）［Z］.

[6]陸曉光.國際刑法學概論［M］.北京：中國政法大學出版社，1991.